KHO:2018:174

Kunnallinen viranhaltija – Maaseutuhallinnon yhteistoiminta-alueen muodostaminen – Liikkeenluovutus – Viranhaltijan siirtymistä koskeva epäselvyys – Viran lakkauttaminen – Palvelussuhteen jatkumisen vahvistaminen – Hallintoriita

Vuosikirjanumero: KHO:2018:174
Antopäivä: 19.12.2018
Taltionumero: 6002
Diaarinumero: 2249/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:174

X:n kaupungin kehitysjohtaja oli vuonna 2010 tehdyllä päätöksellä muuttanut A:n kehityssuunnittelijan viranhoitovelvoitteen koskemaan myös kaupungin maaseututoimiston tehtäviä. Päätöksen mukaan A:n työaika jakautui kehityssuunnittelijan tehtävän ja uuden tehtävän kesken suhteessa 40 ja 60 prosenttia. Korkein hallinto-oikeus kumosi sittemmin 8.4.2013 antamallaan päätöksellä virantoimitusvelvoitteen muuttamisen lainvastaisena.

X:n kaupunginhallitus päätti 17.2.2012 eli ennen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamista lakkauttaa kehityssuunnittelijan viran vuoden 2013 alusta, koska kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen mukaan A siirtyi mainitusta ajankohdasta maaseutuhallinnon uudelleen järjestelyssä 60-prosenttisesti järjestelyn isäntäkunnan Y:n palvelukseen.

Hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta kehityssuunnittelijan viran lakkauttamista koskevan päätöksen sekä A:n tätä koskevan oikaisuvaatimuksen hylkäävän päätöksen. Hallinto-oikeus vahvisti samalla A:n hallintoriitana tekemästä hakemuksesta, että A:n virkasuhde X:n kaupunkiin oli jatkunut myös 1.1.2013 alkaen.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi X:n kaupungin valituksen ja pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen mukaan maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa annetun lain 14 §:n nojalla oli selvää, että henkilöstön aseman kannalta maaseutuhallinnon uudelleen järjestelyssä oli kysymys kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 §:ssä tarkoitetusta liikkeenluovutuksesta. Liikkeenluovutuksessa luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyi sen perusteella, sisältyivätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. Kun luovutuksen kohteena oli vain liikkeen osa, lähtökohtana oli, että siirtyminen koski luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä. Viranhaltijan kuulumista luovutettavaan toiminnalliseen kokonaisuuteen ei voitu arvioida vain kiinnittämällä huomiota tämän hoitamien työtehtävien prosentuaaliseen osuuteen.

A:n kehityssuunnittelijan viran asemaa ei ollut vuonna 2010 muutettu kaupungin organisaatiossa. A:n pääasiallinen esimies oli edelleen kehitysjohtaja. Päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta ei ollut liikkeenluovutuksen ajankohtana lainvoimainen, ja päätös tuli myöhemmin kumotuksi. Maaseutuhallinnon järjestämiseen liittyvässä henkilöstösopimuksessa ei ollut myöskään määritelty A:n asemaa. Sopimuksesta ei ilmennyt, että kehityssuunnittelijan viran haltijan oli tarkoitus kuulua liikkeen luovutuksen piiriin, vaikka sopimuksessa oli muutoin mainittu siirtyvä henkilöstö nimineen ja tehtävineen. Muusta esitetystä asiakirjaselvityksestä kävi ilmi, että X:n kaupungilla ja Y:n kunnalla oli A:n siirtymisestä liikkeenluovutuksessa eriävät käsitykset, eikä Y:n kunta ollut ottanut A:ta palvelukseensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:n asema edellä tarkoitetuissa oloissa oli muodostunut viranhaltijan palvelussuhdeturvan näkökulmasta oikeudellisesti kestämättömäksi liikkeenluovutuksen kummankin osapuolen katsoessa, ettei A kuulu sen palvelukseen. Kun otettiin huomioon, että A:n kuulumista X:n kaupungin Y:n kunnalle luovuttamaan toiminnalliseen kokonaisuuteen ei voitu pitää selvänä hänen virkansa asemasta ja virkatehtävistään saadun selvityksen perusteella, X:n kaupungin ei voitu katsoa liikkeenluovutuksesta huolimatta vapautuneen velvollisuuksistaan A:n työnantajana. Koska A:n virkasuhdetta ei ollut 1.1.2013 mennessä irtisanottu tai muullakaan tavalla päätetty, virkasuhde oli jatkunut 1.1.2013 lähtien. Se seikka, että A:lle oli sittemmin myönnetty vanhuuseläke 1.1.2013 alkaen, ei näissä oloissa antanut syytä arvioita asiaa toisin. Kun A:lla oli ollut asiassa oikeussuojan tarve, hallinto-oikeuden oli tullut hänen vaatimuksestaan hallintoriita-asiana vahvistaa virkasuhteen voimassaolo 1.1.2013 alkaen.

Edellä todetusta seurasi, että A:n kehityssuunnittelijan virkaa ei ollut myöskään voitu lakkauttaa sillä perusteella, että se oli tullut maaseutuhallinnon järjestämisen yhteistoimintasopimukseen ja siihen liittyvään henkilöstösopimukseen perustuvan liikkeenluovutuksen johdosta avoimeksi 1.1.2013 alkaen kuntalain (365/1995) 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 11 § ja 25 § 1 ja 2 momentti

Laki maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa 4 §, 6 § ja 14 §

Kuntalaki (365/1995) 45 §

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 31.5.2016 nro 16/0414/2

Asian tausta

Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen

Raaseporin kehitysjohtaja oli 29.10.2010 päättänyt muuttaa A:n kehityssuunnittelijan viran viranhoitovelvoitteen koskemaan myös maaseututoimiston tehtäviä. A:n työaika oli kehitysjohtajan päätöksessä määritetty siten, että se jakaantui vuositasolla kehitysosaston ja maaseututoimiston tehtäviin suhteessa 40 ja 60 prosenttia.

Raaseporin kaupunginhallitus oli 28.3.2011 (§ 137) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Helsingin hallinto-oikeus oli päätöksellään 26.4.2012 hylännyt A:n kaupunginhallituksen päätöksestä 28.11.2011 (§ 137) tekemän valituksen.

