KHO:2019:29

Valtion virkamies – Irtisanominen – Tarjolla olevan työn vähentyminen – Määräaikaisen palvelussuhteen vakinaistaminen – Ns. uusi henkilö

Vuosikirjanumero: KHO:2019:29
Antopäivä: 1.3.2019
Taltionumero: 721
Diaarinumero: 3427/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:29

Virastomestari A oli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) päätöksellä 26.5.2015 irtisanottu valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuilla taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla 1.6.2015 lukien siten, että virkasuhteen viimeinen päivä oli 30.11.2015.

KEHA-keskus oli 23.2.2015 eli vain kolme kuukautta ennen A:n irtisanomista perustanut uuden virastomestarin viran ja nimittänyt siihen valtion virkamiesasetuksen tuolloin voimassa olleen 10 §:n nojalla ilman hakumenettelyä mainittua tehtävää viran perustamishetkellä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitaneen B:n. Vakinaistamisessa oli KEHA-keskuksen mukaan ollut kysymys valtion virkamieslain 9 §:n vastaisen menettelyn korjaamisesta B:n osalta, joka oli hoitanut samoja tehtäviä vuodesta 2001 lukien määräaikaisissa virkasuhteissa.

Uuteen virastomestarin virkaan nimitetty B oli ajalla 10.6.2002–31.12.2014 ollut nimitettynä kymmeneen peräkkäiseen määräaikaiseen virkasuhteeseen, joissa määräaikaisuuden perusteena oli ollut viraston sisällä toiseen tehtävään nimitetyn, saman henkilön viransijaisuus. B:n nimityksessä ajalle 1.1.–31.3.2015 määräaikaisuuden perusteena oli ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen.

B:n nimittämiselle määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 10.6.2002–31.12.2014 oli ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetty peruste. Virkasuhteen vakinaistamisessa ei ollut kysymys sellaisesta tilanteesta, jossa viranomainen olisi voinut katsoa B:n määräaikaisen tehtävän muuttuneen pysyväisluonteiseksi ja siten viran perustamista ja yleensä toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta edellyttäväksi ja jossa henkilön vakinaistaminen ei rinnastu valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuun uuden henkilön ottamiseen. Tämän vuoksi ja kun uuden virastomestarin viran tehtäviä voitiin pitää samankaltaisina A:n aikaisempien virastomestarin tehtävien kanssa, B:n nimittäminen häntä varten perustettuun uuteen virastomestarin virkaan oli rinnastettava valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun uuden henkilön ottamiseen samankaltaisiin tehtäviin. Se, että vakinaistetun henkilön määräaikaisen nimityksen perusteena ajalla 1.1.–31.3.2015 oli ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen, ei antanut aihetta arvioida asiaa toisin. Uuden virastomestarin viran perustaminen osoitti, että KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi eivät olleet vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi A:n irtisanomiselle ei ollut mainitussa lainkohdassa tarkoitettua perustetta. Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla KEHA-keskuksen A:n irtisanomista koskeva päätös oli kumottu, hylättiin.

Valtion virkamieslaki 9 § 1 momentti, 27 § 1 momentti 2 kohta ja 2 momentti 1 kohta
Valtion virkamiesasetus 10 § 1 momentti (413/2007)

Ks. ja vrt. KHO 1999:4 ja KHO 2019:28

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.6.2017 nro 17/0474/2

Irtisanomispäätös

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (jäljempänä KEHA-keskus) on päätöksellään 26.5.2015 irtisanonut virastomestari A:n 1.6.2015 lukien valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla, koska KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettaviksi ovat olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentyneet (tuotannolliset ja taloudelliset syyt). A:n virkasuhde on irtisanomisen seurauksena päättynyt 30.11.2015.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti yhteistoimintaneuvottelut 16.9.2014 antamallaan neuvotteluesityksellä. Neuvottelut koskivat koko ELY-keskusten rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä, koko TEM:n alueosaston, tieto-osaston sähköiset palvelut -ryhmän sekä henkilöstö- ja hallintoyksikön todentamisviranomaisen rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä sekä aluehallinnon tietohallintopalveluyksikön AHTI rakennerahastojen teknisellä tuella palkattua henkilöstöä. Neuvottelut päättyivät 14.1.2015. Neuvotteluvelvoitteet on käsitelty yhteistoimintalain ja -sopimuksen mukaisesti.

ELY-keskusten ja vuoden 2015 alussa aloittaneen ELY-keskusten ja TE-toimistojen yhteisen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) toimintamenojen merkittävän vähenemisen ja EU-rakennerahastojen hallintotehtävien rahoituksen merkittävän vähenemisen vuoksi tehtäviä on jouduttu järjestelemään uudelleen. Tästä syystä ELY-keskusten, KEHA-keskuksen sekä työ- ja elinkeinoministeriön tehtävien tarjoamismahdollisuudet ja tarjolla oleva työ ovat olennaisesti ja pysyvästi vähentyneet.

