KHO:2018:168

Kansainvälistä suojelua hakeneen paluun tukeminen – Viranomaisen passiviteetti – Hallintopäätöksen täytäntöönpano – Suorituskanne – Hallintoriita-asia – Valituslupa

Vuosikirjanumero: KHO:2018:168
Antopäivä: 12.12.2018
Taltionumero: 5838
Diaarinumero: 5985/4/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:168

Maahanmuuttovirasto oli myöntänyt A:lle ja B:lle vastaanottolain 31 §:n mukaista vapaaehtoisen paluun tukea matka- ja muuttokustannuksiin heidän kotimaahansa Pakistaniin. Maahanmuuttovirasto ei kuitenkaan maksanut A:lle ja B:lle heidän itse hankkimiensa lentolippujen hintaa. A ja B vaativat hallinto-oikeudessa, että Maahanmuuttovirasto velvoitetaan korvaamaan heille heidän matkakulunsa esitettyjen lentolippujen perusteella. Hallinto-oikeus tutki vaatimuksen vapaaehtoisen paluun tukea koskevana hallintoriita-asiana ja velvoitti Maahanmuuttoviraston korvaamaan vaaditun määrän. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden päätös koski vastaanottolaissa säädettyjen korvausten maksamista ja siten vastaanottolaissa tarkoitettua asiaa. Päätökseen sai hakea vastaanottolain 55 §:n 3 momentin perusteella muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus oikaisi hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen, tutki Maahanmuuttoviraston muutoksenhakemuksen valituslupahakemuksena ja hylkäsi sen.

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettu laki 4 §, 31 § 1 ja 3 momentti sekä 55 § 1 ja 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § ja 69 §

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 2.11.2017 nro 17/1008/3

Asian aikaisempi käsittely

A:n ja B:n (jäljempänä hakijat) tilapäisen oleskeluluvan voimassaolo on päättynyt 4.9.2014. He ovat 21.9.2015 hakeneet Maahanmuuttovirastolta vapaaehtoisen paluun tukea palatakseen Pakistaniin.

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 8.12.2015 myöntänyt hakijoille korvauksen matka- ja muuttokustannuksiin. Korvaus sisältää matkaliput Pakistaniin Lahoreen siten, että matkatavaraa voi olla 30 kg / henkilö. Hakijoille ei ole myönnetty erillistä paluuavustusta.

Päätöksessä on todettu, että se on voimassa toistaiseksi, kuitenkin niin, että maksuperusteet voidaan tarkistaa, mikäli hakijoiden olosuhteissa tai paluumaan tilanteessa tapahtuu muutoksia. Päätöksen mukaan hakijoiden tulee viipymättä aloittaa matkavalmistelut yhteistyössä Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n (jäljempänä IOM) kanssa.

Hakijat ovat 21.12.2015 valittaneet Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle siltä osin kuin heidän hakemuksensa oli hylätty.

Hakijat ovat 26.1.2016 IOM:lle, Maahanmuuttovirastolle ja Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamallaan kirjelmällä ilmoittaneet, että IOM ei ole pystynyt järjestämään paluuta, koska Pakistanin hallitus oli joulukuussa 2015 päättänyt, ettei se ota vastaan tulijoita Euroopasta virallisen palautusmenettelyn kautta. Hakijat ovat A:n isän avustuksella hankkineet matkaliput itse. He ovat pyytäneet, että IOM tai Maahanmuuttovirasto korvaa heille heidän matkakulunsa esitettyjen lentolippujen perusteella.

Hakijat ovat Helsingin hallinto-oikeudelle 28.2.2016 toimittamassaan vapaaehtoisen paluun tuen myöntämistä koskevaan valitusasiaan liittyvässä kirjelmässä vaatineet, että Maahanmuuttoviraston on lisäksi korvattava heidän ja heidän alaikäisten lastensa yhteensä 1 961,92 euron matkakustannukset Suomesta Pakistaniin koostuen linja-auto- ja lentolipuista.

