KHO:2019:37

Vesitalousasia – Pohjavesi – Energiakaivo – Maalämpöjärjestelmä – Pohjaveden laatu – Pilaantuminen – Intressivertailu – Yleinen etu – Ilmastonmuutos – Kasvihuonekaasupäästöt

Vuosikirjanumero: KHO:2019:37
Antopäivä: 12.3.2019
Taltionumero: 855
Diaarinumero: 110/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:37

Hankkeen tarkoituksena oli korvata valittajien omistamalla kiinteistöllä sijaitsevan asuinrakennuksen öljylämmitysjärjestelmä maalämmöllä energiakustannusten pienentämiseksi. Hanketta varten kysymyksessä olevan kiinteistön kallioperään oli tarkoitus porata energiakaivo noin 180 metrin syvyyteen. Energiakaivo tulisi sijoittumaan pohjavesialueelle pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Hankkeen toteuttaminen edellytti siten vesilain nojalla myönnettävää lupaa.

Vesitalousluvan myöntämisen edellytyksiä arvioitiin vesilain 3 luvussa säädetyn intressivertailun perusteella.

Valittajat olivat vedonneet yleisen edun näkökulmasta siihen, että hanke toteutti osaltaan ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyviä tavoitteita. Intressivertailussa huomioon otettavilla yleisillä eduilla tarkoitettiin vesilain 3 luvun 6 §:ssä hankkeeseen välittömästi liittyviä konkreettisia hyötyjä. Lain esitöissä esimerkkeinä yleisistä eduista mainittiin liikenneinfrastruktuuri, vesihuolto ja luonnonsuojelu. Hyöty, joka voidaan saavuttaa fossiilisten polttoaineiden käyttöön perustuvan energian kulutuksen vähentymisestä ja uusiutuvan energian käytön lisääntymisestä sekä tästä aiheutuvasta kasvihuonekaasupäästöjen vähentymisestä, oli välillistä. Lisäksi oli huomattava, että vesilain mukainen intressivertailu tehtiin hankekohtaisesti. Nyt kysymyksessä olevan hankkeen vaikutus edellä tarkoitettuun seuraukseen eli kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen oli joka tapauksessa arvioitava hyvin vähäiseksi. Tällaista hyötyä ei näin ollen voitu ottaa nyt kysymyksessä olevaa hanketta koskevassa intressivertailussa huomioon yleisen edun kannalta merkityksellisenä hyötynä.

Intressivertailussa hankkeesta saatavana vesilain 3 luvun 7 §:ssä tarkoitettuna yksityisenä hyötynä oli otettava huomioon maalämpöjärjestelmällä saatavan lämpöenergian käyttämisestä valittajien kiinteistölle koituva taloudellinen hyöty lämmityskustannusten pienentymisen vuoksi. Tätä hankkeesta yksityiselle edulle koituvaa hyötyä oli vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan verrattava hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Hankkeesta pohjaveden laadulle pohjaveden muodostumisalueella aiheutuvaa vaaraa oli vesilain mukaisessa intressivertailussa haittoja arvioitaessa pidettävä huomattavana haittana. Hankkeessa vesilain mukaisessa intressivertailussa huomioon otettavat yksityiselle edulle saatavat hyödyt eivät olleet vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyin tavoin yleiselle edulle koituvia menetyksiä huomattavasti suurempia. Sen vuoksi hakemus oli hylättävä.

Vesilaki (587/2011) 3 luku 2 § 1 momentti, 4 § 1 momentti 2 kohta, 6 § ja 7 §

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 8.12.2017 nro 17/0386/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 26.5.2016 nro 108/2016/2 hylännyt A:n ja B:n vesitalouslupahakemuksen energiakaivon rakentamiseksi kiinteistölle 853-35-3-3 Kaarningon I luokan pohjavesialueelle Turun kaupungissa osoitteessa Koivulankaari 10, Turku.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hanke

Hakijoiden tarkoituksena on rakentaa energiakaivo omistamallaan kiinteistöllä 853-35-3-3 olevan asuinrakennuksen lämmittämiseksi maalämmöllä kiinteistön energiakustannusten pienentämiseksi ja nykyisen öljylämmitysjärjestelmän korvaamiseksi.

Pohjavesialue ja pohjaveden käyttö

Energiakaivon suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee 2,21 km2:n suuruisella Kaarninko -nimisellä I luokan pohjavesialueella (0285352) pohjaveden muodostumisalueen (1,62 km2) keskiosassa.

