KHO:2019:13

Kunnallinen viranhaltija – Työnjohto- ja valvontamääräykset – Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävä – Toisen viranhaltijan nimeäminen käytön johtajaksi

Vuosikirjanumero: KHO:2019:13
Antopäivä: 31.1.2019
Taltionumero: 271
Diaarinumero: 2271/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:13

Kuntayhtymän kiinteistöjohtaja oli 29.1.2015 päättänyt nimetä viranhaltija A:n suostumuksensa mukaisesti muiden tehtäviensä ohella kuntayhtymän eräiden sähkölaitteistojen käytön johtajaksi. Samalla hän oli päättänyt vapauttaa kiinteistöpäällikkö B:n edellä mainitusta tehtävästä. Muutos liittyi kuntayhtymän kiinteistötoimen uudelleen järjestämiseen, jonka yhteydessä oli tarkoituksenmukaista jakaa tehtäviä uudelleen.

Kuntayhtymän hallitus jätti B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta katsottuaan, että kysymys oli työnjohdollisesta määräyksestä, johon ei voinut hakea muutosta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain mukaisesti kuntalaissa tarkoitetulla oikaisuvaatimuksella.

Hallinto-oikeus kumosi B:n valituksesta kiinteistöjohtajan ja kuntayhtymän hallituksen päätökset. Hallinto-oikeus katsoi, että tällainen muutos olisi edellyttänyt kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä tarkoitettua päätöstä virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kuntayhtymän valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi B:n valituksen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan B:n pääasialliset tehtävät kiinteistöpäällikkönä olivat laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä tehtäviä. Hän oli muiden tehtäviensä ohella toiminut kuntayhtymän tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajana, josta tehtävästä määrättiin alun perin tarkemmin kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996). B oli aikanaan nimetty sähkölaitteistojen käytön johtajaksi siinä yhteydessä, kun hänet oli valittu sairaalainsinöörin virkaan. Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät olivat säilyneet B:llä hänen tultuaan nimitetyksi kiinteistöinsinöörin virkaan, mikä virka oli sittemmin muutettu kiinteistöpäällikön viraksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että viranhaltijalain 17 §:n 1 momenttiin perustuvaan työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Kuten viranhaltijalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 196/2002 vp) ilmenee, viranhaltijalain 23 §:llä on ollut tarkoitus antaa työnantajalle oikeus muuttaa viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin työnantajalla olisi oikeus normaalin direktio-oikeuden perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että työnantajalla on normaalin direktio-oikeuden perusteella yleensä oikeus esimerkiksi jakaa konkreettisia työtehtäviä viranhaltijoiden kesken sekä tehdä rajoitettuja muutoksia myös viranhaltijan virkasuhteeseen kuuluvissa tehtävissä.

B:lle aikanaan osoitetut tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät eivät olleet olennaisesti kuuluneet hänen sittemmin hoitamaansa kiinteistöpäällikön virkaan. Käytön johtajan tehtävissä ei myöskään ollut kysymys kuntayhtymän viranomaistehtävistä, vaan lainsäädännössä oli asetettu niin yksityisille kuin julkisille sähkölaitteiden haltijoille velvollisuus nimetä vastuuhenkilö vastaamaan tiettyjen sähkölaitteistojen käytöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi työnantajan voineen direktio-oikeutensa perusteella päättää sähkölaitteistojen käytön valvontaan liittyvien tehtävien järjestämisestä toisin ja siten päättää tehtävien siirtämisestä pois kiinteistöpäällikkö B:ltä. Tämä tehtävien muutos ei ollut niin merkittävä, että siitä olisi tullut tehdä päätös viranhaltijalain 23 §:n nojalla. Näin ollen kiinteistöjohtajan päätökseen ei ollut voinut hakea muutosta oikaisuvaatimuksella. Kuntayhtymän hallituksen oli siten tullut jättää B:n oikaisuvaatimus tutkimatta.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 17 § 1 momentti, 23 § ja 50 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.6.2016 nro 16/0544/3

Asian aikaisempi käsittely

C:n kuntayhtymän kiinteistöjohtaja on 29.1.2015 päättänyt (§ 3) nimetä sairaalainsinööri A:n D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajaksi 1.3.2015 alkaen. Samalla hän on päättänyt vapauttaa kiinteistöpäällikkö B:n käytön johtajan vastuusta.

