KHO:2019:10

Julkinen hankinta – Suorahankinta – Sote-uudistus – Potilastietojärjestelmä – Terveydenhuolto – Hankintayksiköstä riippumaton, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutunut äärimmäinen kiire – Yksinoikeuden suojaamiseen liittyvä syy – Tekninen syy – Lisähankinta – Sopimuksen muuttaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2019:10
Antopäivä: 29.1.2019
Taltionumero: 244
Diaarinumero: 473/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:10

A:n hyvinvointikuntayhtymä oli suorahankintana 14.11.2016 tekemällään päätöksellä laajentanut käytössään olleen terveydenhuollon potilastietojärjestelmän käyttöoikeuden B:n kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön. B:n kaupungille eräitä potilastietojärjestelmäpalveluja toimittanut yhtiö C valitti päätöksestä markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus kumosi yhtiö C:n valituksesta suorahankintapäätöksen ja kielsi A:n hyvinvointikuntayhtymää tekemästä 200 000 euron sakon uhalla hankintasopimusta tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeus katsoi, että hankintayksikkö ei ollut esittänyt hankintalain mukaista perustetta suorahankintapäätökselle.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli A:n hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta ratkaistavana muun ohella, oliko markkinaoikeus voinut arvioida, että suorahankintaa, lisähankintaa ja hankintasopimuksen muuttamista koskevat edellytykset eivät täyttyneet hankinnassa.

A:n hyvinvointikuntayhtymään oli siirretty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella muun ohella B:n kaupungin perusterveydenhuolto. Suorahankintapäätöksellä laajennettiin hankintayksiköllä käytössä olleen tietojärjestelmän käyttöoikeus B:n kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön siirtymäkaudeksi, jonka arvioitiin kuluvan sote-uudistuksen voimaantuloon. Laajennuksella korvattiin myös potilastietojärjestelmäpalvelut, joita yhtiö C oli toimittanut B:n kaupungille.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että mahdollinen sote-uudistus ja sen toteutusaikataulun epävarmuus eivät asian olosuhteissa täyttäneet hankintalain 27 §:n 3 kohdassa suorahankinnalle asetettua edellytystä hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneesta äärimmäisestä kiireestä.

Hankintayksikkö ei ollut myöskään selvittänyt, mitkä olisivat olleet ne hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetut yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, joiden vuoksi hankinnan olisi voinut toteuttaa ainoastaan yhtiö D, jonka potilastietojärjestelmä oli käytössä muualla hankintayksikössä kuin B:n kaupungissa.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetuksi tekniseksi syyksi hankintayksikkö esitti järjestelmien välisten rajapintojen puuttumisen. Asiassa ei ollut kuitenkaan osoitettu, että useamman järjestelmän käyttäminen olisi käytännössä mahdotonta. Kun otettiin huomioon, että hankintayksikössä oli ollut käytössä erillisiä potilastietojärjestelmiä eikä asiassa ollut selvitetty, ettei rajapintojen toteuttaminen olisi teknisesti mahdollista, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut osoittanut suorahankintaan oikeuttavaa teknistä syytä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteluilla, etteivät asiassa soveltuneet myöskään hankintalain 28 §:ssä tarkoitetut lisähankintaa koskevat suorahankintaperusteet ja että suorahankintaa ei voitu pitää myöskään sallittuna sopimuksen muuttamisena.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi hankintayksikön valituksen ja pysytti markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 27 § 2 ja 3 kohta sekä 28 § 2 mom.

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 22.12.2017 nro 837/17

Asian aikaisempi käsittely

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) hallitus on 14.11.2016 tehnyt päätöksen (§ 222) hyvinvointikuntayhtymän potilastietojärjestelmiin liittyvistä hankinnoista. Hankintayksikkö on muun ohella päättänyt, että se hyväksyy Tieto Oyj:n tarjouksen Effica-käyttöoikeuksien laajentamisesta Lahden kaupungilta siirtyneiden työntekijöiden käyttöön ja hankinnan toteuttamisesta suorahankintana.

Hankintayksikkö on ilmoittanut 22.11.2016 julkaistulla vapaaehtoista ennakkoavoimuutta koskevalla ilmoituksella Effica-potilastietojärjestelmän käyttöoikeuden ulottamisesta Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Ilmoituksen mukaan kysymyksessä on suora- ja lisähankinta hankintayksikön pääasialliselta palveluntuottajalta. Ilmoituksen mukaan sopimuskumppani on Tieto Healthcare & Welfare Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 2 400 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa In Net Oy on ollut valittajana, Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä vastapuolena ja Tieto Healthcare & Welfare Oy (nykyään Tieto Finland Oy) kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän 14.11.2016 tekemän suorahankintapäätöksen (§ 222) ja kieltänyt asettamansa 200 000 euron sakon uhalla Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut 11 000 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että In Net Oy ei ole asiassa asianosainen, koska suunterveydenhuolto ei ole ollut hankinnan kohteena ja koska In Net Oy toimittaa käytännössä vain suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä.

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58–59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120–121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että In Net Oy on terveydenhuoltoon liittyvien tietojärjestelmien toimittaja, joka ilmoituksensa mukaan toimii kaikkien suorahankintapäätöksen kohteena olevien tietojärjestelmien markkinoilla. Markkinaoikeus katsoo, että In Net Oy:llä on ollut alalla toimivana yrityksenä oikeudellinen intressi saattaa suorahankintamenettely markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hankintayksikön esittämä asianosaisaseman puuttuminen ei siten ole peruste jättää valitus tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikön perusteet suorahankinnalle

Suorahankintapäätöksessä 14.11.2016 on suorahankinnan perusteiksi esitetty seuraavaa:

Kysymyksessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Nyt käsillä olevassa tapauksessa lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa.

Lisäksi sopimuskauden aikana alkuperäisen Effica-sopimuksen sisällölliset muutokset voivat olla hankintalain näkökulmasta mahdollisia, kunhan seuraavat edellytykset täyttyvät: sopimukseen ei tule olennaisia sisällöllisiä muutoksia, kokonaiskustannukset (hinta) tilaajalle eivät kasva, sopimuskautta ei pidennetä nykymääräyksiin verrattuna ja toimittajalle asetettavia vaatimuksia ei muutoinkaan helpoteta. Nyt tehtävät muutokset Effica-sopimukseen ovat sen luonteisia, että ne on mahdollista tehdä sopimukseen ilman uutta kilpailutusta.

Tietojärjestelmähankinta edellyttää yhteensopivuutta olemassa olevan järjestelmän kanssa. Vain Effican käyttö on mahdollista, mikäli halutaan, että koko hyvinvointikuntayhtymä toimisi samassa tietoteknisessä ympäristössä. Hankinta koskisi Lahden perusterveydenhuollon tietojärjestelmäosiota, joka kytkettäisiin osaksi hyvinvointikuntayhtymän Effica-järjestelmää. Teknisistä ja yksinoikeuden suojaan liittyvistä syistä perusterveydenhuollon käyttämää Pegasos-järjestelmää ei voida yhdistää Effica-järjestelmään.

Lisäksi kysymyksessä on vain kolmen vuoden pituinen siirtymäkauden järjestely. Järjestelmän hankkiminen kilpailuttamisen kautta aiheuttaisi suhteettoman suuret tekniset ja toiminnalliset vaikeudet. Käytännössä näin ison järjestelmän kilpailuttaminen on mahdotonta näin lyhyeksi kaudeksi. Vaikka markkinaoikeuden oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla tarkoituksenmukaisuussyyt eivät sinänsä voi olla keskeisiä perusteita hankinnalle tietyllä tavalla, tulee hankinnan laajuus suhteuttaa siirtymäkauden lyhyyteen. Julkisten hankintojen menettelyjen tarkoituksena on kuitenkin aina etsiä taloudellisesti tehokkain tapa tehdä hankinta. Tekniset ja yksinoikeuksien suojaan liittyvät syyt ovat relevantti peruste tukeutua suorahankintaan.

Vielä hankintayksikkö on markkinaoikeudessa maininnut, että asiassa on kysymys myös potilasturvallisuudesta ja siirtymäkauden ennalta arvaamattomuudesta johtuvasta kiireperusteesta. Lisäksi tällaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva puoltavat ennen kaikkea suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen suorahankinnan hyväksymistä.

Oikeusohjeet

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita hankintalajiksi suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan. Pykälän 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen tai lisäurakoiden kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Hankintalain 27 §:n 2 kohdan esitöiden mukaan (s. 77) säännöksessä tarkoitettuna teknisenä seikkana kyseeseen voi tulla esimerkiksi poikkeuksellinen uusi tekninen ratkaisu tai hankinnan kohteen edellyttämä tietty käsityötaito, jota hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä osoittamaan, ettei ole olemassa vastaavaa tuotetta tai palvelua, jolla sama lopputulos voitaisiin saavuttaa.

Esitöissä on edelleen hankintalain 27 §:n 3 kohdan osalta tuotu esiin (s. 77–78), että suorahankinta voidaan tehdä, jos määräaikojen noudattaminen on hankintayksikölle ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi mahdotonta ja hankinnan tekeminen on ehdottoman välttämätöntä. Kiireen tulee ensinnäkin johtua hankintayksikön ulkopuolisista syistä. Perusteen on lisäksi oltava äkillinen ja sellainen, jota hankintayksikkö ei ole kohtuudella voinut ennakoida. Säännöksen tarkoittamaksi kiireeksi ei siten voida katsoa hankintayksikön viivyttelyä hankinnan toteuttamisessa. Esitöiden mukaan kiiretilanne voi sen sijaan liittyä esimerkiksi äkillisen luonnonilmiön tai onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen korjaamiseen taikka toiminnoille kriittisen laitteen ennalta arvaamattomaan rikkoutumiseen. Hankintayksikön on lisäksi kyettävä näyttämään toteen poikkeamisperusteen soveltumisen edellytysten täyttyminen.