Pohjavesialueella sijaitsee Turun kaupungin omistama Kaarningon pohjavedenottamo hankealueen eteläpuolella noin 700 m:n etäisyydellä ja seurakunnan kasteluvesikäytössä oleva hautausmaan vedenottamo noin 400 m:n etäisyydellä hankealueen pohjoispuolella. Kaarningon ottamosta on lupa ottaa pohjavettä 1 300 m3/d ja hautausmaan ottamosta 1 600 m3/d kuukausikeskiarvoina laskettuna. Kaarningon ottamo on viime vuosina toiminut varavedenottamona. Ottamolta pumpataan säännöllisesti vettä Jaaninojaan, jotta pohjaveden nouseminen lähialueen taloihin estetään.

Pohjaveden päävirtaussuunta on pohjoisesta etelään ja kaakkoon eli hankealueelta kohti Kaarningon vedenottamoa.

Suunnitellun energiakaivon lähialueella on useita muita energiakaivoja. Tiedossa ei ole, onko lähialueella käytössä yksityisiä talousvesikaivoja.

Vaikutusten leviäminen

Energiakaivojen vaikutukset kohdistuvat yleensä ensiksi kalliopohjaveteen ja leviävät sitä kautta maaperän pohjaveteen. Kallioperässä pohjaveden haittavaikutukset leviävät nopeammin ja kauemmaksi kuin maaperässä.

Energiakaivot porataan kallioperään yleensä noin 150–200 m:n syvyyteen, jolloin kallioperässä mahdollisesti olevat likaantuneet pohjavesikerrokset voivat sekoittua puhtaaseen pohjaveteen. Lisäksi porattaessa energiakaivoja merialueen lähellä, kuten Turussa, suolaisten pohjavesikerrosten sekoittumisvaara on ilmeinen. Likaantunut pohjavesi ja kallioraoissa olevat haitta- ja lika-aineet voivat levitä poraustyön ja porausreiän paineilmalla tapahtuvan puhdistuksen yhteydessä uusissa ja avautuvissa vanhoissa kallioraoissa maaperän pohjavesiesiintymään. Raot voivat vaikuttaa pohjaveden virtaukseen ja pohjaveden korkeuteen. Epäsuotuisissa tapauksissa pohjaveden korkeus voi alentua pysyvästi ja kuivattaa pora- ja rengaskaivoja. Porauslaitteiden heikko kunto aiheuttaa öljy- ja vaseliinivuotoja, jolloin haitalliset aineet voivat päästä pohjaveteen. Haittaa voi aiheutua myös pintavesien valumisesta suoraan pohjaveteen puutteellisesti tiivistettyjen kaivorakenteiden takia.

Lämmönkeruujärjestelmässä käytettävä alkoholia, denaturointiaineita ja korroosionestoaineita sisältävä lämmönsiirtoneste on pohjavedelle haitallinen. Se voi vuotaa putken rikkoutuessa porausreikien sorruttua kallioruhjeissa, putkien ja niiden liitosten kuluessa, jäätymisen ja sulamisen rikkoessa suoja- ja putkirakenteen tai muiden syiden johdosta. Kallioperään vuotavat lämmönsiirtonesteet leviävät nopeasti kalliopohjavedessä kauaksi lämpökaivosta maaperän pohjaveteen. Energiakaivon vaikutusalueella pohjavesi jäähtyy pohjaveden virtaussuunnassa, jolloin lämmönsiirtoaineen hajoaminen on hidasta.

Pohjavesialueen muodostumisalueen keskelle suunniteltujen energiakaivojen haitalliset vaikutukset voivat siten vaikuttaa haitallisesti kauaksi pohjavesialueelle.

Pohjavedenottamoiden vaikutus lupaharkintaan

Energiakaivojen vaikutukset on arvioitava suhteessa voimassa olevien lupien mukaiseen tilanteeseen.

Pohjavesialueella sijaitsevien vedenottamoiden etäisyydet suunnitellusta energiakaivosta ovat noin 700 ja noin 400 m. Ympäristöministeriön energiakaivoja koskevassa ympäristöoppaassa karkeaksi nyrkkisäännöksi on esitetty 500 m. Aluehallintovirasto on todennut, että edellä mainitussa ympäristöoppaassa esitettyä kriteeriä käytettiin pohjavedenottamoiden suoja-alueita koskevissa hakemusasioissa lähinnä 1990-luvulle saakka, jolloin vesioikeudet määräsivät suoja-alueille pääsääntöisesti lähi- ja kaukosuojavyöhykkeet. Lähisuojavyöhykkeeksi yleensä rajattiin se pohjavesialueen osa, jonka äärirajalta pohjaveden virtaus vedenottamolle kestää 60 vuorokautta. Tässä ajassa tartuntatauteja aiheuttavien ulosteperäisten bakteerien ja virusten oletettiin kuolevan. Sittemmin 1990- ja 2000-luvulla erityisesti pienemmille pohjavesialueille määrätyissä suoja-alueissa yhdistettiin lähi- ja kaukosuojavyöhyke yhdeksi suojavyöhykkeeksi. Pinta-alaltaan suurille suoja-alueille tai useiden ottamoiden yhteisille suoja-alueille määrättiin edelleen myös kaukosuojavyöhykkeitä. Suoja-aluepäätöksissä ei sallittu uusien suojaamattomien maanvaraisten öljysäiliöiden rakentamista suoja-alueelle. Energiakaivot voidaan rinnastaa maanvaraisiin suojaamattomiin öljysäiliöihin pohjaveteen kohdistuvien riskien ja haitallisten vaikutusten osalta.