Sopeuttamistoimenpiteiden kohdistaminen virastopalveluihin ja tästä johtuva virastopalveluiden ulkoistaminen on päätöksen mukaan ollut esillä KEHA-keskuksen yhteistoimintajaostossa 3.3.2015 ja 31.3.2015. Irtisanomisuhan kohdentuminen virastopalveluihin on todettu KEHA-keskuksen henkilöstöinfossa 1.4.2015.

KEHA-keskuksen arvion mukaan virastopalvelun toteutus ostopalveluna tuottaa kokonaisuutena tarkastellen merkittävää säästöä muun muassa siten, että ostopalvelusopimuksiin saadaan liitettyä laajempia palvelukokonaisuuksia. Lisäksi useiden käyttäjien kohteissa ostopalvelun kustannukset voidaan jakaa useammalle palvelujen käyttäjälle. Säästöä syntyy myös välillisistä kustannuksista (esimerkiksi työterveyshuolto, matkakulut, palvelussuhteen hallinnointiin liittyvät henkilöstö- ja taloushallinnon tehtävät).

A:lle ei ole voitu sisäisten hakujen kautta tai muutoin osoittaa tehtäviä ELY-keskuksissa tai KEHA-keskuksessa. A:ta ei ole ollut mahdollista sijoittaa ELY-keskuksissa tai KEHA-keskuksessa hänen ammattitaitoonsa ja osaamiseensa nähden kohtuudella toiseen tehtävään tai kouluttaa uusiin tehtäviin. Käytettävissä olevin tukitoimin A:lle ei ole myöskään löytynyt vaihtoehtoa irtisanomisen välttämiseksi.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut, että päätös virkasuhteen irtisanomisesta kumotaan valtion virkamieslain vastaisena.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A:n tehtävät taikka KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi eivät ole olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentyneet tuotannollisten ja taloudellisten syiden vuoksi.

A on työskennellyt virastomestarina 1.11.2011 lukien Helsingin työ- ja elinkeinotoimistossa, Uudenmaan ELY-keskuksessa ja organisaatiouudistuksen jälkeen 1.1.2015 lukien KEHA-keskuksessa. Virastomestarin tehtäviin ovat kuuluneet muun muassa vieraiden vastaanotto, turvallisuuden ja järjestyksen ylläpito vastaanottotilanteissa, postin käsittely, virasto- ja tukipalvelut, toimistotarvikevaraston seuranta, lähetysten vastaanotto ja kuittaus, ulko-ovien avaus aamuisin ja sulkeminen iltaisin, puhelinliittymien avauspyynnöt ja VRK-korttien hankinnat.

A:n virastomestarin tehtävät on ulkoistettu KEHA-keskuksen päätöksellä siten, että pääosa A:n tehtävistä tehdään ostopalveluna ja pieni osa KEHA-keskuksen tai ELY-keskuksen henkilökunnan toimesta. Ulkoistamisessa on laiminlyöty valtion yhteistoimintalain ja -sopimuksen määräyksiä, sillä päätös ulkoistamisesta on käytännössä tehty ennen neuvottelujen alkua ja niillä, joita asia on koskenut, ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa asiaan. Neuvotteluissa ei ole myöskään etsitty vaihtoehtoja ulkoistamiselle.

KEHA-keskuksella ei ole taloudellisia perusteita A:n irtisanomiseen. Irtisanomisen perusteena käytettyä määrärahavajetta ei ole olemassa, koska ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen toimintamenoseurannasta selviää, että ennuste siirtyvästä määrärahasta on yli 1 159 000 euroa. KEHA-keskus ei ole myöskään esittänyt selvitystä siitä, että virastopalvelujen ulkoistamisesta syntyisi kustannussäästöjä. Virastopalvelutoimintojen ulkoistamisesta syntyy virastolle lisäkustannuksia verrattuna siihen, että toiminnot suoritettaisiin omien virkamiesten toimesta.

Virastopalvelujen ulkoistamisesta ei seuraa A:n suorittamien työtehtävien vähentymistä, vaan A:n tekemät työt tehdään nyt muiden toimesta. A:n tehtävät eivät näin ollen ole vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

KEHA-keskus on vakinaistanut määräaikaisissa virkasuhteissa olleen henkilön palveluasiantuntijan virkaan vähän ennen A:n irtisanomista. Palveluasiantuntijan tehtävät ovat samankaltaisia kuin mitä A:n tehtävät ovat olleet, ja A olisi voinut ne tehtävät ottaa vastaan suoraan tai lyhyen koulutuksen kautta. KEHA-keskuksella ei siten ole ollut irtisanomisperustetta myöskään sen johdosta, että se on ottanut vähän ennen A:n irtisanomista uuden henkilön samankaltaisiin tehtäviin kuin mitä A on tehnyt.

