KHO:2019:17

Ajo-oikeus – Ajokielto – Ajokorttiluvan terveysvaatimukset – Epilepsia – Unenaikaiset epileptiset kohtaukset – Lääkärin ilmoitus ajoterveydestä – Ajokorttidirektiivi – Ajokorttilaki – Liikenteen turvallisuusviraston ohjeet

Vuosikirjanumero: KHO:2019:17
Antopäivä: 4.2.2019
Taltionumero: 321
Diaarinumero: 1575/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:17

Lääkärin tehtyä poliisille A:ta koskevan ilmoituksen ajokorttiluvan edellytyksenä olevien terveysvaatimusten täyttymättä jäämisestä ryhmässä 1 poliisilaitos oli määrännyt A:n ajokieltoon toistaiseksi.

Hallinto-oikeus hylkäsi A:n poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi A:n valituksen johdosta, että lähtökohtaisesti poliisin tuli lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ilman lisäselvityksiä ajokieltoon. A oli kuitenkin esittänyt sairaudestaan sellaista luotettavana pidettävää selvitystä, joka oli otettava huomioon arvioitaessa, ovatko ajokieltoon määräämisen edellytykset täyttyneet.

Jäsenvaltio voi sinänsä asettaa ajokorteista annettua direktiiviä ankarampia vaatimuksia ajo-oikeuden haltijan terveydelle. Ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa kuitenkin viitattiin nimenomaan direktiivin liitteessä III asetettuihin vaatimuksiin asettamatta direktiiviä ankarampia vaatimuksia. Tämän vuoksi arvioitaessa sitä, oliko A täyttänyt ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla lain 12 §:ssä säädetyt ajokorttiluvan myöntämisen edellytykset terveysvaatimusten osalta, oli otettava huomioon, mitä direktiivin liitteessä III oli säädetty epilepsiasta. Kun A:lla ei ollut ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, häntä oli pidettävä direktiivin mukaan ajokykyisenä. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset sekä A:lle määrätyn ajokiellon.

Ajokorttilaki 12 § 1 momentti 1 kohta, 17 § 1 momentti 3 kohta (70/2015) ja 2 momentti (70/2015), 21 § 1 momentti (70/2015) ja 3 momentti (386/2011), 64 § 2 momentti 1 kohta ja 66 § 3 momentti

Ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (ajokorttidirektiivi) 2006/126/EY liitteen III kohta 12 sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan komission direktiivillä 2009/113/EY

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.3.2018 nro 18/0209/4

Asian aikaisempi käsittely

Poliisilaitos on 30.11.2017 tekemällään päätöksellä ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin nojalla määrännyt A:n ajokieltoon toistaiseksi. Poliisilaitoksen päätöksen mukaan poliisille 6.9.2017 saapuneen lääkäri B:n 23.11.2017 allekirjoittaman lääkärinlausunnon mukaan terveysvaatimukset eivät A:n kohdalla täyty ryhmässä 1.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ajokorttilain 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ajokorttilupa myönnetään, jos hakija täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset. Lain 17 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ryhmään 1 kuuluvia luokkia vastaavan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana tai, jos hänellä on ajokykyyn vaikuttava vika, sairaus tai vamma, se ei heikennä olennaisesti hänen kykyään toimia automaattivaihteisen tai alkolukolla taikka erityisin ajohallintalaittein varustetun ajoneuvon kuljettajana. Pykälän 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä. Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät. Hallituksen esityksen ajokorttilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 212/2010 vp) 17 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotukseen sisältyvät komission direktiivin 2009/113/EY aiheuttamat näköä, diabetesta ja epilepsiaa koskevat terveysvaatimusten muutokset.

Ajokorttilain 21 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään, lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä tarkoitettuja terveysvaatimuksia terveydentilan muuten kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen tai jatkuvan päihteiden väärinkäytön takia.

Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hän ei enää täytä lain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lain 66 §:n 3 momentin mukaan edellä 64 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ajokielto määrätään olemaan voimassa toistaiseksi.

Euroopan komissio on antanut direktiivin 2009/113/EY ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY muuttamisesta, jolla on muun ohessa korvattu direktiivin 2006/126/EY liitteen III epilepsiaa koskeva kohta 12. Kohdassa 12.5 todetaan epilepsian osalta siten, että kuljettajat tai hakijat voidaan todeta ajokykyisiksi, kun kohtauksettomuus on kestänyt vuoden. Kohdassa 12.6 todetaan pelkästään unenaikaisista kohtauksista siten, että hakija tai kuljettaja, jolla ei koskaan ole ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, voidaan todeta ajokykyiseksi, mikäli tämän on todettu jatkuneen vähintään sen ajan, joka vastaa epilepsiaan liittyvää vaatimusta kohtauksettomuuden kestosta.

Liikenteen turvallisuusviraston 16.5.2017 antamassa Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille -ohjeessa todetaan epilepsian osalta siten, että kun edellisestä epileptisestä kohtauksesta on kulunut alle kolme vuotta, seuraa uudesta satunnaisesta kohtauksesta 12 kuukauden ajokielto. Ohjeessa todetaan lisäksi, että edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta. Siten unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia.

Ajo-oikeustietojen mukaan valittajalla on B-luokan ajokortti, joka on myönnetty 26.2.2001. Asiakirjoissa on 23.11.2017 päivätty neurologian erikoislääkäri B:n ilmoitus poliisille, jonka mukaan valittajan kohdalla ajokorttiluvan terveysvaatimukset eivät täyty ryhmän 1 eikä ryhmän 2 osalta. Asiakirjoissa olevan 23.11.2017 päivätyn neurologian erikoislääkäri B:n laatiman potilaskertomuksen mukaan valittajalla on diagnosoitu määrittämätön epilepsia. Potilaskertomuksen mukaan valittaja on seurannan loppumisen jälkeen saanut yöllisiä epileptisiä kohtauksia 6/2010, 3–4/2015 ja viimeksi lokakuun 2017 alussa. Potilaskertomuksessa todetaan lisäksi, että valittajan lokakuun alun kohtauksen vuoksi, koska edellisestä kohtauksesta on alle kolme vuotta aikaa, vuoden ajokielto ja tästä ilmoitus poliisille.

Hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan komission direktiivin 2006/126/EY liite III direktiivillä 2009/113/EY korvatussa muodossaan ei edellytä ajokieltoa, mikäli kohtauksetonta aikaa pelkästään unenaikaisesta epileptisestä kohtauksesta on kestänyt vuoden. Tältä osin valveillaolon aikaisia ja unenaikaisia epileptisiä kohtauksia arvioidaan samalla tavalla. Kun otetaan huomioon valittajalla diagnosoitu epilepsia sekä epileptisistä kohtauksista saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, ettei valittaja täytä ajokorttilain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan edellytyksiä lain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettujen terveysvaatimusten osalta saatuaan unenaikaisen epileptisen kohtauksen 10.10.2017. Näin ollen poliisilaitoksen on tullut määrätä valittaja toistaiseksi ajokieltoon ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin mukaisesti. Poliisilaitoksen ajokieltoa koskevaa päätöstä ei ole valituksessa esitetyn johdosta syytä muuttaa.

Asian on ratkaissut jäsen Heidi Jääskeläinen. Esittelijä Maarit Hinkkanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja hänelle palautetaan ajo-oikeus. Poliisilaitoksen päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä tai keskeytettävä ja A:lle korvattava oikeudenkäyntikuluna hallinto-oikeuden päätöksestä peritty 250 euron suuruinen oikeudenkäyntimaksu.

