KHO:2019:15

Vesiasia – Maa-ainesten ottaminen – Pohjavedenottamon suoja-alue – Suoja-aluemääräys – Poikkeaminen suoja-aluemääräyksestä

Vuosikirjanumero: KHO:2019:15
Antopäivä: 31.1.2019
Taltionumero: 276
Diaarinumero: 1192/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:15

Vedenottamoiden lähisuojavyöhykettä koskevan suoja-aluemääräyksen mukaan alueella tuli maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Saman suoja-aluemääräyksen mukaan maa-ainesten ottaminen oli kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi oli välttämätöntä.

Aluehallintovirasto oli hylännyt vesilain mukaisen hakemuksen maa-ainesten ottamiseksi vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeeltä. Aluehallintoviraston mukaan alue oli vähäisestä aikaisemmasta maa-ainesten ottamisesta huolimatta pääosin luonnontilaista ja vanha ottoalue hyvin maisemoinutta. Aluehallintovirasto katsoi, että vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeille ei tullut perustaa uusia ottamisalueita eikä jo maisemoituneita ottamisalueita tullut avata uudelleen. Aluehallintovirasto oli hylännyt hakemuksen vesilain 3 luvun 4, 6 ja 7 §:n intressivertailun perusteella. Hallinto-oikeus oli hylännyt luvanhakijan valituksen aluehallintoviranomaisen päätöksestä.

Koska suoja-aluemääräys lähtökohtaisesti kielsi maa-ainesten ottamisen luonnontilaisilta alueilta, tarvittiin haettuun maa-ainesten ottamiseen vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukainen poikkeus tästä suoja-aluemääräyksestä. Poikkeuksen saaminen oli edellytyksenä sille, että samassa suoja-aluemääräyksessä tarkoitettu vesilain mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen luonnontilaiselta alueelta voitiin myöntää.

Suoja-aluemääräykseen perustuvan vesilain mukaisen luvan hakijan ei voitu edellyttää erikseen hakevan poikkeusta samasta suoja-aluemääräyksestä. Asia tuli viran puolesta käsitellä lupaviranomaisessa siinä laajuudessa, että haetun maa-ainesten ottamisen sallittavuus vesilain kannalta tulee kattavasti arvioitua. Aluehallintoviraston olisi siten tullut lupahakemusta ratkaistessaan ensin arvioida, voitiinko suoja-aluemääräyksestä myöntää poikkeus.

Korkein hallinto-oikeus palautti asian aluehallintovirastolle käsiteltäväksi suoja-aluemääräyksestä poikkeamista koskevana asiana ja vesilain mukaista maa-aineslupaa koskevana asiana.

Vesilaki 4 luku 12 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 22.2.2018 nro 18/0034/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.1.2016 nro 8/2016/2 hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien hakemuksen saada vesilain mukainen lupa maa-aineksen ottamiseen kiinteistöltä Lautaviita (271-401-1-29) Kokemäen kaupungissa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suunniteltu maa-ainesten ottamisalue sijoittuu Järilänvuoren vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle, Harjavallan kaupungin Järilänvuoren ja Hiitteenharjun vedenottamoiden sekä Nakkilan kunnan Santamaan ottamon lähisuojavyöhykkeelle, jonka Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä nro 145/2014/2 määrännyt. Aluehallintoviraston päätös ei ole lainvoimainen. Suoja-alueen käyttöä koskevat rajoitukset on määrätty noudatettaviksi, vaikka päätökseen haettaisiinkin muutosta.

Muutetun lupahakemuksen mukainen alue on lähes kokonaan edellä mainitun päätöksen mukaisella vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä ja pieneltä osalta kaukosuojavyöhykkeellä. Ottamisalueen etäisyys on Järilänvuoren vedenottamoon noin 380 metriä ja Santamaan vedenottamoon noin 350 metriä. Vedenottamoiden suojavyöhykkeiden tarkoituksena on turvata pohjaveden laadun säilyminen hyvänä. Maaperä ottamisalueella on karkeaa ja hyvin vettä läpäisevää, jolloin mahdolliset haitta-aineet pääsevät nopeasti huuhtoutumaan pohjaveteen. Muutetun hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen voi aiheuttaa riskin pohjaveden laadulle sekä vedenottamoiden vedenotolle.

Kaukosuojavyöhykemääräyksen 5 ja lähisuojavyöhykemääräyksen 19 mukaan alueella tapahtuvaan maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen tulee hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Maa-ainesten ottaminen on kielletty lähisuojavyöhykkeellä luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.