Päätöksen perustelujen mukaan D:n ja E:n sairaalassa on oltava lain mukaan nimettynä käytön johtaja. Käytön johtajana on toiminut kiinteistöpäällikkö B. Tukipalveluiden uudelleen järjestämisen yhteydessä on tarkoituksenmukaista suorittaa tehtävänjakoa uudella tavalla.

A on Tilojen Ylläpito -vastuuyksikön esimiehenä ja sähköalan sairaalainsinöörinä suoranaisessa vastuussa sähkön käytöstä, huollosta ja korjauksista F:n yliopistollisissa sairaaloissa. A:lla on luontevasti sekä taloudellinen että työnjohdollinen asema käytön johtajan tehtävien hoitamiseen ja sen kautta riittävät ja tosiasialliset mahdollisuudet johtaa ja valvoa käyttötöitä.

B:n tehtävät kiinteistöpäällikkönä suuntautuvat Kiinteistöyksikössä enemmän muun muassa maankäytön ja liikennejärjestelyjen suunnittelun ja rakentamisen ohjaamiseen sekä kiinteistövarallisuuden hallintaan. Näin ollen on luontevaa, että B:n nykyiset käytön johtajan vastuut siirretään A:lle, joka on sopiva henkilö sähköpätevyys 1:n omaavana nimettäväksi käytön johtajaksi. A on myös suorittanut tehtävän edellyttämän sähköturvallisuuskoulutuksen.

C:n kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 13.4.2015 (§ 73) jättänyt B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta.

Päätöksen perustelujen mukaan B:n virkatehtävät kiinteistöpäällikkönä ovat laaja-alaisia, eikä sähkön käytön johtajan tehtävä ole objektiivisesti arvioiden kuulunut hänen keskeisiin virkatehtäviinsä. Sähkön käytön johtajan tehtävän hoitajan muuttamisella ei ole muutettu B:n virantoimitusvelvollisuutta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:n tarkoittamalla tavalla. Kiinteistöjohtaja on esimiehenä voinut antaa työnjohdollisen määräyksen B:n vapauttamisesta sähkön käytön johtajan tehtävän hoitamisesta. Kiinteistöjohtajan päätöksessä on kysymys työnjohdollisesta päätöksestä, johon ei voi hakea muutosta oikaisuvaatimuksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään B:n valituksen johdosta kumonnut kiinteistöjohtajan ja kuntayhtymän hallituksen päätökset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Viranhaltijalain 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Viranhaltijalain 50 §:n mukaan työnantajan tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta säädetään.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Esitetty selvitys

F:n yliopistollisen keskussairaalaliiton liittohallitus on 18.12.1985 (§ 666) päättänyt perustaa sähkövoimatekniikan vastuuyksikön, jota johtaa sairaalainsinööri. Samalla on päätetty, että sairaalainsinöörin tehtävänä on, sen lisäksi mitä johtosäännön 16 §:ssä on sanottu, muun muassa toimia kantasairaalan sähkölaitoksen ja H:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajana. Sairaalainsinöörin päävirkaan on päätetty valita B.

F:n yliopistollisen sairaalan palvelualuejohtaja on 27.1.2005 (§ 12) päättänyt nimittää B:n 1.2.2005 alkaen kiinteistöinsinöörin virkaan. Päätöksen esittelyosion mukaan toiminta- ja taloussuunnitelmaan vuodelle 2005 on sisältynyt seuraava vakanssijärjestely tilakeskuksen vastuualueella: kehittämisinsinöörin toimen muuttaminen kiinteistöinsinöörin viraksi. Esittelytekstin mukaan sairaalainsinööri B on hoitanut omassa virassaan 1.11.2003 alkaen kiinteistöinsinöörin tehtäviä, ja hän täyttää kiinteistöinsinöörin virkaan asetetut kelpoisuusvaatimukset.