Helsingin hallinto-oikeus on 1.7.2016 tekemällään päätöksellä siirtänyt vapaaehtoisen paluun tuen myöntämistä ja matkakulujen korvaamista koskevat asiat Turun hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Hakijat ovat 10.7.2017 Turun hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta ilmoittaneet kohdistavansa vaatimuksensa hallintoriita-asiassa Maahanmuuttovirastoon.

Turun hallinto-oikeus on 2.11.2017 antamallaan päätöksellä nro 17/1007/3 hylännyt hakijoiden valituksen vapaaehtoisen paluun avustusta koskevassa asiassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut Maahanmuuttoviraston korvaamaan hakijoille vapaaehtoisesta paluusta syntyneinä matkalippukuluina yhteensä 1 961,92 euroa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 31 § 1 momentin mukaan paluun tukemiseksi voidaan kansainvälistä suojelua hakeneelle kolmannen maan kansalaiselle, tilapäistä suojelua saaneelle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotipaikkaa Suomessa, sekä oleskeluluvan ulkomaalaislain 51 §:n nojalla saaneelle maksaa avustusta ja korvata kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset kotimaahan tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu.

Sisäministeriön vapaaehtoisen paluun avustuksesta antaman asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan avustus myönnetään joko käteisenä rahana tai hyödykkeinä taikka molempina.

Asiassa esitetty selvitys

A:n ja B:n (hakijat) väestötietojärjestelmään merkitty kotikunta on 11.2.2016 saakka ollut Turku.

Hakijat ovat 21.9.2015 hakeneet vapaaehtoisen paluun tukea itselleen ja kahdelle alaikäiselle lapselleen. Hakijat ovat hakemuksissa ilmoittaneet haluavansa matkustaa kotimaahansa Pakistaniin joko 31.12.2015 tai 1.1.2016, koska A oli lopettelemassa lopputyönsä kirjoittamista ja koska heidän toisen lapsensa passin voimassaolo päättyy 10.1.2016. Suomessa ei ole Pakistanin suurlähetystöä, jossa passin voisi uusia. Hakijat ovat liittäneet hakemuksiin allekirjoittamansa Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) lomakkeet, jossa he ilmaisevat tahtonsa palata kotimaahansa IOM:n kautta.

Maahanmuuttovirasto on 8.12.2015 päättänyt myöntää hakijoille korvauksen matka- ja muuttokustannuksiin. Korvaus sisältää päätöksen mukaan matkaliput paikkakunnalle Lahore/Pakistan ja 30 kg matkatavaraa henkilöä kohden. Matkalippujen lisäksi Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt hakijoille erillistä paluuavustusta. Päätöksessä on ilmoitettu, että hakijoiden tulee viipymättä aloittaa matkavalmistelut yhteistyössä IOM:n kanssa. Päätökseen on liitetty IOM:n englanninkielinen ohje.

Hakija on toimittanut hallinto-oikeudelle IOM:n edustajan hänelle 15.12.2015 lähettämän sähköpostiviestin, jossa todetaan, että vapaaehtoisen paluun matkat Pakistaniin IOM:n kautta on väliaikaisesti keskeytetty 23.12.2015 saakka. Kyseisen päivämäärän jälkeen IOM ilmoittaa, jatkuuko keskeytys vai voidaanko vapaaehtoisen paluun järjestelyjä jatkaa. Toisessa IOM:n edustajan samana päivänä lähettämässä sähköpostiviestissä todetaan, että hakijan tulee olla yhteydessä Turun poliisiin, mikäli hän toivoo poliisin järjestävän hänen matkansa. Mikäli hakija haluaa järjestää paluunsa itse, tulee hänen maksaa lentoliput ja esittää ne poliisille.

Hakijat ovat matkustaneet Pakistaniin itse hankkimillaan lipuilla ‌‌ 7.–8.1.2016. Hakijat ovat 26.1.2016 toimittaneet hallinto-oikeudelle tiedoksi IOM:lle ja Maahanmuuttovirastolle osoitetun vaatimuksen korvata heidän matkakulunsa. Vaatimukseen on muun ohessa liitetty kopiot lentolipuista Suomesta Pakistaniin ja bussilipuista Turusta Helsinki-Vantaan lentokentälle. Vaatimuskirjelmässä on todettu, että A:n isä oli maksanut lentoliput ja hakijat ovat ne hänelle velkaa.