Korkein hallinto-oikeus oli päätöksellään 8.4.2013 taltionumero 1201 kumonnut hallinto-oikeuden sekä Raaseporin kehitysjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset. Päätöksen mukaan kysymys ei ollut sen laatuisesta tehtävämuutoksesta, joka olisi ollut toteutettavissa soveltamalla kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:n säännöksiä virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta.

Länsi-Uudenmaan kuntien yhteistoimintasopimus maaseutuhallinnon järjestämisestä

Espoon kaupunki, Hangon kaupunki, Karjalohjan kunta, Karkkilan kaupunki, Kirkkonummen kunta, Lohjan kaupunki, Nummi-Pusulan kunta, Siuntion kunta, Vihdin kunta ja Raaseporin kaupunki ovat palvelujen luovuttajina/siirtäjinä tehneet Inkoon kunnan kanssa vuonna 2012 yhteistoimintasopimuksen kunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselle säädettyjen tehtävien järjestämisestä seudullisesti vuoden 2013 alusta lukien. Maaseutuhallinnon järjestämistä koskevan sopimuksen mukaan palvelujen järjestäjänä (isäntäkuntana) toimii Inkoon kunta, joka vastaa sopimuksessa mainittujen palvelujen tuottamisesta. Vuoden 2013 alusta lukien tehtävistä määrätään isäntäkunnan hallintosäännöllä.

Edellä mainitun sopimuksen mukaan Länsi-Uudenmaan maaseutuhallinnon aloittaessa toimintansa kuntien maaseutuhallinnosta siirtyvä henkilöstö siirtyy uuteen organisaatioon lähinnä vastaavaan virkaan tai tehtävään isäntäkunnan palvelukseen ottaen huomioon liikkeen luovutusta koskevat säännökset. Henkilöstön siirtymisestä on sopimuksen mukaan tehty erillinen henkilöstösopimus kuntien ja ammattijärjestöjen kesken.

Yhteistoimintasopimukseen liittyvän Länsi-Uudenmaan seudullisen maaseutuhallinnon henkilöstösopimuksen mukaan henkilöstösopimus koskee Lohjan, Raaseporin, Vihdin, Nummi-Pusulan, Siuntion, Karjalohjan ja Espoon kuntien palveluksessa maaseutuhallinnon tehtävissä olevan henkilöstön siirtymistä Inkoon kunnan palvelukseen Länsi-Uudenmaan maaseutupalvelut -yksikköön 1.1.2013 lukien liikkeenluovutusta koskevien säädösten mukaisesti. Sopimuksessa on todettu, että siirtyvällä henkilöstöllä tarkoitetaan niitä henkilöitä, jotka ovat maaseutuhallinnon palveluksessa sopimuskunnissa 31.12.2012 ja että siirtyvä henkilöstö on määritelty sopimuksen liitteessä 1.

Edellä mainitun sopimuksen liitteessä 1 on lueteltu kustakin kunnasta perustettavaan yksikköön siirtyvät henkilöt yksilöitynä nimellä, nimikkeellä, palvelussuhteen laadulla ja henkilötyövuosimäärällä. Raaseporista siirtyviksi on merkitty virkasuhteinen maaseutusihteeri B, henkilötyövuosia 1, sekä palvelussuhteensa laadulta ja tehtävänimikkeeltään määrittämätön nimeämätön henkilö (XXX), jonka henkilötyövuosimäärä on 0,6.

Valituksen kohteena hallinto-oikeudessa olleen asian aikaisemmat vaiheet

Raaseporin kaupunginhallitus on 17.12.2012 (§ 564), eli ennen korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainittua päätöstä 8.4.2013, päättänyt muun muassa lakkauttaa kehityssuunnittelijan viran 1.1.2013 lukien.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun muassa seuraavaa:

A:n maaseutuhallintotehtävien osuus on 60 prosenttia hänen työajastaan. Kuntien välisen yhteistyösopimuksen mukaan A siirtyy 60-prosenttisesti Inkoon kuntaan. Kyseisessä sopimuksessa säädetään (oikeammin määrätään), että Raaseporin kaupungista siirtyy 1,6 henkilötyövuotta isäntäkunta Inkoolle. Käytännössä 1,6 henkilöä tarkoittaa kahta henkilöä eli tämä tarkoittaa, että henkilöt siirtyvät kokonaan.

A on toiminnallaan onnistunut vaikeuttamaan liikkeenluovutussiirtoprosessia. Inkoon kunta ei ole aikonut perustaa virkaa A:lle eikä ole myöskään lupautunut myymään 40 prosenttia A:n työpanoksesta Raaseporin kaupungille. Viranhaltija ei voi kieltäytyä liikkeenluovutuksen mukaisesta siirrosta toiselle työnantajalle. Tämä tarkoittaa, että A:n palkanmaksu päättyy 31.12.2012. Kehityssuunnittelijan virka lakkautetaan 1.1.2013 lähtien.

Raaseporin kaupunginhallitus on 11.2.2013 (§ 75) päättänyt jättää A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta, koska se on katsonut muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen 17.12.2012 koskevan vain maaseutuhallinnon liikkeenluovutuksena siirtämiseen liittyvää täytäntöönpanoa.

Helsingin hallinto-oikeus on 17.4.2014 A:n valituksen johdosta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen 11.2.2013 (§ 75) ja on siirtänyt viran lakkauttamista koskevan asian kaupunginhallitukselle tutkittavaksi oikaisuvaatimuksena.

Raaseporin kaupunginhallitus on 29.9.2014 (§ 341) hylännyt hallinto-oikeuden sen käsiteltäväksi siirtämän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 31.5.2016, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, A:n valituksen johdosta kumonnut Raaseporin kaupunginhallituksen päätökset 29.9.2014 § 341 ja 17.12.2012 § 564, joista jälkimmäisen kehityssuunnittelijan viran lakkauttamista koskevalta osaltaan.