KEHA-keskus on laiminlyönyt uudelleensijoittamisvelvollisuutensa. Irtisanominen on tälläkin perusteella lainvastainen. A:lle ei ole irtisanomisaikana tarjottu yhtään avoinna ollutta virkaa tai tehtävää eli työnantaja ei ole tehnyt mitään A:n uudelleensijoittamiseksi.

KEHA-keskus on antanut valituksen johdosta selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, A:n valituksen johdosta kumonnut Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisella on oikeus irtisanoa virkamies, jos virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähenevät. Pykälän 2 momentin 1, 2 ja 4 kohtien mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei katsota olevan ainakaan silloin, kun (1) irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia; (2) irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä virastossa tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua; taikka (4) irtisanomisen syyksi on ilmoitettu henkilöstön vähentämisestä aiheutuva kustannussäästö, mutta tämä säästö on niin vähäinen, että sitä ei voida pitää viraston ja virkamiehen olosuhteet huomioon ottaen irtisanomisen todellisena syynä. Saman pykälän 4 momentin mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole oikeutta irtisanoa virkamiestä 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin taikka jos virka 5 §:n nojalla siirretään toiseen virastoon.

Työn tarjoamisedellytysten vähentyminen

KEHA-keskuksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan KEHA-keskuksen omaan toimintaan tarkoitettuihin toimintamenomäärärahoihin on kohdennettu vuodelle 2015 säästöjä 1 200 000 euroa, joiden lisäksi KEHA-keskuksen on tullut TEM:n sille kohdentaman säästötavoitteen mukaan toteuttaa vuoteen 2018 mennessä yhteensä 7 520 000 euron säästöt oman toiminnan menoihin. Saadun selvityksen mukaan vuosina 2016–2018 toteutettavat toimintamenojen vähennykset merkitsevät 23,7 prosentin vähennystä KEHA-keskuksen vuoden 2015 toimintamenomäärärahojen tasoon.

KEHA-keskuksen toimintamenomäärärahojen vähentäminen on liittynyt TEM:n hallinnonalalle kohdistettuihin valtiontalouden säästötoimiin sekä EU-rakennerahastojen hallintotehtävien rahoituksen vähenemiseen, joiden johdosta TEM:n hallinnonalalla on yhteistoimintaneuvottelujen pohjalta valmisteltu kaikkiaan yli 200 henkilön irtisanomista. KEHA-keskuksen taloudellisesta tilanteesta saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että KEHA-keskuksen omaan toimintaan tarkoitettuihin toimintamäärärahoihin on voitu arvioida muodostuvan vaje, jonka kattamiseksi on ollut tarpeen supistaa henkilöstömenoja. Hallinto-oikeus arvioi, että KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota virkamiehille tehtäviä suoritettaviksi ovat näin ollen olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentyneet. Se, että virastolla on ollut vuodelle 2016 siirtyviä määrärahoja, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen irtisanomisperusteen täyttymiseksi riittää, että työnantajan päättämät tehtävien uudelleenjärjestelyt tosiasiassa vähentävät muutoin kuin tilapäisesti virkamiehen tehtäviä tai viraston mahdollisuuksia tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettavaksi. Viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi voivat vähentyä myös siitä syystä, että virkamiehen aikaisemmin hoitamat tehtävät annetaan hoidettaviksi viraston ulkopuolelle.

A on 26.5.2015 irtisanottu KEHA-keskuksen virastomestarin virasta.

A:n hoitamat virastomestarin tehtävät ovat KEHA-keskuksen mukaan vähentyneet sen seurauksena, että KEHA-keskus on hankkinut aiemmin omana työnä hoidetut aulapalvelut ostopalveluna. A on katsonut, että ratkaisu virastopalvelujen ulkoistamisesta oli tosiasiassa tehty jo ennen yhteistoimintalain mukaista yhteistoimintamenettelyä ja että asiassa on tältä osin menetelty valtion yhteistoimintalain ja -sopimuksen vastaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että kysymystä siitä, onko asiassa menetelty yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaisesti, ei ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä, vaan asian voi tältä osin saattaa yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että KEHA-keskuksella on työnantajana oikeus päättää siitä, miten se katsoo viraston tehtävien tulevan hoidettua tarkoituksenmukaisella tavalla. Tämän oikeutensa perusteella KEHA-keskus on voinut päättää virastopalvelujen hankkimisesta ostopalveluna, minkä seurauksena virastomestarien aiemmin hoitamat tehtävät ovat vähentyneet.

Uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin

A on katsonut, että KEHA-keskuksella ei ole ollut valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta hänen virkasuhteensa irtisanomiseen, koska KEHA-keskus on vähän ennen hänen irtisanomistaan vakinaistanut vastaavaan virkaan määräaikaisissa virkasuhteissa olleen henkilön.

Valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan 1 momentin 2 kohdan mukaista perustetta irtisanomiseen ei ole, kun irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin.

KEHA-keskus on 23.2.2015 tehdyllä päätöksellä perustanut uuden virastomestarin viran ja nimittänyt siihen tehtävää viran perustamishetkellä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitaneen henkilön ilman hakumenettelyä. KEHA-keskuksen lausunnon mukaan uuteen virkaan nimitetty henkilö on ajalla 10.6.2002–31.12.2014 ollut nimitettynä yhtäjaksoisesti 10 määräaikaiseen virkasuhteeseen, joiden kaikkien perusteena on ollut viraston sisällä toiseen tehtävään nimitetyn, saman henkilön viransijaisuus. Vakinaistetun henkilön määräaikaisen nimityksen perusteena ajalle 1.1.–31.3.2015 on ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen.

KEHA-keskus on vain kolme kuukautta ennen A:n irtisanomista perustanut uuden virastomestarin viran. Vaikka uuteen virkaan nimitetty henkilö on ennen nimittämistään ollut pitkäaikaisissa virkasuhteissa KEHA-keskukseen ja sen edeltäjiin, hallinto-oikeus katsoo, että hänen nimittämisensä häntä varten perustettuun uuteen virastomestarin virkaan on rinnastettava valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun uuden henkilön ottamiseen samankaltaisiin tehtäviin. Hallinto-oikeus katsoo uuden virastomestarin viran perustamisen osoittavan, että KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi eivät ole vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. KEHA-keskuksen päätös A:n virkasuhteen irtisanomisesta on lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Pia Repo ja Maria Majanen, joka on myös esitellyt asian.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan KEHA-keskus on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja KEHA-keskuksen päätös A:n irtisanomisesta saatetaan voimaan.

KEHA-keskus on esittänyt hakemuksensa ja vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 28.4.2017 antamassaan ratkaisussa nro 17/0198/2 esillä olevaa asiaa vastaavassa tilanteessa päätynyt toiseen lopputulokseen. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli ennen maksatustarkastajan irtisanomista 28.5.2015 perustanut 26.11.2014 tehdyllä päätöksellä viisi maksatustarkastajan virkaa sekä nimittänyt virkoihin valtion virkamiesasetuksen 10 §:n 1 momentin nojalla virkojen perustamishetkellä tehtäviä hoitaneet virkamiehet.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on todennut, että valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdan tarkoituksena on estää henkilökohtaisen irtisanomisperusteen verhoaminen kollektiiviseksi perusteeksi. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan lähtökohtaisesti uuden henkilön ottamisena pidetään myös määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistamista. ELY-keskuksessa oli yt-neuvottelujen aloittamisen jälkeen vakinaistettu viisi määräaikaisessa virkasuhteessa ollutta henkilöä, jotka olivat tehneet samankaltaisia tehtäviä kuin irtisanottu.

ELY-keskus oli Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa tuonut esille, että useilla peräkkäisillä nimittämiskirjoilla määräaikaisissa virkasuhteissa työskennelleet henkilöt oli vakinaistettu, koska virkamieslain 9 §:ssä säädetyt määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisen edellytykset eivät olleet kyseisten virkamiesten osalta enää täyttyneet. Nimittäminen oli tapahtunut valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisesti siten, että määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka oli täytetty virkaa haettavaksi julistamatta nimittämällä siihen kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskennellyt virkamies. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus katsoi, että vakinaistamisella ei voitu katsoa olleen asiallista yhteyttä maksatustarkastajan irtisanomiseen. Näissä olosuhteissa kyseisten määräaikaisten virkasuhteiden vakinaistamista ei voitu pitää sellaisena edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna menettelynä, joka poistaisi irtisanomisperusteen.

Helsingin hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden edellä mainitussa päätöksessä on päädytty samantyyppisissä tilanteissa erilaisiin ratkaisuihin valtion virkamieslain 27 §:n soveltamisessa.

Esillä olevassa asiassa KEHA-keskus on 23.2.2015 tehdyllä päätöksellä perustanut uuden virastomestarin viran ja nimittänyt siihen tehtävää viran perustamishetkellä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitaneen henkilön ilman hakumenettelyä. Virkaan nimitetty henkilö on ajalla 10.6.2002–31.12.2014 ollut nimitettynä kymmeneen määräaikaiseen virkasuhteeseen, joiden kaikkien perusteena on ollut viraston sisällä toiseen tehtävään nimitetyn, saman henkilön viransijaisuus. Vakinaistetun henkilön määräaikaisen nimityksen perusteena ajalle 1.1.–31.3.2015 on ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen.

