KHO:2019:44

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaava – Kaavan sisältövaatimukset – Tieyhteys asemakaava-alueelle

Vuosikirjanumero: KHO:2019:44
Antopäivä: 8.4.2019
Taltionumero: 1394
Diaarinumero: 1056/1/18, 1083/1/18 ja 1109/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:44

Asemakaava-alueen pinta-ala oli noin 32 hehtaaria. Asemakaava-alueelle oli osoitettu kaksi palvelurakennusten korttelia (P-3), joiden pinta-ala oli yhteensä noin 13 hehtaaria. Kaavamääräyksen mukaan mainitut korttelialueet oli varattu hyvinvointi-, kokous-, koulutus-, ravitsemus- ja harrastustoiminnan palveluille sekä niiden toimintaan liittyville hotelli- ja majoituspalveluille. Muu osa asemakaava-alueesta oli osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla oli erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU-2). Kaavassa osoitettu kokonaisrakennusoikeus oli noin 9 000 kerrosneliömetriä, josta P-3-korttelialueille osoitetun rakennusoikeuden määrä oli 8 840 kerrosneliömetriä.

Asemakaava-alue sijaitsi erillään kaupungin olemassa olevasta asemakaava-alueesta ja noin 14 kilometrin päässä kaupungin keskustasta. Asemakaavassa ei ollut osoitettu asemakaava-alueelle johtavaa katua tai tieyhteyttä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentti edellytti asemakaavan laatimista siten, että luodaan edellytykset liikenteen järjestämiselle. Lähtökohtaisesti muusta kaupungin asemakaava-alueesta erillään olevaa, näin mittavaa rakentamista sallivaa asemakaavaa ei voitu laatia osoittamatta kaavassa myös kaava-alueelle johtava tie- tai katuyhteys.

Asemakaavassa oli erityisellä asemakaavamääräyksellä määrätty, että rakennusluvan ehtona on, että asemakaava-alueelle on rakennettu uusi tieyhteys. Lisäksi kaavaa laadittaessa oli selvitetty yleiseltä tieltä asemakaava-alueelle johtavan yksityistieyhteyden sijaintivaihtoehdot. Kaavaselostuksesta ilmeni, että yksityistietoimitus oli pantu vireille. Kaavaselostuksen mukaan yksityistietoimituksen kokouksessa oli todettu, että edellytykset tieoikeuden perustamiselle täyttyivät.

Tieyhteyden järjestämistä koskeva selvitys ja tien rakentamista koskeva ajoitusmääräys huomioon ottaen asemakaava oli laadittu siten, että se loi edellytykset alueelle johtavan liikenteen järjestämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 54 § 2 momentti

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.2.2018 nro 18/0024/1

Asian aikaisempi käsittely

Oulun kaupunginvaltuusto on päätöksellään 13.6.2016 (§ 56) hyväksynyt Hämeenjärven Hiljaisuuden keskuksen asemakaavan ja tonttijaon (kaavatunnus 564-2208). Asemakaavan toteuttamisvastuu on määrätty maanomistajalle.

Asemakaava-alue rajoittuu osittain Hämeenjärven rantaan. Asemakaava-alueen pinta-ala on noin 32 hehtaaria. Asemakaavassa on osoitettu muun ohella kaksi palvelurakennusten korttelialuetta (P-3), joille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 8 840 kerrosneliömetriä. Kaava-alueelle johtaa yksityistie, joka jää asemakaava-alueen ulkopuolelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella A:n, B:n ja C:n, D:n ja E:n sekä Hämeenjärven Kalastusseura ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimukset katselmuksen toimittamiseksi sekä valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kysymys seuraavasti:

Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan valitusviranomainen voi asian selvittämiseksi toimittaa katselmuksen.

Asian ratkaisemisen kannalta merkitykselliset seikat käyvät ilmi kaavaselostuksesta, asiakirjoissa olevista lausunnoista ja asiakirjoihin liitetyistä selvityksistä. Katselmuksen toimittaminen asiassa ei siten ole tarpeen.

(---)

Asemakaavan tarkoitus, asemakaava-alue, asemakaavaratkaisu ja Hämeenjärven ympäristö

Asemakaavan tarkoituksena on mahdollistaa Eerolan tilan RN:o 4:233, Triangelin tilan RN:o 4:261 ja Hillakukan tilan RN:o 4:244 (kiinteistötunnukset 564-401-4-233, 564-401-4-261 ja 564-401-4-244, jäljempänä Eerolan maatila) alueille Hämeenjärven lounaispuolelle Hiljaisuuden keskus -niminen luonto- ja elämysmatkailuun sekä kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin liittyvä hanke. Hankkeen toiminta-ajatuksena on tarjota luonnonympäristöön ja sen kokemiseen tukeutuvia kokonaisvaltaisia hyvinvointi- ja Green Care -palveluita sekä majoitus-, koulutus- ja kokouspalveluita yrityksille, järjestöille ja yksityisille. Green Care -toiminnan tarkoituksena on luonnon ja maaseutuympäristön (kasvit, eläimet, maisema, arkirutiinit, yhteisöllisyys, hiljaisuus) hyödyntäminen hyvinvoinnin lähteenä. Hiljaisuuden keskus -hanke sisältää muun muassa majoitustilat, ravintolan ja auditorio-kirkkosalin noin 140 henkilölle, ateljee-, harrastus- ja kokoustiloja, biokaasulaitoksen sekä virkistäytymiseen, luonnon kokemiseen, hiljentymiseen ja mietiskelyyn tarkoitettuja rakenteita, kuten kappeli, laavut, ulkokatsomo ja erakkomajoja.

Yksityisomistuksessa oleva suunnittelualue sijaitsee noin 14 kilometrin etäisyydellä Oulun keskustasta. Alueella sijaitsee Eerolan maatila rakennuksineen (kotieläintalouden suuryksikkö, 170 lihanautaa), pelto- ja metsämaata ja rannalla kaksi omakotitaloa. Omakotitaloista pohjoiseen kaava-alueen ulkopuolella on muutamia loma-asuntoja. Eerolan maatilan maiden väliin jää yksi asemakaava-alueeseen kuulumaton loma-asunto. Hämeenjärven rannalla on yli 60 loma-asuntoa. Suunnittelualueelle kulkee asemakaava-alueen ulkopuolelle jäävä yksityistie eli Hämeenjärventie, jonka länsipuolella sijaitsevat Eerolan maatilan tuotantorakennukset, laidunalueet ja pellot. Nykyinen ajoyhteys maatilalle kulkee Hämeenjärventien kautta.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön vuonna 2005 vahvistama Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava. Maakuntakaavassa ei ole suunnittelualueeseen kohdistuvia merkintöjä. Alue sisältyy maakuntakaavan Oulun kaupunkiseutu (kk-1) kehittämisen kohdealueeseen, jossa ei ole otettu kantaa nyt kysymyksessä olevan kaltaisiin hankkeisiin. Hämeenjärven länsipuolelta kulkee voimalinja ja järven kaakkoispuolella on luonnonsuojelualueita (SL). Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavaehdotus on hyväksytty maakuntavaltuustossa 2.12.2013 ja siinä suunnittelualueen länsipuolelle on osoitettu tuulivoimapuisto (tv-1). Ympäristöministeriö on 23.11.2015 vahvistanut 1. vaihemaakuntakaavan. Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on valitettu, ja kaava on saanut lainvoiman 3.3.2017 korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä valitukset.

Asemakaavaa hyväksyttäessä alueella on ollut voimassa Oulun seudun yleiskaava 2020, jossa alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M ja M-1). Maa- ja metsätalousvaltaisen alueen M-1 osalta yleiskaavassa on todettu, että alueelle on sijoittunut loma-asutusta. Kaavamääräysten mukaan M-1-alueen lisärakentaminen ratkaistaan yksityiskohtaisella oikeusvaikutteisella osayleiskaavalla tai asemakaavalla (MRL 72 §). Alueelle kohdistuu myös vihreillä nuolimerkinnöillä osoitettuja viheryhteystarpeita.

Asemakaavaa hyväksyttäessä on ollut vireillä Uuden Oulun yleiskaavan 2050 laatiminen. Yleiskaavassa alue sisältyy maaseutukehittämisen vyöhykkeelle 2 eli Maaseudulla sijaitsevaan vapaa-ajanasumisen vyöhykkeeseen.

Suunnittelualueella ei ole voimassa asemakaavaa tai rakentamiseen oikeuttavaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Asemakaavaa laadittaessa on tehty erillinen yleiskaavallinen selvitys. Airix Ympäristö Oy on laatinut vuonna 2012 selvityksen, jonka yhteydessä on hanketta varten kerätty lähtötietoja, selvitetty ympäristön arvokkaat alueet sekä tarkasteltu hankkeen toteuttamisen vaikutuksia laajemmalla alueella. Luontoarvoja on selvitetty lähireitti- ja tievaihtoehtojen ympäristössä ja valittu tältä pohjalta alustava linjaus uudelle tieyhteydelle Nurmeslehdontien kautta. Selvityksessä esitetyt reittimahdollisuuskartoitukset eivät suoranaisesti liity asemakaavan toteuttamiseen, vaan ne palvelevat laajempaa aluekokonaisuutta. Yhteyttä meren rantaan ja edelleen veneitse/jäitse Kraaselin saareen on kuitenkin tarkoitus hyödyntää pyhiinvaellusreitin tapaisesti. Aluetta koskevien taustaselvitysten ja suunnitelmien, kuten 1. vaihemaakuntakaavan, valmistumisen johdosta yleiskaavallista selvitystä on päivitetty syksyllä 2014.