Hallinto-oikeus on lisäksi tutkinut hallintoriita-asiana A:n vaatimuksen virkasuhteen voimassaolon vahvistamisesta ja päätöksellään vahvistanut, että A:n virkasuhde Raaseporin kaupunkiin on jatkunut myös 1.1.2013 alkaen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina näiltä osin seuraavaa:

Kehityssuunnittelijan viran lakkauttaminen

Kuntalain (365/1995) 45 §:n (305/2003) 1 momentin mukaan viran perustamisesta ja lakkauttamisesta päättää valtuusto tai johtosäännössä määrätty kunnan muu toimielin. Pykälän 2 momentin mukaan, kun virka, jossa ei käytetä julkista valtaa, tulee avoimeksi, se lakkautetaan.

Kaupunginhallituksen päättäessä 17.12.2012 kehityssuunnittelijan viran lakkauttamisesta 1.1.2013 lukien, kehityssuunnittelijan virka ei ollut avoin, vaan virkaa hoiti A toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa. Kaupunginhallituksen päätös viran lakkauttamisesta perustui kaupunginhallituksen näkemykseen siitä, että A kuuluu Länsi-Uudenmaan kuntien maaseutuhallinnon järjestämisestä tekemän yhteistoimintasopimuksen ja siihen liittyvän henkilöstösopimuksen perusteella Raaseporin kaupungista Inkoon kunnan palvelukseen kokonaan siirtyvään henkilöstöön ja että kehityssuunnittelijan virka tulee siten tällä perusteella avoimeksi 1.1.2013 lukien.

Kaupunginhallituksen päätöksessä 17.12.2012 on nimenomaisesti todettu, että Inkoon kunta ei hyväksy A:n siirtoa maaseutuhallinnon tehtäviin. Tästä toteamuksesta ja Raaseporin kaupungin hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon liitetystä Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan johdon välillä loka- ja marraskuussa 2012 sekä tammikuussa 2013 käydystä sähköpostikirjeenvaihdosta ilmenee yksiselitteisesti, että Raaseporin kaupungilla ja Inkoon kunnalla on ollut kaupunginhallituksen päätöstä 17.12.2012 tehtäessä eriävät käsitykset muun muassa siitä, onko yhteistoimintasopimuksella ja siihen liittyvällä henkilöstösopimuksella sovittu kehityssuunnittelija A:n siirtymisestä liikkeen luovutuksella Raaseporin kaupungin palveluksesta Inkoon kunnan palvelukseen. Kaupunginhallituksen päätöksestä 17.12.2012 ja edellä mainitusta aineistosta ilmenee, että Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan välillä on ollut erimielisyyttä myös siitä, onko henkilöstösopimuksen liitteeseen siirtyväksi merkitty henkilötyövuosimäärä 0,6 merkinnyt kokonaisen viran siirtymistä Raaseporin kaupungista liikkeen luovutuksena Inkoon kuntaan.

Hallinto-oikeus katsoo, että näissä Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan välisissä erimielisyyksissä on kysymys maaseutuhallinnon järjestämistä koskevan yhteistoimintasopimuksen tulkintaan liittyvästä erimielisyydestä, joka ratkaistaan mainitun sopimuksen 9 kohdan mukaan Suomen Kuntaliiton nimeämässä yksijäsenisessä välimiesoikeudessa, ellei sopijaosapuolten välisissä neuvotteluissa päästä asiasta yksimielisyyteen. Raaseporin kaupungin hallinto-oikeudessa esittämästä Inkoon kunnanjohtajan ja hallintojohtajan Raaseporin kaupungin henkilöstöpäällikölle 14.1.2013 lähettämästä sähköpostiviestistä (”Vi påpekar att Raseborgs stad har inte någon ikraftvarande avtal med Ingå kommun gällande överföring av planeringssekreterare A. Samma svar har getts åt A:s ombud.”) ilmenee, että kuntien välillä ei ole vielä tuolloinkaan ollut yksimielisyyttä A:n siirtymisestä Inkoon kunnan palvelukseen eikä kuntien välistä erimielisyyttä ole ratkaistu myöskään välimiesoikeudessa. Viestistä ilmenee lisäksi, että Inkoon kunta ei ole ottanut A:ta palvelukseensa.

Hallinto-oikeus katsoo, että Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen ja siihen liittyvän henkilöstösopimuksen tulkintaa koskevan erimielisyyden vuoksi on kehityssuunnittelijan viran lakkauttamispäätöstä 17.12.2012 tehtäessä ollut epäselvää, onko sopimuksilla sovittu A:n siirtymisestä ainakaan kokonaan Inkoon kunnan palvelukseen 1.1.2013 lukien. Raaseporin kaupunginhallitus ei siten jo tämän vuoksi ole voinut kehityssuunnittelijan viran lakkauttamisesta 17.12.2012 päättäessään katsoa, että virka tulee yhteistoimintasopimukseen liittyvän liikkeenluovutuksen perusteella kuntalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla avoimeksi 1.1.2013 lukien.

A:n kehityssuunnittelijan viran työtehtäviä oli muutettu Raaseporin kaupungin kehitysjohtajan päätöksellä 29.10.2010 siten, että muutoksen jälkeen suurin osa viran tehtävistä muodostui virkaan aiemmin kuulumattomista maaseutukanslian tehtävistä. Raaseporin kaupungin näkemyksen mukaan A on hänen virkaansa tämän päätöksen perusteella kuuluneiden maaseutukanslian tehtävien vuoksi kuulunut 1.1.2013 Inkoon kuntaan siirtyvään maaseutuhallinnon henkilöstöön. Päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta ei ole ollut lainvoimainen kaupunginhallituksen päättäessä kehityssuunnittelijan viran lakkauttamisesta, vaan asiaa koskeva valitus oli vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeus katsoo, että kehityssuunnittelijan viran lakkauttamisesta päätettäessä ei näin ollen ole ollut varmuutta siitä, onko kehityssuunnittelijan viran tehtäviin voitu virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevalla päätöksellä sisällyttää maaseutukanslian suorittavan tason toimistotehtäviä. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen päätöstä 17.12.2012 tehtäessä on ollut epävarmaa myös se, onko A:n voitu katsoa kuuluvan osittainkaan kaupungin maaseutukanslian henkilöstöön. Kaupunginhallitus ei näin ollen ole tälläkään perusteella voinut viran lakkauttamisesta 17.12.2012 päättäessään katsoa, että virka tulee yhteistoimintasopimukseen ja siihen liittyvään henkilöstösopimukseen perustuvan liikkeenluovutuksen perusteella kuntalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla avoimeksi 1.1.2013 lukien.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen päätös 17.12.2012 viran lakkauttamisesta ei ole perustunut eikä ole edes voinut perustua siihen, että virka olisi tullut avoimeksi 1.1.2013 alkaen A:n eläkkeelle siirtymisen vuoksi, koska A oli hakenut eläkettä vasta 28.1.2013.

