KHO:2019:35

Ne bis in idem -periaate – Kaksoisrangaistus – Rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus – Vakuutusyhtiölle suoritettava hyvike – Sopimusoikeudellinen maksuseuraamus – Ajoneuvorikkomus – Sakkorangaistus

Vuosikirjanumero: KHO:2019:35
Antopäivä: 8.3.2019
Taltionumero: 821
Diaarinumero: 5058/2/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:35

A oli käyttänyt omistamaansa ajoneuvoa liikenteessä vakuutusyhtiölle etukäteen tehdyn kirjallisen ilmoituksen vastaisesti sinä aikana, jona vakuutussopimus oli sinänsä ollut voimassa, mutta jona ajoneuvo oli ilmoitettu pidettävän poissa liikenteestä (seisonta-aika). Vakuutusyhtiö oli ajoneuvon liikenteessä käyttämisen johdosta määrännyt A:n maksettavaksi liikennevakuutuslain (279/1959) 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun vakuutusyhtiölle suoritettavan hyvikkeen.

A:lle oli lisäksi määrätty rangaistusvaatimusmenettelyssä liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa koskevan käyttökiellon vastaisesta menettelystä (ajoneuvorikkomus) ajoneuvolain 8 §:n 1 momentin ja 96 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla päiväsakkorangaistus.

Kun otettiin huomioon muun ohella, että oikeus periä hyvike perustui osapuolten väliseen sopimussuhteeseen ja että hyvike oli suoritettava vakuutusyhtiölle eikä julkisyhteisölle, korkein hallinto-oikeus katsoi, että mainittua liikennevakuutuslain 16 §:ssä tarkoitettua hyvikettä oli pidettävä pääasialliselta sisällöltään sopimusoikeudellisena maksuseuraamuksena. Huolimatta liikennevakuutukseen sisältyvän vakuuttamisvelvollisuuden julkisoikeudellisesta luonteesta ja siitä, että hyvikkeestä ja sen enimmäismäärästä on säädetty laissa ja että hyvike on täytäntöönpanokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä ja että siihen voidaan hakea muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä, hyvikettä ei pidetty sellaisena rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena, joka olisi tullut ottaa huomioon, kun arvioitiin sen ja rikosoikeudellisen sakkorangaistuksen yhteisvaikutusta kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevan ne bis in idem -periaatteen kannalta.

Euroopan ihmisoikeussopimus 7. lisäpöytäkirja 4 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 50 artikla

Suomen perustuslaki 22 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2009/103/EY) moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavasta vakuutuksesta ja vakuuttamisvelvollisuuden voimaansaattamisesta 3 artikla 1 ja 2 kohta sekä 27 artikla

Liikennevakuutuslaki (279/1959) 2 § 3 kohta, 15 § 1 momentti, 16 § 1 momentti ja 19 § 1 momentti

Vakuutussopimuslaki 1 § (426/2010) 1 ja 2 momentti

Ajoneuvolaki 8 § 1 momentti (233/2007) ja 96 § 1 momentti 3 kohta (226/2009)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot Engel ym. v. Alankomaat 8.6.1976, Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.8.2017 nro 17/0796/6

Asian aikaisempi käsittely

Pohjola Vakuutus Oy (myöhemmin OP Vakuutus Oy) on 19.2.2016 määrännyt A:n maksamaan ajalta 30.7.2013–10.12.2015 liikennevakuutusmaksua vastaavaa hyvikettä 3 252,03 euroa sen johdosta, että A oli 10.12.2015 kuljettanut liikenteessä omistamaansa ajoneuvoa rekisteritunnus XXX-YYY, jonka hän oli poistanut liikennekäytöstä 30.7.2013.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n maksuunpanoa koskevan valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Liikenteessä käytettävää moottoriajoneuvoa varten on ajoneuvon omistajalla oltava liikennevakuutus. Moottoriajoneuvo ei ole liikenteessä silloin, kun se on säilytettävänä tai korjattavana autovajassa tai korjaamossa tahi muussa liikenneväylistä erillään olevassa paikassa.

Moottoriajoneuvon omistaja, jolla ei ole ollut liikennevakuutusta ajoneuvoa varten, vaikka hänellä olisi pitänyt se olla, on velvollinen suorittamaan liikennevakuutusyhtiölle sen määräämän hyvikkeen, jos ajoneuvoa on yhtiölle etukäteen tehdyn kirjallisen ilmoituksen vastaisesti käytetty liikenteessä sinä aikana, jona ajoneuvo on ilmoitettu pidettävän poissa liikenteestä. Hyvike määrätään koko ilmoitetulta seisonta-ajalta, jollei erityisen painavasta syystä muuta johdu.

Saadun selvityksen mukaan A on 30.7.2013 ilmoittanut ajoneuvon XXX-YYY poistetuksi liikennekäytöstä. X:n poliisilaitoksen ilmoituksen mukaan hänen on kuitenkin todettu kuljettaneen kyseistä ajoneuvoa 10.12.2015 kello 17.07 Z:n kunnan N:n tiellä.