Asemakaavan alue on noin 32 hehtaaria. Asemakaavalla muodostetaan Oulun kaupungin Kalimenkylän kaupunginosan (122) Hämeenjärven Hiljaisuuden keskuksen asemakaavan korttelit 1 ja 2, joiden välistä kulkee Hämeenjärventie. Korttelit varataan palvelurakennusten rakentamiseen palvelurakennusten korttelialueina (P-3). Aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on varattu hyvinvointi-, kokous-, koulutus-, ravitsemus- ja harrastustoiminnan palveluille sekä niiden toimintaan liittyville hotelli- ja majoituspalveluille. Kortteleiden pinta-ala on yhteensä noin 13,4 hehtaaria ja rakennusoikeus yhteensä 9 005 kerrosalaneliömetriä mukaan lukien jo olemassa olevat rakennukset. Asemakaavassa on osoitettu Hämeenjärven rantaan rajoittuvalle palvelurakennusten korttelialueelle 1 rakennusoikeutta hotelli-, kokous- ja ravitsemuspalveluille 4 500 kerrosalaneliömetriä, saunamaailmalle (sam) 280 kerrosalaneliömetriä ja asuinrakennuksille (as) yhteensä 560 kerrosalaneliömetriä. Hämeenjärventien länsipuolella sijaitsevalle palvelurakennusten korttelialueelle 2 on osoitettu rakennusoikeutta erillisille majoitusrakennuksille ja yhteiskäyttöisille tiloille (hk-maj) 1 500 kerrosalaneliömetriä ja biokaasulaitokselle (bio) 2 000 kerrosalaneliömetriä. Suurin osa asemakaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU-2). Aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan toteuttaa esimerkiksi ulkoilureittejä ja niihin liittyviä rakenteita, kuten katoksia ja laavuja, sekä erilliselle rakennusalalle asemakaavassa osoitettu määrä majoitus- ja huoltorakennuksia. Alueelle on osoitettu hankkeeseen liittyville kerrosalaltaan enintään 25 neliömetrin suuruisille erakkomajoille rakennusoikeutta yhteensä 125 kerrosalaneliömetriä (hk-maj (25) ja Hiljaisuuden keskuksen kokoontumistilalle tai huoltorakennukselle (hk-kr) 40 kerrosalaneliömetriä. Lisäksi asemakaavassa on osoitettu muun muassa ulkoilureitit, ohjeellinen pysäköimispaikka (p), uimaranta-alue (vv-1) ja säilytettävä puusto.

Kaavamääräysten mukaan Hiljaisuuden keskuksen päärakennuksen ja saunamaailman rakennusaloilla tulee säilyttää puustoa ja täydentää sitä uusilla istutettavilla puuryhmillä siten, että ne rajoittavat rakennusten näkymistä järvelle. Rakennusluvan yhteydessä on esitettävä viherrakentamisen asiantuntijan laatima pihajärjestely- ja istutussuunnitelma, joka on toteutettava rakentamisen yhteydessä. Autopaikat tulee maisemoida tai sijoittaa siten, että ne eivät näy häiritsevästi järveltä, majoitustiloista tai muista yleisötiloista. Alueen maisemanhoidossa tulee tavoitella rauhan ja hiljaisuuden kokemiseen sopivaa ympäristöä. Rakennusluvan ehtona on, että asemakaava-alueelle on rakennettu uusi tieyhteys ja että rakennukset ovat liitettävissä kunnalliseen vesi- ja viemäriverkostoon. Asemakaavan korttelissa 2 sijaitsevan eläinsuojan toiminta on mahdollista siihen saakka, kun Hiljaisuuden keskus aloittaa toimintansa. Pohjaveden alentaminen asemakaava-alueella alle 200 metrin etäisyydellä Hämeenjärvestä on kielletty.

Asemakaavan perusteena olevien selvitysten saatavilla olo ja vuorovaikutusraportin puutteellisuus

D ja E ovat valituksessaan katsoneet, etteivät he ole voineet kaavoitusprosessissa osallistua ja valvoa etuaan yhdenvertaisesti, sillä he eivät ole pyynnöstään huolimatta saaneet kaikkea kaavan valmistelussa käytettyä aineistoa ja selvityksiä (muun muassa aikaisemmin vireillä olleen ranta-asemakaavan aineistoa) eikä kaavaselostukseen ole liitetty selostuksen 1.4. kohdassa mainittuja asiakirjoja, taustaselvityksiä ja lähdemateriaalia.

Oulun kaupunginhallituksen lausunnon mukaan edellä mainitussa kaavaselostuksen kohdassa luetellut asiakirjat ja muu materiaali ovat olleet nähtävinä Internetissä, minkä lisäksi niistä tärkeimmät asiakirjat on lähetetty postitse vaikutusalueen maanomistajille ja muille osallisille. D ja E eivät ole kaavan valmistelun yhteydessä ilmoittaneet, mitä asiakirjoja he eivät ole mahdollisesti saaneet avatuiksi tai mitä muuta aineistoa he olisivat tarvinneet. Kaavaselostuksessa mainitun Haukiputaan kunnassa vireillä olleen ranta-asemakaavan kaikkia asiakirjoja ei ole liitetty nyt kysymyksessä olevan kaavoitusprosessin yhteyteen, vaan ainoastaan alueella aiemmin tehdyt selvitykset ja tutkimukset ovat olleet valituksenalaisen asemakaavan suunnittelun lähtökohtina. Viimeksi mainitut selvitykset ja tutkimukset ovat kaupunginhallituksen lausunnon mukaan olleet asiaan osallisten saatavilla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 8 luvun vuorovaikutusta ja osallistumista koskevilla säännöksillä (62–67 §) turvataan lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua jokaisen osallistumismahdollisuutta asioiden valmisteluun. Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmi käyvä asemakaavan laatimisen yhteydessä esille asetettu aineisto, noudatettu vuorovaikutusmenettely ja kaupunginhallituksen lausunnosta tältä osin ilmi käyvät seikat, kaava-alueen ja sen lähialueiden maanomistajia on kokonaisuudessaan arvioituna tiedotettu riittävästi ja maanomistajat, muut osalliset ja kunnan asukkaat ovat voineet esittää mielipiteensä valmisteilla olevasta kaavasta. Valtuuston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena valittajien esittämällä asemakaavan perusteena olevan aineiston saatavuutta koskevalla perusteella.

Mitä tulee Hämeenjärven Kalastusseura ry:n asiakumppaneineen esittämään väitteeseen siitä, että vuorovaikutusraportti ei anna täydellistä kuvaa perusteista, joilla kaavahanketta vastustetaan, niin hallinto-oikeus toteaa, että vuorovaikutusraporttiin on kirjattu tiivistetysti osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaiheessa esitetyt mielipiteet ja viranomaispalaute ja kaavaluonnosvaiheessa esitetyt mielipiteet ja lausunnot. Kaavaehdotusvaiheessa esitetyt muistutukset ja lausunnot sisältyvät kokonaisuudessaan vuorovaikutusraporttiin. Raporttiin sisältyvät myös annetut vastineet mielipiteisiin, muistutuksiin ja lausuntoihin. Laadittu vuorovaikutusraportti antaa riittävän kuvan kaavan valmistelun aikana käydystä vuorovaikutuksesta ja esitetyistä näkemyksistä, eikä vuorovaikutusmenettelyä ole pidettävä lainvastaisena Hämeenjärven Kalastusseura ry:n asiakumppaneineen tältä osin esittämällä perusteella.

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin sekä maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n (132/1999, nykyisin pykälän 1 momentti) mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Mainittuihin lajeihin kuuluvat Suomessa muun muassa isolepakko, isoviiksisiippa, karhu, liito-orava, viitasammakko ja poronhoitoalueen ulkopuolella susi.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun (Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset) sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Saman lain 65 §:n 1 momentin (1587/2009) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Pykälän 2 momentin (1259/2014) mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen suunnittelija tai toteuttaja, ympäristöministeriö päättää, mikä toinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaa lausunnon. Ympäristöministeriön päätökseen ei saa erikseen valittamalla hakea muutosta.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Oulun seudun yleiskaava 2020, Uuden Oulun yleiskaava 2050 ja yleiskaavallinen tarkastelu

Yleiskaavat

Asemakaavaa hyväksyttäessä alueella voimassa olleessa Oulun seudun yleiskaavassa 2020 Hämeenjärven alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M ja M-1) siten, että Hämeenjärven ranta-alueet ovat M-1-aluetta. Hämeenjärven luoteispuolelle on merkitty virkistysalue (V). Yleiskaavaselostuksesta ilmenee, että M-1-merkinnällä on osoitettu ranta-alueen osat, joille on lomarakentamisen paineita tai jotka on osoitettu loma-asuntokäyttöön kuntien oikeusvaikutuksettomissa yleiskaavoissa. Näiden alueiden maankäyttö ratkaistaan kuntakohtaisella asemakaavalla tai yksityiskohtaisella oikeusvaikutteisella yleiskaavalla. Oulun seudun yleiskaavassa 2020 on osoitettu matkailupalveluiden alueena (RM) seudun kuntien kaavoissa jo olevat virkistys- ja matkailukohteet. Lisäksi yleiskaavassa on osoitettu Haukiputaan Murtoperään ja Kempeleen Ouluntulliin uudet aluevaraukset, joilla voi olla matkailua palvelevaa toimintaa.