Kaupunginhallituksen päätös 17.12.2012 kehityssuunnittelijan viran lakkauttamisesta on edellä esitetyillä perusteilla lainvastainen, minkä vuoksi se ja kaupunginhallituksen päätös 29.9.2014, jolla A:n oikaisuvaatimus on hylätty, on kumottava.

Virkasuhteen voimassaolon vahvistamista koskeva hallintoriita

A on vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että hänen virkasuhteensa Raaseporin kaupunkiin ei ole päättynyt 1.1.2013 lukien, vaan on edelleen voimassa.

A:lle on myönnetty vanhuuseläke 1.1.2013 alkaen. Eläkettä myönnettäessä A:n virkasuhteen Raaseporin kaupunkiin on katsottu päättyneen 31.12.2012. A ei ole itse irtisanonut virkasuhdettaan Raaseporin kaupunkiin eikä myöskään Raaseporin kaupunki ole irtisanonut hänen virkasuhdettaan. Raaseporin kaupunki on kuitenkin tosiasiallisesti katsonut A:n virkasuhteen päättyneen 31.12.2012, mikä ilmenee muun muassa Raaseporin kaupunginjohtajan A:lle 21.12.2012 lähettämästä sähköpostiviestistä. Tässä sähköpostiviestissä todetaan seuraavaa: ”Kaupunginhallitus 17.12. päätti tehtäväsi siirrosta Inkooseen 1.1.2013 alkaen, johon 14.12. itse ilmoitit olevasi valmis. Virkasuhteesi meillä päättyy näin ollen 31.12.2012. Pyydän, että luovutat avaimesi (–) maanantaina 31.12.2012 klo 15.00. (---) Kiitän kuluneista vuosista Raaseporin palveluksessa ja toivotan menestystä uudessa työpaikassasi.” Inkoon kunta on puolestaan ilmoittanut sekä A:lle että Raaseporin kaupungille, ettei A:n siirtymisestä Inkoon kuntaan ole sovittu Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan välillä ja on sekä A:n että Raaseporin kaupungin yhtenevän näkemyksen mukaan myös kieltäytynyt ottamasta A:ta palvelukseensa. A on oman ilmoituksensa mukaan hakenut tämän tilanteen seurauksena eläkettä takautuvasti 28.1.2013 toimeentulonsa turvaamiseksi, koska hän ei saanut kummaltakaan kunnalta palkkaa eikä yli 65-vuotiaana saanut ikänsä puolesta myöskään työttömyyspäivärahaa, vaikka ei kuitenkaan olisi halunnut siirtyä vanhuuseläkkeelle vielä 1.1.2013, vaan olisi halunnut jatkaa työelämässä, mahdollisesti jopa 68-vuotiaaksi asti.

Hallinto-oikeus toteaa, että A:n vaatimuksessa on kysymys sellaisesta julkisoikeudellisesta palvelussuhteesta aiheutuvasta oikeudesta, jota koskeva riita voi tulla hallinto-oikeudessa käsiteltäväksi hallintoriita-asiana. Kun A ei ole itse irtisanonut virkasuhdettaan eikä myöskään työnantaja ole irtisanonut tai purkanut hänen virkasuhdettaan, hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on hänelle takautuvasti 1.1.2013 alkaen myönnetystä vanhuuseläkkeestä huolimatta asiassa oikeussuojan tarvetta. Hallinto-oikeus tutkii A:n esittämän virkasuhteen voimassaolon vahvistamista koskevan vaatimuksen A:n ja Raaseporin kaupungin välisenä hallintoriitana siitä, onko A:n virkasuhde Raaseporin kaupunkiin päättynyt 1.1.2013 lukien.

Hallinto-oikeus toteaa, että Länsi-Uudenmaan kuntien vuonna 2012 tekemä sopimus kuntien maaseutuhallinnon järjestämisestä on maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa annetun lain (210/2010) 6 §:ssä ja kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhteistoimintasopimus. Maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa annetun lain 14 §:n 2 momentin mukaan saman pykälän 1 momentissa tarkoitetut järjestelyt ovat työsopimuslaissa (55/2001) ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003) tarkoitettuja liikkeenluovutuksia.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 11 §:n mukaan työnantajan on huolehdittava siitä, että viranhaltijalle annetaan virkasuhteesta johtuvat etuudet ja oikeudet sellaisina kuin ne hänelle kuuluvat.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 §:n 2 momentin mukaan saman pykälän 1 momentissa tarkoitetussa (liikkeen)luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntien välinen erimielisyys siitä, onko niiden välillä sovittu viranhaltijan siirtymisestä liikkeenluovutuksensaajan palvelukseen vai ei, ei saa johtaa viranhaltijan virkasuhteen tosiasialliseen päättymiseen sen seurauksena, että liikkeenluovuttaja katsoo viranhaltijan siirtyneen liikkeenluovutuksensaajan palvelukseen ja liikkeenluovutuksensaaja viranhaltijan jääneen liikkeenluovuttajan palvelukseen.

Raaseporin kaupunki on katsonut A:n kehityssuunnittelijan toistaiseksi voimassa olevan virkasuhteen päättyneen 31.12.2012 liikkeenluovutuksen seurauksena, vaikka liikkeenluovutuksensaajana olevan Inkoon kunnan näkemyksen mukaan A ei ole siirtynyt liikkeenluovutuksessa sen palvelukseen. Asiakirjoista ei ilmene, että Raaseporin kaupunki olisi pyrkinyt ratkaisemaan A:ta koskevan erimielisyytensä Inkoon kunnan kanssa yhteistoimintasopimuksen mukaisessa välimiesmenettelyssä ennen kuin se on katsonut A:n virkasuhteen päättyneeksi tai sen jälkeenkään. Raaseporin kaupunki ei ole näin menetellessään huolehtinut A:n työnantajana siitä, että A.lle annetaan hänen virkasuhteestaan johtuvat etuudet myös 1.1.2013 alkaen sellaisina kuin ne hänelle kuuluvat. Kun Inkoon kunta ei myöskään ole ottanut A:ta 1.1.2013 alkaen palvelukseensa, Raaseporin kaupunki ei ole voinut katsoa A:n virkasuhteen päättyneen liikkeen luovutuksen seurauksena ja siirtyneen Inkoon kuntaan 1.1.2013 lukien.

