KHO:2019:28

Valtion virkamies – Irtisanominen – Tarjolla olevan työn vähentyminen – Määräaikaisen palvelussuhteen vakinaistaminen – Pysyväisluonteinen tehtävä – Ns. uusi henkilö

Vuosikirjanumero: KHO:2019:28
Antopäivä: 1.3.2019
Taltionumero: 719
Diaarinumero: 4596/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:28

A oli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä 24.2.2015 irtisanottu suunnittelijan virasta valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuilla tuotannollisilla ja taloudellisilla perusteilla 1.1.2016 alkaen siten, että virkasuhteen viimeinen päivä oli 31.12.2015. Päätöksen mukaan A:lle ei voitu osoittaa muita soveltuvia tehtäviä.

ELY-keskus oli työ- ja elinkeinoministeriössä syksyllä 2013 tehtyjen hallinnonalan eri virastoja koskeneiden valtakunnallisten linjausten mukaisesti eri vaiheissa vakinaistanut sellaisten määräaikaisissa virkasuhteissa rakennerahastojen hallinnointiin liittyviä tehtäviä pitkään hoitaneiden virkamiesten virkasuhteita, joiden osalta virkasuhteen määräaikaisuudelle ei enää katsottu olevan valtion virkamieslain 9 §:ssä säädettyä perustetta. ELY-keskus oli syksyllä 2014 tilanteessa, jossa työvoiman vähentämistarvetta oli jo käsitelty yhteistoimintaneuvotteluissa, yhdenvertaisuuden ja tasapuolisuuden vuoksi jatkanut tällaisissa määräaikaisissa virkasuhteissa olleiden henkilöiden virkasuhteiden vakinaistamista. ELY-keskus oli 1.10.2014 vakinaistanut kolme virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 29.5.2007, 11.9.2007 ja 18.2.2008. Heillä kaikilla oli ollut neljä peräkkäistä määräaikaista virkasuhdetta. Lisäksi ELY-keskus oli 26.11.2014 vakinaistanut viisi virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 19.11.2007, 1.6.2009, 1.4.2010, 5.9.2011 ja 16.1.2012. Yhdellä heistä oli ollut kahdeksan peräkkäistä määräaikaista virkasuhdetta ja muilla kolme tai neljä. Vakinaistetut henkilöt oli valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisesti nimitetty virkoihin, jotka oli perustettu määräaikaisten virkasuhteiden tilalle ja täytetty virkaa haettavaksi julistamatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että mainittujen määräaikaisten virkamiesten vakinaistamisessa ei esillä olleessa tilanteessa ollut ollut kysymys valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta uuden henkilön ottamisesta samankaltaisiin tehtäviin, koska määräaikaiset tehtävät, joihin virkamiehet oli aikanaan nimitetty, olivat muuttunut pysyväisluonteisiksi ja siten viran perustamista ja yleensä toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta edellyttäviksi. ELY-keskuksen työn tarjoamismahdollisuudet olivat määräaikaisten henkilöiden virkasuhteiden vakinaistamisesta huolimatta vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi A:n irtisanomiselle oli mainitussa lainkohdassa tarkoitettu peruste. Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla A:n valitus oli hylätty, hylättiin.

Valtion virkamieslaki 9 §, 27 § 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti 1 kohta

Valtion virkamiesasetus 10 § 1 momentti (413/2007)

Ks. ja vrt. KHO 1999:4 ja KHO 2019:29

Äänestys 6-2

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.11.2016 nro 16/0839/2

A:n virkasuhteen irtisanominen

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 24.2.2015 irtisanonut suunnittelija A:n virkasuhteen tuotannollisista ja taloudellisista syistä 1.1.2016 alkaen. Irtisanomisaika on sovittu yksilöllisesti siten, että A:n virkasuhteen viimeinen päivä on 31.12.2015.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti yhteistoimintaneuvottelut 16.9.2014 antamallaan neuvotteluesityksellä. Neuvottelut koskivat koko ELY-keskusten rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä, koko työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) alueosaston, tieto-osaston sähköiset palvelut -ryhmän sekä henkilöstö- ja hallintoyksikön todentamisviranomaisen rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä sekä aluehallinnon tietohallintopalveluyksikön AHTI rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä. Neuvottelut päättyivät 14.1.2015. Neuvotteluvelvoitteet on käsitelty yhteistoimintalain ja -sopimuksen mukaisesti.

ELY-keskusten ja vuoden 2015 alussa aloittaneen ELY-keskusten ja TE-toimistojen yhteisen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) toimintamenojen merkittävän vähenemisen ja EU-rakennerahastojen hallintotehtävien rahoituksen merkittävän vähenemisen vuoksi tehtäviä on jouduttu järjestelemään uudelleen. Tästä syystä ELY-keskusten, KEHA-keskuksen sekä työ- ja elinkeinoministeriön tehtävien tarjoamismahdollisuudet ja tarjolla oleva työ ovat olennaisesti ja pysyvästi vähentyneet.

Rakennerahastojen hallintomalli on uudistettu vastaamaan toimintaympäristön muutoksia, sähköisen järjestelmän tarpeita ja niukkenevia resursseja. Rakennerahastojen toiminnallisista muutoksista ja teknisen tuen vähenemisestä johtuneiden uudelleenjärjestelyjen seurauksena neljän rakennerahasto-ELY-keskuksen irtisanomistarve rakennerahastojen teknisellä tuella palkatuista tehtävistä on yhteensä 44 henkilöä.

Rakennerahastojen teknisen tuen tehtävissä on lokakuussa 2014 järjestetty sisäinen ilmoittautumismenettely, jossa A ei ole tullut valituksi mihinkään tehtävään. ELY-keskuksilla ja KEHA-keskuksella ei ole ollut osoittaa A:lle muita soveltuvia tehtäviä.

Asian käsittely Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätös kumotaan ja ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine viivästyskorkoineen. Irtisanomisilmoituksen sanamuotoa on joka tapauksessa tulkittava työntekijän eduksi siten, että irtisanomisaika on alkanut 1.1.2016.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A on työskennellyt määräaikaisissa virkasuhteissa vuodesta 2003 alkaen ensin Oulun lääninhallituksen ja vuodesta 2010 sen seuraajan Pohjois-Suomen ELY-keskuksen palveluksessa. Hän on saanut vakinaisen viran syksyllä 2013. Aluksi hän on tehnyt viraston yleisiä tehtäviä, ja sittemmin vuosina 2004–2009 niiden ohella myös teknisen tuen tehtäviä. Nämä tehtävät on eriytetty maksajan ja rahoittajan tehtäviin. A on hoitanut kyseisiä tehtäviä rahoittajan roolissa. Vuodesta 2010 alkaen hän on tehnyt vain teknisen tuen rahoittajan tehtäviä.

A on työskennellyt rakennerahastoyksikössä, jonka kaikki työntekijät hoitavat rahoittajan tehtäviä. Heistä osa on toiminut teknisellä tuella ja osa toimintamenoilla. Teknisellä tuella palkatun henkilöstön rahoitus on tullut pääosin Euroopan unionista ja toimintamenoilla palkattujen kansallisesta budjetista. Rahoittaja-asiantuntijoiden tehtävät muodostuvat pääasiallisesti hankehakemusten valmistelusta, arvioinnista, päätösehdotuksista ja päätösesittelystä, hankkeiden ohjaamisesta, seurannasta ja valvonnasta, maksatushakemuksiin liittyvistä hallinnollisista tehtävistä ja lausuntojen antamisesta. Rakennerahastojen ohjelmakaudella 2007–2014 suunnittelija-nimikkeellä työskennelleen A:n tehtävät poikkesivat muiden rahoittaja-asiantuntijoiden tehtävistä siten, että hän ei tehnyt hankevalmisteluun liittyviä tehtäviä. Uudella ohjelmakaudella 2014–2020 hän on tehnyt myös hankevalmistelua. A hoitaa edelleen entisiä tehtäviään. Ne eivät ole vähentyneet tai lakanneet.

ELY-keskus on 26.11.2014 vakinaistanut kolme määräaikaisessa virkasuhteessa ollutta rakennerahastotyöntekijää. Osa näistä on myös tullut valituksi ilmoittautumismenettelyn piiriin kuuluviin tehtäviin. A:n vakinaisessa virassa hoitamia tehtäviä tulevat jatkossa hoitamaan virkamiehet, joista osa vakinaistettiin yhteistoimintamenettelyjen aikana päivää ennen kuin ilmoittautumismenettelyn piirissä oleviin tehtäviin valitut henkilöt ilmoitettiin. A:ta ei ole valittu mihinkään näistä tehtävistä, vaikka hänet oli vakinaistettu jo vuosi ennen yhteistoimintamenettelyn alkamista. Määräaikaisissa virkasuhteissa olevien henkilöiden vakinaistaminen on verrattavissa uusien henkilöiden ottamiseen samankaltaisiin tehtäviin, joissa A on toiminut. ELY-keskuksella ei siten ole ollut perustetta A:n irtisanomiseen.

ELY-keskus on myös rikkonut virkamieslain mukaisen sijoitus- ja koulutusvelvoitteensa. Se ei ole sijoittanut A:ta samassa virastossa oleviin muihin tehtäviin, joihin hänet olisi ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella voitu sijoittaa tai kouluttaa. Viraston tulee osoittaa, ettei sillä ole ollut tarjota A:lle muuta tehtävää. ELY-keskuksessa on ollut sisäisesti haettavana ainakin yksi projektipäällikön tehtävä, jota A kykenisi kohtuullisella perehdyttämisellä hoitamaan. Hänelle ei ole erikseen tarjottu sitä.

Palveluksessa olevia virkamiehiä tulee kohdella tasapuolisesti. Virkamiesten asema ei voi erota sen perusteella, mistä rahoitus heidän palkanmaksuunsa tulee. Yhteistoimintamenettelyssä Euroopan unionista tulleilla varoilla palkatun henkilöstön asemaa on tarkasteltu erillään valtion budjettivaroilla palkatun henkilöstön tilanteesta. Myös ilmoittautumismenettely ja irtisanomispäätökset on tehty erikseen ja eri aikataululla näiden kahden ryhmän osalta. A on irtisanottu ennen kuin virastossa on käsitelty koko virkamieskunnan eli myös toimintamenoilla palkattujen virkamiesten tilanne ja tehtävät. Rakennerahastotehtäviä ovat hoitaneet sekä Euroopan unionista tulleilla varoilla että valtion budjettivaroilla palkatut virkamiehet. Irtisanominen ei ole laillinen, jos kaikkia rakennerahastotehtäviä hoitavia virkamiehiä heidän palkanlähteestään riippumatta ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Viraston tulee näyttää, että kohtelu on ollut tasapuolista.

ELY-keskus on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

A olisi voitu sijoittaa rahoittajan tehtäviin. Rahoituslähteestä riippumatta rakennerahastotehtävien määrä ei ole vähentynyt Pohjois-Suomen osalta. Myöskään sähköisen hakujärjestelmän käyttöönotto ei ole vähentänyt rahoittajan tehtäviä.

A on 28.9.2015 toimittanut lisälausuman. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on ollut vuoden 2015 puolella sisäisessä haussa useita paikkoja. Moniin niistä on valittu henkilö viraston ulkopuolelta. A ei ole hakenut kaikkia avoinna olleita tehtäviä, mutta niitä ei ole hänelle myöskään tarjottu. Näyttää siltä, että virastossa avoinna olevien tehtävien seurannan vastuu on siirretty irtisanotulle, eikä virasto ole aidosti selvittänyt A:n kykyä hoitaa avoinna olleita tehtäviä. A on hakenut projektipäällikön, projektikoordinaattorin ja määräaikaisen projektisuunnittelijan tehtäviä. Häntä ei ole valittu mihinkään näistä. Projektipäällikön tehtävään ei valittu ketään viraston sisältä. Määräaikaisen projektisuunnittelijan tehtävään A olisi ollut hänen ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoitettavissa tai koulutettavissa. A on vaatinut ELY-keskuksen velvoittamista korvaamaan lisälausuman laatimisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

ELY-keskus on antanut lisälausuman johdosta lausunnon.

