KHO:2019:32

Alkoholijuomien anniskelulupa – Anniskeluluvan peruuttaminen – Muutoksenhaku – Uusi alkoholilaki – Valituslupamenettely – Voimaantulo – Siirtymäaika

Vuosikirjanumero: KHO:2019:32
Antopäivä: 5.3.2019
Taltionumero: 767
Diaarinumero: 1644/2/18

ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:32

Yhtiö oli hakenut muutosta aluehallintoviraston vuonna 2017 tekemään päätökseen, jolla yhtiön anniskelulupa oli vanhan alkoholilain (1143/1994) nojalla peruutettu määräajaksi. Hallinto-oikeus oli maaliskuussa 2018 antamallaan päätöksellä hylännyt yhtiön valituksen ja liittänyt päätökseensä 1.3.2018 voimaan tulleen uuden alkoholilain (1102/2017) 81 §:n 2 momentin mukaisen muutoksenhakuohjauksen. Sen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saatiin hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myönsi valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uuden alkoholilain 81 §:n 2 momentin soveltamisala ei ilmene sen sanamuodosta. Valituslupajärjestelmä merkitsi lainsäädännössä edelleen poikkeusta pääsäännöstä, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä. Koska uuden alkoholilain sanamuodosta tai esitöistä taikka muistakaan seikoista ei ollut saatavissa selvää tukea sille, että valituslupajärjestelmää olisi sovellettava myös vanhan alkoholilain mukaan ratkaistuihin asioihin, yhtiöllä oli oikeus valittaa asiassa valituslupaa pyytämättä. Äänestys 5-2.

Alkoholilaki (1143/1994) 51 § (1552/2009) 1 momentti

Alkoholilaki (1102/2017) 81 § 2 momentti

Vrt. KHO 2015:142

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.3.2018 nro 18/0096/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 9.1.2017 tekemällään päätöksellä peruuttanut A Ay:lle X-nimiseen toimipaikkaan myönnetyn anniskeluluvan kymmenen vuorokauden ajaksi ajalle 13.–23.2.2017.

A Ay on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että aluehallintoviraston päätös on kumottava ja toissijaisesti seuraamukseksi on määrättävä huomautus tai kirjallinen varoitus.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hy-lännyt A Ay:n valituksen ja määrännyt anniskeluluvan peruuttamisen ajankohdaksi 7.–17.5.2018.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännökset

Alkoholilain (1143/1994) 21 a §:n 1 momentin mukaan anniskelulupa myönnetään täysi-ikäiselle hakijalle, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu sekä jolla on alkoholijuomien anniskeluun vaadittava luotettavuus samoin kuin tarvittavat taloudelliset ja ammatilliset edellytykset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan vaadittava luotettavuus tai talou-delliset edellytykset puuttuvat, jos

---

5) hakija on toistuvasti tai huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen tai muiden julkisten maksujen suorittamisen

---

ja hakijan edellä mainittu tai siihen välittömästi verrattavissa oleva ai-kaisempi toiminta osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi harjoittamaan anniskelutoimintaa.

Alkoholilain (1143/1994) 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen, asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja tai korvauksetta rajoittaa myöntämäänsä lupaa supistamalla anniskeluaikaa, anniskelualuetta tai anniskeltavien alkoholijuomien lajeja taikka korvauksetta peruuttaa myöntämänsä luvan joko määräajaksi tai pysyvästi, jos:

---

2) luvan saajan katsotaan menettäneen luvan saamisen edellytykset tai luotettavuutensa;

---

Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaiselle on perusoikeutena turvattu oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Saatu selvitys ja sen arviointi

Verohallinnon Uudenmaan verotarkastusyksikön A Ay:n luona toimittamassa verotarkastuksessa havaittiin, että yhtiön kassakirjanpito on epäluotettava ja kirjanpidon mukaiset alkoholijuomien myyntikatteet verrattain alhaiset. Myynnin tuloutuksen puutteet ovat yhtiön tekemien alkoholiostojen ja käytettyjen kassaraporteista ilmenevien myyntihintojen perusteella tehdyn laskelman mukaan olleet merkittäviä ja siten osa yhtiön tuloista on jätetty kirjanpidon ulkopuolelle. Arvioverotusesityksessä on laskettu alkoholimyynnille 3 prosentin hävikki huomioiden panimoilta saadun tiedon mukainen hanatuotteiden keskimääräinen 2 prosentin hävikki. Näin ollen osa liikkeen myynnistä on jäänyt tulona ilmoittamatta ja arvonlisäverot vastaavalta osalta tilittämättä.

Verohallinto on verotarkastushavaintojen ja niiden vastinekäsittelyn perusteella lisännyt yhtiölle vuodelle 2014 alkoholimyynnin osalta elinkeinotoiminnan verotettavaa tuloa 24 080 euroa ja maksuunpannut puuttuvaa arvonlisäveroa 6 015 euroa.