Asian arviointi

Suorahankinnan perusteeksi on esitetty ensinnäkin se, että hankittavan tietojärjestelmän on oltava yhteensopiva käytössä olevan järjestelmän kanssa ja että siten vain käytössä oleva Effica-ohjelmisto voi olla hankinnan kohteena. Järjestelmien yhdistäminen ei ole mahdollista paitsi teknisistä myöskään yksinoikeuksien suojaan liittyvistä syistä.

Edellä esitetyn mukaisesti näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä. Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa säädetyn suorahankintaperusteen soveltamisen edellytyksenä edellä todetuin tavoin on, että hankintayksikkö pystyy osoittamaan, että esimerkiksi teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan. Hallituksen esityksessä todetulla tavalla suorahankinnan ollessa poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen, on sen käyttöedellytyksiä tulkittava suppeasti.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen määritellessä hankinnan kohdetta. Hankintayksikön ei tarvitse lähtökohtaisesti sovittaa edellyttämiään teknisiä vaatimuksia markkinoilla toimivien järjestelmien ominaisuuksiin. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole esittänyt mitään selvitystä siitä, että Effica-ohjelmiston kanssa yhteensopivia hankintayksikön käyttöön soveltuvia ohjelmistoja ei olisi saatavissa joko Suomesta tai EU-alueelta tai että sopivaa ohjelmistoa ei voisi toimittaa jokin muu yritys kuin valittu palveluntarjoaja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että pelkkä yhteensopivuusvaatimus ei ole sellainen hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitettu tekninen syy, jonka perusteella vain tietty toimittaja olisi ainoa mahdollinen hankinnan toteuttaja, ja mistä syystä voitaisiin siten poiketa yleisestä kilpailuttamisvelvollisuudesta.

Edelleen hankintalain 27 §:n 2 kohtaan liittyen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole näyttänyt, että vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan kyseisessä lainkohdassa todetusta yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä.

Suorahankinnan perusteeksi on toiseksi esitetty, ettei kokonaista järjestelmää ole ollut taloudellisista syistä käytännössä mahdollista kilpailuttaa, koska kolmen vuoden siirtymäkauden jälkeen ollaan siirtymässä täysin uuteen järjestelmään. Siirtymäkauden ennalta arvaamattomuuden osalta hankintayksikkö on markkinaoikeudessa vedonnut kiireperusteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että siirtymäkautta tai hankintakauden pituutta ei ole mainittu hankintalain 27 tai 28 §:ssä perusteena suorahankinnalle. Sitä vastoin hankintayksikön niin ikään vetoama kiire on mainittu hankintalain 27 §:n 3 kohdassa. Asiassa ei ole esitetty mitään selvitystä siitä, että kysymyksessä olevalla hankinnalla olisi hankintayksikön ulkopuolisesta syystä johtuva äärimmäinen kiire. Pikemminkin kysymyksessä on aiemmin itsenäisen yksikön liittämisestä hankintayksikköön aiheutunut tarve saattaa tietojärjestelmät yhteensopiviksi ja mahdollinen kiire on siten hankintayksikön itsensä aiheuttama. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 27 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla äärimmäisellä kiireellä.

Suorahankinnan perusteeksi on kolmanneksi esitetty, että kysymys on aiempaan ohjelmistosopimukseen liittyvästä hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisesta lisähankinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 28 §:n 2 momentin mukainen alkuperäiseen palveluun liittyvä lisähankinta edellyttää sitä, että tällaiselle hankinnalle on ennalta arvaamaton syy ja hankinta on tämän syyn takia välttämätön alkuperäisen palvelun toteuttamiselle. Edellä todetuin tavoin nyt kysymyksessä olevan hankinnan tarve on syntynyt itsenäisen yksikön yhdistämisestä eikä tätä tarvetta voida pitää hankintayksikön kannalta ennalta arvaamattomana. Hankintayksikössä on lisäksi käytetty erillisiä tietojärjestelmiä rinnakkain, joten suorahankinta ei ole ollut välttämätön alkuperäisen hankinnan toteuttamisellekaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisella lisäpalvelun tarpeella.

Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että kysymyksessä ei ole ollut olennainen muutos aiempaan hankintasopimukseen ja että suorahankinta voidaan tällä perusteella hyväksyä hankintalain 28 §:n tarkoittamana lisähankintana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos nämä muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Sopimusmuutosta voidaan pitää olennaisena, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse tai kun sillä muutetaan sopimuksen taloudellista tasapainoa sopimuspuoleksi valitun yhtiön eduksi tavalla, josta ei määrätty alkuperäisen sopimuksen ehdoissa. (Ks. tuomio 19.6.2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351 34–37 kohta ja tuomio 7.9.2016 Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, 28 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä on ollut yli kahden miljoonan euron hankinta, jolla on korvattu aiemmin käytössä ollut tietojärjestelmä. Markkinaoikeus katsoo, ettei kysymyksessä siten voi olla sellainen vähäinen sopimusmuutos, joka edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella ei merkitsisi julkisia hankintoja koskevan uuden sopimuksen tekemistä. Näin ollen suorahankintaa ei voida perustella sillä, että kysymyksessä olisi ollut vain aiemman sopimuksen muutos. Hankinnan kokonaisarvo huomioon ottaen suorahankintaa ei voida perustella myöskään sillä, että kilpailuttamiskustannukset tai muu kilpailuttamisesta aiheutuva haitta olisi suhteettoman suuri.

Hankintayksikkö ei edellä lausutun mukaisesti ole esittänyt hyväksyttävää syytä suorahankintapäätökselle. Tällaisena syynä ei voida pitää myöskään hankintayksikön markkinaoikeudessa vailla varsinaisia perusteluja esittämää mainintaa potilasturvallisuuden vaarantumisesta. Näin ollen kyseessä on laiton suorahankinta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Markkinaoikeus on 28.2.2017 antamallaan päätöksellä 99/17 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen suorahankintapäätöksen 14.11.2016 täytäntöönpanosta. Muutoksenhaun kohteena oleva suorahankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa potilastietojärjestelmän tai sen laajennuksen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla 7 000 eurolla lisättynä markkinaoikeuden valittajalle määräämää oikeudenkäyntimaksua vastaavalla 4 000 eurolla eli yhteensä 11 000 eurolla viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, vahvistaa hankintayksikön suorahankintapäätöksen lainmukaisuuden ja velvoittaa In Net Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorahankintapäätöksestä ei ole valittanut sellainen taho, joka tällä hetkellä toimittaa markkinoilla potilaskertomusjärjestelmiä. In Net Oy ei toimita muita kuin suunterveydenhuollon potilastietojärjestelmiä. Yhtiön osuus kuntayhtymän nykyisistä potilastietojärjestelmän kustannuksista on noin 1,5 prosenttia. Yhtiöllä ei ole todellista oikeussuojan tarvetta valituksen kohteena olevassa suorahankinnassa.

Hankintayksikkö vastaa maakunnassa erikoissairaanhoitolaissa tarkoitetuista sairaanhoitopiirin tehtävistä sekä valtaosassa maakuntaa myös perus- ja ympäristöterveydenhuollon tehtävistä.

Suorahankintapäätöksellä Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-potilastietojärjestelmän (järjestelmän nykyinen nimi Tieto Lifecare) käyttöoikeus on ulotettu Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Kysymys on vuonna 2011 tehdyn sopimuksen laajentamisesta tai lisätilauksesta hankintayksikön pääasialliselta palveluntuottajalta sote-alueen asianomaisen tietojärjestelmän yhdenmukaistamiseksi.

Ohjelmistoa ei korvata uudella, vaan vanha ohjelmisto ja toiminnot laajennetaan koskemaan koko kuntayhtymää todennäköisesti vuoteen 2021 ulottuvaksi siirtymäkaudeksi. Kyse ei ole suorahankinnasta, vaan olemassa olevan sopimuksen muuttamisesta.

Hankintayksikkö on asettanut ehdoksi, ettei vanhan sopimuksen ehtoja paranneta lisätilauksen yhteydessä toimittajan eduksi ja järjestelmä otetaan käyttöön määräajaksi, joka ei ylitä 3–4 vuotta muusta kuin erityisestä perusteesta. Muu toimintavaihtoehto ei käytännössä ole mahdollinen ilman, että siitä aiheutuisi hankintayksikölle merkittävää haittaa tai kustannusten päällekkäisyyttä.

Sote-uudistuksen onnistuminen riippuu pitkälti siitä, että tietojärjestelmät tukevat toiminnallisia muutoksia. Keskeinen edellytys on, että potilaskertomustieto kulkee reaaliaikaisesti erikoissairaanhoidon ja avoterveydenhuollon välillä. Hankintayksikkö on nähnyt järjestelmien yhteensovittamisen ainoaksi keinoksi toteuttaa toiminnalliset uudistukset.

Hankinnalla on pyritty yhdenmukaistamaan kuntayhtymän alueella käytössä olevat järjestelmät, minkä jälkeen on yksinkertaisempaa ja kustannustehokkaampaa yhdenmukaistaa potilastietojärjestelmien kokonaisuus maakunnallisesti sote-uudistuksen yhteydessä. Taloudellisista, teknisistä ja potilasturvallisuuden vaarantamiseen liittyvistä syistä on kohtuutonta edellyttää sopimuskumppanin vaihtamista.

Sairaanhoitopiirien edellytetään jo laittavan täytäntöön sote-uudistuksen suunnitelmia. Useamman maakunnan kattava, mahdollisesti valtakunnallinen potilastietojärjestelmä pyritään saamaan valmiiksi vuosina 2022–2023.