Edellä esitetyillä perusteilla A:n on katsottava olleen kehityssuunnittelijan toistaiseksi voimassa olleessa virkasuhteessa Raaseporin kaupunkiin myös 1.1.2013 alkaen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeus on perusteluissa mainitsemiensa säännösten lisäksi, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kyse, ilmoittanut sovelletuksi oikeusohjeeksi hallintolainkäyttölain 69 §:n.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Airi Helenius, Pia Repo ja Eve Saarikoski, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Raaseporin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan edellä selostetuin osin ja että A velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 5 200 eurolla.

Vaatimustensa tueksi valittaja on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kehityssuunnittelijan virka on tullut Raaseporin kaupungissa tarpeettomaksi viranhaltijan siirryttyä liikkeen luovutuksessa Inkoon kuntaan maaseutuhallinnon tehtäviin.

Inkoon kunta laati kuntien välisen henkilöstösopimuksen ja sen liitteen, jossa määriteltiin siirtyvä henkilöstö, alueen maaseutuhallinnon tulevana isäntäkuntana. Raaseporin kaupungin osalta liitteessä mainittiin nimeltä esimiehenä toimiva maaseutusihteeri ja toisen henkilön kohdalla mainittiin 0,6 henkilöä.

Raaseporin kaupungissa maaseutuhallinnon tehtävissä työskenteli kaksi henkilöä, maaseutusihteeri sekä maaseutuhallinnon kanslistin tehtävissä A 60 prosentilla täydestä työajasta. Liikkeenluovutusperiaatteiden mukaisesti henkilö siirtyy vastaanottavalle työnantajalle, mikäli yli puolet hänen tehtävistään siirtyy. Kaupungin on tullut toimia liikkeenluovutushetkellä voimassa olleiden päätösten mukaan, eli vuodenvaihteessa 2012–2013 kaupungin on tullut noudattaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä 26.4.2012, jonka mukaan A:n viranhoitomääräystä oli voitu muuttaa niin, että viranhoitovelvollisuuteen kuului 60 prosenttia maaseutuhallinnon tehtäviä.

Inkoon kunta on koko liikkeenluovutusprosessin ajan tiennyt, että 0,6 henkilön merkinnällä on tarkoitettu juuri A.ta. Myös A on tiennyt, että hän työskentelee kyseisissä tehtävissä ja että hän siirtyy liikkeenluovutuksessa Inkoon kuntaan maaseutuhallinnon tehtäviin.

Vastaanottavalla kunnalla Inkoolla ei ole ollut päätösvaltaa sen suhteen, ketkä henkilöt Raaseporin kaupungista siirtyvät liikkeenluovutuksessa, eikä A ole voinut vastoin työnantajan tahtoa jäädä kaupungin palvelukseen. Siirtymisen määrittelee se, ketkä henkilöt työskentelivät maaseutuhallinnossa siirtymisajankohtana 1.1.2013.

Mikäli Raaseporin kaupunki olisi oman toiveensa mukaisesti tullut maaseutuhallinnon isäntäkunnaksi Inkoon sijaan, kaupunki olisi toiminut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 8.4.2013 mukaisesti. Kaupunki olisi lakkauttanut kehityssuunnittelijan viran ja perustanut uuden viran, johon olisi kuulunut maaseutuhallinnon tehtäviä 60 prosenttia viranhaltijan täydestä työajasta. Koska liikkeenluovutus oli kuitenkin jo toteutettu, korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei enää edellyttänyt toimenpiteitä.

Kaupunki on tehnyt voitavansa edesauttaakseen A:n siirtymistä Inkoon kunnan palvelukseen, toisaalta henkilöstösopimuksen sisältämän irtisanomissuojan myötä, toisaalta tarjoamalla Inkoolle taloudellista korvausta A:n suhteellisesti suurempien palkkakulujen kattamiseksi. Inkoon kunta ei ole hyväksynyt tarjousta.

A on siirtynyt oma-aloitteisesti vanhuuseläkkeelle 1.1.2013 lukien kaupungin tietämättä asiasta. Kunnallisen eläkelain mukaan vanhuuseläkkeen edellytyksenä on, että palvelussuhde on päättynyt. Tässä tilanteessa ei ole ollut edellytyksiä vahvistaa Raaseporin kaupunkia A:n työnantajaksi. A on omasta tahdostaan ollut siirtymättä liikkeenluovutuksessa Inkoon kuntaan ja on sen sijaan hakeutunut vanhuuseläkkeelle.

Raaseporin kaupungilla ei ole ollut tosiasiallisia keinoja varmistaa, että A siirtyy tehtyjen päätösten mukaisesti Inkoon kunnan palvelukseen. Inkoon kunnalla ei ole toisaalta ollut oikeutta kieltäytyä vastaanottamasta siirron piiriin kuuluvaa henkilöä, vaikka näin on mitä ilmeisimmin toimittu.