Verotarkastuskertomuksesta voidaan havaita, että kertomusta laadittaessa on noudatettu asianmukaista hallinnollista varovaisuutta. Verotarkastushavainnot osoittavat, että yhtiö on anniskelutoiminnassaan jättänyt osan myynnistään tulona ilmoittamatta ja näin laiminlyönyt verojen ja maksujen oikea-aikaisen suorittamisen. Ilmoittamatta jääneen tulon määrä on merkittävä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Aluehallintoviraston verotusesityksen ja muiden verotarkastushavaintojen perusteella tekemät A Ay:n toimintaa koskevat päätelmät ovat perusteltuja ja se on verotarkastuksesta ilmenevien seikkojen perusteella voinut katsoa, että yhtiö on anniskelutoiminnassaan toistuvasti ja huomattavassa määrin laiminlyönyt verojen suorittamisen siten, että yhtiö on menettänyt luotettavuutensa. Aluehallintovirasto on voinut alkoholilain (1143/1994) 22 §:n 1 momentin nojalla peruuttaa A Ay:n anniskeluluvan määräajaksi.

Todettujen laiminlyöntien määrä ja laatu ovat sellaisia, että aluehallintoviraston anniskeluluvan määräaikaista peruuttamista koskeva päätös on sekä valitun seuraamuksen että peruuttamiselle asetetun määräajan suhteen oikeudenmukaisessa suhteessa alkoholilainsäädäntöön liittyvään harmaan talouden torjuntaa koskevaan tavoitteeseen nähden. Aluehallintoviraston päätös ei ole kohtuuton, eikä sitä ole syytä muuttaa.

Muutoksenhaku

Alkoholilain 81 §:n 2 momentin mukaan tähän päätöksen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Vesa Sirkesalo ja Mia Ekman. Esittelijä Anna Soininen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Ay on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja toissijaisesti seuraamus on muutettava huomautukseksi tai kirjalliseksi varoitukseksi.

Valituksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen, koska hallinto-oikeus on jättänyt huomioimatta todisteet, jotka osoittavat, ettei asiassa ole verotuksellista epäselvyyttä.

Yhtiö on toiminut pitkään ravintola-alalla ja noudattanut toiminnassaan täsmällisesti ja tunnollisesti anniskeluun liittyviä määräyksiä. Epäily siitä, että yhtiön alkoholinmyynnin veroissa olisi ollut jotain heittoa, on perusteeton. Yhtiö on käynnistänyt oman sisäisen seikkaperäisen kirjanpidon selvittelyn ja havainnut, että tilitoimisto oli laiminlyönyt tietyiltä osin kirjanpidosta huolehtimisen, minkä vuoksi tietyt kirjanpidon summat olivat väärät.

Yhtiö on vaihtanut tilitoimistoa ja uusi tilitoimisto on pyytänyt yhtiön yhteistyöyrityksiltä ostokuitit, jotka olivat jääneet kirjaamatta kirjanpitoon ja hävinneet. Tilitoimisto on lähettänyt uudet laskelmat verottajalle ja yhtiö on saamassa lisää veronpalautusta monien kuukausien ajalta. Näin ollen yhtiöllä ei ole tällä hetkellä verovelkaa vaan päinvastoin.

Yhtiö on noudattanut säädöksiä ja lakeja. Anniskeluluvan peruuttaminen on kohtuuton ja lainvastainen seuraamus, koska virhettä ei ole tapahtunut. Mikäli asiassa on kuitenkin määrättävä seuraamus, sen tulee enintään olla huomautus tai varoitus ja siten vastata yleistä oikeuskäytäntöä.

Korkein hallinto-oikeus on 3.5.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 2128 kieltänyt hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon.

A Ay ei ole käyttänyt yhtiölle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa valituslupaa pyytämättä hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian valituksena.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Korkein hallinto-oikeus määrää, että X-nimiseen toimipaikkaan myönnetty anniskelulupa peruutetaan kymmenen vuorokauden ajaksi alkaen 1.4.2019 kello 9.00 ja päättyen 10.4.2019 kello 9.00.

Perustelut

1. Valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Alkoholilaki (1143/1994, jäljempänä vanha alkoholilaki) on kumottu 1.3.2018 voimaan tulleella alkoholilailla (1102/2017, jäljempänä uusi alkoholilaki).

Valituksenalainen hallinto-oikeuden päätös on annettu 15.3.2018 eli uuden alkoholilain voimaantulon jälkeen. Hallinto-oikeus on päätökseensä liittämässään muutoksenhakuohjauksessa soveltanut uuden alkoholilain 81 §:n 2 momenttia, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Aluehallintoviraston päätös, jonka hallinto-oikeus on pysyttänyt voimassa, on perustunut vanhaan alkoholilakiin. Tuon lain 51 §:n (1552/2009) 1 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston ja aluehallintoviraston päätökseen, johon ei 52 §:ssä ole säädetty valituskieltoa, haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Sääntely on merkinnyt sitä, että hallinto-oikeuden tekemään päätökseen on voitu hakea korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutosta valituslupaa pyytämättä.