Hankinta tehdään sote-uudistuksen määräämässä aikataulussa lyhyen siirtymäkauden tarpeita varten. Tekninen yhteensopivuus on käytännössä mahdollista vain laajentamalla yksi järjestelmä kattamaan koko kuntayhtymä.

Sote-uudistukseen ja potilastietojärjestelmiltä edellytettäviin ominaisuuksiin liittyy sellaisia seikkoja, joita hankintayksikkö ei ole kyennyt ennakoimaan huolellisesta harkinnasta huolimatta.

Potilasturvallisuuden edistäminen on osa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta. Puutteet potilastiedon kulussa muodostavat riskin potilasturvallisuudelle. Kahden tai useamman potilaskertomusjärjestelmän ratkaisumalli on riskialtis. Tietojen hakeminen, tarkistaminen ja päivittyminen on hidasta. Ilman yhteistä tietokantaa saatavilla olevat tiedot ovat puutteellisia. Kanta-arkisto ei täytä tätä aukkoa tietojen päivittymisen viiveiden vuoksi. Vanhoilla potilastiedoilla eli ennen Kanta-palvelun käyttöönottoa tallennetuilla tiedoilla on myös suuri merkitys.

Lääketiedot sekä laboratorio- ja kuvantamistutkimustiedot voivat olla potilasturvallisuuden kannalta kriittistä tietoa, ja niiden on oltava saatavilla reaaliaikaisesti. Tiedonkulun puutteet voivat aikaansaada tapahtumaketjun, joka johtaa potilaan kuolemaan. Hoidon turha pitkittäminen erikoissairaanhoidossa tiedonkulun ongelmien vuoksi aiheuttaisi puolestaan merkittäviä lisäkustannuksia, inhimillisiä kärsimyksiä ja sairaalainfektioiden riskin lisääntymisen.

Potilasturvallisuuden kannalta merkittävää on, että käytössä ovat yhtenäiset osoite- ja läheistiedot, koska Väestörekisterikeskuksesta ei saa tietoja automaattisesti. Ajantasaisten tietojen siirtymisen puutteiden vuoksi syntyy epävarmuus siitä, kenelle voidaan antaa tietoja tai kehen olla yhteydessä hätätilanteessa.

Ilman yhtenäisiä kirjaamis- ja tilastointikäytäntöjä potilastiedot voivat vaihdella tavalla, joka aiheuttaa suuremman riskin siitä, että hoitava lääkäri jättää huomiotta potilasta koskevan oleellisen riskitiedon. Sama järjestelmä ja käytännöt mahdollistavat myös varahenkilöstön helpomman yhteiskäytön.

Koska hankintayksikkö on kehittämässä kotiin vietäviä palveluja, on tärkeää, että erikoissairaanhoidossa ja avoterveydenhuollossa on käytössä sama tietojärjestelmä. Potilasturvallisuuteen kytkeytyy myös oikeusturvakysymys eli hoitavien lääkärien vastuu.

Kysymyksessä oleva hankinta edellyttää yhteensopivuutta olemassa olevan järjestelmän kanssa. Toinen käytössä oleva järjestelmä (Pegasos) kattaa vain osan toiminnoista. Kolmas vaihtoehto eli uuden yhtenäisen tietojärjestelmän kilpailutus on teoreettinen eikä aikataulusyistä mahdollinen.

Lahden perusterveydenhuollon käytössä ollutta Pegasos-järjestelmää ei olisi teknisistä ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kyetty yhdistämään Effica-järjestelmään. Vain Effica-järjestelmän käyttö on mahdollista, mikäli halutaan koko kuntayhtymän toimivan samassa tietojärjestelmäympäristössä.

Tekniset esteet muodostuvat siitä, ettei ole olemassa rajapintoja, jotka mahdollistaisivat kahden eri potilasjärjestelmän rinnakkaisen toiminnan niin, että tiedot näkyisivät niissä reaaliajassa.

Effica-järjestelmään voidaan tuoda muihin järjestelmiin kirjattuja kertomustietoja, mutta siihen kirjattuja kertomustietoja ei voida kysellä muusta tietojärjestelmästä. Merkittävin puute on, että Effica-järjestelmässä olevia potilaan perus- ja riskitietoja voidaan kysellä toisesta järjestelmästä, mutta toisessa järjestelmässä olevia tietoja ei voida tuoda siihen. "Ylikirjoittamisen" mahdollistavaa rajapintaa ei ole olemassa, koska Effica-järjestelmä on niin sanottu master-järjestelmä.

Ilman merkittävää tuotekehityspanosta kahden järjestelmän rinnakkainen käyttö ei ole tällä hetkellä mahdollista. Vaikka asia teknisesti olisi ratkaistavissa, kahden eri järjestelmän käyttö ei olisi yhtä sujuvaa. Kanta-arkisto ei ratkaise asiaa, koska kaikki potilastiedot eivät siirry arkistoon tai siirtyvät viiveellä, mikäli niitä ei manuaalisesti siirretä. Potilaalla on myös mahdollisuus kieltää tietojen näkyvyys.

Effica-järjestelmä on siirtymäkaudella käytännössä ainoa teknisesti mahdollinen järjestelmä. Muu vaihtoehto merkitsisi uuden tietojärjestelmän hankintaa ainakin koko erikoissairaanhoitoa varten. Markkinoilla on muitakin järjestelmiä, mutta niiden käyttöönotto koko kuntayhtymän alueelle muutaman vuoden siirtymäkaudeksi on käytännössä teknisesti mahdotonta.

Kyseessä on lyhyt siirtymäkauden järjestely. Vaikka suorahankintaa koskevat säännökset eivät tunne suorahankinnan perusteena sopimuskauden lyhyyttä, voidaan sitä käyttää argumenttina ottaen huomioon monimutkaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva. Kiireperuste tulee sovellettavaksi, koska tietojärjestelmän kilpailuttamiseen siirtymäkautta varten ei ole voitu varautua erityisesti sote-uudistuksen aikataulun epävarmuudesta johtuen. Muita taloudellisesti ja toiminnallisesti perusteltavissa olevia vaihtoehtoja ei ole ollut.

Hankintayksikkö ei ole alkuperäisen hankinnan yhteydessä voinut varautua potilasmäärän kasvamiseen Lahden kaupungin liittymisen myötä tai sote-uudistuksen edellyttämiin seikkoihin ja siirtymäkausiin. Sopimus on tehty aikana, jolloin hankintayksiköllä ei ole ollut tietoa tulevasta sote- ja maakuntauudistuksesta.

Käyttöoikeuden laajentamiselle koskemaan Lahden perusterveyden-huollon henkilökuntaa on olemassa suorahankintaan, lisätilaukseen ja sopimuksen muuttamiseen liittyvät perusteet. Siirtymäkauteen liittyvä kiire, tekniset ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, lisähankinnan edellytykset ja uuden hankintalain mukaiset sopimuksen muuttamisen edellytykset mahdollistavat suorahankinnan ja sopimuksen muuttamisen. Lisäpalvelua ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Järjestelmän hankkiminen kilpailuttamalla aiheuttaisi suhteettoman suuret tekniset ja toiminnalliset vaikeudet.

Olemassa olevan potilaskertomusjärjestelmän ulottaminen Lahden kaupungin potilastietoihin perustuu pyrkimykseen toteuttaa taloudellisesti tarkoituksenmukainen hankinta. Osajärjestelmän kilpailuttaminen siirtymäkaudeksi olisi ollut teknisesti vaikea ja sitä kautta taloudellisesti suhteettoman kallis toimenpide. Tietojärjestelmien kokonaiskilpailuttaminen käytössä olevassa aikataulussa ja tilanteessa, jossa valtakunnalliset tietojärjestelmät ovat tuloillaan, on vastoin hankintojen taloudellisuuden, laadukkuuden ja suunnitelmallisuuden vaatimusta. Hankintaoikeudelliset periaatteet saavat asian arvioinnissa korostuneen merkityksen.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on valituksen täydennyksessään vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asiaa koskevan valituksen. Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on lausunut muun ohella seuraavaa:

Maakunnan väliaikainen hallinto käynnistyy 1.6.2018, ja kuntayhtymän tietojärjestelmät siirtyvät 1.1.2020 maakuntien omistamien yhtiöiden vastuulle. Päivämäärät eivät ole eduskunnan vahvistamia, mutta sairaanhoitopiirit ovat käytännössä velvoitettuja toimimaan kyseisten aikataulujen mukaisesti. Mikäli hankintayksikkö käynnistää kilpailutuksen odottamatta korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä, se joutuu toteuttamaan kilpailutuksen välitilassa, jossa sen toimivalta hankintaan päättyy pian. Täytäntöönpanoon ei ole voitu ryhtyä, sillä valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi käynyt täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi.

Hankintayksikkö on lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi tehnyt väliaikaisen järjestelyn. Hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle on perusteet myös sinä aikana, kun asiaa käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Selitykset

In Net Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

In Net Oy on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorahankintapäätöksen kohteena on ollut myös suunterveydenhuollon ja hammaskuvaamisen palvelut. In Net Oy:llä on samoilla markkinoilla toimivana yrityksenä asiassa oikeussuojan tarve.

Suorahankintaperustetta hankinnan toteuttamiselle kilpailuttamatta ei ole ollut. Hankintayksiköllä on ollut riittävästi aikaa kilpailuttaa tietojärjestelmähankinta. Lisäksi hankintayksikkö olisi voinut kilpailuttaa tietojärjestelmän koko kuntayhtymän osalta tai toimia usealla potilastietojärjestelmällä rinnakkain. Kyseessä ei ole ollut tekniseen syyhyn perustuva suorahankintaperuste, koska markkinoilla on useita toimittajia, jotka olisivat voineet toimittaa hankintakokonaisuuden.