Hankealue sijaitsee pohjaveden virtaussuunta huomioon ottaen vedenottamoiden edellä mainitussa ympäristöoppaassa mainitulla lähialueella. Mikäli hankealueella olisi vesilain mukainen suoja-alue, siinä olisi kokonsa perusteella vain yksi suojavyöhyke, johon hankealue kuuluisi. Tällaisella suoja-alueella energiakaivot olisivat kiellettyjä kuten maanvaraiset öljysäiliötkin.

Porauskohde sijaitsee mahdollisesti molempien vedenottamoiden vaikutusalueilla. Pohjavettä otettaessa pohjaveden virtaus voimistuu Kaarningon ottamolle päin. Hanke voi siten haitallisesti muuttaa ottamosta saatavan veden laatua.

Aluehallintovirasto on todennut lisäksi, että lupaharkinnassa ottamon ja energiakaivon välisellä etäisyydellä tai edes ottamon olemassaololla ei sinänsä ole ratkaisevaa merkitystä, vaan sillä, että hankkeella voi olla haitallisia vaikutuksia pohjaveden pilaamiskiellossa mainittuun tärkeään vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesialueeseen tai haitallisia vaikutuksia vesitaloushankkeen luvanvaraisuutta koskevaan vesilain 3 luvun 2 §:n tarkoittamaan tärkeään vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesiesiintymään. Pohjavedenottamon veden laatuun kohdistuvat ongelmat lähinnä konkretisoivat hankkeen haitallisia vaikutuksia.

Muut seikat

Kaarningon pohjavesialueen kemiallinen tila on huono. Pohjavesialueella sijaitsee useita riskitoimintoja ja maaperän tilan tietojärjestelmään merkittyjä kohteita ja alueen pohjavedessä on Kaarningon vedenottamolla havaittu haitta-aineita. Ottamolta saatava vesi on ollut kovaa ja sen karbonaatti- ja fluoridipitoisuudet korkeat. Vedessä on todettu myös kohonneita kokonaisfosforipitoisuuksia ja alumiinia sekä pieniä pitoisuuksia liuottimia ja torjunta-aineita. Olemassa olevat energiakaivot lisäävät pohjaveden pilaantumisvaaraa.

Energiakaivoista pohjavedelle aiheutuvien haittojen vähentämiskeinot ovat vähäiset. Porausvaiheessa voidaan huolellisuudella estää pintavesien ja öljyn pääsy pohjaveteen, mutta ei huonolaatuisten tai suolaisten pohjavesikerrosten sekoittumista puhtaaseen pohjaveteen tai kallioraoissa vapautuvien lika-aineiden liikkumista. Käytön aikana laitteen huolellinen hoito ja tarkkailu vähentävät riskejä. On kuitenkin todennäköistä, että pitkän ajan kuluessa lämmönsiirtonesteet pääsevät karkuun edellä päätöksen perusteluissa esitetyistä syistä. Vaikka järjestelmässä olisikin vuodonilmaisujärjestelmä, käytännössä lähes kaikki järjestelmässä olevasta lämmönsiirtonesteestä joutuisi vahinkotilanteessa pohjaveteen.

Lupaharkinta

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Tässä tapauksessa ei ole kyse ensimmäisessä kohdassa tarkoitetusta lähes haitattomasta hankkeesta.

Hyödyt

Energiakaivosta saatavana hyötynä on pidettävä lämmityskustannusten säästöä. Energiakaivolla voi olla mahdollista vähentää vuotuisia energiakustannuksia ehkä noin puolella. Toisaalta maalämpöinvestoinnin takaisinmaksuajan pituudesta on runsaasti erilaisia näkemyksiä. Esitetyt arviot ovat tapauskohtaisesti olleet 5–22 vuotta. Pitkällä takaisinmaksuajalla hankkeen kannattavuus heikkenee. Lisäksi laitteisto pitänee uusia noin 20 vuoden välein.