Oulun seudun yleiskaavassa 2020 on M-aluetta koskevissa kaavamääräyksissä todettu, että alue on tarkoitettu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Alueelle voidaan sijoittaa maa- ja metsätalouteen tai muuhun alueelle soveltuvaan elinkeinotoimintaan liittyviä asuinrakennuksia. Erityisistä syistä alueella voidaan sijoittaa myös muita asuinrakennuksia. Rakennukset on sijoitettava niin, ettei niistä aiheudu maisema- eikä ympäristöhaittaa. M-1-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan kysymyksessä on maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolle on sijoittunut loma-asutusta. Lisärakentaminen ratkaistaan yksityiskohtaisella oikeusvaikutteisella yleiskaavalla tai asemakaavalla (MRL 72 §).

Asemakaavaa laadittaessa on ollut vireillä Uuden Oulun yleiskaavan 2050 laatiminen. Mainittu kaava ei vielä asemakaavaa hyväksyttäessä ole ollut lainvoimainen ja siten maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Kaupunginhallituksen lausunnosta käy ilmi, että molemmat edellä mainitut yleiskaavat ja laadittu yleiskaavallinen selvitys on otettu huomioon valituksenalaista asemakaavaa laadittaessa.

Uuden Oulun yleiskaavassa 2050 nyt kysymyksessä oleva alue sijoittuu maaseutukehittämisen vyöhykkeelle 2 Maaseutu, joka muodostuu kaupunkirakenteen kanssa vuorovaikutuksessa toimivasta maaseudusta. Vyöhykettä kehitetään maa- ja metsätalouteen, monipuolisiin muihin maaseutuelinkeinoihin, luonnonvarojen kestävään hyödyntämiseen, maaseudun maisemaan ja kulttuuriympäristöihin, loma-asumiseen sekä luonnon moninaiskäyttöön perustuen. Suunnittelumääräysten mukaan maaseutuvyöhykkeelle voi muun muassa sijoittaa maa- ja metsätaloutta ja muuta maaseutumaista elinkeinotoimintaa palvelevaa rakentamista ja asumista. Rakennukset on sijoitettava siten, ettei niistä aiheudu merkittävää maisema- eikä ympäristöhaittaa. Hämeenjärvi ympäristöineen on merkitty myös vapaa-ajanasumisen vyöhykkeeksi. Vapaa-ajanasumisen vyöhyke -merkinnällä on osoitettu kaupunkikehittämisvyöhykkeiden läheiset rantavyöhykkeet, joilla on erityistä merkitystä loma-asumisen alueina. Vyöhykkeillä edistetään vapaa-ajan asumisen lisäksi rantojen ja vesistöjen virkistyskäyttömahdollisuuksia. Rakentamista tulee tarvittaessa ohjata rakennuspaikkakohtaisilla yleiskaavoilla tai ranta-asemakaavoilla. Kaupunginhallituksen valitusten johdosta antamasta lausunnosta ilmenee, että Uuden Oulun yleiskaavassa 2050 on osoitettu myös Oulun seudun virkistys- ja vapaa-ajan suunnitelman (VIVA) mukaiset merkittävimmät matkailualueet, joihin ei sisälly Hämeenjärven alue. Uusi yleiskaava ei ota kantaa yksittäisten hyvinvointipalveluhankkeiden rakentamismahdollisuuksiin.

Yleiskaavallinen selvitys

Asemakaavoitusta varten on laadittu yleiskaavallinen selvitys (AIRIX Ympäristö Oy, 25.2.2013, päivitetty 25.11.2014). Selvityksen ja yleissuunnitelman tavoitteena on ollut selvittää Hämeenjärven Hiljaisuuden keskuksen toimintamahdollisuudet ja toteuttamisen keskeiset vaikutukset verrattuna nykytilanteeseen ja sen kehittymiseen, mahdolliset ristiriidat yleispiirteisempien suunnitelmien (Oulun seudun yleiskaava 2020, maakuntakaava) kanssa. Selvityksessä on tarkasteltu muun muassa rakentamisen määrää, hankkeen luonnetta ja tavoitteita, luonnonympäristöä, rakennettua ympäristöä ja asutusta, kulttuuriympäristöä ja muinaisjäännöksiä, maisemaa, maanomistusta, tievaihtoehtoja, vesihuollon järjestämistä ja energiahuoltoa.

Yleiskaavallisesta selvityksestä käy ilmi, että Hämeenjärven ranta-alueella on runsaasti tavanomaista vapaa-ajanasutusta. Järven rantaviiva on noin 5 200 metriä pitkä, ja rakentamatonta rantaa on enää lähinnä Eerolan maatilan alueella ja järven etelä- ja itärannan suoalueilla. Yleiskaavallisessa tarkastelussa on lähtökohtana pidetty suunnitelmaa, jonka mukaan hanke käsittäisi muun muassa hotellin, jossa on 140 vuode- ja ravintolapaikkaa, auditorion, kokoustiloja, taideateljeen, kirjaston, kappelin, saunamaailman, noin kymmenen korkeatasoista lomamökkiä, henkilökunnan asuntoja, kuntosalin, hankkeen vaatiman infrastruktuurin ja mahdollisesti biokaasulaitoksen.

Oulun seudun yleiskaavan 2020 osalta yleiskaavallisessa selvityksessä on todettu, että yleiskaavassa ei ole otettu kantaa nyt kysymyksessä olevan hankkeen tyyppisten hankkeiden toteuttamiseen. Yleiskaava tukee maatalouden ja sen sivuelinkeinojen, kuten maatilamatkailun, kehittämistä maa- ja metsätalousalueilla. Lähimmät yleiskaavassa pysyvään asumiseen osoitetut alueet (A-1) sijaitsevat Alakyläntien varrella Hämeenjärventien liittymän ympäristössä. Yleiskaavan ja VIVA-suunnitelman tavoitteellisten ulkoiluyhteyksien toteuttamista voidaan edistää Hämeenjärven Hiljaisuuden keskuksen ympäristössä, koska tavoitteet ovat samansuuntaisia. Uuden Oulun yleiskaavaluonnoksen 2050 maankäyttömerkinnät ja taustaselvitykset päivitetty viheralueverkosto (VILMO) mukaan lukien eivät selvityksen mukaan ole ristiriidassa hankkeen kanssa.

Yhdyskuntarakenteen osalta selvityksessä on todettu, että Hiljaisuuden keskus on matkailuun ja vapaa-aikaan liittyvä hanke, jollaista ei vielä ole kohtuullisella etäisyydellä Oulun keskustasta. Näin se tukisi seudun elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja loisi kerrannaisvaikutuksiltaan oman huomattavan lisänsä Oulun seudulle. Hanke on toimintakonseptiltaan sellainen, että sitä ei voida sijoittaa yhdyskuntarakenteen kannalta kovin keskeisille paikoille pääteiden ja asuinalueiden välittömään läheisyyteen. Sijainnilta vaaditaan luonnonläheisyyttä ja rauhallisuutta. Hämeenjärven alue ei ole joukkoliikenteen piirissä, eikä joukkoliikenteen järjestäminen alueelle tule olemaan kannattavaa. Suunniteltu liiketoiminta nojautuisi vahvasti palveluiden myymiseen ryhmille, jolloin asiakaskuljetuksiin käytettäisiin myös linja-autoja. Hämeenjärven länsiranta on hanketta ajatellen ihanteellisen lähellä kaupungin keskustaa. Vaikka lyhyempi etäisyys yleisille teille olisi saavutettavuuden kannalta parempi, olisi suunniteltu matkailupalvelualue rakennuksineen riittävän lähellä maantietä. Hämeenjärven ympäristössä ei alueen luonteesta johtuen ole kovin merkittävää hyödynnettävää yhdyskuntarakennetta, mutta selvityksen mukaan tie- ja metsätieverkkoa voidaan hyödyntää kevyen liikenteen ja ulkoilun reitteinä sekä osana uutta rakennettavaa tieyhteyttä. Ulkoilijat on tarkoitus ohjata muodostettavalle retkeilyreitistölle, mikä olennaisesti vähentää maaston kulumista ja muita vaikutuksia. Hämeenjärven ympäristöä ei ole suunniteltu ranta-asemakaavoilla pysyvää asumista varten Eerolan maatilaa lukuun ottamatta. Mahdollisena riskinä yhdyskuntarakenteen osalta on, että vapaa-ajanasukkaita muuttaisi asumaan alueelle pysyvästi. Muutos ei kuitenkaan johtuisi nyt kysymyksessä olevasta hankkeesta.