Suorahankinnalla ei ole toteutettu sote-uudistuksen potilastietojärjestelmiä koskevia tavoitteita. Tästä syystä mahdollisesti toteutuvalla sote-uudistuksella ei ole merkitystä suorahankinnan hankintalain mukaisuuden arvioinnissa. Hankintayksikkö ei myöskään ole viitannut sote-uudistukseen liittyvään, voimassa olevaan tai ehdotettuun säännökseen, joka oikeuttaisi suorahankinnan.

Toiminnalliset seikat ja potilasturvallisuus ovat aina tärkeitä potilastietojärjestelmissä. Ne eivät ole mahdolliseen sote-uudistukseen liittyviä uusia seikkoja, joilla suorahankintaa voitaisiin perustella. Hankintayksikön esittämät perusteet eivät vaadi, että sote-yksikössä olisi käytössä yhden toimittajan potilastietojärjestelmäkokonaisuus. Sote-uudistuksen tavoite ei ole keskittää tietojärjestelmiä yhden toimittajan toimitettavaksi. Toteutumiseltaan epävarmalla UNA-hankkeella ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta.

Hankintayksikön näkemykset tietojärjestelmien käyttöönottoon liittyvistä ongelmista eivät ole teknisiä tai yksinoikeuden suojaan liittyviä seikkoja. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miksi kyseiset seikat eivät olisi teknisesti ratkaistavissa.

Potilasturvallisuuteen liittyvillä seikoilla ei ole merkitystä arvioitaessa suorahankinnan hankintalain mukaisuutta. Yhden toimittajan tietojärjestelmä ei takaa parempaa potilasturvallisuutta verrattuna siihen, että käytössä on rinnakkaisia eri toimittajien tietojärjestelmiä. Potilasturvallisuus on riippuvainen tietojärjestelmän laatutekijöistä. Hankintayksikkö on toiminut rinnakkaisilla järjestelmillä yli vuoden ajan suorahankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Mikäli potilasturvallisuuteen liittyvät tekijät olisivat aitoja, suorahankinta olisi toteutettu jo aiemmin.

Hankinnan toteuttamiselle ei ole äärimmäistä ja hankintayksiköstä riippumatonta kiirettä. Suorahankintapäätöksen kohteena olevat tietojärjestelmät on tarkoitettu otettaviksi käyttöön vuonna 2018. Suorahankintapäätös on tehty marraskuussa 2016. Päätös Lahden kaupungin perusterveydenhoidon ja sosiaalihuollon järjestämisvastuun siirtämisestä yhteisen kuntayhtymän hoidettavaksi 1.1.2017 alkaen on tehty kesäkuussa 2016. Hankintayksiköllä olisi ollut riittävästi aikaa kilpailuttaa hankinta hankintalain mukaisesti.

Hankinnan toteuttamiselle ei ole ollut ennakoimatonta syytä. Huolellinen hankintayksikkö olisi voinut aloittaa hankinnan valmistelun jo ennen päätöstä Lahden kaupungin perusterveydenhoidon ja sosiaalihuollon järjestämisvastuun siirtämisestä kuntayhtymän hoidettavaksi. Myöskään mahdollinen tuleva sote-uudistus ei ole ennakoimaton peruste.

Hankintayksikkö ei ole näyttänyt, että Effica-järjestelmän kanssa yhteensopivia hankintayksikön käyttöön soveltuvia ohjelmistoja ei olisi saatavissa Suomesta tai muualta EU-alueelta ja että sopivaa ohjelmistoa ei voisi toimittaa muu yritys kuin Tieto Oyj. Yhteensopivuusongelmat ovat ratkaistavissa. Väitetyt tekniset seikat ja niiden tuomat hyödyt eivät ole sellaisia, jotka olisivat välttämättömiä hankinnan toteuttamiselle.

Lisätilausperuste ei sovellu asiaan. Hankintayksiköllä ei ole ollut ennalta arvaamatonta tai välttämätöntä syytä suorahankinnalle. Lisätilauksen tekeminen aiemmalta toimittajalta ei ole välttämätöntä alkuperäisen palvelun toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Ylipäänsä tietojärjestelmien yhdistäminen yhdeksi kokonaisuudeksi ei ole välttämätöntä. Hankintalain 28 §:n 1 momentti koskee vain tavarahankintoja.

Kysymyksessä on olennainen sopimusmuutos jo suorahankinnan arvon perusteella. Sopimusmuutos ei kohdistu sopimuksen alkuperäiseen kohteeseen, vaan se on laajennus uusiin yksiköihin ja tiloihin.

Tarkoituksenmukaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin sekä julkisten varojen käytön tehokkuusperiaatteiseen vetoamisella ei voida ohittaa suorahankinnasta nimenomaisesti säädettyä. Periaatteet on otettu huomioon suorahankintaperusteita säädettäessä. Joka tapauksessa suorahankinta on loukannut myös kyseisiä periaatteita.

In Net Oy on valituksen täydennyksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Tieto Finland Oy (aiemmin Tieto Healthcare & Welfare Oy) ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen ja sen täydennyksen johdosta.

In Net Oy:n selitykset on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

Vastaselitys

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä toimittanut kolme asiantuntijalausuntoa ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Maakuntien edellytetään valmistautuvan sote-uudistukseen, josta ei ole vielä voimassa olevaa lainsäädäntöä. Potilastietojärjestelmän laajennuksesta päätettäessä uudistuksen suuntaviivat olivat päätöksentekijöiden tiedossa. On epäuskottavaa väittää, ettei julkisia toimijoita velvoittaisi poliittiset päätökset, jotka koskevat tietojärjestelmähankintoja. UNA-hankkeen tarkoituksena on tulevaisuudessa kilpailuttaa osallistujaorganisaatioiden puolesta potilastietojärjestelmäkokonaisuus.

Suomessa käytössä olevien järjestelmien vanhakantaisuuden vuoksi potilastietojärjestelmissä ei ole käytössä standardirajapintoja, joiden kautta tietoja voitaisiin siirtää laajemmassa mittakaavassa eri järjestelmien välillä. Useamman eri järjestelmän yhteentoimivuuden toteuttaminen on epätarkoituksenmukaista, kallista ja usein teknisesti mahdotonta.

Kysymys ei ole pelkästään teknisestä yhteensopimattomuudesta, vaan myös toiminnallisista riskeistä ja kustannuksista, mikäli useamman järjestelmän malliin päädyttäisiin kilpailutuksen seurauksena. Ammattilaiset joutuvat opettelemaan saman asian toteuttamisen joka järjestelmää varten erikseen. Käyttöönottoaika pitenee ja käyttöönottokustannus kasvaa. Myös potilasturvallisuusriski on omiaan lisääntymään.

Erillisistä potilastietojärjestelmistä aiheutuu potilastietojen ajantasaisuuden ja täsmällisyyden vaarantuminen. Puutteet potilastiedon kulussa ovat merkittävä potilasturvallisuusriski. Tiedonkulkuun liittyvät ongelmat ovat usein terveydenhuollon vaaratapahtumien taustalla.

Kilpailuttaessaan alkuperäisen potilastietojärjestelmähankinnan vuonna 2011 hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida, että Suomessa on tarkoitus tehdä vuonna 2018 sote-uudistus, joka tulee edellyttämään hankitun ohjelmiston käyttöoikeuden laajentamista.

Tiedon siirtäminen eri potilastietojärjestelmien välillä on hyvin vaikeaa tai kallista toteuttaa, jollei mahdotonta. Nämä ovat seikkoja, joita lainsäätäjä on tarkoittanut salliessaan suorahankinnan teknisiin ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvissä tilanteissa.

Vaikka kyseessä ei ole tavarahankinta, hankintalain 28 §:n 1 momenttia voitaisiin soveltaa asiassa analogisesti. Myös hankintalain 28 §:n 2 momentti soveltuu kysymyksessä olevaan suorahankintaan. Lisätilaus alkuperäiseltä toimittajalta on osoittautunut tarpeelliseksi syistä, joita alkuperäistä hankintaa tehtäessä on ollut mahdotonta ennakoida. Lisähankintaa ei voida tehdä toiselta yritykseltä ilman, että tästä aiheutuisi hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Haitta ilmenee teknisenä yhteensopimattomuutena ja potilasturvallisuuden vaarantumisena. Sopimuksen laajennus ei volyymiltään tai euromäärältään ylitä 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Hankintayksikkö on toiminut suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tehdessään lisäsopimuksen vain kolmeksi vuodeksi.

Tapaukseen näyttäisi soveltuvan uuden hankintalain sopimusmuutoksia koskeva 136 §:n 2 momentti. Hankinnan luonne ei muutu toiseksi. Kyse on samasta hankinnasta hieman laajemmassa muodossa. Lisäksi laajennus on luonteeltaan väliaikainen. Sopimusta on laajennettu entisin ehdoin. Muutos ei siten ratkaisevasti paranna toimittajan asemaa.

Kyse on monimutkaisesta siirtymätilanteesta, johon liittyy tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Hankintayksikkö ei ole loukannut hankintalainsäädännön keskeisiä periaatteita.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

Muut lausumat ja selvitykset

In Net Oy on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suorahankinnan sopimuskausi on toistaiseksi voimassa oleva, koska tarjous on hyväksytty sellaisenaan.

Asiantuntijalausunnosta on pääteltävissä, että integraatioiden suorittaminen on mahdollista. Asiantuntijalausunnossa ei ole esitetty konkreettisia teknisiä syitä, miksi muut yritykset kuin nykyinen toimittaja eivät olisi voineet toteuttaa hankintaa. Asiantuntijalausunnosta on pääteltävissä, että rajapinnan toteuttaminen on teknisesti lähtökohtaisesti mahdollista. Teknistä yhteensopimattomuutta on perusteltu lähinnä taloudellisten ja muiden tarkoituksenmukaisuussyiden kannalta.