Hyvikkeen määrääminen on perustunut nyttemmin kumotun liikennevakuutuslain 16 §:ään. Sen määrääminen perustuu siis suoraan siitä säädettyyn lakiin. Kyseessä ei ole vakuutussopimukseen tai vastaavaan perustuvasta yksityisoikeudellisesta maksusta vaan julkisoikeudellisesta maksusta. Siihen ei siten sovelleta oikeustoimilain eikä kuluttajansuojalain säännöksiä. Hyvike ei myöskään ole rikosoikeudelliseen rangaistukseen verrattava seuraamus, eikä asiassa siten tule sovellettavaksi kaksoisrangaistavuuden kielto. Hyvike määrätään liikennevakuutuksen ottamisen laiminlyönnistä, joka ei johda sakon määräämiseen.

Vakuutusyhtiöllä on ollut oikeus määrätä A:n maksettavaksi hyvikettä. Siitä, että ajoneuvo olisi ollut sellaisessa kunnossa, ettei sillä ole ollut mahdollisuutta lainkaan ajaa, ei ole esitetty mitään selvitystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, ettei A:n valituskirjelmässään esittämiä perusteita ole pidettävä sellaisina erityisen painavina syinä, joiden takia hyvikettä ei tulisi määrätä koko seisonta-ajalta. A on sen vuoksi velvollinen suorittamaan vakuutusyhtiön ajalta 30.7.2013– 10.12.2015 määräämän hyvikkeen. A:n taloudellisella asemalla ei ole vaikutusta hyvikkeen maksuunpano-oikeuteen.

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Samasta syystä OP Vakuutus Oy ei ole velvollinen korvaamaan Tampereen oikeusaputoimiston kuluja.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Liikennevakuutuslaki (279/1959) 2 § 3 kohta, 15 § 1 momentti ja 16 § 1 momentti

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 1 § ja 9 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Oikeusapulaki 22 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Anja Talja, joka on myös esitellyt asian ja Mika Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja poistaa maksettavaksi määrätyn hyvikemaksun. Pohjola Vakuutus Oy on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

A on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Liikennevakuutus on lakimääräinen vakuutus. Jos ajoneuvo on liikennekäytössä, liikennevakuutuksen ottaminen ajoneuvolle on pakollista. Liikennevakuutusmaksun korotus on rangaistuksenluonteinen seuraamus siitä, että liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa on käytetty liikenteessä. Seuraamus ei perustu sopimukseen, sillä hyvikemaksu määrätään nimenomaan tilanteessa, jossa sopimusta liikennevakuutuksesta ei ole tehty, koska ajoneuvo on poistettu liikennekäytöstä. Toinen osapuoli ei myöskään ole voinut mitenkään vaikuttaa väitetyn sopimuksen sisältöön, ja silti hänelle määrätään rangaistuksenluonteinen seuraamus siitä, että hän ei ole ollut sopimussuhteessa toiseen osapuoleen jättämällä ottamatta pakollisen liikennevakuutuksen. Seuraamus ei ole myöskään suhteessa mahdollisesti aiheutuneeseen vahinkoon, ja sen vuoksi se ei ole luonteeltaan vahingonkorvausta.

Seuraamus perustuu samaan lainvastaiseen tekoon eli liikenteessä tapahtuvaan autolla ajamiseen, josta teosta A:lle on jo määrätty sakkorangaistus. Tämän vuoksi hyvikemaksun määrääminen on vastoin ne bis in idem -kieltoa. Samankaltaista asiaa on perusteellisesti selvitetty korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2015:186.

Jos katsotaan, että hyvikemaksun määräämistä on arvioitava sopimusoikeudellisista lähtökohdista, hyvikemaksun suuruus on joka tapauksessa kohtuuton oikeustoimilain 36 §:ssä ja kuluttajansuojalain 4 luvun 1 ja 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hyvikkeessä on kysymys vakuutusyhtiön vakioehdosta, jonka sisältöön vakuutuksenottaja ei voi vaikuttaa. Vakuutuksenottaja ei voi vaikuttaa edes siihen, solmiiko hän sopimuksen liikennevakuutuksen ottamisesta, sillä liikennevakuutuksen ottaminen on pakollista liikennekäytössä olevalle ajoneuvolle. Kun ajoneuvoa on käytetty liikenteessä ilman liikennevakuutusta, vakiosopimusehtojen mukaan hyvikemaksu on maksettava, vaikka mitään liikennevahinkoa ei olisi tapahtunut. Hyvikemaksun suuruus perustuu siihen sattumanvaraiseen seikkaan, kuinka paljon aikaa on kulunut ajoneuvon liikennekäytöstä poistamisesta siihen, kun ajoneuvoa on käytetty liikenteessä. Hyvikemaksu on sitä kohtuuttomampi, mitä kauemmin on kulunut siitä, kun ajoneuvo on poistettu liikennekäytöstä.

A:n tulona on ansioeläke ja kansaneläke, yhteensä 872,20 euroa kuukaudessa nettona. Sakon lisäksi yli 3 000 euron suuruinen hyvikemaksu liikennekäytöstä poistetulla ajoneuvolla ajamisesta on kohtuutonta, kun otetaan huomioon, että autolla on ajettu vain yhden kerran. Sopimusehtoa hyvikemaksusta on soviteltava siten, että liikennevakuutusmaksu on maksettava normaalin suuruisena siltä päivältä, jolloin autoa on todistetusti käytetty liikenteessä. Tällöin vakuutuksenantaja saa oikean korvauksen siitä, että autoa oli käytetty liikenteeseen yhtenä päivänä.