A on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen.

A olisi kohtuudella voitu perehdyttää määräaikaisen projektisuunnittelijan virkasuhteeseen. Vaikka hän ei ole käytännössä tehnyt työvoimakoulutukseen liittyviä kilpailutuksia, hän on ollut työssään tekemisissä hankintojen ja kilpailutusten kanssa. Hän on muun muassa rahoittajan roolissa ohjeistanut hankkeita kilpailutuksiin liittyvissä kysymyksissä ja hankkeiden maksatushakemustarkastusten yhteydessä tarkistanut sen, että kilpailutusasiakirjat ovat olleet kunnossa. Kyseinen suunnittelija ei olisi myöskään ollut yksin vastuussa kilpailutuksista ja työvoimapoliittisten koulutusten suunnittelusta, koska ne tehdään yhteistyössä hankkeiden projektipäälliköiden ja TE-toimiston kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä sekä A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisella on oikeus irtisanoa virkamies, jos virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähenevät.

Edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei saman pykälän 2 momentin mukaan katsota olevan ainakaan silloin, kun

1) irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia;

2) irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä virastossa tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua;

3) irtisanomisen syyksi on ilmoitettu kone- tai laitehankinnat, mutta virkamies olisi ammattitaitoonsa nähden voitu tai voitaisiin viraston toimesta kouluttaa näiden koneiden ja laitteiden käyttöön; tai

4) irtisanomisen syyksi on ilmoitettu henkilöstön vähentämisestä aiheutuva kustannussäästö, mutta tämä säästö on niin vähäinen, että sitä ei voida pitää viraston ja virkamiehen olosuhteet huomioon ottaen irtisanomisen todellisena syynä.

Edellä mainitun pykälän 4 momentin mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole oikeutta irtisanoa virkamiestä 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin taikka jos virka 5 §:n nojalla siirretään toiseen virastoon.

Mainitun lain 11 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti, jollei siitä poikkeaminen ole virkamiesten tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

Tarjolla olevien tehtävien väheneminen

A on työskennellyt 1.1.2010 lähtien Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen palveluksessa suunnittelijana. Hän on hoitanut teknisen tuen rahoittajan tehtäviä. A:n tehtäviin ovat 27.3.2012 tarkistetun tehtäväkuvan mukaan kuuluneet ESR-hankkeiden maksatushakemusten toimenpiteiden tarkastus rahoittajan roolissa, osallistuminen tarkastuskäynteihin rahoittajan roolissa, hankkeiden sisällöllinen ohjaus, osallistuminen EU-ohjelma-asiakirjojen vuosiraportointiin ja muuhun yleiseen seurantaan ja raportointiin, ESR-hankkeiden seurantalomakkeiden käsittely ja muu hankeseuranta, EU-tilastomateriaalin tuottaminen, suunnittelu ja kehittäminen, hankeneuvonta ja -ohjaus hanketoteuttajille sekä osallistuminen koulutus- ja neuvontatilaisuuksien toteuttamiseen. Lisäksi hän on toiminut ELY-keskuksen elinkeino ja luonnonvara -teemaryhmän sihteerinä.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan osana hallituksen päättämiä sopeutustoimia ja julkisen talouden kestävyysvajeen korjaamista ELY-keskuksille on kohdennettu 33 miljoonan euron säästö vuosille 2015–2018. Lisäksi EU:n rakennerahastojen tekninen tuki, jota on käytetty pääasiassa rakennerahastotehtäviä hoitavien henkilöiden palkkauskustannusten kattamiseen, vähenee 56 miljoonaa euroa vuosina 2014–2020. ELY-keskuksissa ja työ- ja elinkeinoministeriössä on käynnistetty yt-neuvottelut 16.9.2014. Neuvottelujen lopputuloksena on ollut se, että ELY-keskukset ja ministeriö valmistelevat enintään 220 henkilön irtisanomisia. Alustavasti on arvioitu, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen osalta irtisanottavia henkilöitä on rakennerahastojen teknisellä tuella työskentelevistä 19 ja ELY-keskusten toimintamenoista palkatuista 11.

Lausunnon mukaan taloudellisten toimintaedellytysten vähentyessä ELY-keskuksissa ja rakennerahastotoiminnassa on jouduttu tekemään myös rakenteellisia muutoksia ja hallinnon sisäisiä tehostustoimia. Toimintaa on tehostettu muun muassa vuoden 2015 alusta käynnistyneen ELY-keskusten ja TE-toimistojen yhteisen kehittämis- ja hallintokeskuksen avulla. Rakennerahastojen hallintomalli on uudistettu jo vuonna 2014 keskittämällä rakennerahastotehtävät neljään ELY-keskukseen, joista yksi on Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus. Rakennerahastojen meneillään oleva nykyinen ohjelmakausi kattaa vuodet 2014–2020. Suomelle osoitettu hankerahoitus meneillään olevalle ohjelmakaudelle on noin 40 prosenttia pienempi kuin ohjelmakaudelle 2007–2013 osoitettu rahoitus, mikä vähentää myös rakennerahastotehtäviä. Työt tulevat vähenemään ohjelmakaudella 2014–2020 myös rakennerahastovaroista rahoitettujen hankkeiden hallinnoinnissa käytettävän uuden sähköisen tietojärjestelmän käyttöönoton myötä. Hankehakemuksiin, rahoituspäätöksiin, maksatukseen ja arkistointiin liittyvät tehtävät hoidetaan sähköisen järjestelmän kautta.

Lokakuun 2014 alussa kaikki rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut henkilöt on nimetty muutosuhan alaisiksi ja 15.10.2014 on käynnistetty rakennerahastotehtävien sisäinen ilmoittautumismenettely. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa haettavaksi on tullut rahoituspuolella 18 tehtävää ja maksatuspuolella yhdeksän tehtävää. Valitsematta on jäänyt kymmenen henkilöä rahoitustehtävistä ja yhdeksän henkilöä maksatustehtävistä. A on yksi valitsematta jääneistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen toimintamenoihin ja EU-rakennerahastojen hallintotehtävien rahoitukseen on tulossa ELY-keskuksen lausunnossa kerrotut merkittävät vähennykset. Näiden vuoksi on tehty myös rakenteellisia muutoksia ja tehtävien uudelleenjärjestelyjä. Kaikki rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut henkilöt on nimetty muutosuhan alaisiksi ja rakennerahastotehtävien osalta on käynnistetty sisäinen ilmoittautumismenettely. A ei ole tullut valituksi mihinkään ilmoittautumismenettelyn piirissä olevista tehtävistä. Edellä mainittu huomioon ottaen ELY-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi ovat vähentyneet olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti.

Uusien henkilöiden ottaminen samankaltaisiin tehtäviin

ELY-keskuksen lausunnosta sekä viraston yhteistoimikunnan kokouksen pöytäkirjasta 19.9.2013 ilmenee, että työ- ja elinkeinoministeriön linjauksen perusteella useita ELY-keskuksissa pitkään määräaikaisissa palvelussuhteissa rakennerahastotehtäviä hoitaneita henkilöitä on syksyllä 2013 nimitetty toistaiseksi voimassa oleviin virkoihin valtion virkamiesasetuksen 10 §:n nojalla. Näin on toimittu myös A:n kohdalla. Yhteistoimikunnan kokouksen pöytäkirjassa on todettu, että vakinaistaminen voi tulla kyseeseen myöhemminkin edellytysten täyttyessä.

Lausunnon mukaan ELY-keskus on syksyllä 2014 jatkanut määräaikaisten virkasuhteiden perustelujen tarkastelua ja tehnyt valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisia nimittämispäätöksiä. ELY-keskus on yhdenvertaisuuden ja tasapuolisuuden vuoksi vakinaistanut syksyllä 2013 tehtyjen valtakunnallisten peruslinjausten mukaisesti sellaisia virkamiehiään, joiden osalta määräaikaisen virkasuhteen valtion virkamieslain 9 §:ssä säädettyjen perusteiden ei ole katsottu täyttyvän. ELY-keskus on 1.10.2014 vakinaistanut kolme virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 29.5.2007, 11.9.2007 ja 18.2.2008. Heillä kaikilla on ollut neljä peräkkäistä määräyskirjaa. Lisäksi ELY-keskus on 26.11.2014 vakinaistanut viisi virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 19.11.2007, 1.6.2009, 1.4.2010, 5.9.2011 ja 16.1.2012. Yhdellä heistä on ollut kahdeksan peräkkäistä määräyskirjaa ja muilla kolme tai neljä. Kyseiset henkilöt ovat hoitaneet samankaltaisia tehtäviä kuin A.

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei saman pykälän 2 momentin mukaan katsota olevan ainakaan silloin, kun irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitun säännöksen tarkoituksena on estää henkilökohtaisen irtisanomisperusteen verhoaminen kollektiiviseksi perusteeksi. Lähtökohtaisesti uuden henkilön ottamisena pidetään myös määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistamista. ELY-keskuksessa on 1.10. ja 26.11.2014 eli yt-neuvottelujen aloittamisen jälkeen vakinaistettu yhteensä kahdeksan määräaikaisessa virkasuhteessa ollutta henkilöä, jotka ovat tehneet samankaltaisia tehtäviä kuin A. Kyseessä on kuitenkin ollut jo syksyllä 2013 tehtyjen valtakunnallisten peruslinjausten mukaisen vakinaistamisen jatkaminen sellaisten useissa peräkkäisissä määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleiden virkamiesten osalta, joilla valtion virkamieslain 9 §:ssä määräaikaiselle virkasuhteelle säädettyjen edellytysten ei ole katsottu täyttyvän. Nimittäminen on tapahtunut valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisesti siten, että määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka on täytetty virkaa haettavaksi julistamatta nimittämällä siihen kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskennellyt virkamies. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen vakinaistamisella ei voida katsoa olevan asiallista yhteyttä A:n irtisanomiseen. Näissä olosuhteissa hallinto-oikeus katsoo, että kyseisten määräaikaisten virkasuhteiden vakinaistamista ei voida pitää sellaisena edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna menettelynä, joka poistaisi irtisanomisperusteen.

Uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuus

Asiassa saatu selvitys

A on kasvatustieteen maisteri. Lisäksi hän on suorittanut artesaanin tutkinnon ja opettajan pedagogiset opinnot. Hän on työskennellyt ELY-keskuksen strategiayksikössä ESR-hankkeiden rahoittajan roolissa. Hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet edellä tarjolla olevan työn vähenemistä koskevassa kohdassa kuvatut tehtävät. Kyseisessä tehtävässä hän on toiminut vuodesta 2010 alkaen. Tätä ennen hän on nimitysmuistion 10.9.2015 mukaan työskennellyt Oulun lääninhallituksen sivistysosastolla vuodesta 2003 alkaen erityisesti OKM:n hallinnonalan tehtävissä.

