KHO:2018:164

Asiakirjajulkisuus – Julkisuuslain soveltamisala – Kunnan tytäryhteisö – Kunnan omistama osakeyhtiö – Kunnan omistajaohjaus – Kunnan sisäinen tarkastus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:164
Antopäivä: 10.12.2018
Taltionumero: 5779
Diaarinumero: 5614/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:164

Kaupungille osoitettu asiakirjapyyntö koski muistioita, jotka oli laadittu kaupungin omistajaohjaustoiminnan ja siihen liittyvän sisäisen tarkastuksen yhteydessä. Muistioissa tarkastellut kysymykset liittyivät eräisiin kaupungin kokonaan omistaman osakeyhtiön eli kaupungin tytäryhteisön tekemiin palveluhankintoihin.

Julkisuuslain 4 §:n perusteella mainittua lakia ei sovelleta kunnan omistamiin yhtiöihin elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Kysymyksessä oleva kaupungin tytäryhteisö ei ollut sellainen julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai muu taho, jonka hallussa oleviin asiakirjoihin niitä siltä pyydettäessä sovellettaisiin mainittua lakia.

Asiakirjoja ei kuitenkaan ollut pyydetty sanotulta tytäryhteisöltä vaan kaupungilta, jonka hallussa pyydetyt muistiot olivat. Kunta toimii viranomaisen ominaisuudessa siinäkin yhteydessä kun se harjoittaa omistajaohjaustoimintaa ja ryhtyy tähän liittyen sisäiseen tarkastustoimintaan. Näin ollen asiakirjapyynnössä tarkoitetut muistiot kuuluivat julkisuuslain soveltamisalan piiriin, vaikka ne sisälsivätkin kaupungin tytäryhteisöä koskevia tietoja.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 4 ja 5 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 17.10.2017 nro 17/0248/1

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Esko Aho on asiakirjapyynnössään 7.9.2016 Oulun kaupungille todennut muun ohella, että saatujen tietojen mukaan Oulun kaupungin konsernipalveluiden sisäinen tarkastus on tutkinut Oulun kaupunginteatteri Oy:ssä tapahtunutta palvelujen ostoa teatterin toimivan taiteellisen johdon omistamilta ja hallinnoimilta Samasama Oy:ltä ja Jokiteatteri Oy:ltä sekä muun muassa palkanmaksua näiden yhtiöiden kautta. Tutkinnan tuloksista tehty sisäisen tarkastuksen muistio on luovutettu ainakin Oulun kaupunginhallitukselle ja sieltä Oulun kaupunginteatteri Oy:n hallitukselle omistajaohjauksena toimenpiteitä varten. Aho on pyytänyt saada jäljennöksen kaikista Oulun kaupungille toimitetuista ja kaupungin hallussa olevista kyseistä asiaa koskevista asiakirjoista.

Oulun kaupunginjohtaja on päätöksellään 20.9.2016 (§ 105) hylännyt asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Oulun kaupunki on maaliskuussa 2016 pyytänyt kokonaan omistamaltaan Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä selvitystä siitä, noudattaako yhtiö toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Yhtiön johto sekä kaupungin omistajaohjaus ja sisäinen tarkastus ovat asiaan liittyen pitäneet yhteisen neuvottelun, jonka pohjalta on laadittu 23.3.2016 päivätty muistio. Muistioon on kirjattu muun muassa asiakirjapyynnön kohteena olevia asioita.