A poisti ajoneuvonsa XXX-YYY liikennekäytöstä 30.7.2013, koska siitä oli hajonnut vaihdelaatikko, ja auto oli siten ajokelvoton. A hankki elokuun viimeisellä viikolla 2015 uuden vaihdelaatikon, jonka A:n poika asensi autoon. Samassa yhteydessä autoon asennettiin uusi kytkinlevy, joka oli hankittu ostotositteen mukaan 26.8.2015. A otti auton käyttöön 7.9.2015 siirtääkseen sen korjaamolle. Siirtoa varten hän hankki siirtoluvan ja maksoi siirtovakuutuksen maksun. Autoa käytettiin siis laillisesti 7.9.2015, eikä missään tapauksessa ole perusteltua määrätä hyvikemaksua ajalta ennen 7.9.2015, jolloin autoa on käytetty laillisesti. Tosiasiassa autoa ei ole käytetty 30.7.2013‒7.9.2015 eikä myöskään 7.9.2015 jälkeen muuta kuin 10.12.2015. Käyttö 10.12.2015 tapahtui tilanteessa, jossa A:n oli kiireellisesti päästävä poikansa luokse. Muun liikkumisensa A on hoitanut käytössään olleilla kahdella muulla ajoneuvolla ja mopolla, skootterilla, junalla sekä linja-autolla.

A on tarvittaessa valmis esittämään henkilötodistelua siitä, että auto XXX-YYY ei ole ollut ajokunnossa.

OP Vakuutus Oy (aikaisempi Pohjola Vakuutus Oy) on antamassaan lausunnossa uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Esillä olevassa asiassa sovelletaan vanhaa liikennevakuutuslakia (279/1959) ja lisäksi liikennevakuutusyhtiön ja asiakkaan välisiä liikennevakuutuksen sopimusehtoja. Mainitun lain 16 §:n mukaan moottoriajoneuvon omistajan on suoritettava liikennevakuutusyhtiölle sen määräämä hyvike, jos ajoneuvoa on yhtiölle etukäteen tehdyn kirjallisen ilmoituksen vastaisesti käytetty liikenteessä sinä aikana, jolloin ajoneuvo on ilmoitettu pidettävän pois liikenteestä. OP Vakuutus Oy:n liikennevakuutusehtojen kohdan 8.9 mukaan vakuutuksenottaja on oikeutettu liikennekäytöstä poiston ajalta saamaan palautusta vakuutusmaksusta. Ehdon mukaan, jos ajoneuvoa kuitenkin käytetään liikennekäytöstä poiston aikana, vakuutusyhtiö perii palautetun vakuutusmaksun takaisin kolminkertaisena ilmoitetun liikennekäytöstä poiston alkamispäivän ja liikenteeseen käytön toteamispäivän väliseltä ajalta.

Vaikka hyvikemaksun määräämisestä säädetään liikennevakuutuslaissa, vakuuttamisesta ja hyvikemaksun määräämisestä on sovittu asiakkaan ja vakuutusyhtiön välisissä sopimusehdoissa. Hyvikemaksun määräämisen on katsottu perustuvan asiakkaan ja vakuutusyhtiön väliseen sopimukseen ja tämä kanta on myös tuotu esiin uuden liikennevakuutuslain (460/2016) hallituksen esityksen (HE 123/2015 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että kysymys on nimenomaan sopimusrikkomuksesta, jos ajoneuvoa käytetään liikenteessä liikennekäytöstä poiston aikana, ja hyvikemaksu on sopimusrikkomuksesta seuraava maksunkorotus.

A:n ja OP Vakuutus Oy:n välillä on ollut liikennevakuutussopimus, joka on alkanut 23.8.2012 ja koskenut ajoneuvoa XXX-YYY. Liikennevakuutussopimus on päättynyt vasta 10.12.2015, jolloin poliisi poisti ajoneuvosta rekisterikilvet. Trafille tehtävä liikennekäytöstä poisto ei päätä liikennevakuutusta, vaan asiakkaalle annetaan hyvitystä liikennevakuutusmaksusta liikennekäytöstä poiston ajalta. A:lle on annettu maksuhyvitystä liikennekäytöstä poistamisesta alkaen ja häneltä on peritty liikennekäytöstä poistamisen aikana vain vakuutuksen minimimaksu, joka on 14 euroa vakuutuskaudelta.

Kun A on ajanut ajoneuvolla XXX-YYY, vaikka hän oli ilmoittanut sen poistettavaksi liikennekäytöstä, A on rikkonut voimassaolevan liikennevakuutuksen sopimusehtoja ja tämän vuoksi hänelle on määrätty maksettavaksi sopimusehtojen mukainen hyvikemaksu. Koska kysymys on sopimusrikkomuksen aiheuttamasta seuraamuksesta, asiaan ei voida soveltaa rikosoikeudellista ne bis in idem -kieltoa.

Hyvikemaksua koskevaa sopimusehtoa ei voi pitää kohtuuttomana oikeustoimilaissa ja kuluttajansuojalaissa tarkoitetulla tavalla. Hyvikemaksun määräämistä koskeva sopimusehto on käytössä myös muissa markkinoilla myytävissä liikennevakuutustuotteissa kuin OP Vakuutus Oy:n liikennevakuutuksessa. Sopimusehto perustuu liikennevakuutuslakiin, ja kumottu liikennevakuutuslaki mahdollistaa nelinkertaisen hyvikemaksun määräämisen silloin, kun vahinkoa ei ole sattunut. Vastaavanlainen hyvikemaksua koskeva säännös sisältyy myös uuteen 1.1.2017 voimaan tulleeseen liikennevakuutuslakiin, joten lainsäätäjä on edelleen pitänyt hyvikemaksun määräämisen mahdollistavaa sopimusehtoa perusteltuna.