Aluehallintovirasto toteaa, että osalla hakemusaluetta on ollut maa-ainesten ottolupa, joka on päättynyt 31.5.2015. Ottamistoimintaa vanhan luvan nojalla on ollut vähäisessä määrin alueen keskiosassa. Muutoin kiinteistön alue on luonnontilaista. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen lausunnon mukaan vanha ottamisalue on hyvin maisemoitunut, eikä alue nykyisellään aiheuta riskiä pohjavedelle. Vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeille ei tule perustaa uusia ottamisalueita eikä jo maisemoituneita ottamisalueita tule avata uudelleen.

Hankealue sijaitsee Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueella. Varsinais-Suomen pohjavesien toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 Järilänvuoren pohjavesialue on arvioitu riskialueeksi.

Hankkeesta yksityiselle edulle saatavaa hyötyä ei voida pitää huomattavana verrattuna siitä yleiselle edulle koituviin menetyksiin vesilain mukaan arvioituna.

Aluehallintoviraston päätöksessä sovelletut oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 4, 6 ja 7 §

Käsittely hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät ovat valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatineet, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja kuolinpesille myönnetään 30.10.2015 muutetun hakemuksen mukainen lupa maa-aineksen ottamiseen. Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kuolinpesät ovat muuttaneet hakemustaan siten kuin Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta lausunnossaan 26.8.2015 esitti. Tämä tarkoitti ottamisalueen pienentämistä sekä kuuden metrin suojakerroksen jättämistä pohjaveden pinnan yläpuolelle. Nämä muutokset tarkoittivat ottomäärän pienenemistä 53 000 kiintokuutiometriä alkuperäiseen hakemukseen verrattuna.

Alkuperäiseen hakemukseen kielteisesti suhtautunut Varsinais-Suomen ELY-keskus oli muutetusta hakemuksesta 17.11.2015 antamassaan lausunnossa myös valmis hyväksymään luvan myöntämisen haettuun ottamistoimintaan tietyin edellytyksin. Hakijat ovat 31.12.2015 täydentäneet hakemustaan ELY-keskuksen edellyttämillä täydennyspiirustuksilla. Muutoksista huolimatta aluehallintovirasto hylkäsi hakemuksen kokonaisuudessaan.

Aluehallintoviraston päätöksen perustelut nojautuvat pääosin siihen virheelliseen arvioon, että ottamishakemuksessa on ollut kysymys luonnontilaisesta tai jo hyvin maisemoituneesta vanhasta ottamisalueesta. Kokemäen ympäristölautakunta on edellyttänyt uuden hakemuksen mukaista ottamisaluetta rajattavaksi siten, että se rajautuu pääosin jo aiemman 31.5.2015 päättyneen ottamisluvan nojalla avattuihin alueisiin. Sellainen osa muutetun hakemuksen mukaista aluetta, jota ei vielä vanhan luvan nojalla ole ottotoimintaan avattu sijoittuisi suhteessa vedenottamoihin vanhojen ottamisalueiden "taakse" ja osin myös vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeille. Lisäksi 31.5.2015 umpeutunut ottamislupa olisi sallinut maa-aineksen oton koko kiinteistöltä, joten maanomistaja kärsii joka tapauksessa muutetun hakemuksen seurauksena merkittävää vahinkoa siitä, ettei tuon aiemman luvan voimassa ollessa ollut hyödyntänyt koko kiinteistön ottamismahdollisuuksia. Lopputulos muodostuisi kohtuuttomaksi, jos valituksenalainen päätös jäisi voimaan.

Hakemuksen kohteena olevan kiinteistön keskellä on varsin suuri vanha ottamisalue, joka katkaisee tilan koko leveydeltään. Vanhalta ottamisalueelta on kaakon suuntaan koko kiinteistön pohjoisen rajan kohdalla ottamisaluetta. Vanha ottoalue ei ole luonnontilaista eikä millään tavoin hyvin maisemoitunutta.

Kokemäen kaupungin ympäristölautakunnan vaatimuksesta hakemusta muutettiin siten, että vanhan ottamisalueen länsipuolella oleva alue, joka sijaitsee ottoalueen ja lähimmän eli Järilänvuoren vedenottamon välissä, jätettiin luonnontilaiseksi. Naapurikiinteistöjen ottamistoiminta on ulottunut lännessä hyvin paljon lähemmäs Järilänvuoren vedenottamoa kuin nyt hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen sijoittuisi. Santamaan vedenottamo taas sijaitsee suhteessa hakemuksen kohteena olevaan kiinteistöön toisen naapurikiinteistön ottamisalueen toisella puolella. Aluehallintoviraston päätöksessä ei näytä millään tavoin huomioidun ELY-keskuksen muuttunutta ja hyväksyvää kantaa lupahakemukseen.