Muistiota voidaan oikeudelliselta luonteeltaan pitää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Kysymys on ollut kaupungin ja yhtiön välisestä neuvottelusta, jossa on käsitelty yhtiön päätösvaltaan kuuluvia asioita ja kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön asioihin. Asiassa ei siten ole ollut kysymys kaupungille viranomaisena kuuluvasta tehtävästä tai yleensä kaupungin tehtäviin liittyvästä päätösvalmistelusta. Koska asiakirjapyynnön kohteena olevia dokumentteja ei niiden luonteen vuoksi tarvitse arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon, ei kysymyksessä oleviin asiakirjoihin sovelleta julkisuuslakia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Esko Ahon valituksesta kumonnut Oulun kaupunginjohtajan päätöksen muistioiden luovuttamista koskevalta osalta ja velvoittanut kaupunginjohtajan antamaan Aholle jäljennökset 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivätyistä muistioista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Asiakirjojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa sovelletut oikeusohjeet ja niitä koskevat lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 4 momentin osalta todettu muun ohella, että viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina. Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöksen tarkoituksena on turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihtoon ja muuhun normaaliin kommunikointiin.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta muun ohella todettu, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin lainkohdassa olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan vahinkoedellytyksen toisen lauseen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antaminen ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle. Tätä lausetta ei käsitellä tarkemmin säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp). Hallituksen esitykseen sisältyneessä säännösehdotuksessa lause oli muodossa “tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista”. Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 43/1998 vp) totesi yhteisesti ehdotukseen sisältyneistä 24 §:n 1 momentin 3, 6 ja 15 kohdasta: “maininnalla ‘aiheetonta leimautumista’ on hallitusmuodon 8 §:n 1 momentissa turvatun henkilön kunnian johdosta tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia”. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta ehdotti mainitun sanamuodon muuttamista muotoon: “olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa tai kärsimystä”.

Hallintovaliokunta on julkisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 31/1998 vp) mainitun lainkohdan osalta ehdottanut, että kohdassa hallituksen esitykseen sisältyvä vahinkoedellytyslausekkeen osa ”aiheetonta leimaantumista” korvataan muotoilulla, joka vastaa paremmin ehdotetuissa uusissa kunnianloukkaussäännöksissä käytettyä sanamuotoa. Kohdassa ei mainittaisi kärsimystä, koska tarkastuksen kohteena on useimmiten oikeushenkilö. Kohdassa ehdotetaan 3 ja 6 kohtaa vastaavalla tavalla suojattavaksi asiaan osallista. Tämä korostaa sitä jo hallituksen esityksen perusteluissakin selostettua seikkaa, että kohdan mukaan voitaisiin suojata myös henkilöä, joka tekee valvontaviranomaiselle ilmoitus- tai selvityspyynnön epäilemästään epäkohdasta. Riittävä luottamuksen suoja on tärkeätä valvontaviranomaisten tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi. Vahinkoedellytyksen toinen lause on hyväksytty valiokunnan esittämässä muodossa ”tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle”.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Kuntalain (410/2015) 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan, jollei lailla toisin säädetä, kunnan hallinnon ja talouden järjestämiseen sekä 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kunnan toimintaan.

Kuntalain (410/2015) 6 §:n 1 momentin mukaan yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Säännöksen 2 momentin mukaan kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan.

Kuntalain (365/1995) 25 a §:n (519/2007) 1 momentin mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Pykälän 2 momentin mukaan konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain säännösten soveltuminen sisäisen tarkastuksen laatimiin muistioihin

Asiassa on ensiksi ratkaistava kysymys siitä, onko hallinto-oikeudelle toimitettuihin Oulun kaupungin sisäisen tarkastuksen laatimiin 18.3.2016 päivättyyn tarkastusmuistioon ja 23.3.2016 päivättyyn muistioon sovellettava julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjoista. Asiassa on tältä osin erityisesti ratkaistava, onko muistioita pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla sisäisen työskentelyn asiakirjoina, joihin ei sovelleta mainittua lakia.

Kunta ja sen tytäryhteisöt muodostavat kuntakonsernin. Kuntalain edellä selostettujen 2 §:n ja 6 §:n perusteella kuntakonsernin toiminta on kunnan toimintaa, johon sovelletaan kuntalakia. Koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, julkisuuslakia sovelletaan myös kuntakonsernin toimielimiin ja toimintaan. Kunnan konsernijohtoon sovelletaan julkisuuslakia myös silloin, kun se ohjaa ja valvoo kuntakonsernia ja sen tytäryhteisöjä. Kuntalain konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt kunnan viranomaiset. Koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan. Tytäryhteisöt eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Asiaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin keskeisenä tarkoituksena on turvata viranomaisen sisäisen kommunikoinnin ja mielipiteenvaihdon vapauden säilyminen. Julkisuusperiaatteesta säädettynä poikkeuksena momentissa tarkoitettu sisäinen työskentely on perusteltua määritellä suppeasti. Säännöksen perusteluista ilmenee, että julkisuuden ulkopuolelle tällä perusteella jäävien asiakirjojen ei ole katsottu olevan julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisiä asiakirjoja. Tätä näkemystä tukevat edellä selostetut hallituksen esityksessä olevat esimerkit. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi näin ollen koskea ainoastaan toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteen vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja.