A:lle määrätty maksun korotus ajalta 30.7.2013‒10.12.2015 on ollut 130 prosenttia eikä ehtojen mukainen 200 prosenttia. Maksu on siten määrätty pienemmäksi kuin sopimusehto mahdollistaa.

Maksu peritään liikennekäytöstä poistosta lukien ja tästä voidaan poiketa vain erityisen painavista syistä. Tällainen painava syy voi olla esimerkiksi se, että ajoneuvo on anastettu ja ajoneuvoa on tämän vuoksi käytetty omistajan tietämättä. Nyt ei kuitenkaan ole kysymys tällaisesta tai tähän rinnastettavasta syystä, joten hyvikemaksu tulee periä koko ajanjaksolta.

Jos katsottaisiin, että ne bis in idem -kielto soveltuu tapaukseen, liikennevakuutusmaksu on perittävä yksinkertaisena liikennekäytöstä poistamisesta lukien, koska ainakaan tältä osin vakuutusmaksua ei voida pitää rangaistusluonteisena seuraamuksena.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että tähän asiaan sovelletaan vanhaa liikennevakuutuslakia, eikä sillä, mitä myöhemmin on säädetty tai siinä yhteydessä perusteltu, ole tässä asiassa merkitystä. Muutoinkaan ne bis in idem -kieltoa ei voi kiertää siten, että säädetään jollekin teolle kaksi väistämättä seuraavaa rangaistusta, mutta todetaan toisen väistämättä seuraavan rangaistuksen olevan seuraamuksen sopimusrikkomuksesta eikä rangaistus, jos seuraamuksen suuruus on kuitenkin rangaistuksen luonteinen eikä oikeassa suhteessa aiheutettuun vahinkoon.

OP Vakuutus Oy ei ole lausunnossaan ottanut kantaa siihen, että A otti auton luvallisesti käyttöönsä 7.9.2015 siirtääkseen autonsa. OP Vakuutus Oy on kuitenkin vaatinut hyvikemaksua myös tuolta päivältä ja ajalta ennen sitä, vaikka auton luvallinen siirtäminen ja siirtovakuutuksen maksaminen katkaisee ajanjakson, jolloin ajoneuvo on ollut liikennekäytöstä poistettuna. Missään tapauksessa hyvikemaksua ei siis ole oikeutta vaatia kuin vasta 8.9.2015 lukien.

Merkitään, että korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on asiaa ratkaistaessa ollut X:n poliisilaitoksen ajoneuvorikkomusta 10.12.2015 koskeva rangaistusvaatimusilmoitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys tilanteesta, jossa A on käyttänyt omistamaansa, liikennekäytöstä poistamaansa ajoneuvoa liikennevakuutussopimuksen voimassaoloaikana käyttökiellon vastaisesti liikenteessä. Vakuutusyhtiö on tämän johdosta määrännyt A:lle liikennevakuutuslain säännösten ja vakuutuksen ehtojen perusteella vakuutusyhtiölle suoritettavan hyvikkeen. Lisäksi A:lle on määrätty käyttökiellon vastaisesta ajoneuvon liikenteessä käyttämisestä ajoneuvolaissa säädetty sakkorangaistus ajoneuvorikkomuksesta.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko mainittua hyvikettä pidettävä sellaisena rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena, joka on otettava huomioon, kun arvioidaan sen ja rikosoikeudellisen sakkorangaistuksen yhteisvaikutusta kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevan ne bis in idem -periaatteen kannalta.

Jos edellä tarkoitetussa arvioinnissa päädytään siihen, että hyvikettä on pidettävä rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena, on seuraavaksi arvioitava, ovatko mainitut kaksi seuraamusta perustuneet samaan tekoon. Jos tässä arvioinnissa katsotaan, että kysymys on saman teon kahdesta seuraamuksesta, on kolmanneksi vielä arvioitava, onko niiden molempien määrääminen kuitenkin ollut mahdollista ne bis in idem -kiellon estämättä.

Jos arvioinnissa päädytään siihen, että hyvikkeen määrääminen on ollut mahdollista, kysymys on vielä siitä, miltä ajanjaksolta ja minkä määräisenä hyvike on määrättävä.

1.2. Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1. Perus- ja ihmisoikeudet

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään kiellosta syyttää ja rangaista kahdesti seuraavasti:

1. Ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

2. Edellisen kappaleen määräykset eivät estä ottamasta juttua uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen.

3. Tästä artiklasta ei saa poiketa yleissopimuksen 15 artiklan perusteella.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan mukaan ketään ei saa tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.

Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

1.2.2. Liikennevakuutusdirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 16.9.2009 antaneet direktiivin (2009/103/EY) moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavasta vakuutuksesta ja vakuuttamisvelvollisuuden voimaansaattamisesta (liikennevakuutusdirektiivi).

Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, jollei 5 artiklasta muuta johdu, tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sellaisten ajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta on otettu liikennevakuutus, joilla on pysyvä kotipaikka sen alueella.

Artiklan 2 kohdan mukaan vakuutetun vastuun laajuus sekä vakuutusturvan ehdot määräytyvät ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti.