A on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on tapahtunut ilmeinen virhe. Hallinto-oikeus ei ole perehtynyt kunnolla ajo-oikeutta sääntelevään ajokorttidirektiiviin. Direktiivin kohtaa 12.6 unenaikaisesta epilepsiasta on tulkittu väärin. A:han on sovellettu virheellisesti kohtaa 12.5, joka koskee valveaikaista epilepsiaa. A:lla on vain unenaikainen epilepsia, mikä ei ole direktiivin 12.6 kohdan mukaan ajo-oikeuden menettämisen syy.

Hallinto-oikeus on myös ymmärtänyt Liikenteen turvallisuusviraston "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille" väärin, ja tulkinnut että kohtaa, joka koskee vain ryhmää 2, tulisi soveltaa myös A:n, vaikka hän kuuluu ryhmään 1.

Ajo-oikeuden peruuttamisesta väärin perustein on aiheutunut A:lle huomattavaa haittaa. Hän ei ole voinut osallistua lastensa päiväkotiin, esikouluun ja harrastuksiin viemisiin. A on myös joutunut kieltäytymään työtehtävistä, jotka olisivat vaatineet pidempiä ajomatkoja asiakkaiden luo. Tilanne on myös henkisesti raskas. Syynä on se, että hänen kohdalleen sattui lääkäri, jolla ei ole riittävä asiantuntemusta oikeiden päätösten tekemiseen, eikä hallinto-oikeus ole vaivautunut tutustumaan ajo-oikeutta sääntelevään lainsäädäntöön kunnolla.

A sai unenaikaisen epileptisen kohtauksen aamuyöllä 10.10.2017. Kohtauksen jälkeen hän kävi lääkärissä terveysasemallaan 24.10.2017 ja neurologilla 23.11.2017. Poliisilaitos eväsi ajo-oikeuden 30.11.2017 tekemällään päätöksellä. Päätöksen mukaan ajo-oikeus palautetaan puoltavan lääkärilausunnon jälkeen, jos hän on ilman kohtausta 12 kuukautta.

A on käynyt talvella 2018 tutkimuksissa ja tapaamassa hänestä lausunnon antanutta neurologia, joka ei ole uskonut A:n selvitystä siitä, mikä on direktiivin merkitys ja miten Trafin lääkäreille laatimia ohjeita on luettava.

A:lla on ollut unenaikainen epilepsia teini-iästä lähtien yli 21 vuotta. Hän on käynyt lukuisten neurologien luona erinäisissä tarkastuksissa ja tutkimuksissa. Kukaan lääkäri ei ole aikaisemmin tulkinnut lainsäädäntöä, direktiiviä tai Trafin ohjeita niin, että häneltä pitäisi evätä ajo-oikeus. A:lla on hyvin toimiva lääkitys eikä hänellä ole ollut kohtausta vuosina 2004‒2010. 2010-luvulla kohtauksia on ollut vain vuosina 2010, 2015 ja nyt 2017. Kaikki kohtaukset tapahtuvat vasta sen jälkeen kun A on ehtinyt nukkua pari tuntia. A ei ole elämänsä aikana kertaakaan saanut kohtausta hereillä ollessaan.

Hallinto-oikeuden tulkinta direktiivistä, että A voi saada ajo-oikeuden vasta kun hänellä ei ole ollut kohtausta vuoteen, on virheellinen. Päätöksessään hallinto-oikeus on sekoittanut direktiivin kohdan 12.5, joka koskee valveaikaista epilepsiaa, ja kohdan 12.6, joka koskee vain unenaikaista epilepsiaa. Tämän lisäksi hallinto-oikeus on tulkinnut direktiivin kohdan 12.6 väärin siltä osin kuin kohdassa viitataan kohtauksettomaan aikajaksoon.