ELY-keskuksen 6.11.2015 päivätyn lausunnon mukaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on irtisanottu vuosina 2014–2015 kaikkiaan 13 toimintamenoilla tai maaseuturahaston teknisellä avulla palkattua virkamiestä, joista kolmelle on löytynyt muutostukikeinoin tai uudelleensijoittamistoimin sellainen ratkaisu, että irtisanominen on voitu peruuttaa. Teknisellä tuella palkattuja virkamiehiä on A:n lisäksi irtisanottu 15, joista kahdeksalle on löytynyt sellainen ratkaisu, että irtisanominen on voitu peruuttaa. Irtisanottujen lisäksi rakennerahastojen teknisellä tuella palkatuista virkamiehistä on edelleen irtisanomisuhan alaisena kolme.

KEHA-keskuksen HR-koordinaattorin ja ELY-keskuksen yhteistyöllä Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on käyty läpi kaikkien irtisanottujen ja irtisanomisuhan alaisten henkilöiden ammattitaito ja osaaminen sekä arvioitu viraston kunkin avoimen tehtävän osalta mahdollisuudet heidän uudelleensijoittamiseensa. Jos tällaisessa tarkastelussa henkilö on arvioitu ammattitaitonsa ja kykyjensä pohjalta mahdolliseksi kohtuudella sijoittaa tai kouluttaa tehtävään, kyseiselle henkilölle on ilmoitettu avoimesta tehtävästä ja pyydetty haastatteluun. Haastatteluun on pyydetty henkilöitä myös ilman omaa hakemusta tehtävään. Avoimeksi tulleista tehtävistä on myös tiedotettu valtakunnallisesti ja tehtävät ovat olleet sisäisessä haussa siten, että ELY-keskuksista, KEHA-keskuksesta sekä työ- ja elinkeinoministeriöstä irtisanotut ja irtisanomisuhan alaiset henkilöt ovat voineet hakea niitä.

Vuoden 2015 aikana on Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueella ollut sisäisessä hakumenettelyssä määräaikainen ympäristöasiantuntijan virkasuhde tuulivoima-YVA:n tehtäviin, kaksi määräaikaista tutkijan tehtävää linnuston ja kasvillisuuden suojelutehtäviin, arkkitehdin virka ja geologin määräaikainen virkasuhde. Viraston näkemyksen mukaan A:ta ei ole voitu kohtuudella sijoittaa tai kouluttaa näihin tehtäviin.

Elinkeinot, työvoima ja osaaminen -vastuualueella on vuonna 2015 ollut sisäisesti haettavana useita tehtäviä, joista useimmat ovat liittyneet kahteen ELY-keskuksen itse toteuttamaan Euroopan sosiaalirahaston (ESR) rahoittamaan määräaikaiseen projektiin. Yhden uuden ESR-projektin osalta määräaikaisen projektikoordinaattorin virkasuhteen täyttöä on valmisteltu yhdessä Lapin ELY-keskuksen kanssa.

Asiantuntijan määräaikainen virkasuhde opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan alueellisiin tehtäviin on täytetty ajalle 1.1.–30.6.2015. Nimitysmuistiosta ilmenee, että A on hakenut tätä tehtävää ja ollut haastattelussa. Tehtävän täytössä on huomioitu irtisanomisuhan alaiset tehtävää hakeneet henkilöt eli A ja B. Tehtävään on valittu B, joka oli aikaisemmin hoitanut vastaavia alueellisia tehtäviä. Koska B ei ole virkavapautensa vuoksi voinut ottaa tehtävää heti vastaan, A:lle on tarjottu sijaisuutta. A ei ole ottanut sitä vastaan.

Sisäisessä haussa on ollut myös projektipäällikön määräaikainen virkasuhde ELY-keskuksen itse toteuttamaan ESR-rahoitettuun "Koordinaatio-Työvoimapoliittiset toimet Pohjois-Pohjanmaalla" -projektiin. Tehtävään on valittu C, joka on ollut viraston uudelleensijoittamisvelvoitteen piirissä. A on valittu 1. varasijalle. Nimitysmuistion mukaan A:lla on hankehallinnon kokemusta rahoittajan roolista, mutta hän ei ole toiminut toteuttajana. Työvoimapalveluista A:lla on perustiedot, ja hän ei ole käyttänyt URA-järjestelmää. C:n valintaa muistiossa on perusteltu sillä, että hänellä on käytännön kokemusta tehtävässä keskeisessä roolissa olevasta työvoimakoulutuksen hankinnasta. Hän on lisäksi toiminut ESR-rahoitteisen projektin päällikön tehtävässä.

Edelleen sisäisessä haussa on ollut määräaikainen projektipäällikön virkasuhde ELY-keskuksen itse toteuttamassa ESR-rahoitetussa "Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla" -projektissa ajalle 1.8.2015–31.5.2018. Hakijoista haastatteluun on kutsuttu A:n lisäksi Euroopan aluekehitysrahaston teknisellä tuella rahoitetuissa hallinnointitehtävissä työskennellyt yritystutkija, joka on valittu tehtävään. Hän on vetäytynyt hakumenettelystä, ja tehtävä tullaan täyttämään julkisen haun jälkeen. Hakuilmoituksessa projektipäälliköltä on edellytetty työmarkkinoiden, alueen yrityskentän ja elinkeinoelämän syvällistä tuntemusta erityisesti hankkeen avaintoimialoilta sekä kokemusta ja osaamista EU-rahoitteisen projektin johtamisesta ja hallinnoinnista. Nimitysmuistiossa on muun ohella todettu, että A:lla on ESR:n hankehallinnon näkökulmasta laajahkoa osaamista, mutta julkinen hankintamenettelyosaaminen rajoittuu lähinnä maksatushakemusten rahoittajatarkastelun ja paikan päällä tehtävien hanketarkastusten varaan. Hänellä ei ole työvoimapalvelujen tuntemusta ja osaamista käytännön tasolla. A:n työmarkkinoiden, hankkeen päätoimialojen ja yrityskentän tuntemus ei ole syvällistä. A:lla ei ole kokemusta EU-rahoitteisen hankkeen projektinjohtamisesta. Hän ei myöskään ole hoitanut viestintätehtäviä. Koska kysymyksessä on määräaikainen, laajaa ja syvällistä osaamista sekä itsenäistä työotetta vaativa hanke, A:ta ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan voida kohtuudella kouluttaa tehtävään.

Sisäisessä haussa on vielä ollut määräaikainen projektisuunnittelijan virkasuhde. Sen työtehtävät käsittävät aikaisemmin mainittujen kahden Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen itse toteuttaman ESR-rahoitetun projektin yhteisen projektisuunnittelijan tehtävät. Projektin tavoitteiden toteuttamiseksi tehtävässä menestyminen edellyttää muun muassa osaamista ESR-projektien hallinnoinnista ja raportoinnista, hankintalainsäädännön tuntemusta sekä käytännön kokemusta ja osaamista työvoimapalveluista, niiden hankinnasta ja kilpailuttamisesta. Tehtävään hakeneista seitsemästä henkilöstä on haastateltu kaksi ELY-keskuksesta irtisanottua henkilöä, joista toinen on ollut A. Kumpaakaan henkilöä ei ole valittu tehtävään. Nimitysmuistion mukaan kyseessä on projektisuunnittelijan tehtävä kahdessa laajassa määräaikaisessa projektissa, joissa painottuu ESR-hallinnoinnin ohella muun muassa työvoimapoliittisten toimenpiteiden käytännön suunnittelu ja toteutus, hankeviestintä ja tapahtumajärjestely. Muistiossa ja ELY-keskuksen lausunnossa A:n valitsematta jättämistä on perusteltu sillä, ettei hänellä ole aikaisempaa käytännön osaamista työvoimapalveluista, työvoimapoliittisia toimenpiteitä koskevista säännöksistä, työvoimapalveluiden hankintamenettelyistä eikä käytännön kilpailuttamisesta. Koska kyseessä on määräaikainen monipuolista osaamista vaativa tehtävä, tehtävään kohtuudella kouluttaminen ei ole mahdollista. ELY-keskus on sittemmin päättänyt, ettei kyseistä virkasuhdetta toistaiseksi täytetä.

Lisäksi on selvitetty A:n ammattitaitoa ja kykyä Lapin ELY-keskuksessa avoinna olleeseen projektikoordinaattorin määräaikaiseen virkasuhteeseen, vaikka A ei ollut sisäisessä hakumenettelyssä hakenut kyseistä tehtävää. Suoritetussa haastattelussa on kuitenkin todettu, että A:n työkokemus ja koulutus eivät juurikaan tuo osaamista projektin keskeisiin tavoitteisiin liittyviin tehtäviin muuten kuin hankehallinnointi- ja hankintaosaamisen muodossa. Hänen pk-yrityskentän tuntemuksensa jää hyvin yleiselle tasolle eikä hänellä ole yritysten liiketalouden ja -toiminnan osaamista. Myöskin työorganisaatioiden toimintamallien ja työn tuottavuuteen ja laatuun liittyvien tekijöiden tunnistaminen on hyvin yleisellä tasolla. Hänellä ei ole konkreettista kokemusta yritysten kanssa työskentelystä ja ratkaisujen tuottamisesta yritysten tarpeiden kartoituksen pohjalta. Hänellä ei ole yrityksiin liittyvien keskeisten verkostojen tuntemusta. A:n kouluttaminen tehtävään olisi vaatinut huomattavan ajan suhteessa projektin toteutusaikaan.

ELY-keskus on lausunnossaan todennut, että ESR-rahoitetut projektit ovat määräaikaisia ja edellyttävät projektihenkilöstöltä käytännön osaamista sekä ESR-hankehallinnoinnista että asianomaisen hankkeen substanssisisällöstä. Aikataulultaan tiiviiden ja tavoitteiltaan määriteltyjen projektien osalta ei ole useinkaan kohtuudella mahdollista kouluttaa henkilöä, jolta puuttuu tehtävän hoitoon liittyvää keskeistä osaamista.

Oikeudellinen arviointi

Viranomaisella ei ole virkamieslain 27 §:n 4 momentin mukaan oikeutta irtisanoa virkamiestä 27 §:n 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin. Virkamieslain 27 §:n 4 momentti edellyttää työnantajavirastolta erityistä aktiivisuutta irtisanotun työntekijän uudelleensijoittamis- ja koulutusmahdollisuuksien selvittämisessä. Virkamiehelle on tarjottava ensisijaisesti hänen aiempaa virkaansa vastaavaa työtä, ja jos tällaista työtä ei ole, hänelle on tarjottava muuta virkamiehen koulutusta, ammattitaitoa ja kokemusta vastaavaa työtä.

ELY-keskus on esittänyt selvityksen virastossa avoinna olleista tehtävistä ja siitä, miksi A:ta ei ole osaamisensa ja kokemuksensa vuoksi voitu työnantajan näkemyksen mukaan sijoittaa näihin tehtäviin. Esitetystä selvityksestä voidaan todeta, että ELY-keskus on arvioinut A:n uudelleensijoittamis- ja koulutusmahdollisuuksia virastossa avoinna olleisiin tehtäviin. Asiantuntijan ja projektipäällikön määräaikaisiin virkasuhteisiin on valittu henkilöt, jotka ovat A:n tavoin olleet irtisanomisuhan alaisia.

"Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla" -projektin määräaikaisen projektipäällikön virkasuhde on päätetty laittaa julkiseen hakuun. A:ta ei ole sijoitettu kyseiseen tehtävään muun muassa siitä syystä, että hänellä ei ole työvoimapalvelujen tuntemusta ja osaamista käytännön tasolla eikä kokemusta EU-rahoitteisen hankkeen projektinjohtamisesta. Hänen työmarkkinoiden, hankkeen päätoimialojen ja yrityskentän tuntemuksensa ei myöskään ole syvällistä. Koska kysymyksessä on määräaikainen, laajaa ja syvällistä osaamista sekä itsenäistä työotetta vaativa hanke, A:ta ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan voida kohtuudella kouluttaa tehtävään. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaista selvitystä, jonka perusteella työnantajan käsitystä voitaisiin tältä osin arvioida toisin.