Nyt puheena olevassa asiassa Oulun kaupunginjohtaja on saadun selvityksen mukaan tehnyt kaupungin sisäiselle tarkastukselle maaliskuussa 2016 toimeksiannon selvittää Oulun kaupunginteatteri Oy:n ostoja muistioissa mainitulta osakeyhtiöltä. Kaupungin tavoitteena on ollut selvittää, noudattaako kaupungin kokonaan omistama Oulun kaupunginteatteri Oy toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Asiaan liittyen on pidetty neuvottelu Oulun kaupungin omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastuksen sekä Oulun kaupunginteatteri Oy:n välillä, minkä pohjalta on laadittu 23.3.2016 päivätty muistio. Tätä edeltävä 18.3.2016 päivätty tarkastusmuistioksi nimetty asiakirja koskee kaupunginjohtajan toimeksiannosta tapahtunutta, neuvottelua edeltänyttä tilanteen kartoitusta Oulun kaupungin sisäisen tarkastuksen toimesta. Muistioissa on käsitelty muun muassa Oulun kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön toiminnasta kysymyksessä olevassa asiassa.

Hallinto-oikeus on tutustunut sille toimitettuihin 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivättyihin muistioihin. Hallinto-oikeus katsoo muistioiden sisältö huomioon ottaen, että niissä on kysymys Oulun kaupungin omistajaohjaukseen liittyvistä toimenpiteistä. Kuntakonsernin toiminta liittyy kiinteästi kaupungin toimintaan, ja sen toimintaan liittyvät asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisuuslain piiriin kuuluvia. Muistioilla on ollut merkitystä jatkotoimenpiteiden pohjana sekä Oulun kaupungin ja erityisesti kaupunginjohtajan tulevaan menettelyyn Oulun kaupunginteatteri Oy:lle antaman konserniohjauksen sisällön perustana. Muistiosta ilmenevillä tiedoilla voi myös olla kaupunkikonsernin ulkopuolelle ulottuvaa merkitystä kaupungin omistuksessa olevan ja osittain julkisin varoin tuetun kaupunginteatterin toiminnan ja sen varainkäytön asianmukaisuuden arvioinnissa. Puheena olevat muistiot ovat julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä edellä selostettuja esimerkinomaisesti mainittuja asiakirjoja laajempia sisällöltään ja merkitykseltään, eikä tällaisia muistioita voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Niiden osalta ei ole kysymys pelkästään viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdosta ja muusta normaalista kommunikoinnista. Kysymyksellä asiakirjan arkistointivelvoitteesta ei tähän nähden ole merkitystä tietopyyntöä ratkaistaessa.

Sisältävätkö muistiot salassa pidettäviä tietoja

Oulun kaupunki on katsonut lausunnossaan toissijaisesti, että muistiot tulee pitää salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Asiassa on näin ollen vielä ratkaistava, ovatko puheena olevat muistiot kyseisen säännöksen nojalla salassa pidettäviä.

Julkisuuslain esitöistä ilmenee, että lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoituksena on ensisijaisesti turvata valvonta- ja tarkastustoiminnan tehokkuus. Säännökseen sisältyvän vahinkoedellytyslausekkeen jälkimmäisellä lauseella suojataan lisäksi Suomen perustuslain 10 §:ssä turvattua yksityiselämän suojaa ja valvontaan johtaneen ilmoituksen kohdetta niin, etteivät sittemmin perättömiksi osoittautuvat ilmiannot tule julkisiksi.

Lähtökohtaisesti valvontatehtävän toteuttamiseksi valvottavalta taholta saadut asiakirjat eivät ole mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä. Lainkohdan tarkoituksena ei sinänsä ole turvata valvonnassa saatuihin asiakirjoihin sisältyvien valvonnan kohteen kannalta arkaluontoisten tietojen joutumista yleiseen tietoon, vaan tältä osin voivat mahdollisesti tulla sovellettaviksi muut salassapitoperusteet.