Trafi on julkaissut ohjeen joka on tarkoitettu lääkäreille. Ohje on ongelmallinen, koska siinä todetaan sivulla 15 seuraavaa: "Edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta. Siten unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia." Ohjeen tässä kohdassa todetaan toisin sanoen, että unenaikaista epilepsiaa tulisi kohdella samalla tavalla kuin valveaikaista epilepsiaa. Tämän kohdan lääkäri ja hallinto-oikeus ovat valitettavasti ymmärtäneet väärin, ja myös Trafin ohjeiden oikeudellinen asema on tulkittu väärin.

On tärkeä huomata, että kyseinen kohta unenaikaisesta epilepsiasta Trafin ohjeessa sivulla 15 koskee vain henkilöitä jotka kuuluvat ryhmään 2. Lause tulee tekstissä heti ryhmän 2 epilepsia sääntöjen jälkeen. Myös lauseen jälkeisessä jaksossa kohdellaan vielä ryhmän 2 rajoituksia. Kyseisen maininnan unenaikaisesta epilepsiasta ei ole tarkoitettu koskevan henkilöitä, joilla on B-ajokortti ja jotka kuuluvat ryhmään 1. Toisin sanoen unenaikaisen epilepsian yhtenäistäminen valveaikaisen epilepsian kanssa on vain tarkoitettu kuorma-auton ja bussin kuljettajille, jotka kuuluvat ryhmään 2. Tämä käy myös selvästi ilmi siitä, että direktiivin kohdat 12.10‒12.14, jotka koskevat ryhmää 2, eivät sisällä mitään erikoissääntöä unenaikaisesta epilepsiasta.

Ajokorttilain 17 §:n 2 momentissa mainitaan selvästi, että "Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät." Trafi saa antaa sitovia määräyksiä terveysvaatimuksista. Näin Trafi on myös useasti tehnyt. Trafin antamia määräyksiä löytyy finlex.fi -sivulta viranomaisten määräyskokoelmassa. Trafin antama "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille" ei ole määräys, eikä sitä ole lisätty Finlexiin. Kyse on vain ohjeesta tai suosituksesta, ja suositus ei ole sitova. Tästä johtuen direktiiville tulee antaa etusija eikä ohjetta tule seurata, kun se on ristiriidassa direktiivin kanssa.

Direktiivin kohta 12 koskee yleisesti epileptikoiden oikeutta saada kuljettaa ajoneuvoa. Hallinto-oikeus on viitannut direktiivissä kohtiin 12.5 ja 12.6. Epileptikot jaetaan myös epilepsian osalta kahteen ryhmään, joista A kuuluu ryhmään 1 sillä hänellä on B-luokan ajokortti eikä hän ole taksinkuljettaja. Unenaikaisesta epilepsiasta säädetään kohdassa 12.6 ryhmän 1 osalta. Direktiivin mukaan, erityisesti kun sitä tarkastellaan englanninkielisen tekstiversion pohjalta, edes uudet unenaikaiset epileptiset kohtaukset eivät aiheuta estettä ajamiselle sellaiselle henkilölle, jolla on ollut kauan vain unenaikainen epilepsia. Jos sen sijaan saisi hereillä ollessa epileptisen kohtauksen, tämä johtaisi vuoden mittaiseen ajokieltoon.

Direktiivin ensimmäisessä lauseessa kohdassa 12.6 mainittu "seizure-free period" (siis aika, jonka unenaikaisen epilepsian kaava on jatkunut) on todennäköisesti kohdassa 12.1 mainittu viiden vuoden tarkkailujakso. A:lla on 21 vuoden aikana ollut ainoastaan unenaikaisia epileptisiä kohtauksia, joten hän täyttää edellytyksen.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ajokorttidirektiivin liitteessä III säädetään moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavista fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevista vähimmäisvaatimuksista. Sen 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat asettaa ajokortin antamiselle ja sen myöhemmälle uudistamiselle kyseisen liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia. Ajokorttidirektiivin muutosdirektiivin (2009/113/EY) johdanto-osassa niin ikään todetaan, että jäsenvaltiot voivat asettaa eurooppalaisia vähimmäisvaatimuksia ankarampia vaatimuksia.