ELY-keskuksen mukaan A:ta ei ole voitu sijoittaa sisäisessä haussa olleeseen määräaikaisen projektisuunnittelijan virkasuhteeseen, koska hänellä ei ole aikaisempaa käytännön osaamista työvoimapalveluista, työvoimapoliittisia toimenpiteitä koskevista säännöksistä, työvoimapalveluiden hankintamenettelyistä eikä käytännön kilpailuttamisesta. Koska kyseessä on määräaikainen monipuolista osaamista vaativa tehtävä, tehtävään kohtuudella kouluttaminen ei ole mahdollista. Hallinto-oikeus toteaa, ettei työnantajan käsitystä voida arvioida toisin pelkästään siitä A:n esittämästä syystä, että hän on rahoittajan roolissa ohjeistanut hankkeita kilpailutuksiin liittyvissä kysymyksissä ja tarkistanut kilpailutusasiakirjoja ja että suunnittelija ei olisi yksin vastuussa kilpailutuksista ja työvoimapoliittisten koulutusten suunnittelusta. Virkasuhde on sittemmin päätetty jättää toistaiseksi täyttämättä.

Edellä kerrotuilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että ELY-keskuksessa ei ole ollut tehtäviä, joihin A olisi ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella voitu sijoittaa tai kouluttaa uudelleen. ELY-keskus ei siten ole laiminlyönyt uudelleensijoittamis- ja koulutusvelvollisuuttaan.

Tasapuolinen kohtelu

A on katsonut, ettei ELY-keskus ole kohdellut virkamiehiään tasapuolisesti tarkastellessaan Euroopan unionista tulleilla varoilla palkatun henkilöstön asemaa erillään valtion budjettivaroilla palkatun henkilöstön tilanteesta.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että sekä ELY-keskuksen toimintamenoihin että EU-rakennerahastojen hallintotehtävien rahoitukseen on tulossa merkittävät vähennykset. Yt-neuvottelut ovat koskeneet kaikkia ELY-keskuksen työntekijöitä. ELY-keskuksen mahdollisuudet tarjota tehtäviä suoritettavaksi sekä Euroopan unionista tulleilla varoilla että valtion budjettivaroilla palkatulle henkilöstölle ovat vähentyneet olennaisesti ja irtisanomiset ovat kohdistuneet molempiin. ELY-keskuksen lausunnon mukaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on irtisanottu vuosina 2014–2015 kaikkiaan 13 toimintamenoilla tai maaseuturahaston teknisellä avulla palkattua virkamiestä ja 16 teknisellä tuella palkattua virkamiestä. Edellä mainittu huomioon ottaen ELY-keskuksen ei voida A:n esittämillä perusteilla katsoa loukanneen tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Irtisanomisajan alkaminen

Valituksenalaisessa päätöksessä on tosin todettu, että A irtisanotaan 1.1.2016 alkaen. Siinä on kuitenkin myös mainittu, että A:n virkasuhde päättyy 31.12.2015. A:lle on lisäksi 12.6.2015 annettu tiedoksi korjattu irtisanomisilmoitus. Sen mukaan A irtisanotaan 12.6.2015 lukien ja virkasuhde päättyy 31.12.2015. Näin ollen irtisanomisilmoituksen sanamuotoa ei voida tulkita siten, että irtisanomisaika olisi alkanut 1.1.2016.

Johtopäätös

ELY-keskuksella on ollut virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua peruste A:n irtisanomiseen. ELY-keskuksessa ei ole ollut avoinna sellaisia tehtäviä, joihin A olisi voitu ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa tai kouluttaa. ELY-keskuksella on siten ollut laissa tarkoitettu peruste A:n irtisanomiseen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski, joka on myös esitellyt asian, ja Riitta Arjas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja A:n virkasuhde palautetaan voimaan. Lisäksi hän on vaatinut, että Suomen valtio/ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa laillisine viivästyskorkoineen.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Uusien henkilöiden ottaminen samankaltaisiin tehtäviin

A:n irtisanomista on valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusti edeltänyt uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin, vaikka viraston toimintaedellytyksissä ei ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia. ELY-keskus on 1.10.2014 eli vähentämisiä koskevien yhteistoimintaneuvottelujen aloittamisen jälkeen ja vähän ennen A:n irtisanomista vakinaistanut kolme määräaikaista virkamiestä ja 26.11.2014 edelleen viisi määräaikaista virkamiestä. Kaikki vakinaistetut henkilöt ovat hoitaneet samankaltaisia tehtäviä kuin A. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuun uuden henkilön ottamiseen rinnastetaan myös määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistaminen. Tämän on hallinto-oikeuskin todennut.

ELY-keskus on edellä mainittujen vakinaistamisten ajankohtana ollut tietoinen 16.9.2014 aloitetuista yhteistoimintaneuvotteluista ja vakinaisiin virkamiehiin kohdistuvasta väitetystä vähentämistarpeesta ja sen syistä. Sen on täytynyt olla myös tietoinen siitä, että se ei aio tarjota A:lle työtä (esimerkiksi ilmoittautumismenettelyn kautta haussa olleita tehtäviä), koska viimeiset vakinaistamiset on tehty vain päivää ennen kuin ELY-keskus on ilmoittanut A:lle, ettei sillä ole tarjota hänelle työtä. ELY-keskus on kuitenkin tarjonnut vakinaistamilleen virkamiehille työtä, joka on ollut samankaltaista kuin A:n tekemä työ.

Hallinto-oikeuden perustelu on virheellinen siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut vakinaistamisissa olleen kyse syksyllä 2013 tehtyjen valtakunnallisten peruslinjausten mukaisen vakinaistamisen jatkamisesta sellaisten useissa peräkkäisissä määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleiden virkamiesten osalta, joilla valtion virkamieslain 9 §:n määräaikaiselle virkasuhteelle säädettyjen edellytysten ei ole katsottu täyttyvän. Syksyn 2014 olosuhteissa eli tilanteessa, jossa ELY-keskuksella ei väitetysti ole ollut tarjota työtä edes vakinaisille virkamiehilleen ja se on harkinnut vähentämisiä, ELY-keskuksella ei ole ollut eikä ole voinut olla laillisia perusteita vakinaistaa samaa tai samankaltaista työtä tekeviä määräaikaisia henkilöitä. Tällaisella järjestelyllä on kyseessä olevissa olosuhteissa kierretty vakinaisen henkilöstön ja tässä tapauksessa A:n palvelussuhdeturvaa.

Olennaista asiassa on, että vakinaistamiset ovat koskeneet määräaikaisia virkamiehiä, jotka ovat tehneet samoja tai samankaltaisia töitä, joista ELY-keskus on samanaikaisesti irtisanonut tai ollut irtisanomassa vakinaisia virkamiehiään. Vakinaisilla virkamiehillä on etusija-asema määräaikaisiin nähden. Siksi vuoden 2013 linjauksilla, jotka sinänsä eivät ole sitovia, ei syksyn 2014 olosuhteissa ole merkitystä eikä niihin vedoten voida kiertää vakinaisen henkilöstön palvelussuhdeturvaa.

Syksyllä 2014 on vakinaistettu virkamiehiä, joiden määräaikaiset virkasuhteet ovat alkaneet lyhimmillään vain noin kolme vuotta aiemmin. Määräaikaisuudelle esitetyt perusteet eivät ole voineet noin lyhyessä ajassa menettää merkitystään. Vertailun vuoksi voidaan mainita, että A oli tehnyt niin sanottuja teknisen tuen tehtäviä noin 9 vuotta ennen vuonna 2013 tapahtunutta vakinaistamistaan. Hallinto-oikeuden päätöksestä voi saada käsityksen, että A on tehnyt kyseisiä tehtäviä vasta 1.1.2010 alkaen, jolloin hän aloitti Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa suunnittelijana.

Uudelleen sijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuus

A on ollut ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella uudelleen sijoitettavissa tai koulutettavissa valtion virkamieslain 27 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Säännöksessä tarkoitettu uudelleen sijoitus- ja koulutusvelvoite koskee myös työtä, jota virkamies ei ole tehnyt työnantajalleen aiemmin, mutta josta hän kohtuudella suoriutuisi ammattitaitonsa ja kykynsä perusteella.

Työnantajan on oma-aloitteisesti selvitettävä sekä irtisanomisuhan alaiselle virkamiehelle tarjottavissa olevat työt että hänen suoriutumisensa niistä. ELY-keskus ei ole tässä tapauksessa osoittanut selvittäneensä asianmukaisesti sitä, olisiko A selviytynyt avoinna ja haettavana olleesta määräaikaisesta projektisuunnittelijan tehtävästä. Uudelleen sijoitus- ja koulutusvelvollisuus ei edellytä sitä, että irtisanomisuhan alla oleva henkilö olisi paras vaihtoehto tai täydellisesti kaikki kriteerit täyttävä henkilö tehtävään. Riittävää on, että hän selviää kyseisestä työstä. A olisi asiassa aiemmin esittämiensä ja jäljempänä esitettävien perusteiden nojalla selviytynyt koulutuksensa, kokemuksensa, ammattitaitonsa ja kyvykkyytensä perusteella kyseessä olevasta projektisuunnittelijan tehtävästä. Työnantajalla on ollut työvoiman tarve kyseiseen tehtävään, joten sen olisi tullut antaa A:lle mahdollisuus ja asiallinen tilaisuus osoittaa suoriutumisensa kyseisessä tehtävässä.

A ei ottanut vastaan määräaikaista opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan alueellista tehtävää ajalle 1.1.–30.6.2015, koska hänen oman tehtävänsä irtisanomisaika jatkui 31.12.2015 asti. Suostuminen sijaisuuden vastaanottamiseen olisi ollut A:lle epäedullista, koska hänelle ei enää sen jälkeen, sijaisuuden hoidon aikana, olisi tarjottu (ollut velvollisuutta tarjota) muita tehtäviä. Lisäksi tehtävä oli avoinna ja täytettiin ennen kuin A oli irtisanottu.

Määräaikaisen projektisuunnittelijan tehtävään A olisi ollut kohtuudella perehdytettävissä. Vaikka hän ei ollut käytännössä tehnyt työvoimakoulutukseen liittyviä kilpailutuksia, hän on ollut työssään tekemisissä hankintojen ja kilpailutusten kanssa muun muassa ohjeistaen rahoittajan roolissa hankkeita kilpailutuksiin liittyvissä kysymyksissä ja hankkeiden maksatushakemustarkastusten yhteydessä tarkistanut, että kilpailutusasiakirjat, kuten muun muassa tarjouspyynnöt, tarjoukset, pisteytykset ja tarjousten vertailut ja hankintapäätökset ovat olleet kunnossa. Kyseinen projektisuunnittelija ei olisi ollut yksin vastuussa kilpailutuksista ja työvoimapoliittisten koulutusten suunnittelusta, vaan ne tehdään yhteistyössä kyseisten hankkeiden projektipäälliköiden ja TE-toimiston kanssa. Se, että henkilöltä joltain osin puuttuu tehtävässä vaadittavaa käytännön kokemusta, ei tarkoita sitä, etteikö hän olisi ollut siihen kohtuudella koulutettavissa. Näin olisi ollut ja olisi edelleen A:n kohdalla, etenkin, kun otetaan huomioon, että puheena olevia hankkeita on Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa suunniteltu jo pitempään ja A:n kouluttamiseen ja perehdyttämiseen olisi ollut aikaa. Tästä on osoituksena muun muassa se, että hankkeen S20187 Koordinaatio - Työvoimapoliittiset toimet Pohjois-Pohjanmaalla hankehakemus on jätetty viranomaiskäsittelyyn 3.9.2014 ja hankkeen S20284 Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla 12.2.2015.