Oulun kaupunki on laatinut kysymyksessä olevat asiakirjat omistajaohjaukseen perustuvaan sisäiseen tarkastukseen liittyen. Asiakirjoista ei käy ilmi tietoja mahdollisista tarkastukseen johtaneen ilmoituksen tai aloitteen tekijöistä. Asiakirjapyyntö on tehty Oulun kaupunginteatteri Oy:öön kohdistuneen tarkastuksen jälkeen, joten asiakirjojen antaminen ei haittaa valvonnan tehokasta toteuttamista tai valvonnan yleisiä edellytyksiä. Yksinomaan valvonnan kohteen luottamuksen suojaaminen ei lähtökohtaisesti voi toimia salassapidon perusteena. Edellä todettu huomioon ottaen pyydettyjen asiakirjojen julkaiseminen ei vaaranna valvonnan tai sen tarkoituksen toteuttamista julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Muistioiden tiedot perustuvat sisäisen tarkastuksen hankkimiin ja Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä saatuihin tietoihin, joten muistioon kirjattuja tietoja on lähtökohtaisesti pidettävä oikeina. Kysymys ei siten ole tilanteesta, jossa olisi tarvetta suojata yhtiötä tai muita asiaan osallisia perättömien tietojen tai aiheettomien vihjausten leviämisestä johtuvilta haitoilta. Muistioon sisältyvien tietojen julkiseksi tuleminen ei tähän nähden vastoin Oulun kaupungin lausunnossaan esittämää merkitse yhtiön taikka muiden asiaan osallisten aiheetonta leimaantumista, eikä kaupungin lausunnossa mainituilla perusteilla voida tässä tapauksessa kieltäytyä tiedon antamisesta puheena olevista asiakirjoista. Pelkästään se, että asiakirjoista kävisi ilmi valvonnan kohteen kannalta epäedullisia tietoja, ei voi olla salassapidon perusteena, ja valvonnan tuloksia koskevat tiedot ovat yleensä julkisia. Näin ollen ja kun otetaan huomioon pyydettyjen asiakirjojen sisältö, asiakirjoihin sisältyvät tiedot eivät ole omiaan aiheuttamaan asiaan osallisille julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitettua vahinkoa. Oulun kaupunki ei siten voi evätä tiedonsaantia puheena olevista muistioista julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella.

Edellä todettuun nähden ja kun asiassa ei ole edes väitetty, että puheena oleviin asiakirjoihin sisältyisi muutoinkaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja, valittajalla on oikeus saada tieto 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivättyjen muistioiden sisällöstä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi julkisuuslain 1 §:n 1 momentti, 3 §, 4 § ja 22 § sekä kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Renne Pulkkinen ja Anna-Leena Heikkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, voidaanko julkisuuslain säännöksiä soveltaa kunnan tytäryhteisön toimintaan ja missä olosuhteissa ja laajuudessa kunnan hallinnassa olevat tytäryhteisön toimintaa koskevat asiakirjat voidaan tulkita viranomaisen julkisiksi asiakirjoiksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu muun ohella, että koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan. Tytäryhteisöt eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Hallinto-oikeuden tulkinta julkisuuslain soveltamisalasta on virheellinen. Julkisuuslain ulottaminen koskemaan julkisomisteisten tytäryhtiöiden toimintaa, mihin ei liity julkisen vallan käyttöä tai viranomaistoimintaa, on vastoin lain 2–4 §:ssä määriteltyä lain tarkoitusta ja viranomaiskäsitettä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä julkisuuslain soveltamisalan laajentamista kunnan tytäryhteisöihin on perusteltu kuntalain 2 ja 6 §:n määritelmillä kunnan toiminnasta. Kaupungin näkemyksen mukaan kuntalain määritelmä kunnan toiminnasta ei tarkoita sitä, että kaikkeen kunnan toimintaan sovellettaisiin julkisuuslakia. Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan lain soveltamisalaan kuuluvalla viranomaisella tarkoitetaan kuntien osalta kunnallisia viranomaisia. On selvää, että kunnan omistamat yksityisoikeudelliset yhteisöt, jotka eivät hoida julkista tehtävää, eivät ole kunnallisia viranomaisia.

