KHO:2019:46

Toimeentulotuki – Muut perusmenot – Asumismenot – Rahoitusvastike – Taloyhtiölaina – Uudisrakentaminen – Osakkeiden hankintameno – Viittaus asumistukea koskevaan sääntelyyn – Erilliset tukimuodot

Vuosikirjanumero: KHO:2019:46
Antopäivä: 9.4.2019
Taltionumero: 1416
Diaarinumero: 1183/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:46

A oli omistanut asunto-osakeyhtiössä huoneiston hallintaan oikeuttavat osakkeet yhtiön omistuksessa olevan rakennuksen valmistumisesta lähtien. A oli käyttänyt huoneistoa asuntonaan. Asunto-osakeyhtiö oli perinyt osakkeenomistajilta kuukausittain rahoitusvastiketta kiinteistön uudisrakentamisesta yhtiölle aiheutuneiden velkojen lyhentämiseksi ja veloista johtuvien rahoitusmenojen kattamiseksi.

Kunnan viranhaltija oli hylännyt perustoimeentulotukea heinäkuulle 2016 koskevan A:n hakemuksen siltä osin kuin siinä oli vaadittu rahoitusvastikkeen taloyhtiölainan lyhentämiseen käytettävän laskennallisen osuuden lukemista toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan (64/2006) tarkoittamaksi muuksi perusmenoksi. Lautakunnan jaosto ja hallinto-oikeus olivat hylänneet A:n muutoksenhakemukset.

Esillä olevassa asiassa oli ratkaistavana kysymys siitä, tuliko A:n maksamat rahoitusvastikkeet ottaa huomioon toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan tarkoittamina asumismenoina siltä osin kuin kysymys oli rahoitusvastikkeen siitä laskennallisesta osuudesta, jolla oli katettu taloyhtiölainan lyhennyksiä. Mainitun säännöksen mukaan toimeentulotukea myönnettäessä asumismenoina pidetään asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitettuja asumismenoja. Kun otettiin huomioon yleisestä asumistuesta annetun lain (938/2014) 56 §, viittauksen mainitun kumotun lain 6 §:ään oli katsottava nyt kysymyksessä olevassa asiassa tarkoittavan viittausta yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:ään.

Rahoitusvastikkeella katetaan asunto-osakeyhtiön pitkävaikutteisia menoja, kuten kiinteistön ja rakennuksen hankinnasta ja rakentamisesta aiheutuvia menoja. Asunto-osakeyhtiö käyttää osakkeenomistajien suorittamat rahoitusvastikkeet mainituista pitkävaikutteisista menoista johtuvien lainojen pääomien takaisinmaksuun sekä näistä lainoista johtuvien rahoitusmenojen maksamiseen. Rahoitusvastike on kuitenkin yksi jakamaton suorite. Taloudellisesti tarkastellen osakkeenomistajan suorittamassa rahoitusvastikkeessa on tässä asiayhteydessä kysymys osakkeiden hankintamenon vähittäisestä maksamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että perustoimeentulotuki ja yleinen asumistuki ovat toisistaan erillisiä taloudellisen tuen muotoja, jotka poikkeavat toisistaan tuen myöntämisperusteiden ja tuen tarkoituksen osalta. Toimeentulotuessa asumismenot otetaan huomioon tarpeellisen suuruisina ja kohtuullisen määräisinä, kun taas asumistuessa rahoitusvastikkeet otetaan huomioon laskennallisesti enimmäishoito- ja enimmäisrahoitusmenojen asettamissa rajoissa. Toimeentulotuki on viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Tuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätön toimeentulo. Sen sijaan asumistuen tarkoituksena on alentaa ruokakunnan asumismenoja.

A:n kuukausittain maksettavassa, uudisrakentamisen rahoittamiseen liittyvässä rahoitusvastikkeessa oli taloudellisesti tarkastellen kysymys osakkeiden hankintamenon suorittamisesta. Perustoimeentulotukea myönnettäessä tällainen rahoitusvastike voidaan siten nyt kysymyksessä olevalta osaltaan rinnastaa henkilökohtaiseen asuntolainaan ja sen lyhennyksiin. Toimeentulotuesta annetun lain tarkoituksen mukaista ei ole se, että rahoitusvastike nyt kysymyksessä olevalta osaltaan otettaisiin toimeentulotukea myönnettäessä huomioon asumismenona.