Projektisuunnittelijan palkkaus, joka on muodostunut tehtävän vaativuuden perusteella, ei myöskään tue sitä, etteikö A olisi ollut tehtävään perehdytettävissä tai koulutettavissa. Palkkatietojen (2 456,50– 2 592,04 euroa kuukaudessa) perusteella tehtävää ei ole arvioitu kovinkaan vaativaksi. ELY-keskuksen esittämä näkemys tehtävän monipuolista osaamista edellyttävästä vaativuudesta ja siitä, ettei valittaja ole ollut koulutettavissa kyseiseen tehtävään, ei näy palkan määrästä, kuten pitäisi, jos väite pitäisi paikkaansa. Työnantajan koulutusvelvollisuutta arvioitaessa ei voida lähteä siitä, että virkamiehen on tullut käytännössä jo tehdä tehtäviä, jotka kuuluvat uuteen tehtävään, jolloin kouluttaminen ei olisi edes tarpeen.

A:ta haastateltiin edellä mainittuun tehtävään kaksi kertaa, minkä jälkeen sen täyttö keskeytettiin. Tiedossa on, että tehtävää hoitamaan on sittemmin valittu henkilö ELY-keskuksen ulkopuolelta.

Edellä esitetyn ja A:n asiassa aiemmin esittämän perusteella, A:n tehtävät tai ELY-keskuksen mahdollisuudet tarjota hänelle tehtäviä eivät ole laissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentyneet.

Irtisanomisaika

Hallinto-oikeuden tulkinta irtisanomisajasta ja virkasuhteen päättymisestä on väärä. Irtisanomisilmoituksessa käytetty sanamuoto siitä, että virkasuhde irtisanotaan 1.1.2016 alkaen, on selvä. Siihen ei liity tulkinnanvaraa. Se seikka, että irtisanomisilmoituksessa on jäljempänä todettu virkasuhteen päättyvän 31.12.2015, on merkityksetön eikä oikeuta poikkeamaan työ- ja virkasuhdeoikeudessa vakiintuneesta oikeudellisesta periaatteesta, jonka mukaan epäselvissä ja/tai ristiristiriitaisissa tilanteissa, on noudatettava työntekijän/virkamiehen edun mukaista tulkintaa. Työnantaja kantaa riskin laatimansa asiakirjan epäselvyydestä tai ristiriitaisuudesta. Irtisanomisilmoitusta on siten tulkittava A:n eduksi niin, että hänen irtisanomisaikansa on alkanut 1.1.2016.

Tasapuolinen kohtelu

Teknisellä tuella palkattujen virkamiesten tilanne ja sijoittamismahdollisuus (YT-menettely, ilmoittautumismenettely) käsiteltiin ensin ja vasta sen jälkeen budjettivaroista palkattujen virkamiesten tilanne. Viimeksi mainittujen virkamiesten keskuudessa oli myös rakennerahastotehtäviä hoitavia virkamiehiä. A irtisanottiin ennen kuin budjettivaroista palkattujen virkamiesten asemasta neuvoteltiin ja päätettiin. Tiedossa on, että viime mainitut rakennerahastotehtäviä hoitavat virkamiehet saivat säilyttää paikkansa. Lisäksi muitakin tehtäviä tehneiden budjettivaroin palkattujen virkamiesten asema olisi tullut arvioida ja päätökset tehdä yhtä aikaa teknisellä tuella palkattujen virkamiesten aseman arvioinnin ja päätöksenteon kanssa, jotta virkamiesten yhdenvertainen asema olisi toteutunut. ELY-keskuksen menettely on ollut virkamieslain yhdenvertaisuusperiaatteen ja perustuslainkin vastaista.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuson antanut selityksen ja asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen vaatinut, että A:n valitus perusteettomana hylätään.

Perusteet A:n virkasuhteen irtisanomiselle on esitetty 24.2.2015 päivätyssä ja sittemmin korjatussa, 12.6.2015 tiedoksi annetussa irtisanomisilmoituksessa. Lisäksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on tuonut esiin seuraavaa:

Määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleiden virkamiesten vakinaistaminen

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on 12.6.2015 päivätyssä hallinto-oikeudelle toimitetussa lausunnossa kuvannut Euroopan sosiaalirahaston ja Euroopan aluekehitysrahaston hankehallinnon kehittämis- ja uudistamistoimia. Näiden niin sanottujen rakennerahastojen hallintomalli oli uudistettu jo vuoden 2014 aikana vastaamaan toimintaympäristön muutoksia, sähköisen järjestelmän tarpeita ja niukkenevia teknisen tuen ja toimintamenojen resursseja muun muassa siten, että rakennerahastoasioiden hallinnointitehtävät oli keskitetty neljään niin sanottuun rakennerahasto-ELY-keskukseen (asetus 1144/2013). Näitä rakennerahasto-ELY-keskuksia ovat Hämeen, Etelä-Savon, Keski-Suomen ja PohjoisPohjanmaan ELY-keskukset. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukseen keskitettiin kaikki rakennerahastojen hallinnointitehtävät Lapin, Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksista.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on työ- ja elinkeinoministeriön valtakunnallisen linjauksen mukaisesti tarkasteltu pitkään määräaikaisissa palvelussuhteissa rakennerahastojen hallinnointitehtäviä hoitaneiden virkailijoiden määräaikaisten palvelussuhteiden perusteita. Pitkään määräaikaisissa palvelussuhteissa näissä tehtävissä toimineita virkamiehiä nimitettiin toistaiseksi voimassa oleviin virkasuhteisiin valtion virkamiesasetuksen 10 §:n nojalla, kun oli arvioitu, että valtion virkamieslain 9 §:ssä säädetyt määräaikaisten virkasuhteiden perusteet eivät näiden virkamiesten osalta enää täyty. A on tällaisen määräaikaisten palvelussuhteiden perusteita koskeneen tarkastelun perusteella nimitetty valtakunnallisten linjausten mukaisesti vakinaiseen virkaan. Samojen linjausten ja säännösten mukaisesti on toimittu myös myöhemmin syksyllä 2014.

Määräaikaisten virkasuhteiden vakinaistamisessa Pohjois-Suomen ELY-keskuksessa ei kerrotuissa olosuhteissa ole ollut kyse sellaisesta uuden henkilön ottamisesta samankaltaisiin tehtäviin, jota valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetaan. Asianomaiset virkamiehet ovat hoitaneet rakennerahastojen hallinnointitehtäviä eikä heidän vakinaistamisensa myötä Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen henkilöstömäärä kokonaisuudessaan eikä myöskään rakennerahastojen hallinnointitehtäviä hoitavien henkilöiden määrä ole lisääntynyt. Vakinaistamalla kyseiset määräaikaiset virkamiehet Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on näkemyksensä mukaan korjannut näihin määräaikaisten virkasuhteiden perusteisiin liittyvän valtion virkamieslain 9 §:n vastaisen menettelyn johdonmukaisesti valtakunnallisten linjausten mukaisesti.

Uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuus ja tasapuolinen kohtelu

A:n työtehtävät Oulun lääninhallituksessa ja sittemmin Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa olivat pääsääntöisesti rakennerahastorahoitukseen liittyviä tilastotehtäviä ja erilaisten seurantatietojen ja raporttien kokoamiseen liittyviä tehtäviä. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa A:n työtehtäviin kuuluivat edellä mainitun lisäksi myös ELY-keskuksen rahoittamien rakennerahastohankkeiden maksatushakemusten tarkastaminen sen osalta, ovatko hankkeet toteutuneet rahoituspäätöksen mukaisesti (niin sanottujen rahoitettujen toimenpiteiden tukikelpoisuuden tarkastaminen). Esittelijätehtävään A on alkanut perehtyä vasta syyskuussa 2014, jolloin hänelle osoitettiin valmisteltavaksi 5–6 uutta ESR-rahoitushakemusta. A:n aiemmin hoitamat rakennerahastojen seurantatietojen ja raporttien kokoamiseen liittyvät ja maksatushakemusten toimenpiteiden tukikelpoisuuden tarkastamiseen liittyvät työtehtävät olivat tuossa vaiheessa vähentyneet ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa kuvatulla tavalla. A:n työtehtäviin aiemmin kuuluneet tilastotehtävät ovat nyttemmin vähentyneet olennaisesti ja jäljellä olevat tehtävät hoitaa osana omaa tehtäväänsä ELY-keskuksen johdon assistentti.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on päättänyt jättää kahden ESR-projektin ("Koordinaatio - Työvoimapoliittiset toimet Pohjois-Pohjanmaalla" -projekti ja "Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla" -projekti) yhteisen projektisuunnittelijan tehtävän täyttämättä. ELY-keskus päätti, että "Koordinaatio – Työvoimapoliittiset toimet Pohjois-Pohjanmaalla" -projektissa projektisuunnittelijan tehtävät hoidetaan erikseen palkattavan hankehenkilön sijasta virkatyönä sisäisin tehtäväjärjestelyin. Käytännössä ELY-keskuksen Osaaminen ja työelämä -yksikön suunnittelijana toimiva toimintamenoilta palkattu virkamies määrättiin hoitamaan osana muita virkatehtäviään noin 30 prosentin työajalla kyseisen projektin projektisuunnittelijan tehtäviä. Kyseinen virkamies on toiminut ELY-keskuksen ja sitä edeltävien virastojen palveluksessa eri tehtävissä vuodesta 1997 alkaen.

"Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla" -projektin projektisuunnittelijan tehtävänkuva on myös tarkistettu esiin tulleiden, erityisesti TE-toimiston muuttuneiden tarpeiden ja painotusten perusteella. Projektisuunnittelijan päivitettyyn tehtävään on sisällytetty osittainen työskentely Pohjois-Pohjanmaan TE-toimistossa, arviolta kaksi päivää viikossa asiakasohjaus- ja -palvelutehtävissä. Tämä määräaikainen projektisuunnittelijan tehtävä on avattu ELY-keskuksessa sisäiseen ilmoittautumismenettelyyn 1.3.2016.

Tämän projektisuunnittelijan tehtävän sisäisen haun yhteydessä tehtiin maaliskuussa 2016, kuten kaikissa muissakin ELY-keskuksen avoimissa tehtävissä, yhteinen tarkastelu irtisanottujen, irtisanomisuhanalaisten ja takaisinottovelvollisuuden piirissä olevien osaamisesta suhteessa kyseiseen tehtävään. Myös A:n osalta tarkastelu on tehty ja todettu, että hän ei ole toiminut samoissa tai samankaltaisissa tehtävissä eikä hänen osaamisensa vastaa tehtävän vaatimuksia. Tarkastelun perusteella takaisinottovelvollisuutta tähän tehtävään ei A:n osalta todettu olevan.

Projektisuunnittelijan tehtävän virkajärjestelyhaussa ajalla 22.3.– 1.4.2016 ei tullut hakemuksia, joten määräaikainen tehtävä avattiin julkiseen hakumenettelyyn. Tehtävään valittiin 51 hakijasta haastattelujen jälkeen Pohjois-Pohjanmaan TE-toimistosta henkilö, jolla on kokemusta TE-toimistosta sekä ELY-keskuksesta ESR-hankkeiden projektiassistenttina muun muassa ESR-hallinnoinnista, hankintojen kilpailuttamisesta, URA-järjestelmistä ja tapahtumista, joita hakuilmoituksessa edellytettiin. Tehtävän palkkausjärjestelmän mukaiseksi vaativuustasoksi on vahvistettu vaativuustaso E06.