C:n kuntayhtymän hallintopäällikön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon ja sen liitteenä olevan vuoden 2011 toiminta- ja taloussuunnitelman otteen mukaan kiinteistöinsinöörin viran nimi on muutettu kiinteistöpäällikön viraksi talousarvion 2011 käsittelyn yhteydessä.

Kiinteistöjohtajan 1.4.2015 sairaanhoitopiirin hallitukselle osoittaman selvityksen mukaan kiinteistöpäällikkö B työskentelee Toimitilat-vastuualueen Kiinteistöyksikössä. B:n tehtävät määräytyvät Kiinteistöyksikön tehtävistä sekä johdon erikseen osoittamista erillistehtävistä. Kiinteistöyksikön tehtävänä on huolehtia sairaanhoitopiirin maa-alueiden kaavoituksesta ja kehittämisestä, liikenne- ja pysäköintijärjestelyistä, toimitilojen vuokralle antamisesta ja ottamisesta, tyhjistä tiloista ja rakennuksista, kiinteistöveroista ja -vakuutuksista, kiinteistöjä koskevasta raportoinnista ja ilmoitusvelvollisuuden hoitamisesta sekä näitä toimintoja palvelevista tietojärjestelmistä, kuten kiinteistö- ja tilarekisteristä.

Sähköturvallisuuslain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkölaitteiden korjaus- ja huoltotöitä sekä sähkölaitteistojen rakennus-, korjaus-, huolto- ja käyttötöitä saa tehdä muun muassa sillä edellytyksellä, että töitä johtamaan nimetään luonnollinen henkilö, jolla on riittävä kelpoisuus (töiden johtaja).

Sähkölaitteiston haltijan tulee kauppa- ja teollisuusministeriön sähköturvallisuuslain nojalla sähköalan töistä antamassa päätöksessä (516/1996) säännellyin edellytyksin nimetä käyttötöitä varten käytön johtaja. Mainitussa päätöksessä on säädetty myös käytön johtajan tehtävistä sekä pätevyysvaatimuksista.

Oikeudellinen arviointi

Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Esitetyn selvityksen mukaan sähkön käytön johtajan tehtävät, jotka ovat lakiin perustuvia, on nimenomaisesti määrätty B:n sairaalainsinöörin virkasuhteeseen kuuluviksi kyseisen viran täyttöä koskevassa päätöksessä. Mainitut tehtävät ovat riidattomasti kuuluneet B:n virantoimitusvelvollisuuteen myös hänen palvelussuhteessaan tapahtuneiden virka- ja tehtävämuutosten jälkeen aina nyt tehtyyn kiinteistöjohtajan päätökseen saakka.

B:n virkasuhteeseen kuuluneiden sähkön käytön johtajan tehtävien poistamisella on näissä oloissa ollut työnantajan direktio-oikeutta pitemmälle menevä, viranhaltijan tehtäviin ja virantoimitusvelvollisuuteen kohdistuva vaikutus. Tällainen muutos on edellyttänyt viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettua päätöstä, johon mainitun lain 50 §:n mukaan saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin. C:n kuntayhtymän hallituksen ei siten olisi tullut jättää B:n oikaisuvaatimusta mainitsemillaan perusteilla tutkimatta. Kun C:n kuntayhtymä ei ole oman selvityksensä perusteella menetellyt asiassa viranhaltijalain 23 §:n mukaisesti ja tehnyt asiassa mainitussa säännöksessä tarkoitettua toimivaltaisen viranomaisen päätöstä, on nyt kysymyksessä olevat kiinteistöjohtajan sekä kuntayhtymän hallituksen päätökset lainvastaisina kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin esitettyihin valitusperusteisiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian, ja Jussi-Pekka Lajunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C:n kuntayhtymä on valituksessaan uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä selvitykset sekä vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, sairaanhoitopiirin kiinteistöjohtajan ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätökset saatetaan voimaan ja B velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 200 eurolla.