Hakijat ovat toimittaneet hallinto-oikeudelle kopion C:n Pakistanin Tukholman suurlähetystön myöntämästä passista, jonka viimeinen voimassaolopäivä on 10.1.2016.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hakijoille on Maahanmuuttoviraston päätöksellä myönnetty korvaus matka- ja muuttokustannuksiin. Korvaus on sisältänyt lentoliput Pakistaniin. Päätöksessä on mainittu, että matkalippujen lisäksi muuta avustusta ei myönnetä.

Hakijoille on katsottava myönnetyn vapaaehtoisen paluun tuki hyödykkeinä ja päätöksen yhteydessä annettu ohjeistus huomioon ottaen IOM:n kautta. IOM on kuitenkin sittemmin ilmoittanut hakijoille Pakistaniin suuntautuvien vapaaehtoisten paluun matkojen keskeytymisestä ja samassa yhteydessä ohjeistanut hakijoita mahdollisuudesta halutessaan järjestää paluunsa itse maksamalla lentoliput ja esittämällä ne poliisille. Kyseisestä ohjeistuksesta ei ole käynyt ilmi, että lentolippujen hankkimisesta itse olisi seurauksena hakijoille myönnetyn tuen menettäminen. Tässä tilanteessa hakijat ovat voineet luottaa siihen, että ohjeistuksen mukaan toimimalla itse hankittujen matkalippujen hinta korvataan heille myöhemmin. Valittajat ovat esittäneet selvityksen hankkimiensa matkalippujen hinnasta, jota edellä lausuttu huomioon ottaen voidaan pitää hyväksyttävänä, ja joka siten tulee korvata heille.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta 31 § 1 momentti

Sisäministeriön asetus vapaaehtoisen paluun avustuksesta 4 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 69 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Hallinto-oikeuden päätöksen muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Marela, Kristian Hellman ja Juulia Tuomaala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt ennakkopäätösperusteella lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vastaanottolain 31 §:n mukaista tukea ei ole tarkoitettu hakijoiden omatoimisesti hankkimien matkalippujen korvaamiseen. Vastaanottolain 31 §:ä koskevien perustelujen (HE 170/2014 vp s. 38–39) mukaan vapaaehtoinen paluu järjestettäisiin yleensä yhteistyössä palaajan ja vastaanottokeskuksen henkilökunnan sekä avustus-, matka- ja muuttojärjestelyistä vastaavan palveluntarjoajan kanssa. Avustetun vapaaehtoisen paluun lähtökohtana näin ollen on, että paluun toteutuksesta vastaava palveluntarjoaja eli tässä tapauksessa kansainvälinen siirtolaisjärjestö IOM hoitaa matkajärjestelyt kuten matkalippujen hankkimisen. Myös vapaaehtoisen paluun tukemista koskevaan päätökseen liitettävässä IOM:n ohjeessa sekä kaikessa muussa hakijoille annettavassa neuvonnassa kerrotaan selvästi, että IOM hoitaa matkajärjestelyt. Tässä tapauksessa hakijat ovat tästä huolimatta hankkineet ja rahoittaneet matkalippunsa omatoimisesti.

Hakijat ovat antaneet selityksen ja esittäneet siinä muun ohella seuraavaa:

Vastaanottolain tarkoituksena on korvata pakolaisen matkakulut, jotta hän lähtisi vapaaehtoisesti ja nopeasti Suomesta pois. Laissa ei voida varautua kaikki mahdollisiin ongelmatilanteisiin, joita palautuksiin liittyy. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 8.12.2015 myöntänyt avustuksen nimenomaan matka- ja muuttokustannuksiin, eikä se voi perua jo myönnettyä avustusta esitetyllä tavalla. Vastaanottolaissa ei kielletä matkan korvaamista jälkikäteen varsinkin, kun kyseessä on poikkeuksellinen tilanne. Hakijat ovat olleet varattomia, minkä vuoksi he ovat olleet oikeutettuja avustukseen.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen.

Hakijoille on lähetetty tiedoksi Maahanmuuttoviraston vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus käsittelee asian valituslupa-asiana.

2. Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua Maahanmuuttoviraston valitukseen.

Perustelut

1. Muutoksenhakuohjauksen oikaiseminen

1.1. Sovellettavat säännökset

Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (jäljempänä vastaanottolaki) 4 §:n mukaan tässä laissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintolakia ja muutoksenhakuasioissa hallintolainkäyttölakia, jollei laissa erikseen toisin säädetä.

Vastaanottolain 31 §:n 1 momentin mukaan paluun tukemiseksi voidaan kansainvälistä suojelua hakeneelle kolmannen maan kansalaiselle, tilapäistä suojelua saaneelle ja ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotipaikkaa Suomessa, sekä oleskeluluvan ulkomaalaislain 51 §:n nojalla saaneelle maksaa avustusta ja korvata kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset kotimaahan tai muuhun maahan, johon hänen pääsynsä on taattu.

Pykälän 3 momentin mukaan avustuksen ja korvauksen myöntää hakemuksesta se vastaanottokeskus, jonka asiakkaaksi palaaja on rekisteröity. Jos palaaja ei enää ole rekisteröitynyt vastaanottokeskuksen asiakkaaksi, avustuksen voi hakemuksesta myöntää Maahanmuuttovirasto. Vastaanottokeskus tai Maahanmuuttovirasto voi periä takaisin myöntämänsä avustuksen tai korvauksen, jos osoittautuu, että se on maksettu virheellisin perustein tai perusteettomasti. Hakemus takaisinperinnästä tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä vastaanottokeskus sijaitsee.

Vastaanottolain 55 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun muuhun kuin käräjäoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Pykälän 3 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan, siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa.

1.2 Oikeudellinen arviointi

Vastaanottolaissa on säädetty, että Maahanmuuttovirasto voi periä takaisin virheellisin perustein tai perusteettomasti myöntämänsä avustuksen tai korvauksen tekemällä hakemuksen hallinto-oikeudelle. Sellaista tilannetta, että palaajilla voi olla oikeussuojan tarve vaatia jo myönnettyä korvausta maksettavaksi, ei ole erikseen otettu huomioon. Vastaanottolaissa ei siis ole säädetty käänteisestä tilanteesta eli siitä, että palaajat voisivat vaatia vastaanottolain 31 §:ään perustuvien matka- ja muuttokustannusten maksamista (suorituskanne). Kun kuitenkin otetaan huomioon, ettei Maahanmuuttovirasto ole voinut hakijoita sitovalla tavalla päättää olla maksamatta 8.12.2015 tekemäänsä päätökseen perustuvia korvauksia, hakijat ovat voineet vaatia niiden maksamista hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitetulla hallintoriitahakemuksella. Hallinto-oikeuden on tullut tutkia vaatimus hallintoriitana.

Sikäli kuin hallintoriita-asia perustuu suoraan hallintolainkäyttölain yleiseen sääntelyyn, hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Nyt esillä olevassa tilanteessa hallinto-oikeuden hallintoriita-asiassa antama päätös koskee vastaanottolaissa säädettyjen korvausten maksamista ja siten vastaanottolaissa tarkoitettua asiaa. Vastaanottolain 55 §:n 3 momentin sanamuodon mukaisesti vastaanottolaissa tarkoitettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Vastaanottolain lainvalmisteluaineistosta ei ole saatavissa perusteita siihen, että hallintoriitaan annettu hallinto-oikeuden ratkaisu olisi tarkoitettu asettaa muutoksenhaun osalta eri asemaan kuin hallinto-oikeuden valituksen johdosta antamat päätökset. Asiassa ei ole ilmennyt muutakaan perustetta tulkita vastaanottolain muutoksenhakusäännöstä sanamuodosta poiketen. Näin ollen myös nyt kysymyksessä olevan hallintoriita-asian suhteen vastaanottolaissa on säädetty erikseen, että valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa.

Edellä todetun vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen mukainen muutoksenhakuohjaus on oikaistava sellaiseksi, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Asia on käsiteltävä Maahanmuuttoviraston tekemänä valituslupahakemuksena.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole vastaanottolain 55 §:n 3 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

 
Julkaistu 12.12.2018