Mitä tulee A:n valituksessaan esittämään siitä, että hänen osaltaan tehtäviin kouluttamiseen ja perehdyttämiseen olisi ollut aikaa, todetaan, että projekteihin liittyvät rekrytoinnit käynnistetään vakiintuneesti vasta sen jälkeen, kun projekteihin on saatu rahoituspäätökset, ei ennen niitä. Rahoituspäätökset on saatu 13.3.2015 hankkeeseen S20187 ja 20.5.2015 hankkeeseen S20284. Kaikissa rekrytoinneissa käytetään ELY-keskuksessa tasapuolista ja yhdenvertaista hakumenettelyä kaikille tehtävistä kiinnostuneille. Erityisen tärkeää tämä tasapuolinen ja yhdenvertainen menettely oli Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa sen vuoksi, että ELY-keskuksessa oli irtisanottu tai irtisanomisuhan alaisena yhteensä 19 rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua virkamiestä ja 13 toimintamenoilla tai maaseutuohjelman teknisellä tuella palkattua irtisanottua virkamiestä.

EU-rahoituksen myöntämistä ja hallinnointia koskeva säännöstö ja hallinto- ja valvontajärjestelmät edellyttävät hallinnoitavien hankkeiden rahoituksen, toteutuksen, maksatusten ja takaisinperintätoimenpiteiden osalta tarkkaa tehtävien eriyttämistä ELY-keskuksen sisällä. Rahoitustehtävät on sijoitettu rahoitusyksikköön ja itse toteutettujen ESR-hankkeiden toteutus Osaaminen ja työelämä -yksikköön. Maksatustehtävät on keskitetty maksatus- ja tarkastusyksikköön. A:n osalta hanketehtäviin kouluttaminen etukäteen, ennen rahoituspäätösten saamista ja ennen hakujen käynnistymistä, olisi ollut paitsi eriyttämissäännösten vastaista myös henkilöstön tasapuolisen kohtelun osalta eriarvoistavaa.

Pohjanmaan ELY-keskus on tarkastellut A:n osaamista, kykyä ja kiinnostusta jokaisen ELY-keskuksessa esiin tulleen tehtävän täytön yhteydessä.

A on antanut vastaselityksen. ELY-keskuksen selityksessä ei ole esitetty uusia eikä asian ratkaisun kannalta merkityksellisiä seikkoja.

Määräaikaisten vakinaistamisesta

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ei ole käsillä sellaisia olosuhteita, joiden voitaisiin arvioida oikeuttavan poikkeamaan pääsäännöstä, jonka mukaan uuden henkilön ottamiseen rinnastetaan määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistaminen. Määräaikaisten vakinaistamista koskeva järjestely on esillä olevana ajankohtana ja olosuhteissa tosiasiassa merkinnyt vakinaisen henkilöstön ja tässä tapauksessa A:n palvelussuhdeturvan kiertämistä. Ennen yhteistoimintaneuvotteluja tai niiden aikana nämä "uusiksi" vakinaisiksi muutetut tai "korjatut", kuten ELY-keskus esittää, virkamiehet eivät olleet asiamukaisesti samojen tehtävien työvoiman vähentämistä koskevien yhteistoimintaneuvottelujen piirissä tai tulleet niiden piiriin.

Koska ELY-keskuksella on ollut tarve vakinaistaa määräaikaista henkilöstöä tehtävissä, joista se on samanaikaisesti vähentänyt vakinaista henkilöstöä, tarjolla oleva työ ei ole vähentynyt laissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti eikä laillista irtisanomisperustetta siten ole ollut.

Uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuudesta

ELY-keskus ei ole asianmukaisesti selvittänyt uudelleensijoitus- ja koulutusvelvoitteen alaisia töitä ja A:n ammattitaitoa ja sopivuutta niihin. Pelkät työnantajan väitteet eivät näiltä osin riitä.

Rahoituspäätöksistä esitetyllä ei ole tässä tapauksessa ELY-keskusta sen työnantajavelvoitteista vapauttavaa vaikutusta. Rahoituspäätökset on saatu melko pian A:n irtisanomisen jälkeen ja hänen palvelussuhteensa aikana. ELY-keskus on tuolloin tullut niistä tietoiseksi ja saanut niiden myötä viimeistään varmistuksen tarjolle tulleista tehtävistä ja varmistuksen rekrytointiaikomukselleen. Uudelleensijoitus- ja koulutusvelvollisuus ei edellytä välttämättä sitä, että tehtävä on haussa. Riittävää on tieto tarjolla olevasta työstä, johon sijoittamalla tai kouluttamalla vakinaisen virkamiehen irtisanominen olisi vältettävissä. Hakumenettelyjä lykkäämällä ei myöskään voida kiertää vakinaisten, irtisanomisuhan alaisten tai irtisanottujen palvelussuhdeturvaa.

Koska ELY-keskuksen selityksestä saa sellaisen kuvan, että A:n tehtävät rahoittajan roolissa olisivat olleet hyvin vähäiset, A korostaa, että näin ei tosiasiassa ollut. Hän teki pääasiassa rahoittajan rooliin liittyviä tehtäviä vuodesta 2004 alkaen. A:n tehtävänä rahoittajan roolissa olivat jo ennen uutta ohjelmakautta (2014–2020) kaikkien (Oulun lääninhallituksen ja sittemmin Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen) opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta-alan hankkeiden (valtakunnallisten ja alueosiossa Pohjois-Pohjanmaata koskevien) maksatushakemusten tukikelpoisuustarkastukset ja seurantatietojen tarkastukset sekä hanketarkastuskäyntien suorittaminen. A suoritti tarkastuskäynnit ja/tai tarvittaessa hallinnolliset tarkastukset kaikkiin kyseisen ohjelmakauden edellä mainittuihin opetus- ja kulttuuriministeriön valtakunnallisiin tai alueosion hankkeisiin. Lisäksi A teki jo lääninhallituksen aikana rahoittajan roolissa päättyneiden hankkeiden arviointi- ja raportointitehtäviä. A jatkoi hankevalmistelutehtäviä myös uudella, meneillään olevalla ohjelmakaudella. Toisin kuin ELY-keskus väittää, sen selityksessä mainitut tilastolliset seurantatehtävät olivat tosiasiassa vain hyvin pieni osa A:n tehtävistä. ELY-keskuksella on ollut velvollisuus A:n uudelleensijoittamiseen tai kouluttamiseen tai takaisin ottamiseen esillä olleisiin tehtäviin.

Vaikka määräaikaisen projektisuunnittelijan tehtävä ("Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy Pohjois-Pohjanmaan avaintoimialoilla") tuli uudelleen hakuun vasta 1.3.2016 eli valittajan virkasuhteen päättymisen jälkeen, haun on katsottava tapahtuneen virkasuhteen aikana, koska uuden hakukierroksen järjestämiselle ei ole osoitettu olleen perusteita. Valittajan oikeuksia puuttua hakuun on heikennetty haun keskeyttämisellä ja uuden haun avaamisella vasta virkasuhteen päättymisen jälkeen.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut asiassa lisäselvitystä.

Lisäselvityksessä on todettu, että lokakuun 2014 alussa ELY-keskuksessa kaikki rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut henkilöt oli nimetty muutosuhan alaisiksi eli heidän hoitamiensa tehtävien osalta olisi tulossa uudelleenjärjestelyjä. Menettely koski sekä vakinaisia että määräaikaisia virkailijoita ja se toteutettiin samalla tavalla kaikissa rakennerahastojen hallinnointitehtäviä hoitaneissa neljässä ELY-keskuksessa.

Rakennerahastojen rahoittajatehtävissä työskenteli Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa tuolloin lokakuussa 2014 yhteensä 28 virkailijaa rahoittajatehtävissä ja yhteensä 18 virkailijaa maksatustehtävissä. Pohjois-Suomen ELY-keskuksessa EU-tuen rahoittajatehtäviä arvioitiin olevan uudella ohjelmakaudella 18 ja EU-tuen maksatustehtävissä 9. Nämä kaikki tehtävät avattiin ilmoittautumismenettelyyn.

Työ- ja elinkeinoministeriön yhteistoimintaryhmien perustamista rakennerahastojen teknisen tuen vähennysten yhteistoimintaneuvotteluja varten koskevan 26.9.2014 päivätyn kirjeen liitteenä on ollut rakennerahastojen teknisen tuen vähennysten alustava aikataulu ja alustavat toimeenpano-ohjeet rakennerahastotehtäviä hoitaville ELY-keskuksille. Toimeenpano-ohjeistuksessa kuvatulla tavalla on toimittu myös Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa.

Edellä kerrotun perusteella määräaikaisissa virkasuhteissa rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut rakennerahastotehtävissä työskennelleet ja sittemmin vakinaistetut työntekijät olivat muutosuhan alaisia samalla tavalla kuin vakinaisissa virkasuhteissa rakennerahastotehtävissä työskennelleet, teknisellä tuella palkatut työntekijät.

Määräaikaisissa virkasuhteissa rakennerahastojen teknisellä tuella palkattujen rakennerahastotehtäviä hoitaneiden tehtävät olivat kuuluneet ilmoittautumismenettelyn piiriin ja myös heidän on tullut osallistua sisäiseen ilmoittautumismenettelyyn halutessaan tulla huomioon otetuksi jäljelle jääviä rakennerahastotehtäviä täytettäessä.

A on antanut ELY-keskuksen lisäselvityksen johdosta vastineen.

Asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ei ole sillä, ovatko määräaikaisissa virkasuhteissa rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut rakennerahastotehtävissä työskennelleet ja sittemmin vakinaistetut työntekijät nimetty muutosuhan alaisiksi samalla tavalla kuin vakinaisissa virkasuhteissa rakennerahastotehtävissä työskennelleet, teknisellä tuella palkatut työntekijät, eikä silläkään, että kaikki teknisellä tuella palkatut osallistuivat ilmoittamismenettelyyn.

Olennaista asiassa on, että ELY-keskus on vähentämisiä koskevien yhteistoimintaneuvottelujen aloittamisen jälkeen ja vähän ennen A:n irtisanomista 1.10.2014 vakinaistanut kolme määräaikaista virkamiestä ja 26.11.2014 viisi määräaikaista virkamiestä, jotka kaikki olivat hoitaneet samankaltaisia tehtäviä kuin A. Ilmoittautumismenettelyn piirissä oleviin tehtäviin tuli valituiksi sellaisia rakennerahastoissa työskenteleviä henkilöitä, jotka oli vakinaistettu päivää ennen kuin valintatuloksista ilmoitettiin. A ei tullut valituksi, vaikka hänet oli vakinaistettu vuosi ennen kuin yhteistoimintaneuvottelut alkoivat.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisella on oikeus irtisanoa virkamies, jos virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähenevät.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei katsota olevan ainakaan silloin, kun

1) irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia;

2) irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä virastossa tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua;

(--)

Saman pykälän 4 momentin mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole oikeutta irtisanoa virkamiestä 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin taikka jos virka 5 §:n nojalla siirretään toiseen virastoon.

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Valtion virkamiesasetuksen vuoden 2017 syyskuun loppuun saakka voimassa olleen 10 §:n 1 momentin (413/2007) mukaan määräaikaisen virkasuhteen tai työsopimussuhteisen tehtävän tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseistä tehtävää hoitava työntekijä tai kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies.

Valtion virkamieslakiin on 1.5.2015 voimaan tulleella lailla valtion virkamieslain muuttamisesta (283/2015) lisätty muun muassa uusi 6 b §, jonka 1 momentin mukaan työsopimussuhteisen tehtävän tai yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseistä tehtävää hoitava työntekijä tai kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies.