Huolimatta toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan asumismenoja koskevasta viittauksesta asumistukea koskevaan sääntelyyn korkein hallinto-oikeus katsoi, että uudisrakentamiseen liittyvää rahoitusvastiketta ei ollut nyt kysymyksessä olevalta osaltaan otettava muuna perusmenona huomioon hakijan toimeentulotukilaskelmassa.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

(Äänestys 5-3)

Laki toimeentulotuesta 1 § 1 momentti, 6 §, 7 § ja 7 b § 1 kohta (64/2006)

Asumistukilaki (408/1975) 6 § 2 momentti (1199/1993)

Laki yleisestä asumistuesta 1 §, 8 §, 9 § 2, 6 ja 7 momentti ja 56 §

Asunto-osakeyhtiölaki 1 luku 6 § 1 ja 4 momentti, 3 luku 1 § ja 3 § 2 momentti

Ks. KHO 5.12.2001 taltionumero 3033 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.2.2018 nro 18/0061/5

Asian aikaisempi käsittely

B:n kaupungin viranhaltija on päätöksellään 9.8.2016 numero 3297/156 hylännyt A:n 29.7.2016 vireille tulleen toimeentulotukihakemuksen ajalle 1.12.2015–31.7.2016 siltä osin kuin hakemuksessa oli kysymys perustoimeentulotuesta. Viranhaltijan päätöksen mukaan toimeentulotukea ei voida myöntää A:n asunto-osakeyhtiölle maksaman rahoitusvastikkeen siihen osuuteen, jolla oli katettu lainaosuuden lyhennyksiä ja jonka määrä oli viranhaltijan päätöksen mukaan 401,40 euroa kuukaudessa. Viranhaltijan päätöksen mukaan A:lla oli voimassa olevat toimeentulotukea koskevat päätökset ajalle 1.12.2015–30.11.2016, joihin liittyvissä laskelmissa asunnon hoitovastike, henkilökohtaisen asuntolainan korkomeno ja asuntoon kohdistuvan rahoitusvastikkeen korko-osuus oli otettu huomioon toimeentulotukea koskevassa laskelmassa menoina.

B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan ensimmäinen jaosto on 9.3.2017 (§ 180) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen viranhaltijan päätöksestä. Päätöksen perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Toimeentulotuen viimesijaisuudesta ja toimeentulotuen asiakkaiden yhdenvertaisuudesta johtuen voidaan katsoa, että toimeentulotuen tarkoituksena ei ole asiakkaan omaisuuden kartuttaminen tai taloudellisen hyödyn tarjoaminen omistusasunnoissa asuville asiakkaille. Toimeentulotuella ei muutoinkaan tueta pitkäaikaisesti epärealistisena pidettävää asumista eli tuloihin nähden liian kallista vuokra- tai omistusasumista. Kunnalla on oikeus harkita kohtuullisten asumismenojen suuruutta toimeentulotukea myönnettäessä.

Yhtiölainan lyhentämiseen käytettävän rahoitusvastikkeen huomioon ottaminen toimeentulotukilaskelmissa tarkoittaisi samalla myös toimeentulotuen asiakkaan varallisuuden kartuttamista. Toimeentulotuella ei lyhennetä asiakkaiden lainoja tai tueta esimerkiksi rahastosäästämistä tai sijoitustoimintaa. Pääsääntönä on, että asuntolainan ja rahoitusvastikkeen korot otetaan menoina huomioon.

Sosiaali- ja terveysvirastossa vuonna 2016 käytössä olleen ohjeistuksen mukaan taloyhtiön korjauslainojen osuus rahoitusvastikkeesta voidaan ottaa huomioon toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa. Kysymys on siis taloyhtiön ottamasta lainasta, joka on tarkoitettu asunnon väistämättömään perusparantamiseen. Käytännössä tämä usein tarkoittaa vanhoja asuintaloja, joissa taloyhtiö on joutunut ottamaan lainaa välttämättömään putkiremonttiin. Osakkaat lyhentävät tätä lainaa rahoitusvastikkeessa. Tämä on eri tilanne kuin uudisrakentamisen yhteydessä otetut taloyhtiölainat, joiden avulla asunnon myyntihintaa saadaan kohtuullisemmaksi. Tällaisen rahoitusvastikkeen hyväksyminen menoksi tarkoittaisi samaa kuin asiakkaan henkilökohtaisen asuntolainan lyhennysten hyväksyminen toimeentulotukilaskelmissa.

B:n kaupungin viranhaltija on päätöksellään 9.2.2017 numero 19141/164 hylännyt A:n asiallisesti edellä mainittua viranhaltijan päätöstä vastaavan rahoitusvastikkeen menoksi lukemista koskevan hakemuksen ajalle 1.1.–28.2.2017.