Aluehallintovirasto on arvioinut muutetun hakemuksen mukaisten alueiden olosuhteet virheellisesti. Se on päätynyt selvästi lainvastaiseen hakemuksen hylkäämiseen hahmottaessaan ottamisalueen olosuhteita toisin kuin valvontaviranomaiset ja yliarvioinut näin merkittävästi ottamistoiminnasta pohjavesiesiintymälle aiheutuvat riskit. Alueelle annetut pohjavesiesiintymän suoja-aluemääräykset on mitoitetut siten, että niihin sisältyy merkittävä varmuusmarginaali.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on vastineenaan hallinto-oikeudessa muun muassa esittänyt, että se on lausunut asiasta kahdesti. Ensimmäisessä lausunnossaan 21.7.2015 ELY-keskus on katsonut, ettei jo maisemoituneita ottamisalueita tule avata uudelle kaivulle ja hakemuksen mukaisen maa-ainesoton aiheuttavan riskin läheisten ottamoiden vedenotolle ja pohjaveden laadulle. Sittemmin hakemusta on muutettu siten, että ottamisalueen länsiosa jätetään ottamistoiminnan ulkopuolelle, minkä lisäksi pohjaveden pinnan yläpuolelle tulee kuuden metrin suojakerros.

Hakemuksen muutosta koskevassa lausunnossaan 17.11.2015 ELY-keskus on katsonut uuden rajauksen mukaisen maa-ainesoton olevan mahdollista, mikäli ylimmän tutkitun luonnollisen pohjaveden pinnan yläpuolelle jätetään 6 metrin suojakerros ja mikäli lupaharkinnassa huomioidaan lausunnossa esitetyt alueen pohjavesiolosuhteita turvaavat seikat. Ottamisen yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että polttoaineiden ja muiden pilaantumisen vaaraa aiheuttavien aineiden pääsy maaperään ja pohjaveteen estetään ja alueen jälkihoito toteutetaan huolellisesti.

ELY-keskus on viitannut 17.11.2015 antamaansa lausuntoon ja vielä esittänyt muun muassa, että kiinteistön Lautaviita alueella on harjoitettu vähäistä maa-ainesottoa, minkä jälkeen alue on pääosin maisemoitunut ja etenkin sen länsi- ja itäosia voidaan ilmakuvatarkastelun perusteella pitää luonnontilaisina. Alueen itäosassa kuitenkin on noin 5 metrin syvyinen kuoppa tasolla +47 m ja keskellä suurempi, noin 10 metrin syvyinen, kuoppa tasolla +41 m. Kiinteistön ottamaton alue on noin tasolla +50–52 m. Keskellä oleva kuoppa on ollut mukana soranottoalueiden tilaa ja kunnostustarvetta kartoittaneessa SOKKA-hankkeessa (2008), jossa se on yhdessä noin tasolla +30–42 m olevan pohjoispuoleisen kiinteistön (RN:o 2:28) kanssa muodostanut kuopan nro 25. Kohdetta on tuolloin luonnehdittu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa.

Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta on vastineenaan hallinto-oikeudessa muun muassa esittänyt, että se on hakemuksesta antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että Voitoistentien puoleiseen päähän jätetään noin 120 metriä tien keskiviivasta lukien luonnontilainen alue, jolta maa-aineksia ei oteta. Koska ottosuunnitelmaa on sittemmin muutettu siten, että kyseinen alue jää ottotoiminnan ulkopuolelle, voidaan toiminnalle myöntää lupa.

Vanhan ottoluvan aikana maa-aineksia on otettu alueen keskiosalta ja alueella on myös ilmeisesti sitäkin vanhempia, jyrkkäreunaisia ottoalueita, jotka ovat maisemoimatta. Pohjoisreunalla on naapurikiinteistön ottoalue ulotettu hakijakiinteistön rajalle siten, että luiska on rajan molemmin puolin. Myös etelässä alue rajoittuu ottoalueeseen.

Hakemuksen mukaisen alueen maisemoinnin toteuttamiseksi vesilain mukainen lupa ja maa-ainesten ottolupa alueelle voitaisiin myöntää. Lautakunnan näkemyksen mukaan maa-ainesten otosta ei aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai vedenottamoiden käyttömahdollisuuden vaarantumista.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa asiasta.

A:n ja B:n kuolinpesät ovat vastaselityksenään hallinto-oikeudessa muun muassa esittäneet, ettei vastineissa tai aluehallintoviraston lausunnossa ole esitetty mitään sellaisia seikkoja, jotka antaisivat aihetta muuttaa valituksessa esitettyjä vaatimuksia tai niiden perusteluja.