Sähkön käytön johtajan tehtävä ei ole erityislainsäädäntöön perustuva viranomaistehtävä. Se ei ole luonteeltaan julkisen vallan käyttämistä eikä myöskään kuntalain nojalla siirretyn toimivallan käyttämistä.

Kysymyksessä on operatiiviseen toimintaan liittyvä vastuu, joka ei ole muodostanut kiinteistöpäällikkö B:n työtehtävien olennaista osaa. Kiinteistöpäällikön viran olennainen sisältö on muodostunut kiinteistökehittämiseen liittyvistä tehtävistä.

B:n tehtävät sairaanhoitopiirissä ovat muuttuneet olennaisella tavalla vuodesta 1985 vuoteen 2015 mennessä ja samalla hänen virkanimikkeensä on muuttunut. Organisaation ja työnantajan tarpeet muuttuvat ajan kuluessa.

Sähkön käytön johtajan tehtävä on sairaalan palvelutoiminnan turvaamiseen liittyvä operatiivinen tukitehtäviä. Siihen ei liity hallinnollista päätöksentekoa eikä kenenkään eduista tai oikeuksista päättämistä. Tehtävän siirtäminen työnjohdollisesti toiselle henkilölle ei ole vaikuttanut B:n palkkaukseen.

B:n tehtävät ovat laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä vastuita ja tehtäviä. Yksittäisen sähköturvallisuuteen liittyvän tehtävän määrääminen kuuluvaksi toisen henkilön tehtäviin ei ole vähentänyt B:n pääasiallisia työtehtäviä. B:n asema sairaanhoitopiirin viranhaltijana ei työnjohdollisella määräyksellä ole millään tavalla heikentynyt.

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että C:n kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään, sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Sähkön käytön johtajan tehtävä on erityislainsäädännön mukainen, virantoimitusvelvollisuuteen kuuluva tehtävä. Sähkölaitteiston haltijan on nimettävä tietynlaisille laitteistolle käytön johtaja. Koska käytön johtaja edustaa haltijaa, hänen velvollisuutena on muun ohella huolehtia viranomaisille lähetettävistä ilmoituksista ja selvityksistä. Laitteiston ja kiinteistön sähköturvallisuus liittyy läheisesti omistajan intressiin. Kysymys on virkaan kuuluvasta vastuusta eikä yksittäisestä sähköturvallisuuteen liittyvästä tehtävästä. Asiassa on kysymys kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä tarkoitetusta virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta.

Käytön johtajan tehtävästä poiketen sähkötöiden tekeminen ja niiden johtaminen on operatiivinen tukitehtävä, josta vastaa sähkötöiden johtaja.

Kiinteistöinsinöörin virkaa perustettaessa sanottuun virkaan kuuluvat tehtävät on käyty läpi ja päätös on valmisteltu huolellisesti. Viran täyttämistä koskevassa päätöksessä todetulla tavalla B on jo aikaisemmin hoitanut näitä tehtäviä omassa virassaan. Kun sairaanhoitopiirin valtuusto on perustanut kiinteistöinsinöörin viran, käytön johtajan tehtävät ovat olleet keskeisiä tähän virkaan kuuluvia vastuita.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996) on määrätty käytön johtajan tehtävistä. Kiinteistöinsinöörin virkaa ei ole perustettu käytön johtajan tehtävien hoitamista varten, koska käytön johtajuudessa kysymys on enemmänkin haltijan vastuusta huolehtimisesta kuin päätoimisesta virasta. Kiinteistöinsinöörin virkaa perustettaessa käytön johtajan tehtävää ei ole määritelty yhdeksi viran pääasiallisista tehtävistä, kuten ei mitään muutakaan tehtävää.