B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 3.8.2017 (§ 242) hylännyt edellä mainitusta viranhaltijan päätöksestä A:n tekemän oikaisuvaatimuksen asiallisesti vastaavin perustein kuin edellä on todettu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen sekä B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan ensimmäisen jaoston päätöksestä 9.3.2017 (§ 180) että jaoston päätöksestä 3.8.2017 (§ 242).

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen sekä lausunut perustoimeentulotuen osalta seuraavaa:

Valituksessa hallinto-oikeudelle valittaja on vaatinut, että hänelle myönnetään ensisijaisesti perustoimeentulotukea, koska asumistukilain mukaan asumismenona tulee ottaa huomioon kaikki yhtiövastikkeet riippumatta niiden luonteesta. B:n kaupunki on aiemmissa antamissaan päätöksissä toimeentulotuesta ajalle 1.2.–30.9.2015 ja 1.12.2016–31.1.2017 ottanut huomioon asumismenona valittajan asunnon rahoitusvastikkeen.

Hallinto-oikeus toteaa, että omistusasunnon asumiskustannuksina otetaan huomioon toimeentulotukea myönnettäessä tavanomainen hoitovastike sekä erikseen maksettavat lämmityskustannukset ja vesimaksut. Asumismenoiksi luetaan myös asunnon hankkimiseksi tai perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen vuotuisista koroista aiheutuvat menot. Koska toimeentulotuella ei rahoiteta omistusasunnon hankkimiskustannuksia, ei uudisrakentamisen yhteydessä otettujen taloyhtiölainojen, joiden avulla asunnon myyntihintaa saadaan kohtuullisemmaksi, eikä näiden johdosta perittäviä rahoitusvastikkeita oteta korkoja lukuun ottamatta menona huomioon toimeentulotukea myönnettäessä.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston on tullut jättää valittajan asunnon rahoitusvastike huomioon ottamatta perustoimeentulon toimeentulotukilaskelmassa. Se, että B:n sosiaalitoimen aiemmissa päätöksissä on huomioitu valittajan rahoitusvastikkeet menona, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Perustoimeentulon osalta jaoston päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki toimeentulotuesta 1 § 1 momentti, 7 §, 7 b § 1 kohta (64/2006)

Asumistukilaki (408/1975) 6 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä ja Jaana Moilanen. Esittelijä Teppo Koskinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan B:n kaupungille toimeentulotuen myöntämiseksi siten, että ajalle 1.7.2013−31.1.2015 ja 1.10.2015−30.11.2016 tehdyissä toimeentulotukea koskevissa päätöksissä hänen asumismenonaan otetaan huomioon myös rahoitusvastike.

Vaatimustensa tueksi A on asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole perusteltu hallintolainkäyttölain 53 §:ssä edellytetyllä tavalla. Valittajan hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyt perustelut on sivuutettu, eikä niihin ole päätöksessä otettu kantaa.

Rahoitusvastike olisi tullut ottaa huomioon ensisijaisesti muuna perusmenona perustoimeentulotukea myönnettäessä tai joka tapauksessa toissijaisesti siten, että siihen myönnetään ehkäisevää toimeentulotukea.

Rahoitusvastikkeita ei ole jäänyt maksamatta niiltä ajanjaksoilta, joilta rahoitusvastike on otettu huomioon menona toimeentulotukea myönnettäessä.

Se, että rahoitusvastike jätetään ottamatta huomioon toimeentulotukilaskelmassa, merkitsee toimeentulotukilain ja asumistukilain säännösten supistavaa tulkintaa toimeentulotuen asiakkaan vahingoksi. B:n kaupungin sisäisten ohjeiden käyttäminen päätöksen perusteluina on hallinnon lainalaisuusperiaatteen kannalta arveluttavaa. Kansaneläkelaitos on vuoden 2017 alusta tulkinnut samoja toimeentulotukilain ja asumistukilain säännöksiä asiakkaan eduksi ja ottanut toimeentulotukea myöntäessään rahoitusvastikkeen huomioon asumismenona.

B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Rahoitusvastike on yhtiölainan maksuerä. Nykyisessä asuntorakentamisessa on tavallista, että rakennuttaja on neuvotellut vapaarahoitteeseen asuntokohteeseen yhtiölainan. Ostaja pääsee uuteen asuntoon kiinni asunnon todellista velatonta hintaa huomattavasti vähäisemmällä taloudellisella panoksella, kun suurin osa asunnon velattomasta hinnasta katetaan taloyhtiön lainalla. Asunnon ostaja lyhentää lainaa kuukausittain rahoitusvastikkeena. Tämä on verrattavissa henkilökohtaisen pankista otetun asuntolainan lyhentämiseen.