Hyöty kohdistuisi pelkästään yksityiseen etuun. Hakijalla on saatavilla vaihtoehtoisia lämmitysmuotoja.

Menetykset

Etukäteen on mahdotonta tietää, mitä poraaminen vaikuttaa syvällä maankamarassa, kun porattavat reiät puhkovat pohjavesimuodostumat ja niiden alla olevan vedellä täyttyneen huokostilan. Tällöin maaperässä ja kallion raoissa olevat ja sinne joutuvat epäpuhtaudet voivat päästä liikkumaan pitkiäkin matkoja ja pilaamaan pohjavesiesiintymän laajalta alueelta.

Hankkeesta aiheutuvat menetykset kohdistuvat yleiseen etuun ja pohjaveden käyttömahdollisuuksiin. Aluehallintovirasto on katsonut, että hakemuksessa tarkoitetun lämpökaivon rakentaminen I luokan pohjavesialueen muodostumisalueelle voi heikentää vedenhankintaan käytettävän pohjavesialueen pohjaveden laatua ja lisätä pohjaveden pilaantumisvaaraa. Jo nyt Kaarningon pohjavedenottamon vedessä on todettu haitta-aineita alueella olevien riskitekijöiden vaikutuksesta.

Vesienhoitosuunnitelma

Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää hyvä pohjaveden laatu. Hanke vaikeuttaisi huonossa tilassa olevan pohjavesialueen tilan parantamista ja olisi siten vastoin vesienhoitosuunnitelman tavoitteita.

Intressivertailu

Energiakaivojen porauksen ja niihin liittyvän vaakaputkiston rakentamisen yhteydessä mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta tai käytön aikana tapahtuvasta vuodosta aiheutuva vahinko on moninkertainen arvioituun hyötyyn verrattuna. Hankkeesta saatava hyöty ei ole aluehallintoviraston arvion mukaan huomattava verrattuna siitä yksityiselle tai yleiselle edulle aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna eikä erityisesti yleiseltä kannalta katsottuna. Lisäksi hanke voi aiheuttaa ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaisen pohjaveden pilaamiskiellon vastaisia seurauksia. Kaarningon ottamosta otetussa vedessä on jo havaittu haitallisia aineita. Ottaen lisäksi huomioon varovaisuusperiaate luvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain (587/2011) 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos aiheuttaa pohjavesiesiintymän tilan huononemista (2 kohta) taikka olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä (5 kohta).

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Saman luvun 6 §:n 2 momentin mukaan vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että: 1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä;

- - - - - - -

  1. pohjavesimuodostumia suojellaan, parannetaan, ennallistetaan sekä varmistetaan tasapaino pohjavedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä siten, että 1 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015;

5) pohjavesimuodostumia pilaavien aineiden pitoisuuksien pysyvää ja merkittävää kasvamista ehkäistään.

- - - - - - -

Ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että:1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä sellaisista 1 momentissa tarkoitetuista aineista, jotka ovat ympäristölle ja terveydelle vaarallisia ja joiden päästäminen suoraan tai epäsuorasti pohjaveteen on kielletty.

Valtioneuvoston asetuksella vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006) on kielletty asetuksessa mainittujen aineiden päästäminen pohjaveteen riippumatta siitä, aiheutuuko päästämisestä pohjavesien pilaamiskiellossa tarkoitettuja seurauksia. Liitteen 1 E kohdassa tarkoitettua vaarallista ainetta tai liitteessä mainittuun aineryhmään kuuluvaa ainetta ei saa päästää suoraan tai välillisesti pohjaveteen. Kielto ei koske aineen tai aineryhmään kuuluvan aineen vähäisen määrän päästämistä pohjaveteen, jos päästöstä ei aiheudu pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa nyt tai tulevaisuudessa. Päästön aiheuttajan on tarvittaessa osoitettava valvontaviranomaiselle, ettei päästöstä voi aiheutua pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa.

Liitteen 1 E kohdassa 12. on mainittu pohjaveden happitasapainoon epäedullisesti vaikuttavat aineet (jotka ovat mitattavissa muuttujilla kuten BHK ja KHK) sekä kohdassa 15. aineet, joilla on haitallinen vaikutus pohjaveden makuun tai hajuun, ja yhdisteet, jotka mahdollisesti vedessä muodostavat tällaisia aineita ja tekevät vedestä ihmisen käyttöön soveltumatonta.

Asiassa saatu selvitys

A ja B ovat hakeneet vesilain mukaista lupaa 180 metriä syvän lämpökaivon rakentamiseen kiinteistölle 853-35-3-3 Turun kaupungissa osoitteessa Koivulankaari 10. Lämpökaivossa käytetään lämmönsiirtonesteenä etanolipohjaista Altia Naturet-lämmönsiirtonestettä. Käytettävän lämmönsiirtonesteen määrä on noin 360 litraa. Hankkeen tarkoituksena on korvata kiinteistön öljylämmitysjärjestelmä maalämmöllä.