Yleiskaavallisessa selvityksessä arvio liikennemääristä on tehty ottaen huomioon suunnitellun toiminnan luonne. Puolet asiakkaista on arvioitu saapuvan omalla autolla (kaksi henkilöä/auto) ja puolet linja-autolla (30 henkilöä/linja-auto). Suunnitelmien mukaan markkinoinnissa tultaisiin keskittymään ryhmämatkailuun, minkä vuoksi linja-autoliikenteen määrä on arvioitu suureksi. Biokaasuvoimalaan on arvioitu tulevan peltobiomassakuljetuksia rekka-autoilla vuodessa noin 18 ja käsittelyjäännöskuljetuksien määrän pelloille on arvioitu olevan noin 120–130 vuosittain. Selvityksessä on todettu, että liikenteen haitallinen vaikutus loma-asutukseen voidaan ehkäistä järjestämällä Hiljaisuuden keskukselle uusi tieyhteys Nurmeslehdontien kautta Hämeenjärven eteläpuolelta. Tällöin Hämeenjärventien liikenne ei lisääntyisi hankkeen toteuttamisen myötä.

Hiljaisuuden keskuksen ja mahdollisen biokaasulaitoksen rakentamisesta voi selvityksen mukaan aiheutua ajoittaista melu-, pöly-, tärinä- ja liikennehaittaa. Kun uusi tieyhteys rakennetaan ennen edellä mainittuja rakentamistoimenpiteitä, ei rakentamisesta aiheutuvan liikenteen arvioida aiheuttavan haittaa Hämeenjärven vapaa-ajanasukkaille.

Yleiskaavallisessa selvityksessä on todettu edelleen muun muassa, että vesiensuojelu otetaan huomioon ja Hämeenjärven tilan huononeminen estetään liittämällä Hiljaisuuden keskus yleiseen vesi- ja viemäriverkostoon. Viemäröinti parantaa viemärilinjan lähialueen vapaa-ajanasuntojen viemäröintimahdollisuuksia. Energia-, vesi- ja jätehuollon järjestäminen voidaan selvityksen mukaan järjestää siten, että ne eivät uhkaa ympäristöarvoja. Kun otetaan huomioon Hiljaisuuden keskuksen liittäminen yleiseen viemäriin ja uusien kulkuyhteyksien järjestäminen asumattoman alueen kautta, hanke ei uhkaa alueen vapaa-ajanasukkaiden elinympäristön terveyttä, turvallisuutta tai viihtyisyyttä.

Maiseman osalta selvityksessä on todettu, että Hämeenjärvi ei ole runsaasta lomarakentamisesta ja isoista järvelle näkyvistä huviloista johtuen maisemaltaan luonnontilainen tai erämaamainen. Alueella olevia vapaa-ajanasuntoja on otettu pysyvään asumiskäyttöön, mikä jo nykytilanteessa vähentää loma-asuntoympäristön rauhaa. Rantasaunoja lukuun ottamatta suunnitellut rakennukset tulisivat sijaitsemaan rantapuuston takana ja selvästi kauempana rannasta kuin nykyiset vapaa-ajan asunnot ja pysyvään asumiskäyttöön otetut asunnot. Lähimmät saunarakennukset ja jo olemassa olevat asuinrakennukset tulisivat jossain määrin näkymään järvelle. Näiden näkyminen järvelle ei selvityksen mukaan olisi vaikutuksiltaan suurempaa kuin vastarannalle suhteellisen lähelle rantaa rakennettujen suurten vapaa-ajanasuntojen näkyminen järvelle. Hiljaisuuden keskuksen isommat rakennukset on suunniteltu rakennettavaksi selvästi kauemmas rannasta, jolloin ne peittyisivät osittain rantapuuston taakse. Rakennusten valot tulisivat näkymään järvelle. Haitan ei kuitenkaan ole arvioitu olevan merkittävä.

Melun ja muiden häiriövaikutusten, kuten häiritsevän kuljeskelun osalta yleiskaavallisessa selvityksessä on todettu, että asemakaava-alueella harjoitetun kotieläintalouden suuryksikön toiminnan loppuessa tilan maita voidaan ottaa entistä laajemmin asiakkaiden ulkoilukäyttöön. Ulkoilua on tarkoitus ohjatusti suunnata olemassa oleville metsäteille ja poluille keskuksen etelä- ja lounaispuolelle, mikä huomioon ottaen alueella mahdollisesti kulkevien aiheuttamaa rasitusta järven vapaa-ajanasukkaille ei selvityksen mukaan voida pitää kohtuuttomana. Mahdollinen ulkoilmanäyttämö on tarkoitus sijoittaa siten, ettei se sijaitse aivan rannan tuntumassa. Hämeenjärventien länsiosan ja Lintumaantien käyttö ulkoiluun perustuu seudullisissa suunnitelmissa esitettyihin tavoitteisiin, joiden toteuttamista voidaan näin tukea.

Selvityksessä on todettu vielä, että luontoselvityksen mukaan luonnonarvojen vaalimisen kannalta on suositeltavaa, että uusi tieyhteys toteutetaan vaihtoehdon A mukaisena. Hankkeeseen liittyen on selvitetty muinaisjäännökset ja arvokkaat luontokohteet alueilla, joille hankkeen toteuttaminen saattaa aiheuttaa muutoksia. Tehtyjen selvitysten pohjalta on mahdollista valita tie- ja reittivaihtoehdot ja ohjeistaa niiden rakentamista siten, että rakentamisesta ja käytöstä ei ole haittaa ympäristölle.

Yleiskaavallista selvitystä on käsitelty 13.6.2014 pidetyssä Hämeenjärven Hiljaisuuden keskuksen asemakaavan aloitusvaiheen viranomaisneuvottelussa. Neuvottelussa yleiskaavallisen selvityksen on todettu olevan kattava, mutta sen sisältämissä tiedoissa on ollut joitakin päivitystarpeita. Yleiskaavallinen selvitys on päivitetty 25.11.2014 viranomaisneuvottelussa sovitulla tavalla.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asemakaavaa hyväksyttäessä alueella on ollut voimassa Oulun seudun yleiskaava 2020, joka on tarkoitettu olemaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa kunnan omaa yleis- ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämisessä. Yleiskaava-alueen laajuus on noin 2 200 neliökilometriä. Yleiskaavassa on esitetty tavoitteellinen yhdyskuntarakenne, keskus- ja liikenneverkko, suojelu- ja virkistysalueet sekä merkittävät seudulliset hankkeet. Tämän lisäksi yleiskaavassa on esitetty luonnon- ja kulttuuriympäristön sekä maiseman kannalta arvokkaat alueet ja kohteet. Yleiskaavassa ei ole erikseen tarkasteltu nyt kysymyksessä olevan hankkeen kaltaisten uusien matkailupalveluiden sijoittumista. Yleiskaava on luonteeltaan yleispiirteinen ja kaava-alueen rakentaminen ratkaistaan yksityiskohtaisemmilla kaavoilla eli asemakaavalla tai oikeusvaikutteisella yleiskaavalla.

Kun otetaan huomioon Oulun seudun yleiskaavan 2020 yleispiirteisyys ja sen tehtävä ja tavoitteet maankäytön suunnittelussa, asemakaava-alueelle ja sen ympäristöön yleiskaavassa osoitettu maankäyttö sekä yleiskaavallisessa tarkastelussa saatu selvitys nyt kysymyksessä olevan rakennushankkeen vaikutuksista muun muassa Hämeenjärveen, sen ympäristön maankäyttöön, asutukseen, yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen, luonnonarvoihin ja maisemaan, kaavaratkaisu on perustunut riittävään yleiskaavalliseen selvitykseen ja vaikutusten arviointeihin ja siinä on otettu riittävästi huomioon Oulun seudun yleiskaavassa 2020 alueelle osoitettu maankäyttö ja kaavamääräykset. Lisäksi asemakaavaa laadittaessa on otettu huomioon vireillä olleessa Uuden Oulun yleiskaavan 2050 valmistelussa Hämeenjärven ympäristöön suunniteltu maankäyttö, vaikka sinänsä sanotun kaavan ei olekaan tullut olla maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valittajien esittämillä Oulun seudun yleiskaavaa 2020 ja yleiskaavallista tarkastelua ja siihen liittyvää selvitysten riittävyyttä koskevilla perusteilla. Päätös ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että hyväksytty asemakaava on valittajien näkemyksen mukaan Uuden Oulun yleiskaavan 2050 vastainen.

Kaava-alueen rajaus, rakennusoikeuden määrä ja maanomistajien yhdenvertainen kohtelu

Valittajat ovat vaatineet asemakaavaa kumottavaksi muun ohella sillä perusteella, että kaava-alue ei muodosta tarkoituksenmukaista suunnittelukokonaisuutta, koska kaava-alue ei kata koko sitä aluetta, jolla asemakaavan toteuttamisella voi olla vaikutusta. Lisäksi valittajat ovat katsoneet, että kaava-alueen rajaus, asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden määrä ja viranomaisten aikaisemmat rakentamista koskevat kielteiset lupapäätökset huomioon ottaen kaavaratkaisu ei täytä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteuttamistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei eri alueiden maanomistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole kaavan sisältöä koskevat vaatimukset huomioon ottaen maankäytöllisiä perusteita.