Ajokorttilain (386/2011) 17 §:ssä on annettu Liikenteen turvallisuusvirastolle toimivalta antaa tarkempia määräyksiä ryhmän 1 ajokorttien terveysvaatimuksista. Liikenteen turvallisuusvirasto on sääntelyn keventämistavoitteiden vuoksi päätynyt antamaan ajoterveydentilavaatimuksista määräyksen sijaan ohjeen "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille".

Ajokorttilain valtuutussäännöstä on hiljattain tarkennettu. Hallituksen esityksessä ajokorttilaiksi (146/2017) todetaan, että valtuussäännöstä määräysten ja tarkempien määräysten antamiseen Liikenteen turvallisuusviraston määräyksillä tarkennettaisiin niin, että virasto voisi antaa määräyksiä. Hallituksen esityksessä myös todetaan Liikenteen turvallisuusviraston käytännössä usein käyttäneen määräysten sijaan ohjeistusta.

Lääkäreiden tulee lähtökohtaisesti noudattaa ajoterveysarviointeja tehdessään Trafin ajoterveysohjeita. Lääkäri voi poiketa ohjeista ainoastaan tilanteessa, jossa hän pystyy perustelemaan, ettei poikkeaminen kyseisessä yksittäistapauksessa vaaranna liikenneturvallisuutta.

Lääkärin on ilmoitettava ajoterveydentilan heikentymisestä poliisille aina silloin kun ajokyvyttömyyden arvioidaan kestävän vähintään kuusi kuukautta. Suomessa on päädytty suhtautumaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin tietoisesti direktiiviä ankarammin. Ajoterveysohjeiden neurologisia sairauksia koskevaa lukua laatimassa olleiden ja Liikenteen turvallisuusviraston nyt lausuntopyynnön johdosta konsultoimien kokeneiden ajoterveysarviointeihin perehtyneiden neurologien mukaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin liittyy suurentunut riski myös valveaikaisiin kohtauksiin. Usein epilepsiaa sairastavilla on sekä valveilla ollessa että unessa esiintyviä kohtauksia. On olemassa epilepsiaoireyhtymiä, joissa kohtaukset esiintyvät pääasiallisesti unessa, mutta silloinkin valveaikaiset kohtaukset ovat mahdollisia. Unenaikaisista kohtauksista kärsivillä voi olla myös valveilla ollessa pienempiä kohtauksia, joita he eivät itse tunnista, mutta jotka voivat olla liikenneturvallisuuden näkökulmasta merkittäviä. Täten on liikenneturvallisuusnäkökulmasta perusteltua suhtautua unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin samoin kuin valveaikaisiin kohtauksiin.

Ajoterveysohjeissa 27.4.2017 todetaan, että edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta ja unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia. Kyseinen kappale koskee sekä ryhmän 1 että ryhmän 2 ajokortteja, eikä sellaista johtopäätöstä voida tehdä, että kyseiset lauseet viittaisivat ainoastaan ryhmän 2 ajoterveysvaatimuksiin sillä perusteella, että edellinen ja seuraava kappale käsittelevät ryhmän 2 ajokorttien ajoterveysvaatimuksia. Vastaavasti ryhmän 1 ajoterveysvaatimuksia koskevan kappaleen jälkeen on myös molempien ryhmien ajoterveysvaatimusten arviointia koskevaa ohjeistusta. Täten ajoterveysohjeiden mukaan uudesta satunnaisesta (valve- tai unenaikaisesta) kohtauksesta seuraa 12 kuukauden ajokielto, kun edellisestä epileptisestä kohtauksesta on kulunut alle kolme vuotta. Jos taas edellisestä kohtauksesta on kulunut yli kolme vuotta, on ajokiellon kesto kuusi kuukautta. Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että ajokorttidirektiivin asettamien vähimmäisvaatimusten lisäksi tulee noudattaa Liikenteen turvallisuusviraston antamia ajoterveyden arviointiohjeita, joiden mukaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin tulee suhtautua samoin kuin valveaikaisiin.