Hallituksen esityksessä muun muassa valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 298/2014 vp) on mainitun lain 6 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälään on koottu tilanteet, joissa nimittäminen virkaan voidaan tehdä ilman julkista haettavaksi julistamista. Nykyisin virkamiesasetuksen 10 §:ssä säädettyyn tapaan pykälän 1 momentissa säädetään nimittämisestä ilman haettavaksi julistamista. Palvelussuhteen vakinaistaminen ilman haettavaksi julistamista edellyttäisi nykyisestä poiketen, että se on yli vuoden pituinen. Muutoksen tarkoituksena on kiinnittää huomiota virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädettyihin määräaikaisuuden perusteisiin. Tarkoituksena on myös mahdollistaa virkaan nimittäminen tilanteissa, joissa määräaikainen nimitys on tehty työn luonteen perusteella, mutta tilanne on muuttunut niin, että tehtävä on pysyvä.

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Valtion virkamieslain 11 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti, jollei siitä poikkeaminen ole virkamiesten tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

1.2 Oikeudellinen arviointi

1.2.1 Tarjolla olevien tehtävien väheneminen ja uusien henkilöiden ottaminen samankaltaisiin tehtäviin

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätöksessä selostettujen ELY-keskuksen toimintamenomäärärahoihin ja EU:n rakennerahastojen hallinnointitehtävien rahoitukseen tulossa olleiden merkittävien vähennysten vuoksi ELY-keskuksissa on jouduttu tekemään myös rakenteellisia uudistuksia ja tehtävien uudelleenjärjestelyjä, jotka ovat vähentäneet muun muassa Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa tarjolla olevaa työtä olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti. A ei ole kiistänyt sitä seikkaa, että ELY-keskuksella sinänsä oli vallinneessa tilanteessa ollut työn vähenemisen vuoksi taloudellisista ja tuotannollisista syistä johtuen perusteita työvoiman vähentämiseen. A on kuitenkin katsonut, ettei perustetta hänen irtisanomiselleen ole ollut, koska irtisanomista on valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla edeltänyt uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia. Perustetta toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa olleen A:n irtisanomiselle ei siten ole ollut.

Esillä olevassa asiassa on näin ollen A:n valituksesta ensinnä ratkaistavana, onko A:n irtisanomiselle ollut valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin mukainen peruste, kun ELY-keskus on työvoiman vähentämistä koskevien yhteistoimintaneuvottelujen aloittamisen jälkeen ja vähän ennen A:n irtisanomista vakinaistanut määräaikaisia virkamiehiä, jotka ovat hoitaneet samankaltaisia tehtäviä kuin A.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen yhteistoimikunnan kokouksen pöytäkirjasta 19.9.2013 ilmenee, että tarkoitus on ollut vakinaistaa Euroopan sosiaalirahaston (ESR) ja Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) teknisellä tuella palkattuja henkilöitä, joilla on pidempi yhdenjaksoinen työkokemus kahdelta ohjelmakaudelta edellä mainittuihin ohjelmiin liittyvissä tehtävissä. Lisäksi on ollut tarkoitus vakinaistaa E- ja Y-vastuualueilla yksittäisiä projektivaroin pitkään työskennelleitä henkilöitä, erityisesti niitä, jotka ovat käytännössä tehneet koko ajan samoja töitä.

ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että työ- ja elinkeinoministeriön linjauksen perusteella useita ELY-keskuksissa pitkään määräaikaisissa palvelussuhteissa rakennerahastotehtäviä hoitaneita henkilöitä on syksyllä 2013 valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisesti nimitetty virkoihin, jotka on perustettu määräaikaisten virkasuhteiden tilalle ja täytetty virkaa haettavaksi julistamatta. Näin on toimittu myös A:n kohdalla. Yhteistoimikunnan kokouksen pöytäkirjassa 19.9.2013 on todettu, että vakinaistaminen voi tulla kyseeseen myöhemminkin edellytysten täyttyessä.

Lausunnon mukaan ELY-keskus on syksyllä 2014 jatkanut määräaikaisten virkasuhteiden perusteiden tarkastelua ja yhdenvertaisuuden ja tasapuolisuuden vuoksi vakinaistanut syksyllä 2013 tehtyjen hallinnonalan eri virastoja koskeneiden valtakunnallisten peruslinjausten mukaisesti sellaisia virkamiehiään, joiden osalta määräaikaisen virkasuhteen valtion virkamieslain 9 §:ssä säädettyjen perusteiden ei ole katsottu enää täyttyvän. ELY-keskus on 1.10.2014 vakinaistanut kolme virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 29.5.2007, 11.9.2007 ja 18.2.2008. Heillä kaikilla on ollut neljä peräkkäistä määräyskirjaa. Lisäksi ELY-keskus on 26.11.2014 vakinaistanut viisi virkamiestä, joiden määräaikaiset virkasuhteet olivat alkaneet 19.11.2007, 1.6.2009, 1.4.2010, 5.9.2011 ja 16.1.2012. Yhdellä heistä on ollut kahdeksan peräkkäistä määräyskirjaa ja muilla kolme tai neljä. Lausunnon mukaan kysymys ei siten ole ollut uusien henkilöiden palkkaamisesta samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jos viranomainen ottaa valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun uuden henkilön samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin, joita irtisanottava henkilö on hoitanut, ilman, että viranomaisen toimintaedellytykset ovat samaan aikaan muuttuneet, uuden henkilön ottamisen voidaan usein katsoa olevan viite yksilöperusteisen irtisanomisen perusteiden lainvastaisesta kiertämisestä. Lähtökohtana on, että mainitussa säännöksessä tarkoitettuna uuden henkilön ottamisena pidetään myös määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistamista. Tätä lähtökohtaa ei kuitenkaan voida pitää poikkeuksettomana.

ELY-keskus on edellä selostettujen syyskuussa 2013 tehtyjen hallinnonalan valtakunnallisten linjausten mukaisesti eri vaiheissa syksystä 2013 lähtien vakinaistanut sellaisten määräaikaisissa virkasuhteissa rakennerahastojen hallinnointiin liittyviä tehtäviä pitkään hoitaneiden virkamiesten virkasuhteita, joiden osalta virkasuhteen määräaikaisuudelle ei ole enää katsottu olevan valtion virkamieslain 9 §:ssä säädettyä perustetta. ELY-keskus on edellä todetun mukaisesti edelleen tilanteessa, jossa työvoiman vähentämistarvetta on jo käsitelty yhteistoimintaneuvotteluissa, jatkanut tällaisten määräaikaisissa virkasuhteissa olleiden henkilöiden vakinaistamista valtion virkamiesasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaista menettelyä hyväksi käyttäen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtion virkamiesasetuksen 10 §:n 1 momentin tarkoituksena voidaan katsoa olleen mahdollistaa sellaisen määräaikaisessa virkasuhteessa olleen henkilön vakinaistaminen, jonka määräajaksi nimittäminen on aikanaan perustunut työn luonteeseen, mutta tehtävä on muuttunut pysyväksi, eikä virkasuhteen määräaikaisuudelle voida katsota enää olevan perustetta. Jos viranomainen katsoo, että määräaikainen tehtävä on tällä tavoin muuttunut pysyväisluonteiseksi ja siten viran perustamista ja yleensä toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta edellyttäväksi, ja tällaisessa tilanteessa vakinaistaa irtisanottavan henkilön kanssa samankaltaisia tehtäviä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitavan henkilön palvelussuhteen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että vakinaistamisella ei voida katsoa olevan asiallista yhteyttä irtisanomiseen eikä siinä ole kysymys valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta uuden henkilön ottamisesta samankaltaisiin tehtäviin. Näin on asianlaita esillä olevassa asiassa.

Kun otetaan huomioon ELY-keskuksissa rakennerahastotehtävien osalta toteutetut rakenteelliset uudistukset ja tehtävien uudelleenjärjestelyt sekä se, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa toteutetut henkilöstövähennykset ovat kohdistuneet useisiin rakennerahastohankkeiden rahoitustehtäviä hoitaneisiin virkamiehiin, ELY-keskuksen työn tarjoamismahdollisuudet ovat määräaikaisten henkilöiden virkasuhteiden vakinaistamisesta huolimatta vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. ELY-keskuksella on siten vallinneessa tilanteessa ollut valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua peruste A:n irtisanomiseen.

1.2.2 Irtisanottavien valinta ja tasapuolinen kohtelu

Valittaja on katsonut, että Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole kohdellut virkamiehiään tasapuolisesti tarkastellessaan yhteistoimintaneuvotteluissa Euroopan unionista tulleilla varoilla (tekninen tuki) palkattujen virkamiesten asemaa erillään valtion budjettivaroilla palkattujen virkamiesten tilanteesta. Myös ilmoittautumismenettely ja irtisanomispäätökset on tehty erikseen näiden kahden "ryhmän" osalta. Työnantaja valitsi teknisellä tuella olevista irtisanottavat ensin, vaikka myös budjettivaroilla palkatuissa virkamiehissä oli rakennerahastotehtäviä hoitavia henkilöitä. Tiedossa on, että viimeksi mainitut henkilöt saivat säilyttää paikkansa. ELY-keskus on valittajan mukaan siten loukannut vaatimusta virkamiesten tasapuolisesta kohtelusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että kuten hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, sekä EU-rakennerahastojen hallinnointitehtävien rahoitukseen että ELY-keskuksen toimintamenoihin on ollut tulossa merkittävät vähennykset, mikä on johtanut yhteistoimintaneuvottelujen käynnistämiseen. Rakennerahastojen teknisellä tuella palkatut henkilöt oli saadun selvityksen mukaan lokakuun 2014 alussa ensin nimetty muutosuhan alaisiksi ja heidän osaltaan oli käynnistetty rakennerahastotehtävien sisäinen ilmoittautumismenettely, jonka valinnoista oli 27.11.2014 tiedotettu valituksi tulleille ja valitsematta jääneille. Irtisanomiset ovat kuitenkin kohdistuneet sekä Euroopan unionista tulleilla varoilla että valtion budjettivaroilla palkattuun henkilöstöön. ELY-keskuksen lausunnon mukaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on irtisanottu vuosina 2014–2015 kaikkiaan 13 toimintamenoilla tai maaseuturahaston teknisellä avulla palkattua virkamiestä ja 16 teknisellä tuella palkattua virkamiestä.

Valtion virkamieslakiin ei sisälly säännöksiä siitä, keihin irtisanominen on kohdistettava, kun virkamiehiä irtisanotaan taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla. Viranomaisella on oikeus päättää, millä tavalla sen toiminta ja tehtävät järjestetään, ja sillä on siten taloudellisista ja tuotannollisista syistä irtisanoessaan lähtökohtaisesti oikeus päättää irtisanottavien virkamiesten valinnasta huomioon ottaen viranomaisen tulevan toiminnan tarpeet. Viranomainen ei kuitenkaan saa irtisanottavaa valitessaan menetellä hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastaisesti, epäasiallisesti tai syrjivästi.

Koska yhteistoimintamenettely on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kohdistunut sekä Euroopan unionista tulleilla varoilla (tekninen tuki) että valtion budjettivaroilla palkattuihin rakennerahastotehtäviä hoitaneisiin virkamiehiin ja he kaikki ovat olleet muutos- ja irtisanomisuhan alaisia, virkamiehiä ei ole tässä suhteessa kohdeltu toisistaan poikkeavalla tavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon, että irtisanottavien valinta on viranomaisen harkinnassa ja että asiassa ei ole edes väitetty, että irtisanottavien valinta olisi tapahtunut epäasiallisin tai syrjivin perustein, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ELY-keskuksen voida A:n esittämillä perusteilla katsoa loukanneen tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

1.2.3 Johtopäätös

Näillä perusteilla ja uudelleensijoittamis- ja kouluttamisvelvollisuutta sekä irtisanomisajan alkamista koskevalta osalta hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Eija Siitari yhtyi:

"Keskeinen kysymys tässä asiassa on se, ovatko työ- ja elinkeinoministeriön 16.9.2014 käynnistämien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskukset) yhteistoimintamenettelyn aikana vakinaistetut, ennen yhteistoimintamenettelyn alkua määräaikaisissa virkasuhteissa olleet henkilöt olleet valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja uusia henkilöitä.