Hakemuksen mukainen energiakaivo sijoittuu Kaarningon vedenhankintaa varten tärkeälle I luokan pohjavesialueelle pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Samalla pohjavesialueella noin 700 metriä suunnitellusta energiakaivosta etelään sijaitsee Turun kaupungin Kaarningon vedenottamo. Kaarningon ottamo on nykyään varavedenottamona. Ottamolta pumpataan säännöllisesti vettä Jaaninojaan, jotta pohjaveden nouseminen lähialueen taloihin estetään. Kaarningon vedenottamosta on lupa ottaa pohjavettä 1 300 m­/d kuukausikeskiarvona. Samalla pohjavesialueella noin 400 metrin etäisyydellä suunnitellusta energiakaivosta pohjoiseen sijaitsee seurakunnan kasteluvesikäytössä oleva hautausmaan vedenottamo. Hautausmaan vedenottamosta on lupa ottaa pohjavettä 1 600 m­/d kuukausikeskiarvona.

Pohjavesialuekartan 8.10.2015 perusteella pohjaveden päävirtaussuunta on kohti Kaarningon vedenottamoa.

Kaarningon pohjavesialueen kokonaispinta-ala on 2,21 km² ja pohjaveden muodostumisalueen pinta-ala 1,62 km². Pohjavesialueen kokonaisantoisuudeksi on arvioitu 2 500 m­/d. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen hakemuksesta antaman lausunnon mukaan runsas soranotto on vähentänyt pohjavettä suojaavia maakerroksia ja pohjavedenpinta on paikoitellen paljastettu. Aines on muodostuman pintaosissa pääasiassa tasalaatuista hiekkaa. Hiekka- ja sorakerrosten enimmäispaksuus on noin 20 metriä ja alueen reunoilla on paikoin paksuja savikerroksia. Kuoppien täyttäminen täytemaalla ja erilainen rakentaminen on vähentänyt antoisuutta. Kalliokynnykset saattavat jakaa muodostumisaluetta eri osiin.

Suunnitellun energiakaivon lähialueella on useita muita energiakaivoja.

Oikeudellinen arviointi

Vesitalousluvan myöntämisen edellytyksiä arvioidaan vesilain 3 luvussa säädetyn hyöty-haitta -vertailun eli intressivertailun perusteella. Tässä tapauksessa hankkeesta saatavat hyödyt koituisivat ainoastaan yksityiselle edulle eli luvanhakijoiden kiinteistölle maalämpöjärjestelmästä saatavan energiatuotannon kautta. Tätä hankkeesta saatavaa yksityistä hyötyä on vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan verrattava hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Yleiselle edulle aiheutuvia menetyksiä arvioitaessa voidaan vesilain 3 luvun 6 §:n 2 momentin nojalla muun ohella ottaa huomioon edellä kuvatut pohjavesien kemiallisen tilan arviointiin tarkoitetut ympäristönlaatunormit.

Lämmönsiirtoaineena kaivoissa käytettävän etanolin ja lisäaineena olevien metyylietyyliketonin ja metyyli-isobutyyliketonin mahdollinen pääsy pohjaveteen vuototapauksessa lisäisi osaltaan pohjaveden happipitoisuuden alenemisriskiä ja aiheuttaisi todennäköisesti haittaa vedenotolle ja veden käytölle talousvetenä. Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa Kaarningon pohjavesialue on luokiteltu riskialueeksi ja sen kemiallinen tila huonoksi. Pohjavesialueella sijaitsee useita riskitoimintoja ja maaperän tilan tietojärjestelmään merkittyjä kohteita. ELY-keskuksen hakemuksesta antamasta lausunnosta 21.1.2016 ilmenee, että alueen pohjavedessä on Kaarningon vedenottamolla havaittu haitta-aineita. Kaarningon ottamolta saatava vesi on ollut kovaa ja sen karbonaatti- ja fluoridipitoisuudet ovat olleet korkeat. Vedessä on todettu myös kohonneita kokonaisfosforipitoisuuksia ja alumiinia sekä pieniä pitoisuuksia liuottimia ja torjunta-aineita. Lämpökaivon poraaminen pohjavesialueella, jonka pohjavedessä on jo havaittu haitta-aineita voi aiheuttaa pohjavesiesiintymän tilan huononemista. Alueella jo olemassa olevat energiakaivot lisäävät pohjaveden pilaantumisvaaraa. Hakemuksen mukaisen syvyydeltään 180 metrin energiakaivon poraaminen voisi hallinto-oikeuden arvion mukaan vaikuttaa myös alueen pohjaveden virtausolosuhteisiin ja veden sekoittumiseen eri pohjavesikerroksissa. Hankkeen haitallisia vaikutuksia pohjavedelle ei ole mahdollista alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävästi ehkäistä lupamääräyksin.