ELY-keskus on vastineessaan todennut, että SOKKA-hankkeessa hakemuksen kohteena oleva kiinteistö on luokiteltu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa. Myös tämä luokittelu osoittaa, että aluehallintoviraston lupapäätöksessään tekemä arvio alueen luonnontilaisuudesta ei vastaa alueen todellisia olosuhteita. Lupaviranomainen ei suorittanut katselmusta hakemuksen mukaisella alueella.

Varsin kapean kiinteistön jäädessä nykyiseen korkeuteensa on sen molemmilla laidoilla hyvin korkeat ja jyrkät hiekkaluiskat, koska molemmilla naapurikiinteistöillä otto on jo nyt saavuttanut merkittävästi alemman tason. Tällä hetkellä korkeusero on noin 15 metriä. Hakemuksen mukaisestikin kiinteistö jäisi kuuden metrin suojakerroksella edelleen korkeammalle tasolle kuin naapurikiinteistöt. Nykytilanne johtaisi siihen, että kiinteistön molemmin puolin sen alueelle jäisi sortuvat ja maisemaa hyvin paljon rumentavat korkeat suoraviivaiset paljaat luiskat, joita ei pystytä muotoilemaan ympäröivien maastonmuotojen mukaisesti, jolloin sen kasvittaminen hankaloituu.

Pöyry Oy on 17.8.2018 päivätyssä asiantuntijalausunnossaan muun muassa esittänyt, että se, että kiinteistön alueelta poistetaan lisää puustoa ja kuoritaan pintamaat, ei muuta Järilänvuoren pohjavesialueen suojelutilannetta. Lähisuojavyöhykkeellä on jo useita vuosikymmeniä ollut ottotoimintaa, joiden ei ole voitu osoittaa heikentäneen veden laatua. Suunniteltu ottoalue käsittään noin 0,12 prosenttia pohjaveden varsinaisen muodostumisalueen pinta-alasta. Pöyry Oy:n lausunnossa esitetyn perusteella on selvää, ettei lausunnossa esitettyjen lupamääräysten mukaisesti toteutettuna hanke vaaranna pohjaveden eikä pohjavesiesiintymän vedenlaatua.

Aluehallintovirasto on perusteetta kohdellut saman alueen maanomistajien ottamishakemuksia eri tavoin. Kahdelle hakijalle on myönnetty luvat, joiden mukaiset ottoalueet sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä pohjavedenottamoilla kuin puheena oleva kiinteistö ja aivan samalla tavalla osin ottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja osin kaukosuojavyöhykkeellä. Molemmilla alueilla on ollut aiemmat ottoluvat, jotka ovat päättyneet 31.5.2015 ja 30.4.2015. Hakijan lupa päättyi 31.5.2015. Toiset luvat on myönnetty aluehallintoviraston 5.9.2014 tekemän suoja-aluepäätöksen jälkeen.

Aluehallintoviraston perustelujen perusteella ainoa ero näiden muiden hankkeiden ja hakijan hankkeen välillä oli se, että muilla alueilla oli ryhdytty ennen luvan myöntämistä ottamistoimintaa valmisteleviin toimiin tai maan pintakerroksen poistamiseen. Vertailuluvat vastaavat hakijakiinteistön tilannetta. Olisi kestämätöntä, että kuolinpesien lupahakemus hylättäisiin vain siitä syystä, ettei se ole aiemman luvan voimassa ollessa poistanut kaikkea puustoa ja pintamaata kiinteistöltään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä.

Vesilain 4 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi veden ottamista koskevassa päätöksessä tai erikseen määrätä pohjaveden ottamon ympärillä olevan alueen suoja-alueeksi.

Vesilain 4 luvun 11 §:n 3 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevaa päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta (suoja-aluemääräykset).

Vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä.

Sovellettavat suoja-aluemääräykset

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä nro 145/2014/2 muuttanut Länsi-Suomen vesioikeuden 19.8.1982 antamassa päätöksessä nro 10/1982 D Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamoille määrättyä suoja-aluetta ja suoja-aluemääräyksiä sekä määrännyt Santamaan vedenottamolle suoja-alueen. Päätöksessä on annettu määräykset 1–27, joista 1–18 koskevat kaukosuojavyöhykettä ja 19–24 lähisuojavyöhykettä. Suoja-aluemääräykset 5 ja 19 kuuluvat seuraavasti:

5) Maa-ainesten ottaminen on kielletty pohjavedenpinnan alapuolelta lukuun ottamatta vanhan ottoalueen jälkihoitoon liittyvää ottoa ja suojelutoimenpiteitä. Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Jo avatulla maa-ainesten ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään neljä metriä.

19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.

Vaasan hallinto-oikeus on 25.10.2017 antamallaan päätöksellä n:o 17/0340/2 muuttanut lupamääräyksiä 5 ja 19 siten, että velvollisuus hakea maa-aineksen ottamiselle maa-ainesluvan lisäksi myös vesilain mukaista lupaa ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa.