Toimeentulotuen viimesijaisuudesta ja toimeentulotuen asiakkaiden yhdenvertaisuudesta voidaan katsoa johtuvan, että toimeentulotuen tarkoituksena ei ole asiakkaan omaisuuden kartuttaminen tai taloudellisen hyödyn tarjoaminen omistusasunnoissa asuville asiakkaille rahoitusvastikkeiden yhtiölainaosuuksia maksamalla. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Rahoitusvastikkeen huomioon ottaminen menona tapauskohtaisesti harkiten eräissä toimeentulotuen myöntämistä koskevissa päätöksissä ei ole kohentanut A:n taloudellista tilannetta pitkäkestoisesti, vähentänyt A:n riippuvuutta toimeentulotuesta tai edistänyt hänen omatoimista suoriutumistaan. Jo käytettyä yksilökohtaista harkintaa on pidettävä riittävänä. Toimeentulotuella ei ole perusteltua tukea pitkäaikaisasiakkaan taloudellisesti kestämättömiä asumisratkaisuja.

Kuntia ei tule velvoittaa takautuvasti muuttamaan ennen 1.1.2017 voimassa olleita ohjeitaan ja tulkintojaan vastaamaan Kansaneläkelaitoksen mainitusta ajankohdasta lukien käyttöön ottamia linjauksia.

Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, jonka johdosta A:n kokonaistilannetta tulisi arvioida toisin kuin viranhaltija, jaosto ja hallinto-oikeus ovat tehneet.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

A:lla on ollut enemmän henkilökohtaista asuntovelkaa kuin hänen asuntoonsa kohdistuvaa yhtiölainaosuutta. Jaoston selityksessä ei ole otettu huomioon A:n pitkittynyttä sairautta, jonka johdosta hän on joutunut turvautumaan toimeentulotukeen. A:n tarkoituksena ei ole ollut kerryttää varallisuuttaan toimeentulotukea hakemalla, vaan turvata itsensä ja alaikäisen lapsensa asuminen, missä hän onkin onnistunut kesän 2018 toimeentulotuen ja säästäväisyyden ansiosta.

Kansaneläkelaitoksen sittemmin myöntämän toimeentulotuen ja säästäväisyyden ansiosta A on maksanut yhtiövastikerästinsä. Asumisratkaisu on näin ollen taloudellisesti kestävä. Vuokran ottaminen huomioon asumismenona tulisi toimeentulotuen myöntäjälle selvästi rahoitusvastikkeen huomioon ottamista kalliimmaksi.

Kaupungilla ei ole ollut oikeutta tulkita toimeentulotukilain ja asumistukilain säännöksiä supistavasti toimeentulotuen hakijan vahingoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian siltä osin kuin kysymys on viranhaltijan päätöksessä 9.8.2016 numero 3297/156 tarkoitetusta perustoimeentulotuen myöntämisestä ajalle 1.7.–31.7.2016. Sanotuilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Valituslupahakemus hylätään muilta osin. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Perustelut

1. Perustoimeentulotuessa huomioon otettavat asumismenot

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

1.1.1 Toimeentulotukea koskeva sääntely

Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Lain 6 §:n mukaan toimeentulotuen määrä on mainitun lain mukaan määriteltyjen menojen sekä käytettävissä olevien tulojen ja varojen erotus. Tulot ja varat otetaan huomioon ensin 7 §:ssä tarkoitettua perustoimeentulotukea myönnettäessä.

Lain 7 §:n mukaan perustoimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) sekä muut perusmenot, sen mukaan kuin jäljempänä erikseen säädetään.

Lain 7 b §:n 1 kohdan (64/2006) mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitetut asumismenot.

1.1.2 Asumistukea koskeva sääntely

Asumistukilain (408/1975) 6 §:n 2 momentin mukaan, sellaisena kuin se oli laissa 1199/1993, omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi luetaan vastike sekä erikseen maksettavat lämmityskustannukset ja vesimaksut taikka kiinteistön hoitomenot. Asumismenoiksi luetaan myös asunnon hankkimiseksi ja perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen vuotuisista koroista valtioneuvoston vuosittain määräämä osuus, jossa on otettu huomioon korkojen verovähennysoikeus.