Kunnat ja sairaanhoitopiirit ovat vuosia toimineet useammilla eri tietojärjestelmillä. Tilanne on ollut hankintayksikön tiedossa ennen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon siirtymistä osaksi kuntayhtymän toimintaa. Väitetty yhteensopivuusongelma olisi voitu ottaa huomioon jo vuoden 2011 kilpailutuksessa. Kyseessä ei ole tilanne, jossa potilasturvallisuus olisi ennakoimattomasti heikentynyt. Asiassa esitetyt tarkoituksenmukaisuussyyt yhden tietojärjestelmän käytöstä ovat olleet tiedossa vuosikymmeniä.

Kysymys on pitkään vallinneen ja hankintayksikön tiedossa olleen asiantilan parantamisesta suorahankinnalla. Tavoite tiedonkulusta sote-toiminnassa eri toimintayksiköiden välillä ei ole ollut hankintayksikölle ennakoimatonta. Tietojärjestelmien yhteensovittamisesta on säädetty voimassa olevassa terveydenhuoltolaissa.

Hankintayksikkö on vuonna 2016 kertaalleen päättänyt kilpailuttaa yhtenäisen potilastietojärjestelmän. Kyseisessä päätöksessä on todettu, että jos yhteiseen potilastietokantaan ei siirrytä, toiminta jatkuu sellaisenaan eikä muutosta tule ajankäyttöön tai potilasturvallisuuteen ja että ammattilaiset joutuvat pahimmillaan hakemaan tietoja useammasta eri järjestelmästä tai kysymään niitä soittamalla.

Yhdellä järjestelmällä toimimiseen ei ole toiminnallista pakottavaa syytä. Hankintayksikkö on tuottanut erikoissairaanhoitoa lahtelaisille jo ennen kuin Lahden kaupungin perusterveydenhuolto siirtyi kuntayhtymän toimintavastuulle. Vuonna 2016 ei ole ollut erityistä syytä, jonka vuoksi kahden eri toimittajan tietojärjestelmistä voisi aiheutua yhteensopimattomuutta tai suhteettomia vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Suorahankinnan kohteena oleva järjestelmä on teknisesti mahdollista erottaa pääsopimuksesta.

In Net Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ja Tieto Finland Oy:lle.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta toimittanut esillä olevaa asiaa koskevat hankintapäätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitteet 6–10, hankintaoikaisupäätöksen asiakirjoineen ja väliaikaisen sopimuksen sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintapäätös on koskenut kolmen Effica-järjestelmän kannan yhdistämistä ja siitä erillisenä kysymyksenä Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstölle. In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on koskenut ainoastaan viimeksi mainittua. Myös markkinaoikeuden valituksenalainen päätös on koskenut vain kysymystä käyttöoikeuden laajentamisesta Lahteen. Effica-kantojen yhdistäminen ja laajentaminen ovat erillisiä toimenpiteitä saman päämäärän saavuttamiseksi.

Hankintayksikössä on marraskuussa 2016 ollut käytössä Tieto Oyj:n erikoissairaanhoidon Effica-järjestelmä (sisältäen erikoissairaanhoidon suunterveydenhuollon osion) ja Tieto Oyj:n perusterveydenhuollon Effica-järjestelmä (sisältäen perusterveydenhuollon tason suunterveydenhuollon osion). Hankintayksikköön tuossa vaiheessa kuulumattomalla Lahden kaupungilla on ollut käytössä CGI Oy:n perusterveydenhuollon Pegasos-järjestelmä ja erillinen In Net Oy:n suunterveydenhuollon WinHit-järjestelmä.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymään on liitetty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella Lahden kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon hallintokunta sopimuksineen, eli edellä mainitut CGI Oy:n ja In Net Oy:n toistaiseksi voimassa olevat 1990-luvun lopussa tehdyt sopimukset. Lisäksi hankintayksikköön on liitetty liikkeenluovutuksella Hollolan kunnan taseyksikkönä toiminut peruspalvelukeskus Oiva. Sen myötä hankintayksikölle on siirtynyt Tieto Oyj:n ja Hollolan kunnan välinen toistaiseksi voimassa oleva sopimus perusterveydenhuollon Effica-järjestelmästä (sisältäen suunterveydenhuollon osion).

Lahden kaupunki on harjoittanut toimintaa hankintayksiköön liittymiseensä asti eri potilastietojärjestelmillä. Jotta koko kuntayhtymä voisi toimia saman potilastietojärjestelmän alla, Lahden kaupungin osalta oli tehtävä käyttöoikeuden laajennus.

Alun perin suunterveydenhuolto on ollut osa käyttöoikeuden laajentamista koskevaa hankintaa. Suunterveydenhuolto on sisältynyt Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksessa "Kertomus"-ohjelmistoon. Lisäksi tarjoukseen on sisältynyt hammaskuvantamisen ohjelmisto, joka on osa Tieto Oyj:n ratkaisua.

Edellä kuvatut suunterveydenhuollon ohjelmistoratkaisut ovat olleet käytössä hankintayksikössä suun erikoissairaanhoidossa sekä Aava- ja Oiva-kuntayhtymissä jo ennestään. Käytön laajennuksen tarjous on sisältänyt toiminnallisuudet, jotka ovat olleet jo aiemmin hankintayksikön muiden alueiden käytössä. Suunterveydenhuollon järjestelmä on yksi osa Tieto Oyj:n järjestelmäkokonaisuutta, kun taas In Net Oy:n järjestelmä on vain yksi itsenäinen moduuli.

Koska hankintapäätöksestä valitti markkinaoikeuteen Lahden kaupungin suunterveydenhuollon nykyisen järjestelmän toimittaja, päätettiin suunterveydenhuollon järjestelmä jättää väliaikaisen järjestelyn ulkopuolelle ja jatkaa In Net Oy:n kanssa vanhaa sopimusta. Ainoa väliaikainen sopimus on tehty Lahden kaupungin osalta koskien käyttöoikeuden laajentamista Lahden perusterveydenhuollon henkilöstöön ja vain muun kuin suunterveydenhuollon osalta.

Liikkeenluovutusten seurauksena hankintayksiköllä on ollut vuodesta 2017 alkaen käytössään kolme erillistä Effica-kantaa, Lahden kaupungin väliaikaissopimus ja suunterveydenhoidon järjestelmänä WinHit. Edellä mainittuja puitesopimuksia ei ole irtisanottu. Myös sopimus In Net Oy:n kanssa on voimassa.

Nykytilanne, jossa toimitaan kahden eri järjestelmän avulla, aiheuttaa ongelmia. Esimerkiksi terveydenhoitajan ja neuvola-koululääkärin kirjaukset eivät näy suunterveydenhuollon puolella ja päinvastoin. Järjestelmien laajentamisen ja yhdistämisen tuloksena aikoja voitaisiin varata ristiin ja tiedot kulkisivat viiveettä. Erikoissairaanhoidossa tehtäviin operaatioihin, syöpähoitoihin ja dialyysiin menossa olevien potilaiden tiedot eivät ole luettavissa Lahden alueella. Hoitoketju katkeaa tai aiheuttaa lisätyötä, ja operaatioiden suorittaminen viivästyy. Ongelmat ovat vakavia ja korostuvat erityisesti potilailla, jotka ovat toisten ihmisten tuen varassa.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuma on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle lukuun ottamatta lausuman liitteenä olevan päätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitettä 7 (juridisen asiantuntijan lausunto) ja liitettä 8 (hankintapäällikön lausunto).

In Net Oy on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön sekä Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuman ja sen julkisiksi tai asianosaisjulkisiksi ilmoitettujen liitteiden johdosta toimittamassaan lausumassa lausunut muun ohella seuraavaa:

In Net Oy:n valitus on kohdistunut ainoastaan Effica-järjestelmän laajentamiseen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Markkinaoikeuden päätös on koskenut ainoastaan Effica-järjestelmän laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuoltoon.

Vaikka In Net Oy:n WinHit-järjestelmä on suunterveydenhuollon järjestelmä, se on integroitavissa muihin järjestelmiin. Järjestelmä on aiemmin tullut osaksi muun muassa Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiön potilastietojärjestelmää tarjouskilpailun voittajan tarjouksen koostuessa keskenään integroiduista Acute- ja WinHit-järjestelmistä. WinHit-järjestelmä on liitetty Uranus-erikoissairaanhoidon järjestelmään Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin hankinnassa.

Mikäli hankinta olisi kilpailutettu avoimesti, In Net Oy olisi voinut osallistua kilpailutukseen. Yhtiön järjestelmä on yhdistettävissä muihin järjestelmiin. Yhdisteleminen mahdollistaa myös sen, että tarjottava kokonaisuus saadaan vastaamaan parhaalla mahdollisella tavalla tarjouspyyntöä. Tarjouspyynnöstä riippuen tämä voi tapahtua useiden eri kotimaisten tai ulkomaisten toimijoiden kanssa järjestelyin, joissa In Net Oy käyttää alihankkijaa, toimii itse alihankkijana tai tarjoaa yhdessä yhden tai useamman järjestelmätoimittajan kanssa konsortiona.

In Net Oy:lle ei ole varattu mahdollisuutta tutustua hankintayksikön lausuman liitteinä olleisiin ei-julkisiin tarjouksiin käyttöoikeuksien laajentamisesta ja kantojen yhdistämisestä, väliaikaiseen sopimukseen eikä juridisen asiantuntijan ja hankintapäällikön lausuntoihin. Asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. In Net Oy on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta luovuttamaan edellä tarkoitetut asiakirjat In Net Oy:lle tutustuttaviksi.