Teatteria koskevien asiakirjojen julkisuutta arvioitaessa on otettava huomioon se, että teatterin ylläpito ei kuulu kunnan lakisääteisiin tehtäviin eikä siihen liity vähäisissäkään määrin julkisen vallan käyttöä tai muuta viranomaistoimintaa. Tämän vuoksi kaupungin hallussa oleviin yhtiötä koskeviin asiakirjoihin tulisi soveltaa julkisuuslakia vain niissä tilanteissa, joissa asiakirjat liittyvät kaupungin viranomaisena päätettävän asian käsittelyyn.

Mikäli hallinto-oikeuden omaksumaa tulkintaa julkisuuslain soveltamisalasta ryhdyttäisiin yleisesti noudattamaan kunnan tytäryhteisöjen toiminnassa, muuttaisi se erittäin merkittävällä tavalla vallitsevaa oikeustilaa. Julkisuuslain soveltamisalaa ei voida tulkinnallisesti laajentaa koskemaan lain sanamuodon ja sen tarkoituksen vastaisesti yksityisoikeudellisia yhteisöjä ilman lainsäädännöllisiä muutoksia.

Oulun kaupunki pyysi maaliskuussa 2016 kokonaan omistamaltaan Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä selvitystä siitä, noudattaako yhtiö toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Yhtiön johto, kaupungin omistajaohjaus ja sisäinen tarkastus pitivät asiaan liittyen yhteisen palaverin, jonka pohjalta laadittiin 23.3.2016 päivätty muistio. Ennen tätä tilaisuutta kaupungin sisäisen tarkastuksen päällikkö oli 18.3.2016 laatinut asiaa koskevan taustamuistion. Kaupunginjohtaja hylkäsi muistioita koskevan asiakirjapyynnön sillä perusteella, että pyynnön kohteena olevien asiakirjojen luovuttamiseen ei sovelleta julkisuuslakia.

Asiakirjat on laadittu kaupungin ja yhtiön välisiin neuvotteluihin liittyen. Neuvotteluissa on käsitelty yhtiön päätösvaltaan kuuluvia asioita ja kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön toimintaan. Neuvottelujen kohteena olleet asiat eivät ole liittyneet kaupungille kuuluvan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen eikä kysymys ole myöskään ollut sellaisesta hallintoasiasta tai oikeustoimesta, jossa kaupunki olisi ollut juridisesti osapuolena. Laaditut muistiot ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja viranomaisen sisäiseen työskentelyyn tarkoitettuja asiakirjoja, joita ei arkistolainsäädännön mukaan tule liittää arkistoon. Kysymys ei ole ollut sellaisesta valmistelusta, että asia olisi liittynyt kaupungin viranomaisena myöhemmin päätettävän asian käsittelyyn.

Oulun kaupungin käsityksen mukaan sisäistä työskentelyä varten laadittuun asiakirjaan sovelletaan julkisuuslakia vain viranomaistoiminnan julkisuuden turvaamiseksi tai oikeusturvaan liittyvistä syistä.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan sisäisen työskentelyn asiakirjoja ovat viranomaisessa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa sisäistä työskentelyä varten laaditut asiakirjat. Lainkohdassa on nimenomaisesti säädetty, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät viranomaisten ja yhteisöjen välisten neuvottelujen tuloksena syntyneet asiakirjat. Rajoituksen tavoitteena on lähinnä viranomaisen sisäisen mielipiteenvaihdon ja sisäisen viestinnän turvaaminen. Hallituksen esityksen mukaan lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat eivät kuvaa julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina.

Oulun kaupungin tytäryhtiöissä noudatettavan hyvän hallinto- ja johtamistapaohjeen mukaan yhtiön hallitus ja toimitusjohtaja vastaavat työnjakonsa mukaisesti muun muassa yhtiön sisäisestä valvonnasta ja tarkastuksesta. Kaupungin sisäisellä tarkastuksella on tarvittaessa oikeus konsultoida ja arvioida yhtiön menettelyä. Tässä tapauksessa on ollut kysymys tytäryhtiön hyvää hallintotapaa koskevasta arvioinnista ja konsultaatiosta, joka on tapahtunut omistajaohjauksellisesta näkökulmasta. Se seikka, että asiasta on laadittu kaupungin toimesta muistioksi ja tarkastusmuistioksi otsikoidut asiakirjat, ei muuta näiden asiakirjojen luonnetta viranomaisen asiakirjoiksi.