Hallinto-oikeuden päätöstä on mahdotonta toteuttaa. A.ta ei voida vahvistaa kuuluvaksi Raaseporin kaupungin palvelukseen, kun hänen virkaansa kuuluvat tehtävät ovat jo 1.1.2013 tosiasiallisesti siirtyneet Inkoon kunnalle, ja A itse on 1.1.2013 siirtynyt vanhuuseläkkeelle ja on tällä hetkellä 69-vuotias. Jäljelle jääneisiin tehtäviin (40 prosenttia kehityssuunnittelijana) ei ole palkattu uutta henkilöä. Kuntalain mukaan tarpeettomat virat, joissa ei ole virkatehtäviä, tulee lakkauttaa.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut, että Raaseporin kaupungin valitus hylätään ja että Raaseporin kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

A on kaupungille ilmoittanut olevansa valmis siirtoon, jollei muu ole mahdollista. Inkoon kunta ei kuitenkaan ole ottanut häntä vastaan vaan on kiistänyt sen, että A kuuluisi kuntien välisen henkilöstösopimuksen piiriin. Vaikka Raaseporin kaupunki on asiasta eri mieltä, se ei ole voinut yksipuolisesti päättää virkasuhteen siirtymisestä toisaalle. Sekin, että Raasepori on käynyt Inkoon kanssa erillisiä sopimusneuvotteluja yhden henkilön osalta osoittaa, ettei kaupunki ole mieltänyt A:n siirtyvän vielä liikkeenluovutussopimuksen perusteella Inkoon kunnan palvelukseen.

A ei ole hakeutunut vanhuuseläkkeelle vapaasta tahdostaan, vaan hän on ollut siihen pakotettu toimeentulonsa turvaamiseksi kaupungin ilmoitettua palkanmaksun lopettamisesta. A ei ole päättänyt virkasuhdettaan hakemalla vanhuuseläkettä. Keva on myös ilmoittanut, että päätös vanhuuseläkkeestä poistetaan takautuvasti ja liikaa maksetut eläke-erät peritään takaisin, mikäli virkasuhde tuomioistuimen ratkaisun johdosta palautuu.

Raaseporin kaupunginhallitus on täydentänyt valitustaan lisäkirjelmällä.

A on antanut täydennyksen johdosta selityksen. Oikeudenkäyntikulujen määräksi on ilmoitettu 4 092 euroa.

Raaseporin kaupunginhallitus on antanut lisävastaselityksen. Kaupunginhallitus on hyväksynyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrältään, mutta kiistänyt sen perusteen, ja vaatinut, että A saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Raaseporin kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Raaseporin kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 092 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on yhtäältä kysymys kunnallisvalituksesta, joka koskee kaupunginhallituksen päätöstä lakkauttaa A:n kehityssuunnittelijan virka avoimeksi tulevana 1.1.2013 lukien. Toisaalta asiassa on kysymys A:n hallinto-oikeudessa hallintoriitana vireille saattamasta vaatimuksesta vahvistaa, että A:n virkasuhde Raaseporin kaupunkiin on jatkunut 1.1.2013 alkaen.

Viran lakkauttaminen on osaltaan perustunut arvioon kaupungin ja A:n välisen virkasuhteen päättymisestä. Tämän vuoksi viimeksi mainittua kysymystä on syytä tarkastella ensin.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten Raaseporin kaupungin valituksen johdosta ensin ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut vahvistaa kaupungin ja A:n välisen virkasuhteen jatkumisen 1.1.2013 alkaen. Raaseporin kaupunki on katsonut, että se ei ole enää 31.12.2012 jälkeen ollut A:n työnantaja, koska A on Länsi-Uudenmaan maaseutuhallinnon järjestämisen yhteydessä siirtynyt kuntien maaseutuhallinnon järjestämistä koskevan lainsäädännön sekä kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen ja Länsi-Uudenmaan maaseutuhallinnon henkilöstösopimuksen perusteella Inkoon kunnan palvelukseen.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 11 §:n mukaan työnantajan on huolehdittava siitä, että viranhaltijalle annetaan virkasuhteesta johtuvat etuudet ja oikeudet sellaisina kuin ne hänelle kuuluvat.

Viranhaltijalain 25 §:ssä säädetään viranhaltijan asemasta liikkeen luovutuksessa. Pykälän 1 momentin mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle.

Maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan on muodostettava maaseutuhallinnon tehtävien hoitamiseksi toiminnallinen kokonaisuus, jonka alueella toimii vähintään 800 maatalouden tukihakemuksen tehnyttä luonnollista henkilöä tai yhteisöä (maatalousyrittäjä). Pykälän 2 momentin mukaan kunnan alueella maaseutuhallinto on järjestettävä siten, että tehtäviä hoitaa yhteisen johdon alaisuudessa vähintään viisi viranhaltijaa tai toimihenkilöä, joista yksi päätoimisesti hoitaa maaseutuhallinnon tehtäviä ja johtaa tehtäviä hoitavaa yksikköä. Jos 1 ja 2 momentissa säädetyt vaatimukset eivät kunnassa täyty, kunnan on pykälän 3 momentin mukaan liityttävä vaatimukset täyttävään maaseutuhallinnon yhteistoiminta-alueeseen (yhteistoiminta-alue).

Lain 6 §:n mukaan yhteistoiminta-alueen muodostamiseksi siihen liittyvien kuntien on sovittava kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti, että yksi kunta tai kuntien perustama kuntayhtymä vastaa maaseutuhallinnon järjestämisestä yhteistoiminta-alueella mainitun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Lain 14 §:ssä säädetään henkilöstön asemasta. Pykälän 1 momentin mukaan mainitun lain mukaiset yhteistoiminta-aluetta koskevat järjestelyt toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetut järjestelyt ovat työsopimuslaissa ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa tarkoitettuja liikkeenluovutuksia.

1.3 Länsi-Uudenmaan maaseutuhallinnon järjestämistä koskevat sopimukset

Länsi-Uudenmaan kunnat ovat vuonna 2012 tehneet maaseutuhallinnon järjestämisestä annetun lain 6 §:ssä tarkoitetun yhteistoimintasopimuksen maaseutuhallinnon järjestämisestä vuoden 2013 alusta lukien. Yhteistoimintasopimuksen osapuolina ovat palvelujen luovuttajana/siirtäjänä muiden ohella Raaseporin kaupunki ja palvelujen järjestäjänä Inkoon kunta (isäntäkunta). Yhteistoimintasopimuksella osapuolet ovat sopineen kunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselle säädettyjen tehtävien järjestämisestä seudullisesti sekä kustannusten jaosta.