Asiassa on selvää se, että ELY-keskukset ovat vakinaistaneet määräaikaisissa virkasuhteissa olleita henkilöitä sen vuoksi, että ELY-keskukset ovat katsoneet, että heidän osaltaan valtion virkamieslain 9 §:ssä määräaikaiselle virkasuhteelle säädetyt edellytykset eivät ole enää täyttyneet.

Lainsäädäntöhistoria, lainkohdat ja esityöt

Työsopimuslain 37 a § ja valtion virkamieslain 27 §

Taloudellista ja tuotannollista irtisanomisperustetta koskevat säännökset on säädetty vuoden 1970 työsopimuslakiin osana vuoden 1989 työsuhdeturvaa koskevaa lakiuudistusta (hallituksen esitys laeiksi työsopimuslain ja yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain muuttamisesta HE 19/1988 vp, laki työsopimuslain muuttamisesta 723/88). Taloudellisesta ja tuotannollisesta irtisanomisperusteesta säädettiin työsopimuslain 37 a §:ssä.

Hallituksen esityksessä (HE 19/1988 vp, s. 13) on todettu, että pykälän 2 momentissa luetellaan eräitä tapauksia, joissa oikeutta irtisanomiseen 1 momentin nojalla ei katsota olevan. Luettelossa mainituissa tapauksissa vallitsee esityksen mukaan ristiriita irtisanomisen syyksi ilmoitettujen taloudellisten seikkojen ja irtisanomisen todellisten vaikutusten välillä. Olosuhteista voidaan usein näissä tapauksissa päätellä, että todellinen syy irtisanomiseen on ollut muu kuin tuotannollinen tai taloudellinen syy.

Hallituksen esityksen mukaan [työsopimuslain 37 a §:n 2 momentin] 1 kohdassa käsitellään tilannetta, jossa uutta työvoimaa on ennen tai jälkeen irtisanomisen otettu niihin tai niitä vastaaviin tehtäviin, joista työvoimaa on vähennetty. Jos toimintaedellytykset eivät ole samaan aikaan muuttuneet, tällaiset toimenpiteet ovat yleensä osoituksena siitä, että irtisanomisen perusteena ovat tosiasiallisesti olleet työntekijän henkilöön liittyvät syyt, eikä pykälän 1 momentissa tarkoitettua perustetta näin ollen olisi olemassa.

Työsopimuslain 37 a §:n 2 momentin (723/88) nojalla työnantajalla ei ole katsottu olleen perustetta irtisanomiseen ainakaan silloin, kun irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden työntekijän ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä työnantajan toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia.

Valtion virkamieslakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 291/1993 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lain 27 §:n kohdalla, että työsopimuslain 37 a §:n 2 momentissa säädetään perusteista, jotka ainakaan eivät oikeuta irtisanomaan työntekijää pykälän 1 momentin nojalla. Hallituksen esityksen mukaan myöskään virkamiehen irtisanominen mainituilla perusteilla ehdotetun 27 §:n 1 momentin nojalla ei olisi mahdollista, vaikka tätä ei pykälässä ehdoteta nimenomaisesti todettavaksi.

Yleinen työoikeus

Työsopimuslain 37 a §:n säännös, sellaisena kuin se oli laissa (723/88), vastaa sisällöltään nykyisin voimassa olevaa työsopimuslain 7 luvun 3 §:n säännöstä. Säännöksen tarkoituksena on kieltää uuden työvoiman ottaminen niihin tai vastaaviin tehtäviin, joista työvoimaa on vähennetty. Uuden työvoiman ottamista samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin on myös se, että toisen työntekovelvoitteen mukaisen työn piiristä siirretään työntekijä pysyvästi toisen työntekovelvoitteen mukaisen työn piiriin tai että työntekijän työsuhteen ehtoja muutetaan työsopimuslain 37 a §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisen kiellon kiertämistarkoituksessa toisen työntekijän korvaamiseksi.

Oikeuskirjallisuudessa Seppo Koskinen on selvittänyt työsopimuslain 6 luvun 6 §:ssä säädettyä takaisinottovelvollisuutta ja määräaikaisten työntekijöiden työsuhteen jatkamista kirjoituksessaan Työtä määräaikaiselle vai irtisanotulle (julkaistu Edilexissä 27.7.2005). Koskinen toteaa kirjoituksessaan (s. 7), että takaisinottovelvollisuus ei lähtökohtaisesti salli sitä, että aikaisemmalle määräaikaiselle työntekijälle tarjottaisiin uutta määräaikaista työtä. Arviointi lähtee siitä, että määräaikaisella on oikeus vain parhaillaan voimassa olevaan työsuhteeseen. Takaisinottovelvollisuuskaan ei koske määräaikaisessa työsuhteessa ollutta työntekijää. Mikäli uutta määräaikaista työtä ilmenee, sitä on tarjottava ensisijaisesti irtisanotulle, eikä jatkettava määräaikaisen työsuhdetta. Jos taas sama määräaikainen työ todellisesti jatkuu ja kyse on vain "pilkotusta" yhdestä määräaikaisesta työsuhteesta, määräaikaisella on oikeus tehdä työ kokonaisuudessaan loppuun.

Koskisen mukaan (s. 9) työnantaja ei voi jatkaa määräaikaisen työntekijän työsopimusta tai vakinaistaa tämän työsuhdetta takaisinottovelvollisuutta syrjäyttäen. Nämä toimenpiteet perustuvat sopimusvapauteen eivätkä ne siksi syrjäytä työnantajan lakiin perustuvaa velvoitetta. Määräaikaisen työsopimuksen vakinaistaminen työsuhteen aikana ja pian työsuhteen päättymisen jälkeen arvioidaan puolestaan irtisanomisperusteita koskevien säännösten perusteella (TT 2003:36).

Koskinen on todennut (s. 9) käsitellessään työtuomioistuimen tuomiota (TT 2001:6), että kun työnantaja päättää määräaikaisen työsuhteen jatkamisesta, kysymyksessä on uusi sopimussuhde ja siten työsopimuslain terminologian kannalta uusi työntekijä, vaikka toisaalta kysymyksessä on saman työsuhteen jatkaminen.

Mika Valkonen on todennut teoksessaan (Kollektiiviperusteinen irtisanomissuoja. Työn vähentymistä ja muun työn tarjoamisvelvollisuutta koskeva tutkimus, 2001 s.189), että kyseisissä olosuhteissa arvioidaan samalla tavalla myös määräaikaisten työsuhteiden vakinaistamista tai jatkamista muutoin kuin tilapäisesti. Työnantajalla ei ole oikeutta solmia määräaikaisen työntekijän kanssa uutta sopimusta, koska oikeus solmia kyseinen sopimus ei syrjäytä työnantajan lakiin perustuvaa velvollisuutta tarjota irtisanomisen asemesta toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa olevalle työntekijälle muuta työtä. Määräaikaisen työntekijän työsuhteen vakinaistaminen toimintaedellytysten säilyessä muuttumattomina osoittaa, ettei työnantajalla ole taloudellisia perusteita vakituisen työntekijän irtisanomiselle. Muu tulkinta johtaisi Valkosen mukaan irtisanomissuojan kiertämiseen.

Virkamiesoikeus

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 6.7.2000 taltionumero 2018. Tuossa kunnallisvalitusasiassa HKL oli irtisanonut linja-autonkuljettajan saatuaan tiedon hävitystä kilpailutuksesta 1.7.1998 siten, että linja-autonkuljettajan virkasuhde päättyi 16.8.1988. HKL oli kuitenkin jo 18.3.1998, jolloin tietoa uuden 18.6.1998 ratkenneen tarjouskilpailun perusteella kyseiselle liikennelaitokselle saaduista 60 henkilötyövuotta vastanneesta liikennemäärästä ei vielä ollut ollut, palkannut kymmenen kursseilta valmistunutta uutta kuljettajaa määräaikaisiin työsuhteisiin ainakin 31.12.1998 saakka. Osa näiden kuljettajien työsuhteista oli sittemmin vakinaistettu. Uudenmaan lääninoikeus ja korkein hallinto-oikeus katsoivat tässä asiassa, että vakinaisessa virassa olleen linja-autonkuljettajan irtisanomista 1.7.1998 oli edeltänyt uusien henkilöiden ottaminen samankaltaisiin tehtäviin HKL:n palvelukseen ilman, että kaupungin toimintaedellytyksissä olisi vastaavana aikana tapahtunut muutoksia. Linja-autonkuljettajan irtisanominen oli sen vuoksi perusteeton.

Johtopäätökset valtion virkamieslain 27 §:n tulkinnasta

Ilmaisu "uusi työntekijä" käsittää työsopimuslain 7 luvun 3 §:n säännöksen mukaisesti kaikki ne henkilöt, jotka otetaan toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen irtisanotun työntekijän tilalle hoitamaan samoja tai samankaltaisia tehtäviä riippumatta siitä, ovatko he olleet toisen työnantajan palveluksessa, tehneet työtä määräaikaisen työsuhteen perusteella saman yrityksen palveluksessa tai tehneet työtä muualla saman yrityksen (saman työnantajan) palveluksessa.

Valtion virkamieslain säätämishistorian, oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden perusteella valtion virkamieslain 27 §:n säännöstä on säännöksen esityöt huomioon ottaen tulkittava ja sovellettava samalla tavoin kuin työsopimuslain 37 a §:n (723/88) säännöstä sekä nykyisin voimassaolevan työsopimuslain 7 luvun 3 §:n säännöstä.

A:n irtisanomisen laillisuus

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on irtisanonut A:n elinkeino- ja työvoimaministeriön 16.9.2014 aloittaman yhteistoimintamenettelyn kuluessa 24.2.2015. A:n virkasuhde on päättynyt 31.12.2015.

ELY-keskus on ennen A:n irtisanomista vakinaistanut 1.10.2014 kolme määräaikaista virkamiestä ja 26.11.2014 viisi määräaikaista virkamiestä, jotka kaikki ovat hoitaneet ELY-keskuksessa samankaltaisia virkatehtäviä rakennerahastojen hallinnointitehtävissä kuin A. Vakinaistetuista määräaikaisista virkamiehistä viimeisimmän määräaikainen virkasuhde on alkanut 16.1.2012 eli noin kaksi vuotta kymmenen kuukautta ennen hänen virkasuhteensa vakinaistamista.

Näillä perusteilla katson asiassa selvitetyksi sen, että ELY-keskus on ottanut valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin 26.11.2014 uuden henkilön samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin, joita A on hoitanut ilman, että työnantajan toimintaedellytykset olisivat muuttuneet yhteistoimintamenettelyn alkamisen jälkeen. A:n virkasuhteen irtisanominen on sen vuoksi tapahtunut ilman laissa säädettyä irtisanomisperustetta.

Edellä kerrotuilla perusteilla kumoan Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen 24.2.2015 ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen 18.11.2016, jolla A:n valitus on hylätty.

Olen pääasiaa koskevan äänestyksen tuloksen jälkeen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta."

 
Julkaistu 1.3.2019