Kunta päättää sille kuuluvan itsemääräämisoikeuden nojalla kaavan laatimisesta ja kaavan laajuudesta. Kaava-alueen on kuitenkin muodostettava sellainen tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus, että kaavan toteuttamisen vaikutukset kaava-alueella ja sen lähiympäristössä voidaan riittävästi arvioida. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue on pinta-alaltaan noin 32 hehtaarin suuruinen. Kaava-alueen suuruuteen nähden ja kun otetaan huomioon, että laaditut selvitykset kattavat koko kaava-alueen ja yleiskaavallisessa tarkastelussa esitetyin tavoin myös ne alueet kaava-alueen ulkopuolella, joilla kaavan toteuttamisella saattaa olla maankäytöllisiä vaikutuksia, kaupunki on harkintansa mukaan voinut rajata kaava-alueen laajuuden nyt valitulla tavalla. Suunnittelualue muodostaa sellaisen riittävän suunnittelullisen kokonaisuuden, jolle on mahdollista laatia asemakaava sitä koskevien sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty rakennusoikeuden mitoitustavasta. Osoitettaessa rakennusoikeutta tavanomaiseen vapaa-ajanasutukseen rakennusoikeuden sijoittuminen ja määrä ratkaistaan maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi yleensä niin sanotun emätilakohtaisen tarkastelun perusteella. Nyt kysymyksessä olevassa hankkeessa ei kuitenkaan ole kysymys tavanomaisesta vapaa-ajanasutuksesta vaan hyvinvointi-, Green Care-, majoitus- ja muihin niiden yhteydessä tarjottaviin palveluihin liittyvään liiketoimintaan tarvittavasta rakentamisesta, jolloin hankkeen vaatima rakennusoikeuden määrä poikkeaa huomattavasti tavanomaisesta vapaa-ajan asutuksen rakentamisesta. Tähän nähden rakennusoikeutta on voitu asemakaavassa osoittaa eri mitoitusperustein ja tehokkaammin kun tavanomaisen vapaa-ajan asutuksen alueille. Kaavaratkaisussa rakennusoikeuden määrä ja sijoittuminen on siten voitu ratkaista ilman emätilakohtaista tarkastelua.

Muun muassa kaupunginhallituksen lausunnosta käy ilmi, että asemakaava-alue on ainoa alue Hämeenjärven alueella, jolle on myönnetty kaksi rakennuslupaa vakituista asutusta varten. Muu asutus Hämeenjärven alueella on rakennettu vapaa-ajan asumista varten myönnetyillä rakennusluvilla. Asemakaavassa on osoitettu rakennusoikeutta myös uutta vakituista asumista varten. Kaavoituksessa otetaan rakentamisen osalta huomioon rakentamisen laatu, mikä vaikuttaa kaavassa kuhunkin tarkoitukseen osoitettavan rakennusoikeuden mitoitukseen. Tähän nähden kaavaratkaisussa on voitu mitoittaa vakituiseen asumiseen tarkoitetun rakennusoikeuden määrä siten, että sitä ei ole rajattu rakennusjärjestyksessä vapaa-ajan asuntoihin sovellettavaksi tarkoitettujen enimmäismäärien mukaisesti.

Hämeenjärven aluetta on jo käytetty tehokkaasti vapaa-ajan asutukseen. Kaupunginhallituksen lausunnosta käy ilmi, että Hämeenjärven alueella on ollut vireillä osayleiskaavan tarkistus, jonka yhteydessä järven vapaa-ajan asutuksen lisärakentaminen on tullut selvitettäväksi, eivätkä kaavoituksesta vastaavat viranomaiset ole tuolloin puoltaneet alueelle haettujen yksittäisen rakennuslupien myöntämistä. Rakentamisen tulee ensisijaisesti perustua asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon vireillä ollut osayleiskaavan tarkistus, Hämeenjärven alueella jo olevan vapaa-ajan asutuksen määrä sekä yleis- ja asemakaavoille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset, alueen lisärakentaminen on vaatinut yksittäisiä poikkeamis- ja rakennuslupapäätöksiä laajemman kaavallisen tarkastelun.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavaratkaisulle on ollut nyt kysymyksessä olevalta osin asemakaavan sisältövaatimuksista johdettavat maankäytölliset perusteet eikä sen voida katsoa olevan tuolta osin lainvastainen tai vastoin yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Yleiskaavallisen tarkastelun lisäksi tehdyt selvitykset ja arviot keskeisiltä osin sekä niiden riittävyys

Asiassa saatu selvitys

Kaupunginhallituksen lausunnosta ja kaavaselostuksesta käy ilmi, että asemakaava-alueella tai sen ympäristössä ei ole sellaisia rakennelmia tai rakennettua maisemaa, joita tulisi vaalia tai jotka vaatisivat suojelumerkintöjä. Kaavaselostuksesta käy ilmi, että asemakaava-alueella ei ole erityisiä maisema- tai kyläkuvallisia arvoja eikä alueella ole erityisen laajoja kyläkuvan kannalta maisemallisesti arvokkaita peltoja.

Maiseman osalta kaavaselostuksessa on todettu, että isot navettarakennukset istuvat kohtuullisen hyvin maisemaan. Maisemahaittojen vaikutuksen on yleisesti arvioitu olevan suurin lähimaisemassa eli lähempänä kuin 200 metrin etäisyydellä tarkasteltavasta kohteesta. Hankkeesta aiheutuvana jonkinasteisena maisemallisena haittana voidaan arvioida olevan kooltaan muusta Hämeenjärven rakennuskannasta poikkeavat hotelli- ja kokoustilat riippuen rakennusten massoittelusta ja sijoittelusta. Myös rakennusten valot muuttavat jonkin verran maisemaa järveltä katsottuna, millä saattaa olla vaikutusta pimeänä aikana. Hotellirakennus tulisi sijaitsemaan lähimmillään noin 70 metrin etäisyydellä rannasta ja 850 metrin etäisyydellä vastarannan rantaviivasta. Hotellin ja järven väliin jäisi noin 40–80 metrin levyinen vyöhyke kasvatusmetsäksi harvennettua nuorehkoa mäntymetsää, jossa kasvaa myös haapaa. Arvion mukaan metsä lieventää maisemavaikutuksia ja peittää hotellirakennusta. Hotellin näkymistä vastarannalle on arvioitu myös havainnekuvan avulla. Havainnekuvassa on oletettu, että rantapuustoa harvennetaan voimakkaasti ja että rakennukset sijaitsevat kerrosluvultaan asemakaavakartan mukaisina käyttösuunnitelmassa esitetyillä paikoilla. Havainnekuvan perusteella kaksikerroksinen rakennusmassa ei vastarannalta tarkasteltuna kohoa rantatörmällä kasvavien mäntyjen latvusten yläpuolelle.

Asemakaava-alueella tehtyjen luontoselvitysten perusteella asemakaava-alueella ei esiinny suojeltavia eläinlajeja tai kasvilajeja, joiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Asemakaava-alueesta noin 0,8 kilometrin etäisyydellä Nurmeslehdontien ja Hämeenjärven välissä sijaitsevat ojittamattomat suot muodostavat osan 297 hehtaarin suuruisesta Kummunlammit–Uikulanjärvi -Natura-alueesta (FI1100404). Alue on luontodirektiivin mukainen SCI, oikeastaan SAC-alue ja lintudirektiivin mukainen SPA-alue. Natura-alue sisältyy valtakunnalliseen soidensuojelun perusohjelmaan, ja se koostuu kolmesta erillisestä, lähes luonnontilaisesta suoalueesta. Suoalueilla on useita suolampia, joilla on merkitystä vesilinnustolle. Suoalueita halkovat hiekkaiset harjut. Alue on esimerkki vähäravinteisesta aapasuosta, jonka avosuoalueet ovat karuja nevoja ja puustoiset suoalueet lähinnä saravaltaisia rämeitä. Hämeenjärven eteläpuolella sijaitseva Heinisuo on verraten yhtenäinen ja luonnontilainen suoalue, jonka länsiosat ovat rimpipintaisia. Alueen luontodirektiivin mukainen luontotyyppien jakauma on: humuspitoiset lammet ja järvet kymmenen prosenttia, aapasuot (priorisoitu luontotyyppi) 89 prosenttia ja puustoiset suot kymmenen prosenttia. Lintudirektiivin liitteen I lajeja alueella ovat kalatiira, kuikka, lapintiira, laulujoutsen, liro, mustakurkku-uikku ja suokukko.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) kaavaluonnoksesta antamasta lausunnosta käy ilmi, että hankkeen toteuttamisen vaikutukset Natura-alueelle muodostuvat lähinnä uuden tieyhteyden toteuttamisen mahdollisesti aiheuttamasta kuivatusvaikutuksesta. Kaavaa varten laadituissa erillisissä luontoselvityksissä on tarkasteltu tien toteuttamisen vaikutuksia ja laadittu Natura-arvion tarveselvitys. Natura-arvioinnin tarveharkinnassa ja myös viranomaisneuvotteluissa on todettu selvitykset riittäviksi ja että tievaihtoehtojen A tai B toteuttamiseen ei ole estettä Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten osalta. Selvityksen mukaan (Biologitoimisto Jari Venetvaara ky, 31.8.2012 ja 13.11.2012) linjausvaihtoehdossa B Natura-alueen puolella olevan Takalammen kohdalla voi tien rakentaminen lintujen pesimäaikaan aiheuttaa häiriöitä lammella pesiville linnuille (kuikka, lapintiira, kalalokki, laulujoutsen). Muuten teiden rakentaminen suunnitellulla tavalla tuskin aiheuttaisi uhkaa Natura-alueille, koska kuivalle kankaalle ei tarvita syviä kuivatusojia eikä liikenteen pölyhaitta ole saveuksen jälkeen kovin iso. Nykyisin suurimpana uhkana Natura-alueen soille on Alakyläntien itäpuolella tapahtuva maa-ainesten otto.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että asemakaavan ehdotusvaiheessa on tarkennettu ja muutettu vesihuollon yleissuunnitelmaa ja laadittu yksityistieluonnokset (vaihtoehdot 1–4), joissa on tarkennettu uutta tieyhteyttä erityisesti Nurmeslehdontieltä Eerolan maatilalle johtavalla osuudella lähellä Natura-alueen länsipäätä. ELY-keskus on 11.6.2015 antamassaan lausunnossa todennut muun muassa, että tiesuunnitelmassa esitetty VE1-vaihtoehto ei ole varovaisuusperiaate huomioon ottaen toteuttamiskelpoinen. Muilla tievaihtoehdoilla ei ole merkittäviä heikentäviä vaikutuksia Natura-alueelle. Vesihuoltolinjan osalta ELY-keskus on mainitussa lausunnossaan katsonut, että ympäristönsuojelun kannalta olisi perusteltua valita vaihtoehdoista se, jossa runkolinjan läheisyydessä olevien kiinteistöjen liittyminen viemäriin myös myöhemmässä vaiheessa on helpompaa ja kustannuksiltaan edullisempaa. Kaavaselostuksesta käy ilmi, että tehtyjen luontoselvitysten perusteella asemakaava-alueella tai uuden tieyhteyden (yleissuunnitelma vaihtoehto A, tarkennettu suunnitelma linjaus 2) lähiympäristössä ei ole suojeltavia luontotyyppejä. Tie ja vesihuoltolinja kulkisivat kuitenkin suhteellisen lähellä Natura-aluetta.