Yhteistoimintasopimuksen henkilöstöä koskevassa jaksossa on sovittu muun ohella seuraavaa: Länsi-Uudenmaan maaseutuhallinnon aloittaessa toimintansa kuntien maaseutuhallinnosta siirtyvä henkilöstä siirtyy uuteen organisaatioon lähinnä vastaavaan virkaan tai tehtävään isäntä-kunnan palvelukseen ottaen huomioon liikkeenluovutusta koskevat säädökset. Henkilöstön siirtymisestä on tehty erillinen henkilöstösopimus kuntien ja ammattijärjestöjen kesken.

Länsi-Uudenmaan seudullisen maaseutuhallinnon henkilöstösopimus on allekirjoitettu 27.11.2012.

Henkilöstösopimuksen 1.1 kohdassa todetaan, että sopimuskuntien maaseutuhallinnon tehtävissä olevat viranhaltijat ja työsuhteiset työntekijät siirtyvät 1.1.2013 lukien Inkoon kunnan palvelukseen niin sanottuina vanhoina työntekijöinä ilman koeaikaa. Luovutuksessa sovelletaan kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 25 §:n ja työsopimuslain 1 luvun 10 §:n liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä. Siirtyvä henkilöstö täyttää uuden tehtävän edellyttämät pätevyysvaatimukset siirron yhteydessä.

Henkilöstösopimuksen 1.2 kohdan mukaan siirtyvällä henkilöstöllä tarkoitetaan niitä henkilöitä, jotka ovat maaseutuhallinnon palveluksessa sopimuskunnissa 31.12.2012. Määräaikaisten henkilöiden työsuhteet jatkuvat ennen siirtymistä tehtyjen päätösten mukaisesti. Siirtyvä henkilöstö on määritelty tämän sopimuksen liitteessä 1.

Henkilöstösopimuksen 2.1 kohdassa todetaan vielä, että muiden ohella Raaseporin maaseutuhallinnon liitteessä 1 määritellyt viranhaltijat ja työsuhteiset työntekijät siirtyvät Inkoon kunnan hallinnon alaisuuteen perustettavaan Länsi-Uudenmaan maaseutupalvelut -yksikköön.

Sopimuksen liitteenä on 11-kohtainen luettelo siirtyvästä henkilöstöstä, josta ilmenee luovuttava kunta, siirtyvän henkilön nimi, nimike, palvelussuhteen laatu sekä henkilötyövuodet. A:ta ei ole mainittu luettelossa. Muiden nimeltä mainittujen henkilöiden ohella luettelossa on seuraavansisältöinen kohta:

Raasepori/Raseborg; xxx; xxx; xxx; 0,6

1.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset A:n virkasuhteen kannalta

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa on maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa annetun lain 14 §:n perusteella selvää, että henkilöstön aseman kannalta Länsi-Uudenmaan maaseutuhallintoa koskevissa järjestelyissä on kysymys viranhaltijalain 25 §:ssä tarkoite-tusta liikkeenluovutuksesta. Liikkeenluovutuksessa luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyy sen perusteella, sisältyvätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. Silloin kun luovutuksen kohteena on vain liikkeen osa, lähtökohtana on, että siirtyminen koskee luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä.

Mainittu lähtökohta koskee myös esillä olevaa tilannetta, jossa kunnat ovat sopineet liikkeenluovutuksesta maaseutuhallinnon järjestämiseen liittyvien velvollisuuksiensa täyttämiseksi. Kunnat eivät voi yksipuolisin päätöksin ratkaista kysymystä tietyn viranhaltijan siirtymisestä uuden työnantajan palvelukseen tai pysymisestä aiemman työnantajan palveluksessa. Ne tai henkilöstösopimuksen tekemiseen osallistuvat ammattijärjestöt eivät myöskään voi sopia viranhaltijaa sitovalla tavalla sellaisen viranhaltijan siirtymisestä toisen kunnan palvelukseen, joka ei kuulu liikkeenluovutuksena luovutettavaan toiminnalliseen kokonaisuuteen, eivätkä myöskään luovutettavaan kokonaisuuteen kuuluvan viranhaltijan siirtymättä jäämisestä. Henkilöstösopimuksesta kuitenkin ilmenee sopijapuolina olevien kuntien oma käsitys liikkeenluovutuksen piiriin kuuluvista henkilöistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viranhaltijan kuulumista luovutettavaan toiminnalliseen kokonaisuuteen ei voida arvioida kiinnittämällä huomiota vain tämän työtehtävien prosentuaaliseen jakautumiseen. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa ensinnäkin viranhaltijalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp) lain 25 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettuun, jonka mukaan tarkoituksena on, että liikkeenluovutuksen määritelmä vastaisi työsopimuslain vastaavaa määritelmää, vaikka säännöksen sanamuoto poikkeaakin työsopimuslain määritelmästä. Hallituksen esityksen mukaan sanamuodon poikkeaminen on perusteltua, koska kysymys on julkishallinnon toimintojen järjestämisestä eikä niinkään yritystoiminnan muutoksista.

Työsopimuslakiin sisältyvien liikkeenluovutussäännösten esitöiden (HE 157/2000 vp, työsopimuslain 1 luvun 10 §:n yksityiskohtaiset perustelut) mukaan puolestaan ratkaistaessa, ketkä työntekijät kuuluvat luovutettavaan osaan, kiinnitettäisiin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti huomiota yrityksen muodolliseen organisaation eikä siihen, missä määrin työntekijän työtehtävät ovat käytännössä liittyneet luovutettuun osaan (C-186/83, Botzen, EU:C:1985:5).

Edellä mainitussa ratkaisussaan unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että liikkeenluovutusta koskevan neuvoston direktiivin 77/187/EY 3 artiklan 1 kohta ei kattanut työntekijöitä, jotka olivat liikkeenluovutuksen piiriin kuulumattoman hallinnollisen osaston palveluksessa, mutta suorittivat tiettyjä työtehtäviä luovutettavan osan hyväksi (tuomion 16 kohta).