Edellä esitetyn perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon varovaisuusperiaate ja aluehallintoviraston päätöksen perustelut, hallinto-oikeus katsoo, että hanke voi muuttaa pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos huonontaa pohjaveden käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä, eikä hyötyä voi pitää huomattavana yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin verrattuna. Näin ollen yleiseltä kannalta arvioituna hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna siitä yleiselle tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Hankkeesta yksityiselle edulle saatavat hyödyt eivät edellä kuvatuilla perusteilla ole yleiselle edulle aiheutuvia menetyksiä huomattavasti suurempia. Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja luvan myöntämisen edellytyksiä ei näin ollen ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Raija Uusi-Niemi, joka on myös esitellyt asian, ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi he ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausuneet seuraavaa:

Hallinto-oikeus on virheellisesti jättänyt kokonaan huomion ottamatta hyödyn, joka hankkeesta koituu, kun kiinteistön lämmitysmuoto vaihdetaan öljylämmityksestä pohjaveden suojelun kannalta huomattavasti riskittömämpään lämmitysmuotoon. Hankkeessa luovutaan fossiilisen polttoaineen käytöstä kiinteistön lämmityksessä.

Ilmastonmuutos on paitsi maailmanlaajuisesti myös Suomessa kansallisesti yksi suurimmista ympäristöuhkista tällä hetkellä. Ilmastonmuutoksen hillinnässä avainasemassa on siirtyminen vähähiiliseen yhteiskuntaan, jossa fossiilisista polttoaineista luopuminen on yksi keskeisistä toimenpiteistä. EU ja sen jäsenmaat, Suomi mukaan lukien, ovat sitoutuneet vähentämään kasvihuonekaasujen päästöjä 40 % vuoteen 2030 mennessä (vertailuvuotena on 1990).

Tässä hankkeessa luovutaan fossiilisen polttoaineen käytöstä kiinteistön lämmityksessä ja pohjaveden suojelun näkökulmasta koituvien hyötyjen lisäksi hanke toteuttaa osaltaan kansallisia ja laajempiakin tavoitteita ilmastonmuutoksen torjunnassa sekä muun muassa Varsinais-Suomen ilmastostrategiaa.

Hankkeen tarkoituksena on lämmittää rakennus kustannustehokkaasti ilman polttoöljyä, jonka kuljetus, säiliön täyttö, varastointi ja käyttö ovat aina riski maaperälle ja pohjavedelle. Polttoöljyyn verrattuna lämmönsiirtoaine on aineena huomattavasti riskittömämpi. Lämmönsiirtoaine ei kulu järjestelmässä eikä sen käyttö edellytä säännöllistä tankkausta. Valittajan tavoin myös Turun kaupungin ympäristönsuojelu on valituksesta antamassaan lausunnossa katsonut, että nykyinen öljylämmitysjärjestelmä muodostaa suuremman pohjaveden pilaantumisriskin kuin huolellisesti rakennettu biohajoavaa lämmönsiirtoainetta hyödyntävä maalämpökaivo. Kaupunki on myös ilmoittanut, että asuinalueelle aikaisemmin rakennetusta yhdeksästä maalämpökaivosta ei ole aiheutunut rakentamisen eikä käytön aikaista haittaa pohjavedelle. Kaupungin ympäristönsuojelu on katsonut, että öljylämmityksen korvaaminen maalämmöllä on myös ilmastonmuutoksen hillitsemisen näkökulmasta yleisen edun mukaista, eikä senkään vuoksi aiheuta intressiristiriitaa yksityisen ja yleisen edun välille.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon asiassa esitettyjä selvityksiä lämmönsiirtoaineesta ja toimista, joiden avulla lämmönsiirtoaineen vaikutukset pohjaveden laatuun voidaan estää.