Valitus Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asiassa saatu selvitys

A:n ja B:n perikunta on hakenut vesilain mukaista lupaa maa-aineksen ottamiseen kiinteistöltä Lautaviita (271-401-1-29) Kokemäen kaupungissa. Alkuperäisen hakemuksen mukaisen ottamisalueen pinta-ala on noin 2,37 hehtaaria, kokonaisottomäärä noin 250 000 kiintokuutiometriä kymmenen vuoden aikana ja alin ottotaso +33,0. Hakija on myöhemmin muuttanut hakemustaan siten, että ottoalueen länsiosasta on rajattu oton ulkopuolelle noin 120 metrin levyinen alue ja pohjaveden pinnan päälle jätetään kuuden metrin paksuinen suojakerros. Muutosten seurauksena kokonaisottomäärä on pienentynyt 53 000 kiintokuutiometriä.

Ottamisalue sijoittuu vedenhankinnan kannalta tärkeälle Järilänvuoren pohjavesialueelle. Harjuytimen aines on hyvin vettä johtavaa kivistä soraa ja hiekkaa. Pohjaveden päävirtaussuunta on kaakosta luoteeseen harjun suuntaisesti.

Pohjavesialueella sijaitsevat Santamaan, Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamot. Lähin eli Järilänvuoren vedenottamo sijaitsee lähimmillään noin 380 metrin päässä ottamisalueesta. Santamaan vedenottamoon lyhin etäisyys on noin 350 metriä. Suunniteltu ottamisalue sijoittuu pääosin suoja-aluepäätöksen mukaiselle vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeelle, kiinteistön koilliskulma sijoittuu kuitenkin kaukosuojavyöhykkeelle. Kiinteistöllä Viherlehto (271-421-2-28) sijaitsevassa havaintoputkessa pohjavedenpinta oli 18.4.2015 tasolla +27,95 m.

Kiinteistötietojärjestelmästä saatujen ilmakuvien, valituskirjelmään liitettyjen valokuvien sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunnon 21.7.2015 perusteella suunnitellulla ottoalueella on ollut maa-ainesten ottotoimintaa, mutta ottotoiminta on sittemmin loppunut ja kaivuualue metsittynyt. Kokemäen kaupungin ympäristölautakunnan lausunnon 26.8.2013 § 49 mukaan maa-ainesten ottolupa on päättynyt 31.5.2015.

Muutoksenhakijan vastaselityksessä mainitut ottoalueet ovat hakijakiinteistön pohjoispuolella sijaitseva Porin Tilausajo Oy:n ottoalue, jolle on myönnetty vesilain mukainen ottolupa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 4.1.2016 nro 1/2016/2 ja hakijakiinteistön kaakkoispuolella sijaitseva C:n ottoalue, jolle on myönnetty vesilain mukainen ottolupa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 5.6.2015 nro 114/2015/2. Ilmakuvien perusteella kyse on käyttöön otetuista ottoalueista, joilla ei ole suojaavaa maannoskerrosta ja kasvillisuutta. Päätösten perusteella Porin Tilausajo Oy:n ottoalue sijaitsee puolittain vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä ja puolittain kaukosuojavyöhykkeellä siten, että ottoalue on lyhimmillään noin 360 metrin päässä Järilänvuoren vedenottamosta ja noin 500 metrin päässä Santamaan vedenottamosta. C:n ottoalue sijaitsee kokonaan lähisuojavyöhykkeellä noin 370 metrin päässä Santamaan vedenottamosta.

Oikeudellinen arviointi

Valituskirjelmään liitetyistä valokuvista ja ilmakuvista näkyy, että ottoalue on valtaosin kasvipeitteistä. Sen ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella on suunniteltua ottoaluetta, toisin kun Porin Tilausajo Oy:n ja C:n ottoalueita, pidettävä luonnontilaisena alueena. Tämän vuoksi ja koska suunniteltu ottoalue sijaitsee pääosin vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä, on suunniteltu ottotoiminta Etelä-Suomen aluehallintoviraston 5.9.2014 antaman suoja-aluepäätöksen nro 145/2014/2 määräyksen 19 vastainen. Koska tällaista määräystä on vesilain 4 luvun 11 §:n 3 momentin ja 12 §:n 2 momentin perusteella noudatettava muutoksenhausta huolimatta, edellyttää suunniteltu maa-aineksen ottaminen maa-aineslain mukaisen ottoluvan ja vesilain mukaisen luvan lisäksi vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukaista poikkeusta suoja-aluemääräyksistä. Tällainen poikkeus myönnetään sanotun lainkohdan mukaan hakemuksesta. Muutoksenhakijat eivät ole hakeneet poikkeusta.