A on ennen liikkeenluovutusta toiminut kehityssuunnittelijan virassa Raaseporin kaupungissa. A:n virantoimitusvelvollisuutta on työnantajan päätöksellä 18.11.2010 muutettu siten, että hänelle on kehityssuunnittelijan tehtävien ohella määrätty maaseututoimiston tehtäviä suhteessa 40 prosenttia kehitysosasto, 60 prosenttia maaseututoimisto. Päätöksestä ei ilmene, että kehityssuunnittelijan viran asemaa kaupungin organisaatiossa olisi tässä yhteydessä muutettu, ja hänen pääasialliseksi esimiehekseen on ilmoitettu kehitysjohtaja. Päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta ei ole ollut liikkeenluovutuksen ajankohtana lainvoimainen, ja korkein hallinto-oikeus on sittemmin kumonnut sen 8.4.2013 antamallaan päätöksellä. A on lisäksi vedonnut kehitysjohtajan sähköpostitse antamaan ilmoitukseen 17.10.2011, jonka mukaan A:n työpanokseksi maataloustoimessa riittää toistaiseksi kaksi kokonaista työpäivää viikossa.

Maaseutuhallinnon järjestämiseen liittyvässä henkilöstösopimuksessa ei ole määritelty A:n asemaa. Sopimuksessa on yksilöity muut Inkoon kunnan palvelukseen siirtyvät viranhaltijat ja työntekijät mainitsemalla siirtyvän henkilön nimi ja nimike. Sopimuksen perusteella on jäänyt Raaseporin kaupungin osalta epäselväksi, kuka mahdollisesti siirtyy Inkoon kunnan palvelukseen maaseutusihteerin ohella. Sopimuksesta ei ilmene, että kehityssuunnittelijan viran haltijan olisi tarkoitus kuulua liikkeen luovutuksen piiriin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että Raaseporin kaupunginhallituksen päätöksen 17.12.2012 esittelytekstistä sekä Raaseporin kaupungin hallinto-oikeudelle toimittamasta Raaseporin kaupungin ja Inkoon kunnan johdon välillä loka-marraskuussa 2012 sekä tammikuussa 2013 käydystä sähköpostikirjeenvaihdosta ilmenee, että Raaseporin kaupungilla ja Inkoon kunnalla on ollut liikkeenluovutuksen aikaan eriävät käsitykset siitä, siirtyykö A maaseutuhallinnon järjestämisen yhteydessä Raaseporin kaupungin palveluksesta Inkoon kunnan palvelukseen. Asiakirjoista ilmenee, että Inkoon kunta ei ole ollut ottamassa eikä ole ottanut A.ta palvelukseensa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n asema on edellä selostetuissa oloissa muodostunut viranhaltijan palvelussuhdeturvan näkökulmasta oikeudellisesti kestämättömäksi liikkeenluovutuksen kummankin osapuolen katsoessa, ettei A ole liikkeenluovutuksen jälkeen kuulunut sen palvelukseen. Kun otetaan huomioon, että A:n kuulumista Raaseporin kaupungin Inkoon kunnalle luovuttamaan toiminnalliseen kokonaisuuteen ei voida pitää selvänä hänen virkansa asemasta kaupungin organisaatiossa ja hänen virkatehtävistään saadun selvityksen perusteella, Raaseporin kaupungin ei voida katsoa liikkeenluovutuksesta huolimatta vapautuneen velvollisuuksistaan A:n työnantajana.

Edellä sanottu huomioon ottaen Raaseporin kaupunki ei ole voinut katsoa, että A:n virkasuhde Raaseporin kaupunkiin olisi päättynyt maaseutuhallinnon tehtäviä koskevan liikkeenluovutuksen perusteella 31.12.2012. Koska A:n virkasuhdetta ei myöskään ole hänen omasta tai työnantajan toimesta 1.1.2013 mennessä irtisanottu tai muullakaan tavalla päätetty, virkasuhde on jatkunut vielä 1.1.2013 lähtien. Se, että A:lle on sittemmin myönnetty vanhuuseläke 1.1.2013 alkaen, ei näissä oloissa anna syytä arvioida asiaa toisin. Kun A:lla on asiassa ollut oikeussuojan tarve, hallinto-oikeuden on tullut hänen vaatimuksestaan vahvistaa virkasuhteen voimassaolo 1.1.2013 alkaen. Päätöksellä ei ole otettu tarkemmin kantaa kaupungille tästä aiheutuviin taloudellisiin velvollisuuksiin eikä myöskään virkasuhteen päättymiseen tämän ajankohdan jälkeen.

Edellä todetusta seuraa, että A:n kehityssuunnittelijan virkaa ei ole kunnanhallituksen päätöksellä 17.12.2012 voitu myöskään lakkauttaa sillä perusteella, että se olisi tullut yhteistoimintasopimukseen ja siihen liittyvään henkilöstösopimukseen perustuvan liikkeenluovutuksen johdosta avoimeksi 1.1.2013 alkaen kuntalain (365/1995) 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden on siten tullut A:n valituksen johdosta tältä osin kumota Raaseporin kaupunginhallituksen päätökset 29.9.2014 ja 17.12.2012 lainvastaisina.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Viranhaltijalain 53 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallintolainkäyttölaissa (586/1995) säädetään, on kunnallisvalituksen tehnyt asianomainen viranhaltija vaadittaessa velvoitettava korvaamaan työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli valitus koskee mainitussa laissa tarkoitettua asiaa eikä valitusta hyväksytä. Vastaavasti viranomainen on velvoitettava korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen asianomaisen kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli päätös valituksen johdosta kokonaan tai osaksi kumotaan.

Viranhaltijalain 53 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentista poiketen oikeudenkäyntikuluja ei velvoiteta korvaamaan, kun päätös koskee virkaan ottamista tai jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että oikeudenkäyntiin on ollut perusteltu syy tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista on muutoin pidettävä asian laatu tai olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvoitettava korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja mainitun lain 75 §:ssä säädetään asianomaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asia on hallinto-oikeudessa ratkaistu A:n eduksi toisaalta viranhaltijalaissa tarkoitettuna kunnallisvalitusasiana ja toisaalta hallintolainkäyttölain mukaisena hallintoriitana. Asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu hylkäämällä Raaseporin kaupunginhallituksen hallinto-oikeuden päätöksestä tekemä valitus. Asia on siten myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa päättynyt A:n eduksi.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentti sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Raaseporin kaupunki on määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Raaseporin kaupungille ei ole vastaavasti määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Emil Waris.

 
Julkaistu 19.12.2018