Poliisilaitos on antanut lausunnon.

A on antamassaan vastaselityksessä todennut viitanneensa valituksessaan arviointiohjeeseen lääkäreille 16.5.2017 eikä aikaisempaan ohjeeseen 27.4.2017, johon Trafi viittaa.

Hallituksen esityksessä 146/2017 on lausuttu, että Trafi voi antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät. Siinä viitataan nimenomaan siihen, että ajokorttidirektiivin vaatimukset täyttyvät, eikä siihen että ajokorttidirektiivin vaatimuksia tiukennetaan. Vaatimus siitä, että ryhmään 1 kuuluvat henkilöt, joilla on unenaikainen epilepsia, eivät saa ajaa autoa kohtauksen jälkeen, on tiukennus suhteessa ajokorttidirektiiviin eikä täytä ajokorttidirektiivin vaatimuksia. Tätä kohtaa laissa ja hallituksen esityksessä tulee siten tulkita niin, että ohjeella ja määräyksellä ei voi tiukentaa ajokorttidirektiiviä.

Trafin asiantuntijoiden näkemys siitä, että ajoterveyden arviointiohjeen lause unenaikaisesta epilepsiasta koskisi sekä ryhmän 1 että ryhmän 2 ajokortteja ei ole perusteltavissa, jos vain katsoo objektiivisesti itse ohjetta ja sen tekstiä.

Arviointiohjeessa ei lauseellakaan mainita, että sen tarkoitus on tiukentaa ajokorttidirektiivin sääntöjä. Ajokorttidirektiivi antaa ryhmään 1 kuuluvien henkilöiden säilyttää ajokortin vaikka heillä on ollut unenaikainen epileptinen kohtaus. Arviointiohjeessa ei ole lausettakaan, jossa ilmenee tämä "suhtautuminen" unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin. Arviointiohjeissa ei myöskään mainita missään kohdassa, että Trafi on tältä osin tietoisesti tiukentanut tulkintaa verrattuna EU:n ajokorttidirektiiviin. Trafin asiantuntijat perustelevat lausunnossaan miksi unenaikaista epilepsiaa tulisi kohdella tiukemmin kuin ajokorttidirektiivissä. Arviointiohjeissa ei myöskään ilmene mitään vastaavia perusteluja, jotka oikeuttavat kohtelemaan unenaikaista epilepsiaa samalla tavalla kuin valveilla oloajan epilepsiaa.

Trafin lausunnossa viitataan yleisesti myös Trafin konsultoimien neurologien mielipiteisiin. Trafin lausunnosta ei ilmene, ketkä nämä neurologit ovat, ja milloin heitä on konsultoitu. Arviointiohjeesta ei myöskään ilmene, että neurologit olisivat esittäneet vastaavia mielipiteitä ohjetta laatiessa. "Equality of arms"-periaatteen vastaisesti A:lla ei ole ollut mahdollisuutta tutustua neurologien antamiin lausuntoihin unenaikaisesta epilepsiasta. Neurologien lausunnot eivät koske A:n tilannetta. A:lla ei ole kertaakaan yli 20 vuoden aikana ollut epileptistä kohtausta hereillä ollessa.

Trafin asiantuntijoiden lausunto ja Trafin ohje poikkeavat huomattavasti toisistaan. Ei ole mahdollista tehdä sellaista johtopäätöstä ohjeiden perusteella, että Trafi haluaa soveltaa sääntöjä, jotka tiukentavat direktiivissä säädettyä linjaa. Vain Trafin asiantuntijoiden lausunnosta ilmenee tämä suhtautuminen unenaikaiseen epilepsiaan ja sen perustelut. Tässä on selvä riski, että Trafin asiantuntijat tulkitsevat ohjetta laajemmin kuin mitä on ollut ohjeen laatijoiden alkuperäinen tarkoitus.