Edelleen kaavaselostuksesta käy ilmi, että luonnonsuojelualueiden luoteispuolella olevan ojittamattoman suon alueelle (luo-2) rakennettavalla vesihuoltolinjalla (viemäri ja vesijohto) voi olla paikallisia vaikutuksia suomaisemaan. Linja kuitenkin maisemoidaan putkistojen rakentamisen jälkeen. Luonnonympäristöön voi kohdistua vaikutuksia myös mahdollisen kulutuskestävyydeltään heikon maaston kulumisen johdosta kulumisherkillä suoalueilla ja muinaisilla rantavalleilla. Vaikutusta pyritään lieventämään ohjaamalla ulkoilua Eerolan maatilan alueelle rakennettaville reiteille.

Kaavaselostuksen mukaan alueelle suunniteltu vesihuoltolinja kulkisi vesihuollon yleissuunnitelman mukaan Natura-alueen pohjoispuolitse Hämeenjärven etelärannalla. Asemakaavan ehdotusvaiheessa yleissuunnitelmaa on muutettu siten, että vesihuoltolinjan länsiosaa on siirretty kauemmas Hämeenjärvestä. Vesihuoltolinja sijoittuisi järven eteläpäässä Hämeenjärventien ja vapaa-ajanasunnoille vievän tonttitien eteläreunalle siten, että tie toimisi "patona" järvelle päin. Asemakaavaehdotuksen nähtävillä pidon jälkeen Hiljaisuuden keskuksen kunnallistekniikan rakentamisen ja muiden kaivutöiden mahdollisista pohjavesivaikutuksista on pyydetty lausunto Geobotnia Oy:ltä. Yhtiön 8.2.2016 antaman lausunnon mukaan rakennettava putkisto tulisi olemaan ainakin suurimmalta osin pohjavedenpinnan yläpuolella. Länsipuolisella alueella (Hiljaisuuden puutarha) viemärikaivannot ulottuisivat todennäköisesti pohjavesivyöhykkeelle ja kaivantojen työnaikainen kuivatustarve voi olla suuri. Työnaikaista pohjaveden pumppaustarvetta voidaan vähentää ajoittamalla työt kuivaan aikaan ja pyrkimällä pitämään kerrallaan auki olevat kaivanto-osuudet lyhyinä. Lausunnon mukaan vesihuollon ja uuden tieyhteyden toteuttamisesta ei arvioida syntyvän pysyviä haitallisia pohjavesivaikutuksia edellyttäen, että putkikaivantojen täyttö tehdään kaivumailla tai niitä vastaavilla mailla. Vuorovaikutusraportista (s. 91) käy ilmi, että ELY-keskus on tehnyt aikaisemmin alueella pohjavesitutkimuksia, joiden tulokset ovat yhdensuuntaisia Geobotnia Oy:n suorittamien tulosten kanssa.

Vedenlaatuun kohdistuvien riskien on kaavaselostuksessa arvioitu pienenevän siirryttäessä kotieläintalouden suuryksiköstä uuteen toimintaan ja järjestetyn vesihuollon piiriin. Hämeenjärvi on hiekkapohjainen, mutta rantasaunojen kohdalla on suorantaa, joka on tarpeen kunnostaa uimalaiturin ympäriltä hiekkapohjaiseksi. Uimarannan rakentaminen voi hetkellisesti ja paikallisesti vaikuttaa Hämeenjärven veden laatuun, mutta pitkällä aikavälillä vaikutukset on arvioitu vähäisiksi. Myös uimarannan käytön vaikutukset järven veden laatuun on arvioitu vähäisiksi.

Kaavaselostuksessa on todettu biokaasulaitoksen käsittelyjäännöksen haisevan huomattavasti vähemmän kuin esimerkiksi raakalietteen, sillä suurin osa hajukomponenteista hajoaa prosessissa. Häiriötilanteessa biokaasulaitoksesta voi aiheutua hajuhaittaa lähiympäristöön. Lähimmät nykyiset asuinrakennukset ja vapaa-ajanasunnot sijaitsevat noin 230 metrin, Hämeenjärvi ja suunniteltu hotelli noin 300 metrin ja suunnitellut erilliset majoitusrakennukset yli 150 metrin etäisyydellä suunnitellusta biokaasulaitoksesta, joten niille ei arvioida aiheutuvan häiriötä normaalitilanteessa, ja niiden häiriintyminen satunnaisessa häiriötilanteessakin on arvioitu olevan epätodennäköistä.

Karttatarkastelun perusteella Hämeenjärven ranta-alue on varsin taajaan rakennettu ja rakentamiselta vapaata rantaa on pääasiassa järven koillis- ja etelärannalla sekä Eerolan maatilan alueella ja jonkin verran järven luoteisrannalla. Asemakaava-alueelle sijoittuvasta ranta-alueesta on asemakaavassa osoitettu tavanomaiseen vapaa-ajan käyttöön soveltuvaksi uimarannaksi tai muuksi rakentamattomaksi alueeksi vähintään noin puolet.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetään, että kaavaa laadittaessa tehdään sellaiset selvitykset ja vaikutusten arvioinnit, että niiden perusteella voidaan riittävästi arvioida, täyttääkö kaava siltä edellytetyt sisältövaatimukset.

(---) Asemakaavaa koskevassa asiassa on tullut hankkeen vaikutusten selvittämisen osalta tutkia, ovatko kaavaa koskevat selvitykset olleet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaisia.

Kun otetaan huomioon asemakaavan tehtävä ja tarkoitus, laadittu yleiskaavallinen selvitys ja edellä mainittu sekä muu asiakirjoista ilmenevä selvitys asemakaava-alueen ja sen ympäristön maankäytöstä, ympäristöstä, maisemasta ja luonnonolosuhteista, asemakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Niiden perusteella voidaan arvioida asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ja 73 §:n 1 momentissa säädettyjen sisältövaatimusten täyttyminen, eikä valtuuston päätös ole lainvastainen valittajien tältä osin esittämillä perusteilla.