Virastomestari B:n vakinaistamisessa on ollut kysymys siitä, etteivät valtion virkamieslain 9 §:ssä säädetyt määräaikaiseen virkasuhteeseen nimittämisen edellytykset ole B:n osalta enää täyttyneet. Nimittäminen on tapahtunut valtion virkamiesasetuksen 10 §:n mukaisesti. B:n vakinaistamisen johdosta KEHA-keskuksen henkilöstömäärä ei ole kasvanut, eikä B:n vakinaistamisessa tämän vuoksi ole kysymys uuden henkilön ottamisesta tehtävään.

Virastomestareiden aikaisemmin hoitamat tehtävät on ulkoistettu. KEHA-keskus on irtisanonut yhteistoimintaneuvottelujen jälkeen toukokuussa 2015 Uudenmaan alueella A:n lisäksi yhteensä neljä virastomestarin tehtävissä toiminutta henkilöä, jotka ovat tehneet samankaltaisia tehtäviä kuin A. Irtisanomisten perusteena ovat taloudellisten syiden lisäksi olleet tehtävien uudelleenjärjestelyt, jotka ovat olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentäneet irtisanottujen virkamiesten tehtäviä. Kun otetaan huomioon B:n vakinaistamisen taustalla olevat syyt, Uudenmaan alueella irtisanottujen virastomestarien määrä sekä irtisanomisten taustalla olevat tehtävien uudelleen järjestelyt, B:n vakinaistamiselle ei voida katsoa olevan sellaista yhteyttä A:n irtisanomiseen, että B:n vakinaistaminen poistaisi irtisanomisperusteen.

Lisäksi B:n ja A:n hoitamissa tehtävissä on kokonaisuutena arvioiden merkittäviä eroja, eikä tehtäviä voida pitää valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla samankaltaisina tehtävinä.

KEHA-keskuksessa sovellettavan palkkausjärjestelmän mukaan jokaiselle henkilölle laaditaan tehtävänkuva. Tehtävänkuvaan on kirjattu tehtävän tarkoitus sekä pääasialliset tehtäväkokonaisuudet. A:n tehtävänkuva on laadittu Uudenmaan ELY-keskuksessa ennen tehtävien keskittämistä KEHA-keskukseen. Tehtävänkuva on Uudenmaan alueen virastomestarin niin sanottu tyyppitehtävänkuva, jonka mukaisesti tehtäviä on hoidettu ennen tehtävien ulkoistamista.

B:n tehtävän sisällössä painottuu sen sijaan selkeästi ulkoisilta palveluntuottajilta hankittavien turvallisuus-, aula-, vartiointi- ja virastopalvelujen johtamisen koordinointiin ja seurantaan osallistuminen. A:n hoitamassa tehtävässä taas on ollut kyse yhden toimipisteen virastomestarin tehtävistä.

A on antanut selityksen. Valitusluvan myöntämiselle ei ole perustetta. Jos valituslupa myönnetään, valitus tulee hylätä.

Oikeuskäytännössä on täysin vakiintuneesti katsottu, että määräaikaisen virkamiehen vakinaistamista hoitamaan vastaavia tehtäviä, joita irtisanottu henkilö on hoitanut, on pidettävä laissa tarkoitettuna uuden henkilön ottamisena samankaltaisiin tehtäviin.

Viitatussa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole kyse vastaavasta tai vastaavan tyyppisestä asiasta kuin esillä olevassa asiassa. Esillä olevassa tapauksessa B:n vakinaistamisella ja A:n irtisanomisella on ajallinen ja asiallinen yhteys. Virastomestarin viran perustaminen vähän ennen A:n irtisanomista on osoitus siitä, että KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi eivät ole vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

KEHA-keskuksen käsitys siitä, että neljän muun virastomestarin irtisanominen osoittaisi, ettei B:n vakinaistamisella voida katsoa olevan sellaista yhteyttä A:n irtisanomiseen, että B:n vakinaistaminen poistaisi irtisanomisperusteen, on virheellinen.

Myöskään tehtävien uudelleen järjestely (ulkoistaminen) ei poista yhteyttä B:n vakinaistamisen ja A:n irtisanomisen väliltä erityisesti, kun KEHA-keskus ei ole tehtävien uudelleen järjestelyjen yhteydessä esittänyt esimerkiksi B:n kokemukseen ja ammattitaitoon perustuvaa syytä B:n vakinaistamiselle. Tehtävien uudelleen järjestely ja ulkoistaminen ei ole peruste B:n vakinaistamiselle ja tätä kautta A:n irtisanomiselle.

Valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin soveltaminen edellyttää säännöksen sanamuodon mukaan sitä, että työtehtävät ovat samankaltaiset. Samankaltaisilla työtehtävillä tarkoitetaan paitsi tehtävänkuvan mukaista työtä vastaavaa muuta työtä myös sellaista muuta virkamiehen aikaisempaa työtä muistuttavaa työtä, joka vastaa hänen koulutustaan, ammattitaitoaan tai kokemustaan.

A:n ja B:n tehtävänkuvien vertailu osoittaa, että tehtävien osaamisvaatimukset ovat täysin samat. Myös tehtäviin liittyvä vuorovaikutusympäristö on hyvin samankaltainen. Pääasialliset tehtäväkokonaisuudet ovat lisäksi käytännössä samat sisältäen turvallisuus-, vartiointi-, aula- ja virastopalveluja sekä pienlaitehankintoja. Se, että B:n tehtävänkuvaan kuuluu turvallisuus-, vartiointi-, aula- ja virastopalvelujen johtamiseen ja koordinointiin osallistumista ja seuraamista, ei merkitse sitä, että tehtävissä olisi sellaisia eroja, että kyse ei olisi laissa tarkoitetulla tavalla samankaltaisesta työstä.

KEHA-keskukselle on lähetetty tiedoksi A:n selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) valituksen johdosta ratkaistavana, onko KEHA-keskuksella ollut laillinen peruste virastomestari A:n irtisanomiseen sen vuoksi, että A:n irtisanomista ei ole, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, edeltänyt valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusti uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin ilman, että viraston toimintaedellytyksissä on vastaavana aikana tapahtunut muutoksia.

Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisella on oikeus irtisanoa virkamies, jos virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettaviksi olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähenevät.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei katsota olevan ainakaan silloin, kun

1) irtisanomista on edeltänyt tai seurannut uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin eikä viraston toimintaedellytyksissä ole vastaavana aikana tapahtunut muutoksia;

2) irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä virastossa tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua;

(---)

Saman pykälän 4 momentin mukaan viranomaisella ei kuitenkaan ole oikeutta irtisanoa virkamiestä 1 momentissa säädetystä syystä, jos virkamies voidaan samassa virastossa ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa uudelleen tai kouluttaa uusiin tehtäviin taikka jos virka 5 §:n nojalla siirretään toiseen virastoon.

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Valtion virkamiesasetuksen vuoden 2017 syyskuun loppuun saakka voimassa olleen 10 §:n 1 momentin (413/2007) mukaan määräaikaisen virkasuhteen tai työsopimussuhteisen tehtävän tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseistä tehtävää hoitava työntekijä tai kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies.

Valtion virkamieslakiin on 1.5.2015 voimaan tulleella lailla valtion virkamieslain muuttamisesta (283/2015) lisätty muun muassa uusi 6 b §, jonka 1 momentin mukaan työsopimussuhteisen tehtävän tai yli vuoden kestäneen määräaikaisen virkasuhteen tilalle perustettu virka voidaan ensi kertaa täytettäessä täyttää virkaa haettavaksi julistamatta, jos virkaan nimitetään kyseistä tehtävää hoitava työntekijä tai kyseisessä määräaikaisessa virkasuhteessa työskentelevä virkamies.

Hallituksen esityksessä muun muassa valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 298/2014 vp) on 6 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälään on koottu tilanteet, joissa nimittäminen virkaan voidaan tehdä ilman julkista haettavaksi julistamista. Nykyisin virkamiesasetuksen 10 §:ssä säädettyyn tapaan pykälän 1 momentissa säädetään nimittämisestä ilman haettavaksi julistamista. Palvelussuhteen vakinaistaminen ilman haettavaksi julistamista edellyttäisi nykyisestä poiketen, että se on yli vuoden pituinen. Muutoksen tarkoituksena on kiinnittää huomiota virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädettyihin määräaikaisuuden perusteisiin. Tarkoituksena on myös mahdollistaa virkaan nimittäminen tilanteissa, joissa määräaikainen nimitys on tehty työn luonteen perusteella, mutta tilanne on muuttunut niin, että tehtävä on pysyvä.

Asiakirjoista saatu selvitys

A on KEHA-keskuksen päätöksellä 26.5.2015 irtisanottu KEHA-keskuksen virastomestarin virasta 1.6.2015 lukien valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuilla taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla, koska KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettaviksi ovat olennaisesti ja muutoin kuin tilapäisesti vähentyneet. A:n virkasuhde on päättynyt 30.11.2015.

KEHA-keskus on 23.2.2015 tehdyllä päätöksellä perustanut virastomestarin viran ja nimittänyt virkaan valtion virkamiesasetuksen 10 §:n 1 momentin perusteella viran perustamishetkellä tehtävää hoitaneen B:n. B on ollut yhdenjaksoisesti 19.11.2001 lukien nimitettynä 13 määräaikaiseen virkasuhteeseen Uudenmaan TE-keskuksessa, Uudenmaan ELY-keskuksessa ja viimeisimpänä KEHA-keskuksessa. Määräaikainen virkasuhde oli siirtynyt toiseen organisaatioon organisaatiouudistuksen yhteydessä. B on ollut sijoitettuna KEHA-keskuksen asianhallinta- ja virastopalvelut -yksikköön. Hän on tehnyt koko ajan samoja virastomestari- ja aulapalvelutehtäviä.