Tieto Finland Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua In Net Oy:n lausuman johdosta.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on In Net Oy:n lausuman johdosta toimittamassaan lausumassa vaatinut asiakirjapyynnön hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymys on laajemmasta kokonaisuudesta kuin pelkästään suunterveydenhuollon järjestelmästä. Kokonaisuuden osien edellytetään toimivan yhteen eri sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden välillä ja myös saman palvelun kesken eri toimipaikoilla. In Net Oy on todennut tarjoavansa vain suunterveydenhuollon potilastietojärjestelmää.

Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei murra teknisen liike- ja ammattisalaisuuden suojaa. Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksia käyttöoikeuden laajentamisesta ja kantojen yhdistämisestä sekä väliaikaista sopimusta ei tule luovuttaa In Net Oy:lle.

Väliaikaisesta sopimuksesta on toimitettu asianosaisjulkinen versio. Lisäksi jo aiemmin on toimitettu käyttöoikeuden laajentamista koskevasta tarjouksesta asianosaisjulkinen versio. Mitä tulee kantojen yhdistämistä koskevaan tarjoukseen, In Net Oy ei ole edes väittänyt kykenevänsä tarjoamaan yhdistämistä.

Juridisen asiantuntijan ja hankintapäällikön lausunnot ovat asian valmistelua koskevia asiakirjoja. Hankintapäätökseen vaikuttaneet valmisteluasiakirjojen osat ovat näkyvissä päätöksessä. In Net Oy:llä on siten jo tiedossaan valmistelun sisältö siltä osin kuin se vaikuttaa yhtiön asemaan. Asiassa ei ole sellaista syytä tai etua, minkä vuoksi salassa pidettävät asiakirjat tulisi esittää In Net Oy:lle. Kaikki asian ratkaisun kannalta merkitykselliset tiedot ovat julkisia ja In Net Oy:n käytettävissä.

Kysymyksessä olevan asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ei ole sillä, lausuuko In Net Oy väliaikaisen sopimuksen sisällöstä.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuma on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

In Net Oy on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuman johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liikesalaisuuksien suoja voi murtua asianosaisjulkisuuden perusteella. Väliaikaisen sopimuksen asianosaisjulkinen versio ei vastaa In Net Oy:n saamia tietoja. Kyseisellä sopimuksella toteutettu laajennus on kattanut myös suunterveydenhuollon käyttäjät Lahdessa. Laajennuksella ei ole kuitenkaan syrjäytetty WinHit-järjestelmää.

In Net Oy olisi voinut toteuttaa Lahden suunterveydenhuollon tarvitsemat järjestelmäpalvelut suoraan tai alihankintajärjestelyjen avulla.

In Net Oy on ilmoittanut arvonlisäverottomiksi oikeudenkäyntikuluikseen 16 815 euroa.

In Net Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ja Tieto Finland Oy:lle.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 17.12.2018 taltionumero 5944 antanut In Net Oy:lle tiedon Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän 14.11.2016 tekemän päätöksen (§ 222) liitteenä 8 olevasta hankintapäällikön lausunnosta. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ja hankintapäällikön lausunto on lähetetty myös Tieto Finland Oy:lle.

In Net Oy on ilmoittanut, ettei se anna selitystä sille toimitetun hankintapäällikön lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää In Net Oy:n pyynnön saada tieto Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskevasta tarjouksesta ja asianajajan lausunnosta. Korkein hallinto-oikeus hylkää In Net Oy:n pyynnön saada tieto Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevaan tarjoukseen ja väliaikaista järjestelyä koskevaan sopimukseen sisältyvistä liikesalaisuuksiksi ilmoitetuista tiedoista.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä määrätään korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus enemmälti hyläten 9 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiakirjojen ja tietojen antamista koskeva vaatimus

1.1. Hankintapäätökseen liitettyjä tarjouksia sekä väliaikaista sopimusta koskevat pyynnöt

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamista, hankintayksikön päätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitteenä olevista Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätyistä tarjouksista sekä hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamasta väliaikaista järjestelyä koskevasta sopimuksesta.

1.1.1 Sovellettavat säännökset

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei kyseisessä laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 3 §:n mukaan siltä osin kuin kyseisessä laissa ei toisin säädetä, hallintotuomioistuimessa sovelletaan, mitä asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Pykälän 2 momentin 6 kohdan (604/2018) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan (604/2018) mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat seuraavat asiakirjat, jollei erikseen toisin säädetä:

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

1.1.2 Oikeudellinen arviointi

Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskeva tarjous

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensinnäkin pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön salassa pidettäväksi ilmoittamasta Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskevasta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätystä tarjouksesta.

Jäljempänä päätöksen kohdassa 2.1 todettavan mukaisesti asiassa selvitetyn perusteella In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on koskenut ainoastaan suorahankintaa, jolla Effica-järjestelmän käyttöoikeus on laajennettu Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön, eikä hankintayksikön samassa päätöksessä 14.11.2016 (§ 222) tekemää toista suorahankintaa kolmen Effica-järjestelmän kannan yhdistämisestä.

Kun otetaan huomioon, ettei esillä olevassa asiassa oikeudenkäynnin kohteena eikä siten korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana ole Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskeva hankinta, kyseiseen hankintaan liittyvää Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjousta koskeva In Net Oy:n asiakirjapyyntö hylätään.

Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskeva tarjous

In Net Oy on lisäksi pyytänyt, että sille annetaan tieto Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön koskevasta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätystä tarjouksesta myös siltä osin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut sen salassa pidettäväksi.

Tieto Healthcare & Welfare Oy:n mainittu tarjous koskee sitä hankintaa, jonka arvioinnista korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt esillä olevassa asiassa kysymys.

In Net Oy on asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä saanut käyttöönsä edellä tarkoitetusta käyttöoikeuden laajentamista koskevasta tarjouksesta hankintayksikön toimittaman asianosaisjulkisen kappaleen, josta on poistettu Tieto Healthcare & Welfare Oy:n liikesalaisuuksiksi ilmoitetut tiedot. In Net Oy:n tältä osin esittämä pyyntö koskee näin ollen edellä todetulla tavalla tarjouksen salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella tarjouksen asianosaisjulkisesta kappaleesta poistetut tiedot ovat koskeneet eräitä suoritemääriä, kappalehintoja ja vuosimaksuja.

Pyydetyt tiedot sisältävät sellaisia yksityiskohtaisia tietoja hinnoista tai suoritemääristä, että Tieto Finland Oy:llä (aiemmin Tieto Healthcare & Welfare Oy) on katsottava olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää tiedot salassa. Tietoja on siten pidettävä Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksina ja tämän vuoksi salassa pidettävinä.

In Net Oy on jäljempänä päätöksen kohdassa 2.2 todettavalla tavalla julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) 85 §:ssä (321/2010) tarkoitettu muutoksenhakuun markkinaoikeudessa oikeutettu taho sitä hankintaa koskevassa asiassa, joka nyt on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella In Net Oy:llä on oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena lähtökohtaisesti oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Saman säännöksen mukaan tämä asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee asiakirjaa, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin perusteella liikesalaisuutta koskeva tieto voidaan jättää antamatta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä momentissa mainitussa salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa hankintayksikön valituksen johdosta nyt esillä olevassa asiassa kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut päätöksensä mukaisesti katsoa, että suorahankinnalle, lisätilaukselle tai hankintasopimuksen muuttamiselle asetetut edellytykset eivät ole nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa täyttyneet.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana oleva oikeuskysymys ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevan tarjouksen liikesalaisuuksiksi katsotut tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tämän vuoksi ja kun tiedon antamatta jättäminen Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksesta edellä todetulta osin on välttämätöntä yhtiön liikesalaisuuksien suojaamiseksi, In Net Oy:llä ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada pyytämäänsä tietoa asiakirjasta. Edellä olevan perusteella In Net Oy:n pyyntö on hylättävä.

Väliaikaista järjestelyä koskeva sopimus

In Net Oy on lisäksi pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön korkeimpaan hallinto-oikeuteen antamansa lausuman liitteenä toimittamasta väliaikaista järjestelyä koskevasta sopimuksesta siltä osin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut sen salassa pidettäväksi.

In Net Oy on asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä saanut käyttöönsä edellä mainitusta väliaikaisesta sopimuksesta hankintayksikön toimittaman asianosaisjulkisen kappaleen, josta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n liikesalaisuuksiksi ilmoitetut tiedot on poistettu. In Net Oy:n tältä osin esittämä pyyntö koskee näin ollen edellä todetulla tavalla kyseisen sopimuksen salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella väliaikaisen sopimuksen asianosaisjulkisesta kappaleesta poistetut tiedot ovat hintoja ja suoritemääriä koskevia ja siten vastaavia kuin tiedot, jotka hankintayksikkö on edellä ilmenevällä tavalla poistanut Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevan tarjouksen asianosaisjulkisesta kappaleesta. Lisäksi sopimuksen asianosaisjulkisesta kappaleesta on poistettu Tieto Healthcare & Welfare Oy:n palveluhinnasto. Edellä lausutun mukaisesti kyseessä olevat hintoja ja suoritemääriä koskevat tiedot on katsottava Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksiksi.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana oleva oikeuskysymys, mainitut tiedot eivät olisi voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tiedon antamatta jättäminen sopimuksesta edellä todetulta osin on välttämätöntä Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Tämän vuoksi In Net Oy:n pyyntö on myös tältä osin hylättävä.

1.2 Asianajajan lausuntoa koskeva asiakirjapyyntö

In Net Oy on vielä pyytänyt, että sille annetaan juridisen asiantuntijan lausunto, joka on ollut hankintayksikön 14.11.2016 tekemän päätöksen (§ 222) liitteenä. Hankintapäätökseen merkityn mukaan kyseinen lausunto on salassa pidettävä. Hankintayksikkö on toimittanut kyseisen asianajajansa laatiman lausunnon korkeimmalle hallinto-oikeudelle, mutta ilmoittanut asiakirjan liittyvän sisäiseen valmisteluun, minkä vuoksi sitä ei tule luovuttaa In Net Oy:lle.