Hallinto-oikeus ei voi nyt ensiasteena ottaa kantaa poikkeuksen myöntämiseen. Asiaa ei ole myöskään perusteltua palauttaa aluehallintovirastolle uutta käsittelyä varten, koska poikkeusta ei ole haettu ja suoja-aluemääräysten lopullinen sisältö on muutoksenhaun vuoksi vielä epävarmaa. Tästä syystä hallinto-oikeus hylkää valituksen ottamatta enemmälti kantaa luvan ja poikkeuksen myöntämisen edellytyksiin. A:n ja B:n perikunta voi tämän päätöksen estämättä panna vireille aluehallintovirastossa hakemuksen poikkeuksen myöntämiseksi suoja-aluemääräyksistä sekä uuden hakemuksen vesilain mukaiseksi luvaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Susanna Airiola ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät ovat pyytäneet lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja heille myönnetään 30.10.2015 muutetun hakemuksen mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen sellaisin lupaehdoin, kuin he ovat Vaasan hallinto-oikeudelle esittäneet. Vaihtoehtoisesti valittajat ovat vaatineet, että lupahakemus palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi luvan myöntämistä varten.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hakemusta maa-ainesten ottamiseen on 30.10.2015 päivätyn selityksen yhteydessä muutettu siten kuin Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta lausunnossaan 26.8.2015 esitti. Tämä tarkoitti ottamisalueen pienentämistä sekä kuuden metrin suojakerroksen jättämistä pohjaveden pinnan yläpuolelle. Vaatimus suojakerroksen paksuudesta on perustunut alueelle aluehallintoviraston päätöksellä 5.9.2014 nro 145/2014/2 annettuun vielä lainvoimaa vailla olevaan suoja-aluepäätökseen, jonka mukaan edellä mainittua kuuden metrin vaatimusta sovellettaisiin aiemmin avattuihin ottamisalueisiin. Nämä muutokset tarkoittivat ottomäärän pienenemistä 53 000 kiintokuutiometriä alkuperäiseen hakemukseen verrattuna.

Varsinais-Suomen ELY-keskus oli näin muutetusta hakemuksesta 17.11.2015 antamassaan lausunnossa valmis hyväksymään luvan myöntämisen haettuun ottamistoimintaan tietyin edellytyksin. Hakemusta on täydennetty vielä 31.12.2015 ELY-keskuksen edellyttämillä täydennyspiirustuksilla. Näistä muutoksista huolimatta aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen kokonaisuudessaan. Päätöksen perustelut nojautuvat pääosin siihen virheelliseen arvioon, että ottamishakemuksessa on ollut kysymys luonnontilaisesta tai jo hyvin maisemoituneesta vanhasta ottamisalueesta.

Alkuperäiseen hakemusalueeseen on sisältynyt osin luonnontilaisiakin alueita, mutta Kokemäen ympäristölautakunta on edellyttänyt uuden hakemuksen mukaista ottamisaluetta muutettavaksi siten, että se rajautuu pääosin jo aiemman 31.5.2015 päättyneen ottamisluvan nojalla avattuihin alueisiin. Tällöin kysymys on suoja-aluemääräyksen perusteella sellaisista alueista, joilla ottamistoiminta on mahdollista kuuden metrin suojakerrosvaatimusta noudattaen. Sellainen osa muutetun hakemuksen mukaista aluetta, jota ei vielä vanhan luvan nojalla ole ottotoimintaan avattu, sijoittuisi suhteessa vedenottamoihin vanhojen ottamisalueiden "taakse" ja osin myös vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeelle. Lisäksi 31.5.2015 umpeutunut ottamislupa olisi sallinut maa-ainesten ottamisen koko kiinteistöltä. Siten maanomistaja kärsii muutetunkin hakemuksen seurauksena merkittävää vahinkoa siitä, ettei aiemman luvan voimassa ollessa ollut hyödyntänyt koko kiinteistön ottamismahdollisuuksia. Lopputulos muodostuisi kohtuuttomaksi, jos valituksenalainen päätös jäisi voimaan.

Kiinteistön keskellä on varsin suuri vanha ottamisalue, joka katkaisee tilan koko leveydeltään. Vanhalta ottamisalueelta kaakon suuntaan on koko hakijakiinteistön pohjoisrajan kohdalla ottamisaluetta, jossa naapurikiinteistön kautta on jo jossain määrin otettu maa-ainesta hakijatilan pohjoisrajan luiskasta. Kiinteistön vanha ottoalue ei ole luonnontilaista tai hyvin maisemoitunutta. Aiempi ottamistoiminta on selvästi todettavissa ja alueella kasvaa vain siellä täällä joitain pieniä puuntaimia.