B:n määräaikaiset virkasuhteet ajalla 19.11.2001–30.4.2002 ja 1.5.2002–9.6.2002 ovat perustuneet työllistämistukipäätöksiin. Määräaikaiset virkasuhteet (10 kpl) aikavälillä 10.6.2002–31.12.2014 ovat perustuneet sijaisuuksiin ja kaikkien perusteena on ollut viraston sisällä toiseen tehtävään nimitetyn, saman henkilön viransijaisuus. Viimeisin määräaikainen nimitys on tehty ajalle 1.1.–31.3.2015 ja perusteeksi on merkitty muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saattaminen.

A on muun ohella katsonut, että KEHA-keskuksella ei ole ollut valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua perustetta hänen virkasuhteensa irtisanomiseen, koska KEHA-keskus on vähän ennen hänen irtisanomistaan vakinaistanut vastaavaan virkaan määräaikaisissa virkasuhteissa olleen henkilön ja irtisanomista on siten valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusti edeltänyt uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin.

KEHA-keskuksen näkemyksen mukaan B:n vakinaistamisessa ei ole ollut kysymys edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta uuden henkilön ottamisesta. Vakinaistamalla B:n KEHA-keskus on korjannut valtion virkamieslain 9 §:n vastaisen menettelyn. B:n vakinaistamisen myötä KEHA-keskuksen henkilöstömäärä tai virastopalveluita hoitavien henkilöiden määrä ei ole lisääntynyt.

KEHA-keskuksen mukaan vertailtaessa A:n ja B:n tehtävänkuvia B:n tehtävän sisältö painottuu selkeästi ulkoisilta palveluntuottajilta hankittavien turvallisuus-, aula-, vartiointi- ja virastopalvelujen johtamisen koordinointiin ja seurantaan osallistumiseen. A:n hoitamassa tehtävässä taas on ollut kyse yhden toimipisteen virastomestarin tehtävistä. Tehtävänkuva on Uudenmaan alueen virastomestarin niin sanottu tyyppitehtävänkuva, jonka mukaisesti tehtäviä on hoidettu ennen tehtävien ulkoistamista. Uuden virastomestarin viran tehtävissä ei näin ollen myöskään ole kysymys samankaltaisista tehtävistä, joita irtisanottu A on virastomestarina hoitanut.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jos viranomainen ottaa valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun uuden henkilön samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin, joita irtisanottava henkilö on hoitanut, ilman, että viranomaisen toimintaedellytykset ovat samaan aikaan muuttuneet, uuden henkilön ottamisen voidaan usein katsoa olevan viite yksilöperusteisen irtisanomisen perusteiden lainvastaisesta kiertämisestä. Lähtökohtana on, että mainitussa säännöksessä tarkoitettuna uuden henkilön ottamisena pidetään myös määräaikaisena työskennelleen henkilön vakinaistamista.

Kuten edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, KEHA-keskus on 23.2.2015 eli vain kolme kuukautta ennen A:n irtisanomista perustanut uuden virastomestarin viran ja nimittänyt siihen valtion virkamiesasetuksen 10 §:n nojalla ilman hakumenettelyä tehtävää viran perustamishetkellä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitaneen henkilön, B:n. Vakinaistamisessa on KEHA-keskuksen mukaan ollut kysymys valtion virkamieslain 9 §:n vastaisen menettelyn korjaamisesta B:n osalta, joka on hoitanut samoja tehtäviä vuodesta 2001 lukien määräaikaisissa virkasuhteissa.

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Uuteen virastomestarin virkaan nimitetty B on ajalla 10.6.2002– 31.12.2014 ollut nimitettynä kymmeneen peräkkäiseen määräaikaiseen virkasuhteeseen, joissa kaikissa määräaikaisuuden perusteena on ollut viraston sisällä toiseen tehtävään nimitetyn, saman henkilön viransijaisuus. Nimityksessä ajalle 1.1.–31.3.2015 määräaikaisuuden perusteena on ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen.