Vuonna 2012 tapahtuneen organisaatiomuutoksen yhteydessä vahvistettiin välillisesti, että käytön johtajan tehtävät kuuluvat kiinteistöpäällikön virkaan.

A on antanut selityksen.

C:n kuntayhtymä ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa C:n kuntayhtymän valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää B:n valituksen.

2. C:n kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on C:n kuntayhtymän valituksesta ratkaistavana, onko kuntayhtymän kiinteistöjohtaja voinut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 17 §:n 1 momentin perusteella työnantajalle kuuluvan työnjohto- ja valvontaoikeuden nojalla päättää, että kiinteistöpäällikkö B vapautetaan D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajan vastuusta, kuten kuntayhtymä katsoo, vai edellyttääkö tällainen muutos kiinteistöpäällikön tehtäviin sitä, että asiasta tehdään viranhaltijalain 23 §:n perusteella päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta, kuten hallinto-oikeus on katsonut.

Työnjohto- ja valvontaoikeuden piiriin kuuluvasta työnjohdollisesta toimenpiteestä ei vakiintuneen tulkinnan mukaan saa tehdä oikaisuvaatimusta. Sen sijaan viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettuun päätökseen saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin (näin esimerkiksi KHO 2014:94).

Sähkön käytön johtajan tehtäviä koskevat oikeusohjeet

Asiassa on viitattu kauppa- ja teollisuusministeriön nyttemmin jo kumotun sähköturvallisuuslain (410/1996) nojalla antamaan päätökseen sähköalan töistä (516/1996). Ministeriön päätöksen 2 §:n 2 momentin mukaan sähkölaitteiston haltijan on nimettävä käyttötöitä varten käytön johtaja tuossa momentissa tarkemmin määritellyt tehot ylittäviä sähkölaitteistoja varten.

Kauppa- ja teollisuusministeriön mainitun päätöksen 3 §:n 1 momentin mukaan käytön johtajan tulee olla sähkölaitteiston haltija tai tämän palveluksessa. Käytön johtajana voi toimia myös sellaisen yhteisön palveluksessa oleva henkilö, jolla on sähkölaitteiston haltijan kanssa sähkölaitteistoa koskeva kunnossapitosopimus. Lisäksi momentissa tarkemmin määritellyissä tapauksissa käytön johtajana voi olla henkilö, joka ei ole sähkölaitteiston haltijan palveluksessa.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 5 §:n 2 momentin mukaan käytön johtajan on huolehdittava siitä, että:

1) sähkölaitteiston käytössä ja huollossa noudatetaan sähköturvallisuuslakia sekä sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä sekä

2) käyttötöitä tekevät henkilöt ovat ammattitaitoisia ja riittävästi opastetut tehtäviinsä.

Päätöksen 5 §:n 3 momentissa (351/2010) on lisäksi edellytetty, että käytön johtajan, kuten myös sähkötöiden johtajan, on tunnettava kulloinkin voimassa olevat sähköturvallisuusvaatimukset. Heidän on muutoinkin jatkuvasti ylläpidettävä ammattitaitoaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyttemmin käytön johtajasta säädetään sähköturvallisuuslaissa (1135/2016). Nykyisen lain mukaan käytön johtaja voi olla joko sähkölaitteiston haltijan palveluksessa tai kunnossapitoyrityksen palveluksessa. Tietyissä tilanteissa käytön johtajan ei tarvitse olla kummankaan edellä tarkoitetun palveluksessa.

Viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta koskevat oikeusohjeet

Viranhaltijalain 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Viranhaltijalain 23 §:ssä säädetään virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta. Pykälän mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) lausutaan viranhaltijalain 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Ehdotetussa 17 §:ssä säädettäisiin viranhaltijan virantoimitusvelvollisuudesta. Viranhaltijan virantoimitusvelvollisuudella tarkoitetaan viranhaltijan virkasuhteeseen perustuvaa päävelvoitetta eli hänelle kuuluvien virkatehtävien suorittamista. Velvollisuus vastaa työsuhteeseen kuuluvaa työntekijän päävelvoitetta eli työntekovelvollisuutta. Työsuhteesta poiketen virkasuhde ei ole sopimussuhde, joten viranhaltijan tehtävistä ei sovita, vaan niistä päättäminen kuuluu työnantajan päätösvaltaan. Valtion virkamiesten virantoimitusvelvollisuudesta säädetään valtion virkamieslain 14 §:ssä.

Ehdotetun 1 momentin mukaan viranhaltijan olisi suoritettava virkaan kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Ehdotetussa 1 momentissa mainituilla "määräyksillä" tarkoitettaisiin kunnan johtosääntöjen ja virkaehtosopimusten määräyksiä. Säännös olisi samansisältöinen kuin voimassa oleva kuntalain 44 a §, kuitenkin siten täsmennettynä, että säännökseen ehdotetaan lisättäväksi velvollisuus työnantajan työnjohto- ja valvontamääräysten noudattamisesta valtion virkamieslain 14 §:n 1 momenttia vastaavasti. Vaikka voimassa olevan kuntalain 44 a §:n perusteluissa on jo mainittu, että virantoimitusvelvollisuus kattaa virkaan kuuluvat tehtävät ja työnjohto- ja valvontamääräysten noudattamisen, työnjohto- ja valvontaoikeus on niin olennainen osa myös työnantajan ja viranhaltijan välistä oikeussuhdetta, että asia on perusteltua todeta myös itse säännöksessä. Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta säädettäisiin 24 §:ssä (oikeastaan 23 §:ssä).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan viranhaltijalain 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Säännöksessä annettaisiin työnantajalle oikeus muuttaa virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin sillä olisi oikeus pelkästään normaalin direktio-oikeuden perusteella. Säännöksen lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Kunnan on julkisyhteisönä voitava kaikissa tilanteissa turvata sille kuuluvien tehtävien tarkoituksenmukainen ja tehokas hoitaminen. Näin ollen ehdotetaan, että kunnan viranomainen, joka päättää virkasuhteen täyttämisestä toistaiseksi, voisi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää. Säännöksessä tarkoitettua perusteltua syytä arvioidaan kunnan hallinnon tarpeiden perusteella. Säännös ei edellyttäisi viranhaltijan suostumusta, mutta viranhaltijalle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kuin muutoksesta lopullisesti päätetään.

Mikäli työnantajan toiminnan tai hallinnon uudelleenjärjestelyt merkitsevät niin laajoja viranhaltijoiden tehtävien muutoksia, että virka voidaan katsoa sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi, virka tulee yleensä lakkauttaa ja perustaa uusi virka. Tällöin viranhaltijan asema määräytyy lakiehdotuksen 37 §:n mukaisesti.

Asiassa saatu selvitys

F:n yliopistollisen keskussairaalaliiton liittohallitus on 18.12.1985 (§ 666) päättänyt perustaa sähkövoimatekniikan vastuuyksikön, jota johtaa sairaalainsinööri. Samalla on päätetty, että sairaalainsinöörin tehtävänä on, sen lisäksi mitä johtosäännön 16 §:ssä on sanottu, muun muassa toimia kantasairaalan sähkölaitoksen ja H:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajana. Sairaalainsinöörin päävirkaan on valittu B.

F:n yliopistollisen sairaalan palvelualuejohtaja on 27.1.2005 (§ 12) päättänyt nimittää B:n 1.2.2005 alkaen kiinteistöinsinöörin virkaan. Päätöksen esittelyosion mukaan toiminta- ja taloussuunnitelmaan vuodelle 2005 on sisältynyt seuraava vakanssijärjestely tilakeskuksen vastuualueella: kehittämisinsinöörin toimen muuttaminen kiinteistöinsinöörin viraksi. Esittelytekstin mukaan sairaalainsinööri B on hoitanut omassa virassaan 1.11.2003 alkaen kiinteistöinsinöörin tehtäviä, ja hän täyttää kiinteistöinsinöörin virkaan asetetut kelpoisuusvaatimukset.