Oikeudellinen arviointi sisältövaatimusten täyttymisen osalta

(---)

Noin 32 hehtaarin suuruisesta asemakaava-alueesta on suurin osa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU-2). Lisäksi kaavaratkaisussa on osoitettu ohjeelliset reitit ulkoiluun. MU-2-alueen koko ja sijainti Hämeenjärventien länsipuolella rannan taustamaastossa sekä ulkoilureittien sijainti huomioon ottaen majoitus- ja muihin palveluihin liittyvää ulkoilua ja muuta toimintaa on mahdollista ohjata siten, että ne mahdollisimman vähän häiritsevät Hämeenjärven ranta-alueen vapaa-ajanasutusta. Hankkeen toteuttamisen edellytyksenä oleva uuden tieyhteyden rakentaminen asumattoman alueen kautta vähentää liikenteestä aiheutuvaa haittaa. Hankkeen vaatiman energia-, vesi- ja jätehuollon järjestäminen voidaan selvityksen mukaan järjestää siten, että se ei uhkaa ympäristöarvoja eikä siten myöskään alueen vapaa-ajanasukkaiden terveyttä, turvallisuutta tai viihtyvyyttä. Hankkeen toteuttaminen edellyttää Eerolan maatilan alueella harjoitetun kotieläintalouden suuryksikön toiminnan lopettamista ja asemakaava-alueen rakennusten liittämistä yleiseen vesi- ja viemäriverkkoon, mikä vähentää päästöjä maaperään, vesistöön ja ilmaan. Matkailupalveluiden majoituskäyttöön suunnitellun hotellirakennuksen rakennusala ei sijaitse välittömästi rannan tuntumassa, vaan se on sijoitettava vähintään 70 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Hotellin ja rannan väliin on kaavaratkaisussa osoitettu saunamaailma ja uimaranta. Muut majoitukseen liittyvät rakennukset tulisivat sijaitsemaan rannasta katsottuna Hämeenjärventien toisella puolella. Asemakaavassa on annettu määräykset ranta-alueella säilytettävän puuston osalta maisemahaittojen vähentämiseksi, eikä hankkeen toteuttaminen jo varsin taajaan rakennetun Hämeenjärven rannalla aiheuta merkittävää maisemahaittaa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan toteuttamisesta aiheutuva muutos maisemakuvassa tai sen mahdollinen vaikutus kiinteistön arvoon ei ole sellainen maanomistajan kannalta kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys hankkeen toteuttamisen vaikutuksista Hämeenjärven vapaa-ajanasutukseen, hankkeen toteuttamisesta ei muutoinkaan voida katsoa aiheutuvan Hämeenjärven vapaa-ajankiinteistöjen omistajille maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta melu- tai muuta haittaa.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja asemakaavassa osoitettu maankäyttö, annetut kaavamääräykset, Hämeenjärven ranta-alueen ja ympäristön maankäytöstä saatu selvitys sekä edellä mainitut selvitykset ja arviot hankkeen toteuttamisen vaikutuksista Hämeenjärveen ja sen ympäristöön, Hämeenjärven alueen maankäyttöön, pohjaveden tilaan, luonnonarvoihin ja maisemaan, kaavaratkaisu täyttää riittävästi sille maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ja 73 §:n 1 momentissa säädetyt sisältövaatimukset. Kaavaratkaisu ei siten ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, vastoin Suomen perustuslakia tai vastoin yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 § 1 ja 2 momentti, 62 §, 63 § 2 momentti (1129/2008), 65 § ja 188 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Euroopan yhteisöjen direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (92/43/ETY) 6 artikla 2 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A, B ja C ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. He ovat toissijaisesti vaatineet, että kaava ja tonttijako palautetaan Oulun kaupungille uudelleen valmisteltavaksi, päätöksen täytäntöönpano kielletään ja kaava ja tonttijako kumotaan palvelurakennusten korttelialueiden P-3 osalta. Lisäksi he ovat vaatineet, että asemakaavassa kielletään uuden rakennuksen rakentaminen kolmen vuoden ajaksi.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet muun ohella seuraavaan asiassa aikaisemmissa muistutuksissaan, valituksessaan hallinto-oikeuteen ja lausunnoissaan esittämäänsä:

Asemakaava on Oulun seudun yleiskaavan 2020 vastainen ja Uuden Oulun yleiskaavaluonnoksen vastainen. Asemakaava olisi tullut laatia koko Hämeenjärven alueelle. Hyväksytty asemakaava vaikeuttaa alueella vireillä olevan asemakaavan laatimista.

Asemakaava ei perustu riittäviin selvityksiin ja arviointeihin hankkeen toteuttamisen vaikutuksista ympäristöön, luontoon, läheiseen Natura-alueeseen, Hämeenjärven veden laatuun, pohjaveteen, kalastukseen, maisema-arvoihin sekä Hämeenjärven alueen maankäyttöön ja maaperään. Hankkeen mittakaava on liian suuri ottaen huomioon Hämeenjärven ympäristö ja Natura-alue. Asemakaavan toteuttaminen lisää huomattavasti ihmisten määrää alueella, mistä aiheutuu liikenne- ja melurasitusta Hämeenjärvelle ja vapaa-ajan kiinteistöjen käytölle.

Asemakaavaratkaisussa ei ole otettu huomioon maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Kortteliin 1 on osoitettu huomattavan suuri matkailupalveluiden yritystoimintaan liittymätön rakennusoikeus kahdelle kerrosalaltaan 280 neliömetrin suuruiselle asuinrakennukselle. Hankkeen toteuttajien rakennusoikeus ranta-alueella lisääntyisi 338 kerrosalaneliömetriä nykytilaan verrattuna.

2) D ja E ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Oulun kaupunginvaltuuston päätökset ensisijaisesti kumotaan ja toissijaisesti, että asia palautetaan Oulun kaupunginvaltuustolle uudelleen valmisteltavaksi.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asemakaava ja tonttijako ovat alueella voimassa olleen Oulun seudun yleiskaavan 2020 ja myöhemmin voimaan tulleen Uuden Oulun yleiskaavan 2050 vastaisia. Yleiskaava ei ole ohjannut asemakaavan valmistelua. Hallinto-oikeuden päätöksessä on virheellisesti viitattu maakuntakaavan ohjausvaikutukseen ja yleiskaavan huomioon ottamiseen. Asemakaavaan sisältyvä yleiskaavallinen selvitys ei ole perustunut lakiin, koska alueella on asemakaavan hyväksymisaikaan ollut voimassa yleiskaava. Asemakaavan valmistelussa on siten tapahtunut ilmeinen virhe.

Asemakaavan vaikutuksia ympäristöön ja luontoon ei ole selvitetty riittävästi eivätkä selvitykset kata kaavan koko vaikutusaluetta. Hankkeen toteutuminen merkitsee alueella ympärivuotisesti oleskelevien henkilöiden määrän merkittävää lisääntymistä. Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset muun ohella liikenteen järjestämiselle. Hankkeesta aiheutuvaa lisääntyvän liikenteen vaikutusta ei ole arvioitu realistisesti. Kulku alueelle tapahtuisi todennäköisesti muuta kuin alueelle suunniteltua tielinjausta pitkin. Meluvaikutukset ranta-alueella ovat todennäköisesti arvioitua suurempia. Yli 13 vuotta vanhat selvitykset, jotka on tehty aikaisemman kooltaan huomattavasti pienemmän hankkeen vaikutuksista, eivät uuden hankkeen osalta ole riittäviä. Luontoselvityksiä ei ole tehty eri vuodenaikoina, joten selvitykset tiettyjen eläin- ja kasvilajien osalta eivät ole olleet luotettavia. Hankkeen edellyttämän kaivamisen, maanvaihdon, rakennusten perustusten tekemisen, tienrakentamisen, ojituksen tai maiden kuivatuksen vaikutuksia pinta- ja pohjaveteen ei ole selvitetty riittävästi. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole yksilöity, mihin selvityksiin sen päätös olla suorittamatta alueella katselmusta on perustunut.

Asemakaavan valmistelussa ei ole otettu huomioon ranta-asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaisia sisältövaatimuksia eikä vaatimusta siitä, että kaava-alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Hankkeesta olisi tullut laatia ranta-asemakaava koko Hämeenjärven alueelle, johon kaava vaikuttaa. Kaavan valmistelussa ei ole noudatettu maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta.

3) Hämeenjärven Kalastusseura ry ja sen asiakumppanit ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja toissijaisesti, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ja katselmuksen toimittamiseksi. Viimeksi mainittuun vaatimukseen nähden toissijaisesti he ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat uudistaneet aikaisemmin lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on hylännyt pyynnön katselmuksen järjestämiseksi. Katselmuksen järjestämiseen sovelletaan hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan lain määräyksiä suullisesta käsittelystä, joten se olisi tullut asianosaisten pyynnöstä toimittaa.

Asemakaavan hyväksymishetkellä voimassa ollut Oulun seudun yleiskaava 2020 ei mahdollista hyväksyttyä asemakaavaa, koska aluetta ei ole yleiskaavassa osoitettu matkailutarkoituksiin. Asemakaavan sisältövaatimukset eivät täyty. Hanke aiheuttaa riskin järvelle ja alueen pohjavedelle. Kaava ei luo edellytyksiä terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, se ei vaali ja suojele rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä ja sen toteuttaminen tulee aiheuttamaan muille alueen mökkiläisille ja asukkaille kohtuutonta haittaa. Pienikokoisella järvellä äänet kantautuvat selvästi ja alueen helppokulkuinen maasto houkuttelee lomakeskuksessa vierailevia kulkemaan koko Hämeenjärven alueella.

Maanomistajien kohtelun tasapuolisuus edellyttää, että asemakaavoitus käsittää koko Hämeenjärven alueen. Kaavassa ei ole selvitetty kaavan toteuttamisen vaikutuksia kaava-alueen ulkopuolelle. Kaavamääräyksillä ei voida estää, että hankkeen hiljaisuuden vaalimiseen ja kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin tähtäävä liikeidea voi muuttua aivan muuksi. Hanke vaarantaa alueen muiden kiinteistön omistajien yhdenvertaisuuden, kun aikaisemmin lisärakentamista järvelle ei ole sallittu. Mökkiläisten yksityisyys ja kotirauha ovat vaarassa ja mökkikiinteistöjen arvot tulevat laskemaan.