Lämmönsiirtoaine on biologisesti hajoavaa ja vahinkotilanteiden varalta porareikään asennetaan suojasukka, joka vahinkotilanteessa estää lämmönsiirtoaineen siirtymisen porareiän ulkopuolelle. Lisäksi hanke ei sijaitse minkään vedenottamon tai talousvesikaivon vaikutusalueella. Porauksen aikana seurataan pohjaveden kloridipitoisuutta, joten syvemmällä kallioperässä mahdollisesti olevan suolaisen pohjaveden sekoittuminen laadultaan hyvään pohjaveteen saadaan estettyä. Energiakaivon poraaminen ei vaikuta pohjaveden virtausolosuhteisiin. Kaivon poraaminen irtomaakerrosten läpi edelleen kallioon on toimenpiteenä yksinkertainen ja on verrattavissa vedenhankintaan käytettävän kallioporakaivon rakentamiseen tai pohjaveden havaintoputken asentamiseen, joista kumpikaan eivät ole luvanvaraisia toimenpiteitä. Kaivon poraaminen ei aiheuta pohjaveden pinnan tason tai pohjaveden virtausolosuhteiden muuttumista sen enempää kuin pohjaveden pinnan tai laadun seurantaan asennettavien kalliopohjavesiputkien poraaminen.

Turun kaupungin ympäristönsuojelu on valituksesta antamassaan lausunnossa viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen, jonka mukaan lupahakemus on hylätty vailla riittäviä perusteita.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt seuraavaa:

Suomessa on rakennettu arviolta 150 000–200 000 energiakaivoa. Pohjavesialueille suunniteltujen energiakaivojen rakentamiseen on edellytetty vesilain mukainen lupa 2010-luvun alkupuolelta lähtien. Aluehallintovirastoissa on ratkaistu yhteensä noin 70 tällaista vesilain mukaista lupahakemusta. Viime vuosina aluehallintovirastojen ratkaisukäytäntö on yhdenmukaistunut siten, ettei pohjavesialueille ole myönnetty energiakaivojen rakentamista koskevia lupia. Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat tukeneet tätä käytäntöä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on viitannut Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 21.1.2016 antamaansa lausuntoon.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen sekä 15.8.2018 täydentäneet valitustaan. Valituksen täydennyksessään he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Turun kaupungin rakennusvalvonta on 13.4.2017 myöntänyt maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen toimenpideluvan 113 maalämpökaivon rakentamiseen kauppakeskus Skanssin tontille. Kaivojen syvyys tulee olemaan 350 m ja niissä käytettävä lämmönsiirtoaine sama kuin A:n ja B:n hankkeessa. Skanssin kauppakeskuksen kiinteistö sijaitsee välittömästi pohjavesialueen ulkopuolella. Skanssin kauppakeskuksen ja seurakunnan pohjavedenottamon välinen etäisyys on 550 metriä ja etäisyys Kaarningon pohjavedenottamoon on yksi kilometri. A:n ja B:n kiinteistö on noin 350 metrin päässä seurakunnan pohjavedenottamosta ja 750 metrin päässä Kaarningon pohjavedenottamosta. Toimenpideluvassa on todettu, että hanke sijoittuu pohjavesialueen reunavyöhykkeelle ja päätöksessä on annettu lupaehdot pohjaveden suojelemiseksi. Skanssin hankkeessa kaivojen yhteispituus on 40 kilometriä. ELY-keskus on Skanssin asiassa ottanut kantaa ainoastaan liikenneasioihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hankkeesta saatu selvitys

Hankkeen tarkoituksena on korvata valittajien omistamalla kiinteistöllä sijaitsevan asuinrakennuksen öljylämmitysjärjestelmä maalämmöllä energiakustannusten pienentämiseksi. Hanketta varten kysymyksessä olevan kiinteistön kallioperään on tarkoitus porata energiakaivo noin 180 metrin syvyyteen.

Energiakaivo tulisi sijoittumaan Kaarningon pohjavesialueelle pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Hankkeen toteuttaminen edellyttää siten vesilain nojalla myönnettävää lupaa. Mainittu pohjavesialue on ympäristöhallinnon internet-sivuston mukaan luokiteltu II luokan pohjavesialueeksi eli sellaiseksi vedenhankintakäyttöön soveltuvaksi pohjavesialueeksi, joka pohjaveden antoisuuden ja muiden ominaisuuksiensa perusteella soveltuu muun muassa yhdyskunnan vedenhankintaan.