C:n kuntayhtymän hallintopäällikön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon ja sen liitteenä olevan vuoden 2011 toiminta- ja taloussuunnitelman otteen mukaan kiinteistöinsinöörin viran nimi on muutettu kiinteistöpäällikön viraksi vuoden 2011 talousarvion käsittelyn yhteydessä.

Kiinteistöjohtajan 1.4.2015 sairaanhoitopiirin hallitukselle osoittaman selvityksen mukaan kiinteistöpäällikkö B työskentelee Toimitilat-vastuualueen Kiinteistöyksikössä. Hallinto-oikeudelle toimitetun selvityksen mukaan B:n tehtävät määräytyvät Kiinteistöyksikön tehtävistä sekä johdon erikseen osoittamista erillistehtävistä. Kiinteistöyksikön tehtävänä on huolehtia sairaanhoitopiirin maa-alueiden kaavoituksesta ja kehittämisestä, liikenne- ja pysäköintijärjestelyistä, toimitilojen vuokralle antamisesta ja ottamisesta, tyhjistä tiloista ja rakennuksista, kiinteistöveroista ja -vakuutuksista, kiinteistöjä koskevasta raportoinnista ja ilmoitusvelvollisuuden hoitamisesta sekä näitä toimintoja palvelevista tietojärjestelmistä, kuten kiinteistö- ja tilarekisteristä.

Kuntayhtymän kiinteistöjohtaja on päätöksellään 29.1.2015 määrännyt sairaalainsinööri A:n D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajaksi 1.3.2015 alkaen ja samalla vapauttanut B:n tästä vastuusta. Kuntayhtymän mukaan tämä vastuu ei ole muodostanut kiinteistöpäällikkö B:n työtehtävien olennaista osaa eikä vastuusta vapauttaminen ole vaikuttanut hänen palkkaukseensa.

Edellä selostetun selvityksen lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on asiaa ratkaistaessa ollut muun ohella palvelukeskuksen johtaja G:n 5.7.2016 päivätty sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävän siirtoa koskeva selvitys. G:n laatimasta selvityksestä ilmenee, että vuoden 2011 loppuun asti sairaanhoitopiirissä oli kaksi erillistä yksikköä kiinteistöasioihin, tilakeskuksen vastuualue ja tekniikan vastuualue. Nämä vastuualueet yhdistettiin vuonna 2012 yhdeksi kokonaisuudeksi, joka on nykyiseltä nimeltään Toimitilat-vastuualue.

G:n selvityksen mukaan A on nimetty Toimitilat-vastuualueen Tilojen ylläpito-vastuuyksikön esimieheksi. Vastuuyksikön tehtäviin kuuluvat muun ohella sairaalan sähkölaitteiston käyttötoimenpiteet, huolto ja korjaukset. A on pätevä ja kokenut sähköalan diplomi-insinööri ja hänet on valittu sairaalainsinöörin virkaan sähkötekniikan alalle. Hänellä on välittömät mahdollisuudet vaikuttaa sairaalan sähkön käytön turvallisuuteen.