Direktiivin 27 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava niiden soveltamisen varmistamiseksi tarpeelliset toimenpiteet. Säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikki tämän artiklan täytäntöönpanemiseksi annettujen säännösten muutokset mahdollisimman pian.

1.2.3. Liikennevakuutuslaki ja vakuutussopimuslaki

Liikennevakuutuslain (279/1959)2 §:n 3 kohdan mukaan moottoriajoneuvo ei ole tässä laissa tarkoitetussa liikenteessä, kun se on säilytettävänä tai korjattavana autovajassa tai korjaamossa tahi muussa liikenneväylistä erillään olevassa paikassa.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan liikenteessä käytettävää moottoriajoneuvoa varten on ajoneuvon omistajalla oltava liikennevakuutus 19 §:ssä tarkoitetussa vakuutusyhtiössä.

Lain 16 §:n 1 momentin mukaan moottoriajoneuvon omistaja, jolla ei ole ollut liikennevakuutusta ajoneuvoa varten, vaikka hänellä olisi se pitänyt olla, on velvollinen laiminlyöntinsä ajalta suorittamaan liikennevakuutuskeskukselle sen kussakin tapauksessa erikseen määräämän enintään nelinkertaista keskimääräistä vakuutusmaksua vastaavan hyvikkeen tai, jos liikennevahinko on sattunut, enintään kymmenkertaista keskimääräistä vakuutusmaksua vastaavan hyvikkeen. Vakuutusvalvontavirasto päättää tarkemmin keskimääräisen vakuutusmaksun määräytymisestä. Omistajan on vastaavasti suoritettava liikennevakuutusyhtiölle sen määräämä hyvike, jos ajoneuvoa on yhtiölle etukäteen tehdyn kirjallisen ilmoituksen vastaisesti käytetty liikenteessä sinä aikana, jona ajoneuvo on ilmoitettu pidettävän poissa liikenteestä. Hyvike määrätään koko ilmoitetulta seisonta-ajalta, jollei erityisen painavasta syystä muuta johdu. Edellä tässä pykälässä tarkoitettu hyvike on täytäntöönpanokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä.

Lain 19 §:n 1 momentin mukaan liikennevakuutuksen voi myöntää ainoastaan sellainen vakuutusyhtiölaissa (1062/1979) tarkoitettu vakuutusyhtiö, joka on saanut oikeuden harjoittaa tällaista vakuutusliikettä Suomessa.

Vakuutussopimuslain (543/1994) 1 §:n (426/2010) 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan muuhun vakuutukseen kuin lakisääteiseen vakuutukseen.

Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan kuitenkin muun ohella liikennevakuutuslain (279/1959) mukaisiin vakuutuksiin, jollei liikennevakuutuslaissa toisin säädetä.

1.2.4. Ajoneuvolaki

Ajoneuvolain 8 §:n 1 momentin (233/2007) mukaan liikennekäytöstä poistettua ajoneuvoa ei saa käyttää liikenteessä (käyttökielto).

Ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 3 kohdan (226/2009) mukaan joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 8 §:ssä säädettyä ajoneuvon käyttökieltoa on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, ajoneuvorikkomuksesta sakkoon.

1.3. Asiassa saatu selvitys

A on omistanut ajoneuvon, rekisterinumero XXX-YYY, 18.8.2012 alkaen. Hän on ottanut ajoneuvolle liikennevakuutuksen Pohjola Vakuutus Oy:stä (sittemmin OP Vakuutus Oy), ja vakuutus on ollut voimassa 23.8.2012 alkaen. A on 20.7.2013 ilmoittanut ajoneuvorekisteriin, että mainittu ajoneuvo on poistettu liikennekäytöstä. Ajoneuvorekisteristä tieto liikennekäytöstä poistamisesta on siirtynyt edelleen vakuutusyhtiöön. Vakuutusyhtiö on tämän ilmoituksen johdosta lähettänyt A:lle 31.7.2013 uuden vakuutuskirjan ja hyvittänyt vakuutusmaksua.

Mainitun vakuutuskirjan mukaan vakuutukseen sovelletaan Pohjolan liikennevakuutusehtoja 1.1.2011. Vakuutuskirjassa on todettu myös, että vakuutuksenottajalla on velvollisuus ilmoittaa olosuhteiden muutoksesta ja että liikennekäytöstä poiston aikana auto on käyttökiellossa.

A:n ottamaan liikennevakuutukseen sovellettavien liikennevakuutusehtojen kohtaan 8.9, Vakuutusmaksun palauttaminen, sisältyy muun ohella seuraava ehto:

"Vakuutuksenottaja on oikeutettu saamaan vakuutusyhtiön soveltamien perusteiden mukaista palautusta vakuutusmaksusta siltä ajalta, jona ajoneuvo etukäteen vakuutusyhtiölle tehdyn ilmoituksen mukaan ei ole ollut liikenteessä. Yhtäjaksoisen seisonta-ajan tulee olla vähintään 30 vuorokauden pituinen.

--

Mikäli moottoriajoneuvoa käytetään seisonta-aikana tai liikennekäytöstä poiston aikana liikenteeseen, perii vakuutusyhtiö kuitenkin palautetun vakuutusmaksun takaisin kolminkertaisena ilmoitetun seisonta-ajan tai liikennekäytöstä poiston alkamispäivän ja liikenteeseen käytön toteamispäivän väliseltä ajalta. Mikäli edellä mainittuna aikana tapahtuu liikennevahinko, peritään vakuutusmaksu kuusinkertaisena."