Asiakirjoilla ei ole niiden luonteesta johtuen julkista intressiä, joten niitä ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon.

Mikäli vastoin kaupungin käsitystä katsottaisiin, että pyynnön kohteena olevat asiakirjat olisivat viranomaisen asiakirjoja, joiden luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslakia, tulee asiakirjat pitää salassa mainitun lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Asiakirjat liittyvät Oulun kaupunginteatterin taiteellisen johtajan ja hänen perheensä toimintaan teatterin sisällä. Teatterin taiteellinen johtaja vastaa toiminnastaan yhtiön johdolle, ei Oulun kaupungille. Juridisesti arvioituna tarkastelun kohteena ei ole ollut epäilty laiton toiminta tai muut väärinkäytökset. Yhtiön sisäisten asioiden yksityiskohtainen julkinen käsittely ilman painavaa syytä voisi perusteettomasti vahingoittaa yhtiön mainetta ja aiheuttaa vahinkoa asiaan osallisille henkilöille.

Esko Aho on korkeimman hallinto-oikeuden varattua hänelle tilaisuuden selityksen antamiseen ilmoittanut, ettei hänellä ole tarvetta antaa selitystä.

Oulun kaupungille on lähetetty tiedoksi Esko Ahon vastaus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Esko Ahon asiakirjapyynnön kohteena olevat 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivätyt muistiot on laadittu Oulun kaupungin omistajaohjaustoiminnan ja siihen liittyvän sisäisen tarkastuksen yhteydessä. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin muistioihin, joissa tarkastellut kysymykset liittyvät eräisiin kaupungin kokonaan omistaman Oulun kaupunginteatteri Oy:n tekemiin palveluhankintoihin.

Asiassa on ratkaistava kysymys siitä, sovelletaanko muistioihin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) ja jos sovelletaan, ovatko ne julkisia asiakirjoja vai kokonaan tai osittain salassa pidettäviä. Asiassa tulee muun ohella arvioitavaksi, voidaanko hallinto-oikeuden tavoin katsoa, että koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan.

Julkisuuslain 3 luvun mukainen oikeus saada tieto asiakirjasta koskee lain 4 §:ssä lähemmin yksilöityjen viranomaisten, toimielinten ja muiden julkista valtaa käyttävien tahojen hallussa olevia, lain 5 §:n perusteella viranomaisen asiakirjoiksi määriteltyjä asiakirjoja. Tiedonsaantioikeutta ei siten ole perustettu viranomaisen tai muun tahon toiminnan käsitteen varaan.

Julkisuuslain 4 §:n mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa muun ohella kunnallisia viranomaisia, kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Julkisuuslakia ei siten sovelleta kunnan omistamiin yhtiöihin elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Oulun kaupungin tytäryhteisö Oulun kaupunginteatteri Oy ei siten ole sellainen julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai muu taho, jonka hallussa oleviin asiakirjoihin niitä siltä pyydettäessä sovellettaisiin julkisuuslakia.

Asiakirjoja ei nyt kuitenkaan ole pyydetty Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä vaan Oulun kaupungilta, jonka hallussa pyydetyt muistiot ovat. Kunta toimii viranomaisen ominaisuudessa siinäkin yhteydessä kun se harjoittaa omistajaohjaustoimintaa ja ryhtyy tähän liittyen sisäiseen tarkastustoimintaan. Näin ollen asiakirjapyynnön kohteena olevat muistiot kuuluvat lähtökohtaisesti julkisuuslain soveltamisalan piiriin, vaikka ne sisältävätkin muun ohella Oulun kaupunginteatteri Oy:tä koskevia tietoja.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttu ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet, on katsottava, että pyydettyihin muistioihin sovelletaan julkisuuslakia eivätkä ne ole miltään osin salassa pidettäviä asiakirjoja.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 10.12.2018