Asiassa on ensin arvioitava, edellyttääkö muutoksen hakeminen asiassa valituslupaa uuden alkoholilain mukaisesti vai sovelletaanko muutoksenhakuun vanhan alkoholilain säännöksiä, jolloin muutosta täällä voidaan hakea valituslupaa pyytämättä.

Yleisesti vakiintuneen tulkintaperiaatteen mukaan tuomioistuimessa noudatettavaa menettelyä koskevat säännökset tulevat voimaantulohetkestään noudatettaviksi, ellei erikseen toisin säädetä. Tähän näkökohtaan tukeutuen korkein hallinto-oikeus on aiemmassa oikeuskäytännössään katsonut, ettei se seikka, että viranomaisen päätös oli annettu ennen valituslupajärjestelmän soveltamisalaa laajentavan lainmuutoksen voimaantuloa, estänyt valituslupamenettelyn soveltamista. Tällainen kanta on omaksuttu maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen soveltamisen yhteydessä (KHO 2015:142). Vastaavasti tilanteessa, jossa kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin oli lisätty säännös, jonka mukaan valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen muuttui luvanvaraiseksi, eikä lainmuutokseen ollut sisällytetty siirtymäsäännöstä, on katsottu, että muutettua säännöstä oli sovellettava asioissa, joissa hallinto-oikeuden päätös oli annettu lainmuutoksen voimaantulon jälkeen (KHO 15.6.2017 taltionumero 2874, lyhyt ratkaisuseloste).

Mainitun vuosikirjaratkaisun (KHO 2015:142) perusteluissa on todettu tuossa asiassa sinänsä riidattomaksi, että käsillä ollut asia kuului vali-tuslupajärjestelmän soveltamista koskevan muutetun säännöksen soveltamisalaan. Nyt käsillä oleva tilanne on erilainen. Kysymys ei ole vain siitä, että aiemman lain muutoksenhakusäännöksiä olisi muutettu, vaan on säädetty kokonaan uusi laki. Uuden alkoholilain 81 §:n 2 momentin soveltamisala ei ilmene sen sanamuodosta. Lähtökohtana on, että kunkin lain muutoksenhakusäännöksiä sovelletaan vain tuon lain nojalla annettuihin päätöksiin.

Uuden alkoholilain esitöistä ei ilmene sellaista, jolla olisi käsillä olevan tulkintakysymyksen kannalta merkitystä. Tilanne on siten tältäkin osin toinen kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:142, jossa omaksuttua valituslupajärjestelmän mahdollisimman pikaista voimaantuloa tarkoittavaa tulkintaa perusteltiin osaltaan myös sillä, että lainmuutoksen perusteluissa oli korostettu tavoitetta jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisen pakkokeinojen täytäntöönpanoa.

Korkein hallinto-oikeus painottaa sen merkitystä, että valituslupajärjestelmä merkitsee nykyisessä lainsäädännössä edelleen poikkeusta pääsäännöstä, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä. Koska uuden alkoholilain sanamuodosta tai esitöistä taikka muistakaan seikoista ei ole saatavissa selvää tukea sille, että valituslupajärjestelmää olisi sovellettava myös vanhan alkoholilain mukaan ratkaistuihin asioihin, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A Ay:llä on oikeus valittaa asiassa valituslupaa pyytämättä. Hallinto-oikeuden antamaa valitusosoitusta on vastaavasti oikaistava.

2. Anniskeluluvan peruuttaminen

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide ilmenevät päätöksen liitteestä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Irma Telivuo yhtyi:

"En oikaise hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä muutoksenhakuohjausta.

Hylkään yhtiön valituslupahakemuksen.

Velvoitettuna lausumaan yhtiön valituksesta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Alkoholilaki (1143/1994) on 1.3.2018 kumottu alkoholilailla (1102/2017). Uudessa alkoholilaissa ei ole muutoksenhakua koskevaa siirtymäsäännöstä. Koska yleisesti vakiintuneen tulkintaperiaatteen mukaan tuomioistuimessa noudatettavaa menettelyä koskevat säännökset tulevat voimaantulohetkestään noudatettaviksi, ellei erikseen toisin säädetä, hallinto-oikeuden on tullut liittää 15.3.2018 antamaansa päätökseen sen antamispäivänä voimassa olleen alkoholilain mukainen muutoksenhakuohjaus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Sen perusteella, mitä yhtiö on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta."

Asian esittelijän oikeussihteeri Stina-Maria Lundin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto.

 
Julkaistu 5.3.2019