G:n selvityksen mukaan organisaatiomuutoksessa vuonna 2012 perustettiin Toimitilat-vastuualueeseen Kiinteistöyksikkö-niminen vastuuyksikkö, jonka tehtäviin kuuluvat hallinnolliset asiat, kuten kiinteistöjen myynti, kaavoitus- ja vuokrausasiat sekä liikenne ja pysäköinti. Kiinteistöpäällikkö B on sijoitettu mainittuun yksikköön suorittamaan Kiinteistöyksikölle kuuluvia tehtäviä. B:n tehtävät ovat siten muuttuneet hänen alkuperäisistä tehtävistään täysin toisiksi. B:n tehtäviin kuuluvat kiinteistöyksikön projektitehtävät ja hallinnolliset työt. Sähkön käytön johtajan tehtävät ovat jääneet B:n varsinaiseen tehtäväalueeseen nähden irrallisiksi.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävistä on kiinteistöjohtajan päätöstä 29.1.2015 tehtäessä määrätty sähköturvallisuuslain (410/1996) nojalla annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole kysymys sähköturvallisuuslaissa (410/1996) tarkoitetuista sähkötöiden johtajan tehtävistä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan B:n pääasialliset tehtävät kiinteistöpäällikkönä ovat olleet laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä tehtäviä. Hän on muiden tehtäviensä ohella toiminut kuntayhtymän tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajana. B on aikanaan nimetty sähkölaitteistojen käytön johtajaksi siinä yhteydessä, kun hänet on valittu sairaalainsinöörin virkaan. Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät olivat säilyneet B:llä hänen tultuaan nimitetyksi kiinteistöinsinöörin virkaan, mikä virka on sittemmin muutettu kiinteistöpäällikön viraksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijalain 17 §:n 1 momenttiin perustuvaan työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Kuten viranhaltijalakia koskevasta hallituksen esityksestä ilmenee, viranhaltijalain 23 §:llä työnantajalle on ollut tarkoitus antaa oikeus muuttaa viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin työnantajalla olisi oikeus normaalin direktio-oikeuden perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantajalla on normaalin direktio-oikeuden perusteella yleensä oikeus esimerkiksi jakaa konkreettisia työtehtäviä viranhaltijoiden kesken sekä tehdä rajoitettuja muutoksia myös viranhaltijan virkasuhteeseen kuuluvissa tehtävissä.

Esillä olevassa asiassa B:lle on aikanaan hänen muiden tehtäviensä ohella osoitettu tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtäviä. Nämä tehtävät eivät ole olennaisesti kuuluneet juuri kiinteistöpäällikön virkaan. Näissä tehtävissä ei myöskään ole ollut kysymys kuntayhtymän viranomaistehtävistä, vaan lainsäädännössä on asetettu niin yksityisille kuin julkisillekin sähkölaitteistojen haltijoille velvollisuus nimetä vastuuhenkilö vastaamaan tiettyjen sähkölaitteistojen käytöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantaja on viranhaltijalain 17 §:n mukaisen direktio-oikeutensa perusteella voinut päättää sähkölaitteistojen valvontaan liittyvien tehtävien järjestämisestä toisin ja siten päättää tehtävien siirtämisestä pois kiinteistöpäällikön virassa olevalta Järveltä. Tämä tehtävien muutos ei ole ollut niin merkittävä, että siitä olisi tullut tehdä päätös viranhaltijalain 23 §:n nojalla.

Edellä mainituilla perusteilla kiinteistöjohtajan päätökseen 29.1.2015 (§ 3) ei ole voinut hakea muutosta oikaisuvaatimuksella. C:n kuntayhtymän hallituksen on tullut jättää B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemä oikaisuvaatimus tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, on kunnallisvalituksen tehnyt asianomainen viranhaltija tai muu henkilö, jonka on katsottava tehneen valituksen viranhaltijan puolesta, vaadittaessa velvoitettava korvaamaan työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli valitus koskee tässä laissa tarkoitettua asiaa eikä valitusta hyväksytä. Vastaavasti viranomainen on velvoitettava korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen asianosaisen kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli päätös valituksen johdosta osittain tai kokonaan kumotaan.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin mukaan mainitun pykälän 1 momentista poiketen oikeudenkäyntikuluja ei velvoiteta korvattavaksi silloin, kun päätös koskee virkaan ottamista tai jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että oikeudenkäyntiin on ollut perusteltu syy tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista on muutoin pidettävä asian laatu tai olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta olisi asian laatu ja asiassa saatu selvitys huomioon ottaen kohtuutonta velvoittaa B korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi C:n kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin nojalla hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

 
Julkaistu 31.1.2019