Jos olisi ollut tarkoitus tiukentaa ajokorttidirektiiviä, siitä olisi pitänyt selvästi mainita ohjeessa. Myös perustelujen tälle olisi pitänyt ilmetä ohjeesta. Voidaanko edes olla varmoja siitä, että lääkäri, joka on ottanut A:lta ajoluvan, on ollut tietoinen Trafin "suhtautumisesta" unenaikaiseen epilepsiaan ja Trafin asiantuntijoiden perusteluista, jos nämä asiat eivät ilmene ohjeesta, jota lääkärin tulisi soveltaa?

On erittäin ongelmallista ohjetasolla määrätä näinkin tärkeistä asioista. Ohjeen ongelmallisuus korostuu vielä siinä, että Trafin asiantuntijoiden antamasta lausunnosta ilmenee paljon uusia väitteitä, mitä ei ole mainittu ohjeessa. Vaikka ohjeen laatijoiden alkuperäisenä tarkoituksena olisi ollut tiukentaa ajokorttidirektiivin sääntöjä (vaikka mikään ohjeessa ei viittaa tähän) ja lausetta sivulla 15 pitäisi myös logiikan vastaisesti soveltaa ajokorttiryhmään 1, niin näin suuresta asiasta ei saa määrätä ohjeessa. Ohjeet eivät käy läpi samaa tiukkaa seulaa kuin lait. On myös kyseenalaista olisiko tällainen rajoitus unenaikaisen epilepsian kohdalla katsottu aiheelliseksi, jos se olisi käynyt läpi eduskuntakäsittelyn.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

2. Vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta.

Perustelut

1. Pääasia

Ajokorttilain 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ajokorttilupa myönnetään, jos hakija täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset.

Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hän ei enää täytä lain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lain 66 §:n 3 momentin mukaan edellä 64 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ajokielto määrätään olemaan voimassa toistaiseksi.

Ajokortin terveysvaatimuksista ryhmässä 1, josta tässä asiassa on kysymys, säädetään ajokorttilain 17 §:ssä. Pykälän 1 momentin 3 kohdan (70/2015) mukaan ryhmään 1 kuuluvia luokkia vastaavan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana tai, jos hänellä on ajokykyyn vaikuttava vika, sairaus tai vamma, se ei heikennä olennaisesti hänen kykyään toimia automaattivaihteisen tai alkolukolla taikka erityisin ajohallintalaittein varustetun ajoneuvon kuljettajana. Pykälän 2 momentin (70/2015) mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä. Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteen III epilepsiaa koskeva kohta 12 on muutettu Euroopan komission antamalla direktiivillä 2009/113/EY. Epilepsiasta on säädetty muun ohella seuraavaa:

12. Epileptiset kohtaukset tai muut äkilliset tajunnan häiriöt ovat vakava vaara liikenneturvallisuudelle, jos ne tapahtuvat silloin, kun henkilö kuljettaa moottoriajoneuvoa.

Epilepsia katsotaan olevan henkilöllä, jolla on ollut vähintään kaksi epileptistä kohtausta enintään viiden vuoden välein. Ulkoisen tekijän provosoimaksi kohtaukseksi katsotaan kohtaus, jonka on saanut aikaan tunnistettava ja vältettävissä oleva tekijä.

- - -

Ryhmä 1:

12.1 Ryhmään 1 kuuluvien kuljettajien, joilla on epilepsia, ajokelpoisuutta olisi seurattava siihen saakka, kun kohtauksettomuus on kestänyt vähintään viisi vuotta.

Jos henkilöllä on epilepsia, perusteet myöntää ajokortti ilman ehtoja eivät täyty. Tällöin olisi tehtävä ilmoitus ajokortin myöntävälle viranomaiselle.