Tällä hetkellä Kaarningon pohjavesialueen pohjavettä ei hyödynnetä yhdyskuntien vedenhankintaan. Pohjavesialueella on kuitenkin varavedenottamona toimiva Kaarningon vedenottamo. Pohjaveden päävirtaussuunta energiakaivon suunnitellulta sijoituspaikalta on kohti mainittua varavedenottamoa. Maa-aines on muodostuman pintaosissa pääasiassa tasalaatuista hiekkaa. Hiekka- ja sorakerrosten enimmäispaksuus on noin 20 metriä ja alueen reunoilla on paikoin paksuja savikerroksia. Runsas soranotto on vähentänyt pohjavettä suojaavia maakerroksia ja pohjavedenpinta on paikoitellen paljastettu. Kuoppien täyttäminen täytemaalla ja erilainen rakentaminen on vähentänyt pohjavesialueen antoisuutta. Kalliokynnykset saattavat jakaa muodostumisaluetta eri osiin.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Vesitalousluvan myöntämisen edellytyksiä arvioidaan vesilain 3 luvussa säädetyn intressivertailun perusteella. Sanotun luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Valittajat ovat vedonneet yleisen edun näkökulmasta siihen, että hanke toteuttaa osaltaan ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyviä tavoitteita. Intressivertailussa huomioon otettavilla yleisillä eduilla tarkoitetaan vesilain 3 luvun 6 §:ssä hankkeeseen välittömästi liittyviä konkreettisia hyötyjä. Lain esitöissä (HE 277/2009 vp, s. 64) esimerkkeinä yleisistä eduista mainitaan liikenneinfrastruktuuri, vesihuolto ja luonnonsuojelu. Hyöty, joka voidaan saavuttaa fossiilisten polttoaineiden käyttöön perustuvan energian kulutuksen vähentymisestä ja uusiutuvan energian käytön lisääntymisestä sekä tästä aiheutuvasta kasvihuonekaasupäästöjen vähentymisestä, on välillistä. Lisäksi on huomattava, että vesilain mukainen intressivertailu tehdään hankekohtaisesti. Nyt kysymyksessä olevan hankkeen vaikutus edellä tarkoitettuun seuraukseen eli kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen on joka tapauksessa arvioitava hyvin vähäiseksi. Tällaista hyötyä ei näin ollen voida ottaa nyt kysymyksessä olevaa hanketta koskevassa intressivertailussa huomioon yleisen edun kannalta merkityksellisenä hyötynä.

Intressivertailussa hankkeesta saatavana vesilain 3 luvun 7 §:ssä tarkoitettuna yksityisenä hyötynä on otettava huomioon maalämpöjärjestelmällä saatavan lämpöenergian käyttämisestä valittajien kiinteistölle koituva taloudellinen hyöty lämmityskustannusten pienentymisen vuoksi. Tätä hankkeesta yksityiselle edulle koituvaa hyötyä on vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan verrattava hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Yleisille eduille aiheutuvia menetyksiä arvioitaessa voidaan vesilain 3 luvun 6 §:n 2 momentin nojalla muun ohella ottaa huomioon pohjavesien kemiallisen tilan arviointiin tarkoitetut laatunormit.

Kuten hallinto-oikeus on todennut, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa Kaarningon pohjavesialue on luokiteltu riskialueeksi ja sen kemiallinen tila huonoksi. Pohjavesialueella sijaitsee useita riskitoimintoja ja maaperän tilan tietojärjestelmään merkittyjä kohteita ja alueen pohjavedessä Kaarningon vedenottamolla on havaittu haitta-aineita. Asiassa on myös otettava huomioon, että suunnitellun energiakaivon lähialueella on ennestään useita muita energiakaivoja. Alueella olemassa olevat energiakaivot voivat lisätä pohjaveden pilaantumisvaaraa. Hankkeesta pohjaveden laadulle aiheutuvaa riskiä on näissä oloissa pidettävä merkityksellisenä.

Pohjaveden muodostumisalueella sijaitseva energiakaivo voi, ottaen huomioon pohjaveden virtaussuunnasta ja alueen maaperäoloista saatava selvitys, hallinto-oikeuden päätöksessä lausutuilla perusteilla lisätä pohjaveden pilaantumisvaaraa vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella. Hankkeesta pohjaveden laadulle pohjaveden muodostumisalueella aiheutuvaa vaaraa on vesilain mukaisessa intressivertailussa haittoja arvioitaessa pidettävä huomattavana haittana. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että Kaarningon pohjavesialueen luokituksen muutoksella ei ole pohjaveden pilaamiskiellon kannalta merkitystä. Luokituksen muutoksesta huolimatta alue soveltuu käytettäväksi yhdyskuntien vedenhankintaan, vaikka vedenottamoa ei enää käytetäkään.

Edellä esitetyn perusteella hankkeessa vesilain mukaisessa intressivertailussa huomioon otettavat yksityiselle edulle saatavat hyödyt eivät ole vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyin tavoin yleiselle edulle koituvia menetyksiä huomattavasti suurempia.

Lupa-asian ratkaisu perustuu tapauskohtaiseen harkintaan vesilain säännösten nojalla, eikä valittajien viittaamalla muussa yksittäisessä tapauksessa maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetulla toimenpideluparatkaisulla ole oikeudellista merkitystä nyt puheena olevassa vesitalousasiassa.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 12.3.2019