Valtion virkamiesasetuksen 10 §:n 1 momentin tarkoituksena voidaan katsoa olleen mahdollistaa sellaisen määräaikaisessa virkasuhteessa olleen henkilön vakinaistaminen, jonka määräajaksi nimittäminen on aikanaan perustunut työn luonteeseen, mutta tehtävä on muuttunut pysyväksi eikä virkasuhteen määräaikaisuudelle voida katsoa enää olevan perustetta. Jos viranomainen katsoo, että määräaikainen tehtävä on tällä tavoin muuttunut pysyväisluonteiseksi ja siten viran perustamista ja yleensä toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta edellyttäväksi, ja tällaisessa tilanteessa vakinaistaa irtisanottavan henkilön kanssa samankaltaisia tehtäviä määräaikaisessa virkasuhteessa hoitaneen henkilön palvelussuhteen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että vakinaistamisella ei voida katsoa olevan asiallista yhteyttä irtisanomiseen eikä siinä ole kysymys ole valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta uuden henkilön ottamisesta samankaltaisiin tehtäviin.

B:n nimittämiselle määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 10.6.2002–31.12.2014 on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa säädetty peruste. Virkasuhteen vakinaistamisessa ei esillä olevassa asiassa ole kysymys edellä kuvatusta poikkeuksellisesta tilanteesta. KEHA-keskus ei ole voinut katsoa, että B:n määräaikainen tehtävä olisi muuttunut pysyväisluonteiseksi ja siten viran perustamista ja yleensä toistaiseksi voimassa olevaa virkasuhdetta edellyttäväksi. Tämän vuoksi ja vaikka uuteen virkaan nimitetty henkilö on ennen nimittämistään ollut pitkään määräaikaisissa virkasuhteissa KEHA-keskukseen ja sen edeltäjiin, hänen nimittämisensä häntä varten perustettuun uuteen virastomestarin virkaan on rinnastettava valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun uuden henkilön ottamiseen. Se, että vakinaistetun henkilön määräaikaisen nimityksen perusteena ajalla 1.1.–31.3.2015 on ollut muu syy, KEHA-keskuksen alkuvaiheen käyntiin saaminen, ei määräaikaisuuden lyhyt kesto ja sille esitetty peruste huomioon ottaen anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Arvioitaessa sitä, onko B:tä pidettävä valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna uutena henkilönä, asiassa on kuitenkin lisäksi arvioitava, ovatko perustetun virastomestarin viran tehtävät valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla samankaltaisia kuin A:n virastomestarina hoitamat tehtävät.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että samankaltaisena voidaan pitää paitsi tehtävää, joka vastaa irtisanotun virkamiehen virkasuhteessaan aiemmin hoitamaa tehtävää, myös virkamiehen aiemmin hoitamaa tehtävää muistuttavaa tehtävää, johon virkamiehellä on vaadittava ammattitaito, koulutus ja työkokemus ja jonka kelpoisuusvaatimukset hän täyttää. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon erilainen saatavilla oleva selvitys virkamiehen aiemmin hoitamasta tehtävästä ja verrattava tätä selvitystä siihen tehtävään, johon uusi henkilö on otettu.

Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan uuden virastomestarin viran tehtäviin sisältyy samoja tehtäviä, joita A on virastomestarina hoitanut. Sekä A:n aikaisemmin hoitamassa virastomestarin virassa että perustetussa uudessa virastomestarin virassa on edellytetty soveltuvaa peruskoulutusta ja työkokemusta, asiakaspalvelutaitoa, turvallisuusasioiden tuntemusta sekä riittävää organisaation tuntemusta. Lisäksi on edellytetty kopiokoneiden ja tulostimien käytön hallitsemista, atk-perustaitoja sekä teknisiä taitoja. Osaamisvaatimukset molemmissa tehtävissä ovat siten samat. KEHA-keskus ei ole myöskään edes väittänyt, ettei A olisi kyennyt hoitamaan uuden virastomestarin viran tehtäviä. Tähän nähden ja vaikka uuden virastomestarin viran tehtäviin kuuluu osallistuminen kohteiden palvelutuotannon johtamiseen ja kehittämiseen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että uuden virastomestarin viran tehtäviä voidaan pitää samankaltaisina kuin A:n aikaisemmat virastomestarin tehtävät.

Edellä mainituilla perusteilla A:n irtisanomista on edeltänyt valtion virkamieslain 27 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu uuden henkilön ottaminen samankaltaisiin tehtäviin. Viraston toimintaedellytyksissä ei ole selvitetty tapahtuneen muutosta vastaavana aikana. Uuden virastomestarin viran perustaminen osoittaa, että KEHA-keskuksen mahdollisuudet tarjota A:lle tehtäviä suoritettavaksi eivät ole vähentyneet valtion virkamieslain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. KEHA-keskuksella ei siten ole ollut mainitun lainkohdan mukaisia taloudellisia ja tuotannollista perusteita A:n virkasuhteen irtisanomiselle. KEHA-keskuksen irtisanomispäätös on näin ollen lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen, jolla KEHA-keskuksen A:n irtisanomista koskeva päätös on kumottu, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski , Outi Suviranta, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 1.3.2019