- - -

12.5 Epilepsia: kuljettajat tai hakijat voidaan todeta ajokykyisiksi, kun kohtauksettomuus on kestänyt vuoden.

12.6 Pelkästään unenaikaiset kohtaukset: hakija tai kuljettaja, jolla ei koskaan ole ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, voidaan todeta ajokykyiseksi, mikäli tämän on todettu jatkuneen vähintään sen ajan, joka vastaa epilepsiaan liittyvää vaatimusta kohtauksettomuuden kestosta. Mikäli henkilö saa kohtauksen hereillä ollessaan, ajolupa voidaan myöntää, kun kohtauksia ei ole esiintynyt vuoteen (katso ’Epilepsia’).

Ajokorttilain 21 §:n 1 momentin (70/2015) mukaan sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään, lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä tarkoitettuja terveysvaatimuksia terveydentilan muuten kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen tai jatkuvan päihteiden väärinkäytön takia. Pykälän 3 momentin (386/2011) mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa voidaan antaa tieto ainoastaan siitä: 1) että ilmoituksen kohteena oleva henkilö ei täytä ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia; 2) mitä lisätoimenpiteitä lääkäri ehdottaa terveydentilan tai siitä ajokykyyn aiheutuvien vaikutusten tarkemmaksi selvittämiseksi.

Liikenteen turvallisuusvirasto ei ole antanut ajokorttilain 17 §:n 2 momentissa (70/2015) tarkoitettuja tarkempia määräyksiä pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä tai terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä.

A sairastaa ajokorteista annetun direktiivin liitteen III kohdassa 12 määriteltyä epilepsiaa, koska hänellä on ollut vähintään kaksi epileptistä kohtausta enintään viiden vuoden välein. Hänellä on näin ollen ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu sairaus. Neurologian erikoislääkäri on 23.11.2017 ajokorttilain 21 §:n nojalla tehnyt poliisille ilmoituksen, jonka mukaan A ei enää täytä ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia. Lähtökohtaisesti poliisin tulee lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ilman lisäselvityksiä ajokieltoon. Tässä asiassa A on kuitenkin esittänyt sairaudestaan sellaista luotettavana pidettävää selvitystä, joka on otettava huomioon arvioitaessa, ovatko ajokieltoon määräämisen edellytykset täyttyneet.

Direktiivin liitteen III 5 kohdan mukaan jäsenvaltio voi sinänsä asettaa mainitun liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia ajo-oikeuden haltijan terveydelle. Ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa kuitenkin viitataan nimenomaan direktiivin 2009/113/EY liitteessä III asetettuihin vaatimuksiin asettamatta direktiiviä ankarampia vaatimuksia. Liikenteen turvallisuusviraston ohjetta, jonka mukaan unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia, ei voida pitää sellaisena terveysvaatimusten täyttymistä koskevana tarkentavana määräyksenä, jonka antaminen on kuulunut Liikenteen turvallisuusvirastolle laissa säädettyyn toimivaltaan. Tämän vuoksi arvioitaessa sitä, onko A täyttänyt ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla lain 12 §:ssä säädetyt ajokorttiluvan myöntämisen edellytykset terveysvaatimusten osalta, on otettava huomioon, mitä mainitussa direktiivin liitteessä on säädetty epilepsiasta.

Saadun selvityksen mukaan A:lla ei ole ollut kohtauksia muutoin kuin nukkuessa. Tämän vuoksi häntä on pidettävä, direktiivin liitteen III kohta 12.6 huomioon ottaen, ajokykyisenä. Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset sekä A:lle määrätty ajokielto on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 14 §:n mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on tehtävä ennen käsittelyn päättymistä.

A on vaatinut, että hänelle on oikeudenkäyntikuluna korvattava hallinto-oikeuden päätöksestä peritty 250 euron suuruinen oikeudenkäyntimaksu. Mainitun oikeudenkäyntikulun korvaamista koskeva vaatimus on tullut esittää ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Asian on ratkaissut oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 4.2.2019