Oulun kaupunki on antanut selityksen, jossa on vaadittu valitusten hylkäämistä ja viitattu perusteluina kaupungin hallinto-oikeudelle antamaan vastineeseen.

A, B ja C ovat antaneet vastaselityksen.

D ja E ovat antaneet vastaselityksen.

Hämeenjärven Kalastusseura ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle, B:lle ja C:lle, D:lle ja E:lle sekä Hämeenjärven Kalastusseura ry:lle ja sen asiakumppaneille valitusluvan ja tutkii valitukset.

1. Hämeenjärven Kalastusseura ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen Oulun kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan valitusviranomainen voi asian selvittämiseksi toimittaa sellaisen esineen, jota ei voida hankaluudetta tuoda valitusviranomaiselle, tai kiinteän omaisuuden tai paikan taikka muun kohteen katselmuksen. Katselmukseen sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:ssä sekä mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään suullisesta käsittelystä.

Katselmus on mainitun säännöksen mukaan toimitettava silloin, kun se on tarpeen asian selvittämiseksi. Se, että katselmuksen toimittamismenettelyyn sovelletaan suullista käsittelyä koskevia säännöksiä, ei tarkoita sitä, että katselmus olisi aina asianosaisen sitä vaatiessa toimitettava.

Kun otetaan huomioon perusteet, jonka vuoksi Hämeenjärven Kalastusseura ry ja sen asiakumppanit ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen. Tämän vuoksi myös hallinto-oikeus on vastaavasti voinut hylätä katselmuksen toimittamista koskeneen vaatimuksen.

2. Pääasiaratkaisu

Asemakaava-alue ja asemakaavassa osoitettu maankäyttö

Kysymyksessä olevan Hiljaisuuden keskuksen asemakaava-alueen pinta-ala on noin 32 hehtaaria. Asemakaavassa on osoitettu kaksi palvelurakennusten korttelia (P-3). P-3-korttelialueiden pinta-ala on yhteensä noin 13 hehtaaria. Kaavamääräyksen mukaan mainitut korttelialueet on varattu hyvinvointi-, kokous-, koulutus-, ravitsemus- ja harrastustoiminnan palveluille sekä niiden toimintaan liittyville hotelli- ja majoituspalveluille. Muu osa asemakaava-alueesta on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU-2). Kaavamääräyksen mukaan MU-2-alueelle voidaan toteuttaa esimerkiksi ulkoilureittejä ja niihin liittyviä rakenteita kuten katoksia ja laavuja, sekä erilliselle rakennusalalle osoitetun määrän majoitus- ja huoltorakennuksia. Kaavassa osoitettu kokonaisrakennusoikeus on noin 9 000 kerrosneliömetriä, josta P-3-korttelialueille osoitetun rakennusoikeuden määrä on 8 840 kerrosneliömetriä.

Asemakaava-alue sijaitsee erillään Oulun olemassa olevasta asemakaava-alueesta ja noin 14 kilometrin päässä Oulun keskustasta. Asemakaavassa ei ole osoitettu asemakaava-alueelle johtavaa katua tai tieyhteyttä. Asemakaava-alue rajoittuu osittain Hämeenjärven rantaan.

Yleiskaavan ohjausvaikutus

Asemakaavan hyväksymisajankohtana alueella on ollut voimassa oikeusvaikutteinen Oulun seudun kuntien yhteinen yleiskaava 2020 (yleiskaava 2020), jonka on siten maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin ja 54 § 1 momentin mukaisesti tullut olla ohjeena laadittaessa Hiljaisuuden keskuksen asemakaavaa. Asemakaava-alue sijaitsee yleiskaavan 2020 maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla M ja M-1. Kaavamääräyksen mukaan M-alue on tarkoitettu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Alueelle voidaan sijoittaa maa- ja metsätalouteen tai muuhun alueelle soveltuvaan elinkeinotoimintaan liittyviä asuinrakennuksia. Erityisestä syystä alueelle voidaan sijoittaa myös muita asuinrakennuksia. Kaavamääräyksen mukaan rantaan sijoittuvan M-1-alueen lisärakentaminen ratkaistaan yksityiskohtaisella oikeusvaikutteisella osayleiskaavalla tai asemakaavalla. Kaavamääräyksessä on tältä osin viitattu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ään.

Kun otetaan huomioon Hiljaisuuden keskuksen asemakaavalla osoitetun palvelurakentamisen käyttötarkoitus ja sen huomattava määrä sekä yleiskaavassa 2020 osoitettu maankäyttö ja erityisesti sen M-aluetta koskevat kaavamääräykset, ei yleiskaava 2020 ole yleispiirteisyydestään huolimatta sellaisenaan ollut riittävästi ohjeena laadittaessa Hiljaisuuden keskuksen asemakaavaa.

Oulun kaupunginvaltuusto oli jo ennen asemakaavan hyväksymistä hyväksynyt 18.4.2016 oikeusvaikutteisen Uuden Oulun yleiskaavan 2050 (yleiskaava 2050). Se on Hiljaisuuden keskuksen asemakaava-alueen osalta tullut voimaan 12.8.2016. Yleiskaavassa 2050 Hiljaisuuden keskuksen asemakaava-alue sisältyy maaseutukehittämisvyöhykkeelle 2. Suunnittelumääräysten mukaan tälle vyöhykkeelle voi sijoittaa maa- ja metsätaloutta ja muuta maaseutumaista elinkeinotoimintaa palvelevaa rakentamista ja asumista. Tälle vyöhykkeelle saa lisäksi sijoittaa sille soveltuvaa muuta maankäyttöä, elinkeinoja ja rakentamista, kuten materiaali- ja energiahuoltoa palvelevia laitoksia ja rakennuksia sekä maa- ja kiviainesten ottoa ja käsittelyä erityislakien ja lupajärjestelmän mukaisesti.

Hiljaisuuden keskuksen asemakaavan laadinnan yhteydessä on laadittu yleiskaavallinen selvitys, jossa on asemakaava-aluetta laajemmin selvitetty asemakaavalla suunnitellun hankkeen vaikutuksia alueen yhdyskuntarakenteeseen, liikenteen järjestämiseen, ympäristöön, luonnonarvoihin ja maisemaan.

Yleiskaavan 2050 kaavamääräys on Hiljaisuuden keskuksen asemakaava-alueelle sallittua rakentamista koskevalta sisällöltään väljempi kuin yleiskaava 2020. Asemakaavassa osoitettua palvelurakentamista ei tähän nähden ole pidettävä voimassa olevan yleiskaavan 2050 vastaisena. Kun lisäksi otetaan huomioon asemakaavaa laadittaessa tehty yleiskaavallinen tarkastelu, jonka sisältö ja johtopäätökset on tarkemmin kuvattu edellä hallinto-oikeuden päätöksessä, ei Hiljaisuuden keskuksen asemakaavaa ole näissä oloissa syytä kumota sillä perusteella, että sitä hyväksyttäessä voimassa ollutta yleiskaavaa 2020 ei ole pidetty riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Liikenteen järjestäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentti edellyttää asemakaavan laatimista siten, että luodaan edellytykset myös liikenteen järjestämiselle. Lähtökohtaisesti muusta kaupungin asemakaava-alueesta erillään olevaa, näin mittavaa rakentamista sallivaa asemakaavaa ei voida laatia osoittamatta kaavassa myös kaava-alueelle johtava tie- tai katuyhteys.

Hiljaisuuden keskuksen asemakaavassa on erityisellä asemakaavamääräyksellä määrätty, että rakennusluvan ehtona on, että asemakaava-alueelle on rakennettu uusi tieyhteys. Asemakaavassa on lisäksi määrätty, että kaava on maankäyttö- ja rakennuslain 91 §:n mukainen maanomistajan toteuttamisvastuulla oleva asemakaava, minkä on kaava-asiakirjojen perusteella katsottava tarkoittavan muun ohella sitä, että tieyhteyden toteuttaminen asemakaava-alueelle on kaava-alueen maanomistajan vastuulla.

Hiljaisuuden keskuksen asemakaavaa laadittaessa on selvitetty yleiseltä tieltä asemakaava-alueelle johtavan yksityistieyhteyden sijaintivaihtoehdot. Kaavaselostuksesta ilmenee, että yksityistietoimitus on pantu vireille. Kaavaselostuksen mukaan yksityistietoimituksen kokouksessa on todettu, että edellytykset tieoikeuden perustamiselle täyttyvät.

Kun otetaan huomioon edellä selostettu tieyhteyden järjestämistä koskeva selvitys ja tien rakentamista koskeva ajoitusmääräys, Hiljaisuuden keskuksen asemakaava on laadittu siten, että se maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaisesti luo edellytykset alueelle johtavan liikenteen järjestämiselle.

Ranta-alueita koskevat asemakaavan erityiset sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentissa säädetään ranta-asemakaavan sisältövaatimuksista laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle.

Hiljaisuuden keskuksen asemakaavassa ei ole osoitettu lainkaan lomarakennusoikeutta. Edellä selostettu kaavan sisältö huomioon ottaen kysymys ei ole ranta-asemakaavasta, eikä asiassa sovelleta maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin säännöstä.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n, B:n ja C:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 8.4.2019