A käytti autoa liikenteessä 7.9.2015 siirtääkseen sen korjaamolle. Siirtoa varten A hankki säädetyn mainitulle päivälle voimassa olevan siirtoluvan sekä siirtovakuutuksen, jonka myönsi Liikennevakuutuskeskus.

X:n poliisilaitoksen ilmoituksen mukaan A:n on todettu kuljettaneen nyt kysymyksessä olevaa ajoneuvoa 10.12.2015 kello 17.07 Z:n kunnan N:n tiellä. A:lle on samana päivänä määrätty rangaistusvaatimusmenettelyssä ajoneuvolain 96 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla 8 päivän (á 10 euroa) päiväsakkorangaistus, joka on lainvoimainen. Sakko on määrätty ajoneuvorikkomuksesta, jonka teonkuvauksesta rangaistusvaatimusilmoituksessa todetaan: "Käyttökiellossa olevan ajoneuvon käyttäminen liikenteessä. Ajoneuvo liikennekäytöstä poistettu."

Liikennevakuutuskeskus on, sakkorangaistuksen jo tultua lainvoimaiseksi, 17.2.2016 lähettänyt Pohjola Vakuutus Oy:lle poliisin ilmoituksen ajoneuvon XXX-YYY käyttämisestä liikenteessä 10.12.2015. Pohjola Vakuutus Oy on tämän johdosta 19.2.2016 määrännyt A:n maksamaan ajalta 30.7.2013–10.12.2015 liikennevakuutusmaksua vastaavaa hyvikettä 3 252,03 euroa. Asiakirjoissa olevista laskuista ilmenee, että mainittu hyvikkeen määrä muodostuu laskennallisesti perusmaksusta, erikoiskorotuksesta (130 prosenttia), bonus- ja maksutapa-alennuksista sekä säädetyistä liikenneturvallisuusmaksusta ja vakuutusmaksuverosta.

1.4 Liikennevakuutuslain nojalla määrätyn hyvikkeen oikeudellinen luonne

1.4.1 Euroopan ihmisoikeussopimus ja ns. Engel-kriteerit

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään kahteen kertaan syyttämistä tai tuomitsemista koskevasta kiellosta ("ne bis in idem", "ei kahdesti samassa asiassa"). Artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

Asiallisesti sama sääntely sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklaan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla soveltuu vain silloin, kun henkilö tuomitaan kahdesti samasta rikoksesta. Soveltamisen edellytyksenä on siten, että molempien oikeudenkäyntimenettelyjen tulee olla ihmisoikeussopimuksen tarkoittamassa merkityksessä rikosoikeudellisia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan 8.6.1976 Engel ym. v. Alankomaat määritellyt ne kriteerit, jotka tulee ottaa huomioon arvioitaessa seuraamuksen rikosoikeudellista luonnetta. Merkityksellisiä ovat teon oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa lainsäädännössä, teon todellinen luonne ottaen huomioon seuraamussäännön tarkoitus, kohteet ja suojeltu oikeushyvä sekä määrättävissä olevan seuraamuksen luonne ja ankaruus. Toinen ja kolmas kriteeri ovat vaihtoehtoisia mutta eivät välttämättä kumulatiivisia. Myös kriteerien yhteisvaikutus tulee ottaa huomioon, mikäli jonkin kriteerin nojalla ei päästä selkeään lopputulokseen (Zolotukhin v. Venäjä, 10.2.2009).

Kansallisen oikeusjärjestelmän mukaan esillä olevan kaltainen yksityisen vakuutusyhtiön lain ja vakuutussopimusehtojen perusteella määräämä hyvike ei ole rikosoikeudellinen seuraamus. Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin omaksunut kansalliseen oikeuskäytäntöön verrattuna laajemman tulkinnan siitä, mitkä seuraamukset otetaan huomioon arvioitaessa, onko henkilöä vastaan ryhdytty rikosperusteisiin toimenpiteisiin kahdesti (bis). Ihmisoikeustuomioistuin on tässä arvioinnissa rinnastanut rikosoikeudellisiin seuraamuksiin sellaisia hallinnollisia seuraamuksia, jotka ovat yleisesti sovellettavia, joilla on ennakkoehkäiseviä tarkoituksia toteuttava rangaistuksellinen luonne ja jotka eivät ole hyvin vähäisiä. Ihmisoikeustuomioistuin on lisäksi Suomen osalta katsonut, että kansallisessa oikeusjärjestelmässä hallintomenettelyksi määritetyt toimet sisältävät rikkomuksia, joilla on rikosoikeudellinen vivahde, mutta jotka ovat liian vähäpätöisiä, jotta niistä säädettäisiin rikoslaissa (Ruotsalainen v. Suomi, 16.6.2009).

1.4.2 Hyvikkeen oikeudellisen luonteen arviointiin vaikuttavat seikat

Asiassa on kysymys siitä liikennevakuutuslain (279/1959) 16 §:n 1 momentissa (88/1999) tarkoitetusta tilanteesta, jolloin ajoneuvoa on vakuutusyhtiölle etukäteen tehdyn kirjallisen ilmoituksen vastaisesti käytetty liikenteessä sinä aikana, jona vakuutussopimus on sinänsä ollut voimassa, mutta jona ajoneuvo on ilmoitettu pidettävän poissa liikenteestä.