Varsinais-Suomen ELY-keskus ei ole lausunnossaan hallinto-oikeudelle edelleenkään vastustanut hakemuksen hyväksymistä ja on ilmoittanut lisätietona, että soranottoalueiden tilaa kartoittaneessa SOKKA-hankkeessa hakijatila on luokiteltu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa. Myös tämä luokittelu osoittaa, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perustelujen arvio alueen luonnontilaisuudesta ei vastaa alueen todellisia olosuhteita. Aluehallintovirasto tai hallinto-oikeus eivät ole suorittaneet katselmusta hakemuksen mukaisella alueella.

Myös Kokemäen ympäristölautakunnan lausunnossa hallinto-oikeudelle on todettu, että ottohankkeelle olisi voitu myöntää muutetun hakemuksen mukainen lupa ja ettei maa-ainesten otosta aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai vedenottamoiden käyttömahdollisuuksien vaarantumista. Lautakunta viittasi lausunnossaan erityisesti myös alueen maisemoinnin toteuttamiseen.

Hakijan varsin kapean kiinteistön jäädessä nykyiseen korkeuteensa sen molemmilla laidoilla on hyvin korkeat ja jyrkät hiekkaluiskat, koska molemmilla naapurikiinteistöillä otto on jo nyt saavuttanut merkittävästi alemman tason. Tällä hetkellä korkeuseroa on noin 15 metriä. Nykytilanteessa kiinteistön alueelle molemmin puolin jäisi sortuvat ja maisemaa rumentavat korkeat suoraviivaiset paljaat luiskat, joita ei voida muotoilla ympäröivien maastonmuotojen mukaisesti. Tällöin myös alueen pysyvä kasvittaminen on eroosion johdosta lähes mahdotonta toteuttaa.

Lisäksi valittajat ovat viitanneet jo hallinto-oikeudelle toimittamaansa Pöyry Finland Oy:n 17.8.2016 päivättyyn asiantuntijalausuntoon.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat perusteetta kohdelleet saman alueen maanomistajia koskien heidän maa-ainesten ottamislupahakemuksiaan eri tavoin. Aluehallintoviraston päätöksillä kahdelle hakijalle on myönnetty maa-ainesten ottamiseen luvat, joiden mukaiset ottoalueet sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä pohjavedenottamoilla kuin puheena oleva kiinteistö ja aivan samalla tavalla osin ottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja osin kaukosuojavyöhykkeellä. Näiden lupien mukainen otto ulottuu tasolle, jossa suhteessa pohjaveden pintaan jätetään kuuden metrin suojakerros. Molemmilla alueilla on ollut aiemmat ottoluvat, jotka ovat päättyneet 31.5.2015 ja 30.4.2015. Hakijan lupa päättyi 31.5.2015. Toiset luvat on myönnetty aluehallintoviraston 5.9.2014 tekemän suoja-aluepäätöksen jälkeen.

Aluehallintoviraston perustelujen perusteella ainoa ero näiden muiden hankkeiden ja hakijan hankkeen välillä oli se, että muilla alueilla oli ryhdytty ennen luvan myöntämistä ottamistoimintaa valmisteleviin toimiin tai maan pintakerroksen poistamiseen. Vertailuluvat vastaavat hakemuksen kohteena olevan kiinteistön tilannetta. Olisi kestämätöntä, että kuolinpesien lupahakemus hylättäisiin vain siitä syystä, ettei kiinteistöltä ole aiemman luvan voimassa ollessa poistettu kaikkea puustoa ja pintamaata.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:n ja B:n kuolinpesille valitusluvan ja tutkii valituksen. Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Vesilain 3 luvun 4 §:n (luvan myöntämisen yleiset edellytykset) 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Yleisten hyötyjen ja menetysten arvioimisesta säädetään vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentissa ja yksityisten hyötyjen ja menetysten arvioimisesta vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentissa.

Vesilain 4 luvun 12 §:n (suoja-aluemääräykset) 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta. Määräykset eivät saa olla ankarampia kuin on välttämätöntä. Määräyksistä toiselle johtuva edunmenetys on vedenottamon omistajan tai haltijan korvattava. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä. Poikkeuksen myöntämisestä ympäristölupa-asian yhteydessä säädetään ympäristönsuojelulain 47 §:n 4 momentissa.

Hallituksen esityksessä (HE 277/2009 vp) todetaan ehdotuksessa vesilain 4 luvun 12 §:ksi, että pykälän 2 momentissa olisi vesilain nykyistä järjestelmää vastaava säännös suoja-aluemääräyksistä poikkeamisesta. Poikkeuksen määräyksistä myöntäisi tapauskohtaisesti hakemuksesta lupaviranomainen. Jos kyse kuitenkin olisi ympäristölupaa edellyttävästä toiminnasta, poikkeamisesta päätettäisiin ympäristölupapäätöksellä. Tästä säädettäisiin ympäristönsuojelulain (86/2000) 39 §:n 4 momentissa.