1.2.1 Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

Asiakirjapyyntöön sovellettavat oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain ja julkisuuslain säännökset on selostettu tämän päätöksen kohdassa 1.1.1.

Julkisuuslain 5 §:ssä säädetään viranomaisen asiakirjasta. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua tiedonsaantia koskevaa oikeutta viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimaan tai hankkimaan asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Asianajajista annetun lain 5 c §:n 1 momentin (639/2018) mukaan asianajaja tai hänen apulaisensa ei saa luvattomasti ilmaista sellaista yksityisen tai perheen salaisuutta taikka liikesalaisuutta, josta hän tehtävässään on saanut tiedon.

Hallintolainkäyttölain 39 c §:ssä (799/2015) säädetään tilanteista, joissa todistajalla on velvollisuus kieltäytyä todistamasta. Kyseisen pykälän 3 momentin mukaan velvollisuuteen kieltäytyä todistamasta sovelletaan muun ohella, mitä oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n (732/2015) 1 momentin mukaan muun ohella oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja ei saa luvattomasti todistaa siitä, mitä hän on saanut tietää: 1) hoitaessaan oikeudenkäyntiin liittyvää tehtävää; 2) antaessaan oikeudellista neuvontaa päämiehen oikeudellisesta asemasta esitutkinnassa tai muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa; 3) antaessaan oikeudellista neuvontaa oikeudenkäynnin käynnistämiseksi tai sen välttämiseksi.

Pykälän 3 momentin (599/2018) mukaan muun ohella asianajaja ei saa luvattomasti todistaa muun ohella liikesalaisuudesta, josta hän on muussa kuin 1 momentissa tarkoitetussa tehtävässään saanut tiedon. Tuomioistuin voi kuitenkin velvoittaa henkilön todistamaan muun ohella, jos erittäin tärkeät syyt ottaen huomioon asian laatu, todisteen merkitys asian ratkaisemisen kannalta ja seuraukset sen esittämisestä sekä muut olosuhteet sitä vaativat.

1.2.2 Oikeudellinen arviointi

Kyseinen juridisen asiantuntijan lausunto on hankintayksikön esillä olevassa oikeudenkäynnissä asiamiehenään toimivalta asianajajalta hankkima lausunto, joka on sisältänyt oikeudellista neuvontaa hankintayksikön suunnittelemasta hankintamenettelystä oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa ja oikeudenkäynnin välttämiseksi.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva asianajajan lausunto on liitetty valituksen kohteena markkinaoikeudessa olleeseen hankintaviranomaisen päätökseen. Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 § ja julkisuuslain 5 §:n 2 momentti, päätöksen liitteenä olevaa lausuntoa ei voida pitää hankintayksikön esittämällä tavalla julkisuussääntelyn ulkopuolelle rajautuvana viranomaisen valmisteluasiakirjana. Kyseinen hankintapäätökseen liitetty, korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettu asianajajan lausunto on siten oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitettu oikeudenkäyntiasiakirja, josta tiedon saamiseen sitä pyytäneellä In Net Oy:llä on oikeus, jollei asiakirjan antamista koske oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa säädetty asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperuste.

Mainitussa laissa asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperusteeksi ei ole säädetty julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 4 kohtaa, jonka mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimaan tai hankkimaan asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Arvioitaessa In Net Oy:n oikeutta saada tieto asianajajan lausunnosta on otettava huomioon, että oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Mainitun julkisuuslain kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua tiedonsaantioikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että päämiehen ja asianajajan välinen suhde perustuu luottamukseen ja luottamuksellisten tietojen salassa pysymiseen. Asianajajan salassapitovelvollisuus luo osaltaan edellytyksiä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumiselle. Esillä olevassa asiassa lausunnon laatiminen on liittynyt kysymyksessä olevaa hankintamenettelyä koskevaan oikeudelliseen neuvontatoimintaan oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja oikeudenkäynnin välttämiseksi. Lausunnossa on kysymys asianajajan ja päämiehen välisestä luottamuksellisesta tietojenvaihdosta.

Kun otetaan huomioon asianajajan vaitiolovelvollisuuteen ja todistamiskieltoon liittyvistä säännöksistä ilmenevät asianajajan ja hänen päämiehensä välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuutta koskevat periaatteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asianajajan lausunnon antaminen olisi vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua hankintayksikön etua, ja tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä kyseisen edun suojaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeudenkäynnin lopputulos huomioon ottaen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset eivät myöskään asiassa edellytä, että asianajajan lausunnosta annettaisiin tieto In Net Oy:lle. Edellä lausutun vuoksi asianajajan hankintayksikölle antama oikeudellista neuvontaa sisältävä lausunto on kokonaisuudessaan salassa pidettävä. Asiakirjan antamista koskeva In Net Oy:n vaatimus hylätään.

1.3 Hankintapäällikön lausuntoa koskeva asiakirjapyyntö

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 17.12.2018 taltionumero 5944 antanut In Net Oy:lle sen asiakirjapyynnön johdosta tiedon hankintapäällikön lausunnosta.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Oikeudenkäynnin kohde ja kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän hallituksen 14.11.2016 (§ 222) tekemästä päätöksestä, jolla on päätetty muun ohella toteuttaa suorahankintana Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentaminen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään In Net Oy:n valituksesta kumonnut hankintayksikön 14.11.2016 (§ 222) tekemän päätöksen. Hankintayksikön päätöksen kyseisen pykälän kohdalla on käsitelty paitsi edellä tarkoitettua Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevaa suorahankintaa myös toista suorahankintaa, jossa on ollut kysymys Effica-järjestelmän tietokantojen yhdistämisestä.

Asiakirjoista ilmenevän sekä myös Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän ja In Net Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän mukaan In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on kohdistunut ainoastaan suorahankintaan, joka on koskenut käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Kyseiset osapuolet ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneet lisäksi käsityksenään, ettei markkinaoikeuden päätöskään ole koskenut kuin kyseistä hankintaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen päätöslauselman muotoilusta huolimatta kyseisessä päätöksessä on ollut kysymys vain Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön eikä Effica-järjestelmän tietokantojen yhdistämistä koskevasta hankinnasta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on näin ollen Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko In Net Oy asianosainen Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön koskevassa hankinnassa ja onko markkinaoikeus voinut arvioida, että suorahankintaa, lisähankintaa ja hankintasopimuksen muuttamista koskevat edellytykset eivät ole kyseisessä hankinnassa täyttyneet.

2.2 In Net Oy:n asianosaisuus

2.2.1 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp ja HE 50/2006 vp) mukaan asianosaisella on tarkoitettu henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen menettelyyn. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

2.2.2 Asiassa saatu selvitys

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei In Net Oy:llä ole asianosaisasemaa. Suorahankinnan piiriin ei kuulu suunterveydenhuolto, ja In Net Oy toimittaa käytännössä ainoastaan suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä.

In Net Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, että riippumatta siitä, sisältyykö suunterveydenhuollon ohjelmisto hankintaan, yhtiöllä on asianosaisasema. Yhtiö on hankintapäätöksen kohteena olevissa järjestelmissä samoilla markkinoilla toimiva yritys, joka olisi voinut avoimessa kilpailutuksessa jättää tarjouksen suorahankinnan kokonaisuuteen tai osakokonaisuuksiin yksin, alihankintajärjestelyillä tai konsortion osapuolena.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa hankintayksikkö on lausunut, ettei In Net Oy:llä ole todellista oikeussuojan tarvetta, koska yhtiö ei toimita muita kuin suunterveydenhuollon tietojärjestelmiä. Hankintayksikön mukaan yhtiön osuus hankintayksikön nykyisistä potilastietojärjestelmän kustannuksista on noin 1,5 prosenttia.

Hankintayksikkö on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta ilmoittanut, että suunterveydenhuolto on alun perin ollut osa hankintaa, mutta jätetty hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan sopimuksen ulkopuolelle.

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että päätöksen kohteena ovat olleet myös suunterveydenhuollon ja hammaskuvaamisen palvelut.

In Net Oy on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta lausunut, että vaikka yhtiön järjestelmä on suunterveydenhuollon järjestelmä, se on integroitavissa muihin järjestelmiin. Järjestelmä on liitetty osaksi muun muassa Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiön järjestelmiä ja erään sairaanhoitopiirin järjestelmiä. Jos hankinta olisi kilpailutettu avoimesti, yhtiö olisi voinut osallistua kilpailutukseen, koska sen järjestelmä on yhdistettävissä muihin järjestelmiin kattavan kokonaisuuden tarjoamiseksi. Tämä voi tapahtua useiden kotimaisten tai ulkomaisten toimijoiden kanssa järjestelyin, joissa In Net Oy käyttää alihankkijaa, toimii alihankkijana tai tarjoaa järjestelmää yhdessä yhden tai useamman järjestelmätoimittajan kanssa konsortiona.

2.2.3 Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä olevaan hankintaan liittyvään Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivättyyn tarjoukseen tarjousnumero 348744 sisältyvät maininnat "Kertomus (sis. suunterveydenhuollon)" ja "Hammaskuvantaminen (osa Tiedon sth ratkaisua)". Myös hankintayksikkö on tuonut korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille, että alun perin suunterveydenhuolto on ollut osa hankintaa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön päätöksellään 14.11.2016 (§ 222) tekemä päätös laajentaa Effica-järjestelmä Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön on siten sisältänyt myös mainitun järjestelmän laajentamisen Lahden kaupungin suunterveydenhuoltoon. Vaikka suunterveydenhuolto on hankintayksikön mukaan sittemmin jätetty hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan sopimuksen ulkopuolelle, tällä ei ole vaikutusta hankintayksikön päätöksellä 14.11.2016 tehdyn suorahankintaa koskevan päätöksen laajuuteen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankinnassa on kysymys muualla hankintayksikössä jo käytössä olleen järjestelmän käyttöoikeuden laajentamisesta hankintayksikköön liitettyyn Lahden kaupungin perusterveydenhuoltoon, jolla on perusterveydenhuollon osalta ollut käytössään toisen toimittajan järjestelmä ja suunterveydenhuollon osalta In Net Oy:n järjestelmä.