Sen johdosta, että A on vakuutusyhtiölle etukäteen tekemänsä ilmoituksen vastaisesti käyttänyt ajoneuvoa liikenteeseen, hänelle on määrätty lain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu hyvike. Liikennekäytöstä poiston ajalta A on suorittanut vakuutusyhtiölle vain vakuutuksen minimimaksun, tässä tapauksessa 14 euroa vakuutuskaudelta.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko määrättyä hyvikettä pidettävä rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon edellä mainitut niin sanotut Engel-kriteerit.

Liikennevakuutuslain 15 §:n 1 momentissa asetetaan ajoneuvon omistajalle julkisoikeudellinen velvollisuus liikennevakuutuksen ottamiseen liikenteessä käytettävää moottoriajoneuvoa varten. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lain 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu vakuuttamisvelvollisuus liikenteessä käytettävää ajoneuvoa varten koskee ensinnäkin liikennevakuutuksen ottamista ylipäänsä. Tämän lisäksi mainitun säännöksen mukainen vakuuttamisvelvollisuus edellyttää myös sitä, että omistaja ylläpitää vakuutussopimuksen vakuutusehtojen mukaisesti sellaisena, että vakuutus vastaa ajoneuvon tosiasiallista käyttöä liikenteessä. Esillä olevassa asiassa on kysymys viimeksi mainitusta tilanteesta.

Lain 15 §:ssä säädetyn vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyönnin johdosta ajoneuvon omistaja on esillä olevan asian kaltaisessa tilanteessa velvollinen lain 16 §:n 1 momentin mukaisesti suorittamaan vakuutusyhtiölle laiminlyöntinsä ajalta enintään nelinkertaista liikennevakuutusmaksua vastaavan hyvikkeen. Hyvike on viimeksi mainitun säännöksen mukaan täytäntöönpanokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä. Tämä sääntely vastaa liikennevakuutusdirektiivin 27 artiklassa säädettyä jäsenvaltion velvoitetta säätää kansallisten vakuuttamisvelvollisuutta koskevien säännösten rikkomiseen sovellettavista tehokkaista, oikeasuhtaisista ja varoittavista seuraamuksista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hyvikkeen suorittamisessa on kysymys julkisoikeudellisesta maksuvelvollisuudesta. Tämä koskee myös nyt kysymyksessä olevaa käyttökiellon vastaisesta ajoneuvon käyttämisestä määrättyä hyvikettä.

Liikennevakuutusta koskeva ajoneuvon omistajan ja vakuutusyhtiön välinen sopimus on yksityisoikeudellinen sopimus. Vakuutussopimuslain 1 §:n 2 momentin (426/2010) mukaan vakuutussopimuslakia sovelletaan myös liikennevakuutuslain (279/1959) mukaisiin vakuutuksiin, jollei liikennevakuutuslaissa toisin säädetä. Vakuutuksen ehdot ilmenevät vakuutussopimuksesta ja sopimukseen sovellettavista vakuutuksen yleisistä ehdoista. Myös hyvikkeen määräämisen edellytykset ja hyvikkeen suuruus ilmenevät vakuutuksen ehdoista, jotka puolestaan perustuvat liikennevakuutuslain 16 §:ssä säädettyyn. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on vakuutussopimuksen ja edellä tarkoitetun ilmoituksen tehtyään sitoutunut sopimussuhteessa noudattamaan ajoneuvon XXX-YYY käyttökieltoon liittyviä vakuutusehtoja ja samoin hän on tullut tietoiseksi näiden sopimusehtojen rikkomisen laissa säädetyistä ja sopimuksessa tarkennetuista seuraamuksista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että taloudellisesti tarkastellen hyvike, joka sinänsä on yksi maksu, muodostuu laskennallisesti vakuutuksenottajalle palautetun vakuutusmaksun takaisinperinnästä, perimättä jätetystä vakuutusmaksusta ja vakuutusmaksun määrään sidotusta korotusosasta. Viimeksi mainitun voidaan katsoa sisältävän esillä olevan asian kaltaisessa tilanteessa myös vakuutusyhtiölle suoritettavaa korvausta vakuutusmaksun viivästyneestä maksamisesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että hyvikkeen laskentaperusteet ja määrät voivat vaihdella vakuutusyhtiöittäin lain 16 §:stä ilmenevän enimmäismäärän rajoissa. Esillä olevassa asiassa vakuutuksen yleisiin ehtoihin sisältyvä hyvikkeen enimmäismäärä alittaa lain 16 §:ssä säädetyn enimmäismäärän. Vakuutusyhtiöllä on myös harkintavaltaa, kun se määrää hyvikkeen suuruuden. Tätä harkintavaltaa vakuutusyhtiö on esillä olevassa asiassa myös käyttänyt määrätessään alemman hyvikemaksun kuin vakuutusehdot enimmillään sallivat. Hyvike on suoritettu lain 16 §:n 1 momentin ja vakuutusehtojen mukaisesti vakuutusyhtiölle sen tekemän muutoksenhakukelpoisen päätöksen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös siihen, miten korkein oikeus on oikeuskäytännössään sopimusoikeuden kannalta arvioinut pysäköintiehtojen rikkomisesta perittyä yksityisoikeudellista valvontamaksua. Korkein oikeus on todennut (KKO 2010:23), että kun poliisilla ja kunnallisella pysäköinninvalvojalla on toimivalta määrätä pysäköintivirhemaksu virheellisestä pysäköinnistä yksityisellä alueella, sopimukseen perustuvan valvontamaksun sitovuus voi johtaa siihen, että samasta virheellisestä pysäköinnistä määrätään yhtäältä pysäköintivirhemaksusta annetun lain mukainen pysäköintivirhemaksu ja toisaalta sopimukseen perustuva valvontamaksu. Laissa ei kuitenkaan ole asetettu estettä sille, että yksityisoikeudellista sopimukseen perustuvaa seuraamusjärjestelmää käytetään rinnakkaisena täydentämään julkisoikeudellista seuraamusjärjestelmää, eikä valvontamaksua voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että samasta virheellisestä pysäköinnistä voidaan määrätä pysäköintivirhemaksusta annetun lain mukainen pysäköintivirhemaksu. Muuhun johtopäätökseen ei ole aihetta sen perusteella, että ehtojen mukainen seuraamus, tässä tapauksessa valvontamaksu, muistuttaa joissakin suhteissa pysäköintivirhemaksua, kun valvontamaksua ei kuitenkaan peritä julkisyhteisölle eikä se myöskään ole pysäköintivirhemaksun tapaan täytäntöönpantavissa ulosottoteitse ilman tuomiota.