Suoja-aluepäätös ja suoja-aluemääräykset

Aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2014 määrännyt yhteisen suoja-alueen Hiittenharjun, Järilänvuoren ja Santamaan vedenottamoille Harjavallan ja Kokemäen kaupungeissa. Suoja-alue käsittää vedenottamoalueet sekä lähi- ja kaukosuojavyöhykkeen. Päätökseen sisältyy suoja-aluemääräyksiä. Lähisuojavyöhykettä koskeva suoja-aluemääräys 19 kuuluu, sellaisena kuin Vaasan hallinto-oikeus on sitä päätöksellään 25.10.2017 muuttanut, seuraavasti:

"19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä."

Aluehallintoviraston päätös on määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa dnro 5796/1/17 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Suoja-aluepäätös on siten lainvoimainen.

A:n ja B:n kuolinpesät ovat 3.6.2015 vireille panemallaan ja sittemmin muuttamallaan hakemuksella pyytäneet vesilain mukaista lupaa maa-ainesten ottamiseen Lautaviidan kiinteistöllä (271-401-1-29) sijaitsevalta ottamisalueelta. Ottamisalue sijaitsee pääosin vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja pieneltä osin kaukosuojavyöhykkeellä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys vesilain mukaisesta lupahakemuksesta maa-ainesten ottamiseen puheena olevalta Lautaviidan kiinteistöltä. Hankkeen vesilain mukainen luvantarve perustuu siihen, että kiinteistö sijaitsee aluehallintoviraston 5.9.2014 päättämällä vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä, jota koskeva suoja-aluemääräys 19 edellyttää vesilain mukaisen luvan hakemista.

Aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevassa asiassa hylännyt lupahakemuksen vesilain 3 luvun 4 pykälän intressivertailun perusteella keskeisesti siihen perustuen, että ottamisalue on pääosin luonnontilainen. Aluehallintovirasto ei ole käsitellyt asiaa poikkeuksena suoja-aluemääräyksestä 19.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suoja-aluemääräyksessä tarkoitettua ottamisalueen luonnontilaisuutta arvioitaessa olennaista on se, voidaanko alue peitteisyyden ja pohjavettä suojaavan maannoskerroksen olemassaolon osalta rinnastaa luonnontilaiseen alueeseen. Asiakirjoissa olevien valokuvien perusteella haettua ottamisaluetta on tässä suhteessa pidettävä ainakin merkittäviltä osin tällaisena alueena. Siten korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten aluehallintovirastokin, että ottamisalue on pääosin luonnontilainen.

Koska suoja-aluemääräys 19 lähtökohtaisesti kieltää maa-ainesten ottamisen luonnontilaisilta alueilta, tarvitaan haettuun maa-ainesten ottamiseen poikkeus tästä suoja-aluemääräyksestä. Poikkeuksen saaminen on edellytyksenä sille, että samassa suoja-aluemääräyksessä tarkoitettu vesilain mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen luonnontilaiselta alueelta voidaan myöntää.

Suoja-aluemääräykseen perustuvan vesilain mukaisen luvan hakijan ei voida edellyttää erikseen hakevan poikkeusta samasta suoja-aluemääräyksestä. Varsinkaan nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa hakija ei itse ole pitänyt haettua ottamisaluetta luonnontilaisena, ei voida edellyttää, että hakijan siitä huolimatta tulisi hakea poikkeusta suoja-aluemääräyksestä, jossa maa-ainesten ottaminen kielletään luonnontilaisilta alueilta. Asia tulee viran puolesta käsitellä lupaviranomaisessa siinä laajuudessa, että haetun maa-ainesten ottamisen sallittavuus vesilain kannalta tulee kattavasti arvioitua.

Aluehallintoviraston olisi siten tullut lupahakemusta ratkaistessaan ensin arvioida, voidaanko asiassa myöntää poikkeus suoja-aluemääräyksestä. Hallinto-oikeuden ei vastaavasti olisi tullut antaa merkitystä sille, ettei luvan hakija ollut erikseen ilmoittanut hakevansa poikkeusta suoja-aluemääräyksistä.

Korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ota kantaa poikkeuksen myöntämisedellytyksiin, vaan palauttaa asian aluehallintovirastolle käsiteltäväksi suoja-aluemääräyksestä poikkeamista koskevana asiana ja vesilain mukaista maa-aineslupaa koskevana asiana.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 31.1.2019