Kysymyksessä olevan suorahankintapäätöksen täytäntöönpano johtaisi siihen, että In Net Oy:n Lahden kaupungille toimittaman suunterveydenhuollon järjestelmän käytöstä luovuttaisiin ja suunterveydenhuollon järjestelmäpalveluja koskevat In Net Oy:n toimitukset hankintayksikölle päättyisivät. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että In Net Oy:llä on jo tällä perusteella oikeudellinen intressi hakea muutosta suorahankintaa koskevaan päätökseen. Asia koskee siten In Net Oy:tä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

In Net Oy:n ilmoituksen mukaan se olisi voinut osallistua koko potilastietojärjestelmää koskevaan kilpailutukseen esimerkiksi yhteenliittymäjärjestelyin, koska sen järjestelmä on integroitavissa muihin järjestelmiin. Kun otetaan huomioon In Net Oy:n yhteistyöstään muissa kilpailutuksissa esittämä, In Net Oy:n ilmoitusta mahdollisuudestaan osallistua koko potilastietojärjestelmää koskevaan kilpailutukseen ei voida pitää epäuskottavana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että In Net Oy:tä on pidettävä hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp ja HE 50/2006 vp) tarkoitetulla tavalla alalla toimivana yrityksenä, jolla on kysymyksessä olevassa, kilpailuttamatta tehdyssä hankinnassa asianosaisaseman edellytykseksi riittävä oikeudellinen intressi. Suorahankintaa koskevan asian on siten katsottava koskevan myös tällä perusteella In Net Oy:tä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että In Net Oy on asiassa hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen.

2.3 Suorahankinta

2.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Sovellettavien oikeusohjeiden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa edellä markkinaoikeuden päätöksessä selostettuihin säännöksiin.

2.3.2 Hankintayksikön perustelut suorahankinnalle

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymään on siirretty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella muun ohella Lahden kaupungin perusterveydenhuolto. Hankintayksikön vastuulle siirtyneellä Lahden kaupungin perusterveydenhuollolla on ollut käytössään eri tietojärjestelmä kuin muualla hankintayksikössä. Suorahankintapäätöksellä on laajennettu hankintayksiköllä käytössä olleen Effica-järjestelmän käyttöoikeus Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön sote-uudistuksen tuolloin arvioituun voimaantuloon ulottuvaksi siirtymäkaudeksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Lahden kaupungin perusterveydenhuollon käytössä olevaa järjestelmää ei olisi teknisistä ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kyetty yhdistämään hankintayksikön järjestelmään. Hankintayksikön mukaan suorahankintaan oikeuttavan teknisen esteen muodostaa se, että kahden eri järjestelmän rinnakkaisen toiminnan mahdollistavia rajapintoja ei ole niin, että tiedot näkyisivät reaaliaikaisesti molemmissa järjestelmissä. Tietojen siirtäminen eri järjestelmien välillä on vaikeaa ja kallista, jollei jopa mahdotonta. Lisäksi Lahden kaupungin järjestelmä kattaa vain osan toiminnoista. Ainoastaan hankintayksikössä aiemmin käytössä olleen järjestelmän käyttäminen on mahdollista, mikäli koko hankintayksikön halutaan toimivan samassa järjestelmäympäristössä.

Hankintayksikkö on pitänyt potilastiedon reaaliaikaista kulkemista erikoissairaanhoidon ja avoterveydenhuollon välillä keskeisenä ja järjestelmien yhteensovittamista ainoana keinona, koska tiedonkulun puutteet ovat potilasturvallisuusriski.

Hankintayksikkö on myös ilmoittanut pyrkineensä yhdenmukaistamaan alueensa järjestelmät, minkä jälkeen on yksinkertaisempaa ja kustannustehokkaampaa yhdenmukaistaa järjestelmien kokonaisuus maakunnallisesti sote-uudistuksen yhteydessä. Kysymyksessä on lyhyt siirtymäkauden järjestely ennen sote-uudistusta. Suorahankintaan oikeuttavan kiireen osalta hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole alkuperäistä sopimusta vuonna 2011 tehdessään huolellisuudestaan huolimatta kyennyt ennakoimaan sote-uudistusta ja potilastietojärjestelmiltä edellytettäviä ominaisuuksia.

2.3.3 Oikeudellinen arviointi

Sote-uudistusta koskevan perusteen arviointi

Hankintayksikön on katsottava vedonneen yhtäältä siihen, että sote-uudistus velvoittaisi yhtenäistämään tietojärjestelmät jo ennen uudistuksen voimaantuloa, ja toisaalta siihen, että hankintayksiköllä tulisi olla mahdollisuus suorahankintaan, koska kilpailuttaminen lyhyeksi siirtymäkaudeksi on epätarkoituksenmukaista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole osoittanut, että sillä olisi ollut velvollisuus yhtenäistää alueensa tietojärjestelmät ennen suunnitellun sote-uudistuksen voimaantuloa tai maakunnallisten taikka valtakunnallisten tietojärjestelmien kilpailuttamista. Hankintalain 27 §:ään ei sisälly siirtymävaiheen menettelyjen joustavampaa arviointia mahdollistavaa säännöstä. Tiedossa ei varmuudella ole myöskään se, milloin mahdollinen sote-uudistus tulee voimaan tai yhtenäiset tietojärjestelmät ovat valmiit, eikä siten se, kuinka pitkäksi siirtymäkausi muodostuisi.

Vaikka pitkään suunnitellun sote-uudistuksen toteutuminen aikatauluineen on epävarmaa, ei hankintayksikön kannalta asiaa arvioituna ennalta-arvaamattomana ole pidettävä sitä, että sosiaali- ja terveydenhuoltoalan toimintaympäristössä saattaa tapahtua rakenteellisia tai organisatorisia muutoksia ja toimijoilla saattaa olla käytössään eri tietojärjestelmiä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mahdollinen sote-uudistus ja sen aikataulun epävarmuus eivät nyt esillä olevan asian olosuhteissa täytä hankintalain 27 §:n 3 kohdassa suorahankinnalle asetettua edellytystä hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneesta äärimmäisestä kiireestä.

Yksinoikeuden suojaamista ja teknisiä syitä koskevan perusteen arviointi

Hankintayksikkö ei ole tuonut esiin selvitystä siitä, että yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kysymyksessä olevaa hankintaa ei olisi voinut kilpailuttaa. Hankintayksikkö ei siten ole selvittänyt, mitkä olisivat ne hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetut yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, joiden vuoksi hankinnan olisi voinut toteuttaa ainoastaan Tieto Finland Oy, jonka potilastietojärjestelmä on käytössä muualla hankintayksikössä kuin Lahden kaupungissa.

Edellä viitatussa hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetuksi tekniseksi syyksi hankintayksikkö on esittänyt järjestelmien välisten rajapintojen puuttumisen. Hankintayksikön korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamasta asiantuntijalausunnosta ilmenevän perusteella sairaanhoitopiirit ja kunnat ovat yleensä hankkineet potilastietojärjestelmänsä itsenäisesti, jolloin alueella on saattanut olla käytössä useampia eri järjestelmiä. Ongelman ratkaisemiseksi on viime vuosina ryhdytty yhdistämään järjestelmiä yhden järjestelmän kokonaisuuksiksi. Lausunnon mukaan eri valmistajien järjestelmien välillä ei ole mahdollisuutta siirtää potilastietoa merkittävissä määrin ilman, että niihin ohjelmoidaan kutakin tarvetta varten oma erillinen integraationsa. Aina integraatiorajapinnan toteuttaminen ei ole mahdollista, toimittaja ei ole halukas sen toteutukseen tai se maksaa liikaa.

In Net Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on tuottanut erikoissairaanhoitoa lahtelaisille potilaille jo ennen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon siirtymistä hankintayksikön vastuulle, eikä suorahankinnalle ole siten hankintayksikön esittämiä perusteita. Hankintayksikkö ei ole vastannut tähän väitteeseen. Koska Lahden kaupungin perusterveydenhuollossa on ollut käytössä eri tietojärjestelmä kuin muualla hankintayksikössä, on tilanteen jo ennen suorahankintaa katsottava olleen se, että lahtelaisten potilaiden osalta hankintayksikön käytössä ovat olleet eri järjestelmät erikoissairaanhoidossa ja perusterveydenhuollossa.

Hankintayksikön näkökulmasta tarkoituksenmukaista olisi, että sen alueella olisi käytössä yhtenäinen tietojärjestelmä. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, että useamman järjestelmän käyttäminen olisi käytännössä mahdotonta. Kun otetaan huomioon, että hankintayksikössä on ollut käytössä erillisiä järjestelmiä eikä asiassa ole selvitetty, ettei rajapintojen toteuttaminen olisi teknisesti mahdollista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole osoittanut suorahankintaan oikeuttavaa teknistä syytä.

Lisähankintaa ja sopimuksen muuttamista koskevien perusteiden arviointi

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteluilla, etteivät asiassa sovellu myöskään hankintalain 28 §:ssä tarkoitetut suorahankintaperusteet ja ettei suorahankintaa voida pitää sallittuna sopimuksen muuttamisena.

2.4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos In Net Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 29.1.2019