1.5 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

A on liikennevakuutussopimuksen voimassa ollessa käyttänyt liikenteessä ajoneuvoa, jonka hän oli etukäteen ilmoittanut liikennekäytöstä poistetuksi. Liikennevakuutuslain 16 §:n 1 momentin ja Vakuutus Pohjola Oy:n liikennevakuutuksen sopimusehtojen kohdan 8.9 mukaan A on yhtäältä ollut oikeutettu saamaan liikennekäytöstä poiston ajalta palautusta ja alennusta vakuutusmaksuista ja toisaalta ollut velvollinen suorittamaan vakuutusyhtiölle hyvikettä vastaavalta ajalta, jos hän käyttää ajoneuvoa liikennekäytöstä poistamisen aikana.

Korkein hallinto-oikeus painottaa sen merkitystä, että Vakuutus Pohjola Oy:n oikeus periä A:lta hyvikettä perustuu osapuolten väliseen sopimussuhteeseen ja että hyvike on suoritettava vakuutusyhtiölle eikä julkisyhteisölle. Kun lisäksi otetaan huomioon hyvikettä koskeva kansallinen sääntely, se tekokokonaisuus, jonka seurauksena hyvike määrätään, hyvikkeen tarkoitus yhtäältä tehostaa vakuutussopimuksen ylläpitoa ajoneuvon tosiasiallista käyttöä vastaavana ja toisaalta korvata vakuutusyhtiölle viivästysseuraamuksineen sille aiheutunut taloudellinen menetys vakuutussopimuksen vastaisesta menettelystä sekä hyvikkeen sisältö ja sen määräämismenettely, korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyvike on pääasialliselta sisällöltään sopimusoikeudellinen maksuseuraamus. Huolimatta vakuuttamisvelvollisuuden julkisoikeudellisesta luonteesta ja siitä, että hyvikkeestä ja sen enimmäismäärästä on säädetty laissa ja että hyvike on täytäntöönpanokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä ja että siihen voidaan hakea muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä, kysymys ei ole sellaisesta rangaistusluonteisesta hallinnollisesta seuraamuksesta, joka tulisi ottaa huomioon, kun arvioidaan sen ja rikosoikeudellisen sakkorangaistuksen yhteisvaikutusta kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevan ne bis in idem -periaatteen kannalta.

Edellä esitetyn johdosta asiassa ei ole tarpeen arvioida, ovatko mainitut hyvike ja sakkorangaistus perustuneet samaan tekoon ja onko niiden molempien määrääminen kuitenkin ollut mahdollista ne bis in idem -kiellon estämättä.

A on lisäksi selvittänyt, että hän on hankkinut ajoneuvolle sen korjaamolle siirtämistä varten ajoneuvolain 66 f §:n 2 momentissa tarkoitetun siirtoluvan, joka on ollut voimassa yhden päivän ajan 7.9.2015. Siirtoluvan antamisen edellytyksenä on ajoneuvojen rekisteröimisestä annetun valtioneuvoston asetuksen 34 §:n 3 momentin mukaan ollut muun ohella, että ajoneuvoa varten on voimassa oleva liikennevakuutus. A on selvittänyt ottaneensa siirtoluvan yhteydessä siirtovakuutuksen Liikennevakuutuskeskuksesta mainitun päivän ajaksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että siirtoluvan myöntämisen perusteena on ollut nimenomaan se seikka, että ajoneuvo on ollut liikennekäytöstä poistettuna. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että siirtolupa tai mainittu yhdeksi päiväksi otettu vakuutus olisivat katkaisseet liikennevakuutuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun, sinänsä voimassa olevaan liikennevakuutussopimukseen perustuvan seisonta-ajan. Ajanjaksoa 30.7.2013–10.12.2015, jolta hyvike on määrätty, on siten pidettävä yhtenä keskeytymättömänä seisonta-aikana. Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman ajoneuvon kuntoa koskevan selvityksen tai hyvikemaksun kohtuuttomuutta koskevan vaatimuksen johdosta. Koska erityisen painavasta syystä ei ole katsottava muuta johtuvan, vakuutusyhtiöllä on siten ollut oikeus määrätä hyvike koko mainitulta ajalta.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 8.3.2019