Yleisestä asumistuesta annetun lain (938/2014), joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015,1 §:n mukaan lain tarkoituksena on alentaa ruokakunnan asumismenoja maksamalla valtion varoista asumistukea.

Lain 8 §:n (938/2014) 1 momentin mukaan ruokakunnalla on oikeus saada asumistukea 80 prosenttia siitä mainitun lain 9 §:ssä säädettyjen hyväksyttävien, mutta enintään mainitun lain 10 §:ssä tarkoitettujen enimmäismääräisten asumismenojen määrästä, josta on vähennetty ruokakunnan tulojen mukaan määräytyvä mainitun lain 16 §:ssä tarkoitettu perusomavastuuosuus.

Lain 9 §:n (938/2014) 2 momentin mukaan omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään asunnon hoito- ja rahoitusmenot. Osakeasunnon hoitomenoiksi hyväksytään vastike sekä erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset. Vesimaksut ja lämmityskustannukset otetaan huomioon pykälän 1 momentin mukaisina.

Pykälän (938/2014) 6 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan omistusasunnossa asuvan ruokakunnan rahoitusmenoiksi hyväksytään asunnon hankkimiseksi ja perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen kuukausittaisista koroista 73 prosenttia.

Pykälän (938/2014) 7 momentin mukaan osakeasunnossa asuvan ruokakunnan saman pykälän 2 momentissa tarkoitetuista asunnon hoitomenoista otetaan huomioon enimmäishoitomenoina enintään määrä, joka on 30 prosenttia 10 §:ssä tarkoitetuista ruokakunnan enimmäisasumismenoista ja enimmäisrahoitusmenoina enintään määrä, joka on 70 prosenttia ruokakunnan enimmäisasumismenoista. Jos hoitomenot ylittävät enimmäishoitomenot, ylimenevästä osasta otetaan huomioon 73 prosenttia asunnon hyväksyttävinä rahoitusmenoina.

Lain 56 §:n mukaan jos muussa laissa tai sen nojalla annetussa säännöksessä viitataan asumistukilakiin (408/1975) tai sen nojalla myönnettävään tai maksettavaan asumistukeen taikka asumistukiasetukseen (949/1993), viittauksen katsotaan tarkoittavan viittausta sanotun lain vastaaviin säännöksiin ja tämän lain mukaiseen asumistukeen, jollei tästä laista muuta johdu.

1.1.3 Rahoitus- eli pääomavastiketta koskeva sääntely

Asunto-osakeyhtiölain (1599/2009) 1 luvussa säädetään muun ohella asunto-osakeyhtiön toiminnan keskeisistä periaatteista ja 3 luvussa säädetään yhtiövastikkeesta.

Lain 1 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan asunto-osakeyhtiö on osakkeenomistajistaan erillinen oikeushenkilö, joka syntyy, kun yhtiö rekisteröidään. Pykälän 4 momentin mukaan osakkeenomistajat eivät vastaa henkilökohtaisesti yhtiön velvoitteista.

Lain 3 luvun 1 §:n mukaan osakkeenomistaja on velvollinen maksamaan yhtiön menojen kattamiseksi yhtiövastiketta yhtiöjärjestyksessä määrättyjen perusteiden mukaan.

Lain 3 luvun 3 §:n 2 momentin mukaan jos yhtiöjärjestyksessä määrätään pääomavastikkeesta ja jollei yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä, pääomavastikkeella katetaan pitkävaikutteiset menot, jotka aiheutuvat kiinteistön ja rakennuksen hankinnasta, rakentamisesta, peruskorjauksesta ja uudistuksesta.

1.2 Lakien esityöt

1.2.1 Toimeentulotukea koskevan sääntelyn esityöt

Muun ohella toimeentulotuesta annetun lain muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 164/2005 vp) mainitun lain 7 b §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa:

"Muut perusmenot ehdotetaan muodostettaviksi osasta nykyisen toimeentulotuesta annetun asetuksen tarkoittamia, lisäosalla katettavia menoja. Perusosan ohella muina perusmenoina ehdotetaan otettavaksi huomioon tarpeellisen suuruisina muu kuin perusosaan sisältyvä osuus asumistukilain 6 §:ssä tarkoitetuista asumismenoista, kotivakuutus, taloussähkö sekä vähäistä suuremmat terveydenhuoltomenot.

Asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitettuja asumismenoja ovat, asumismuodosta riippuen, vuokra, yhtiövastike, käyttövastike, lämmityskulut, veden kulutus, nuohouslasku, tontin vuokra, kiinteistövero, palovakuutus sekä kohtuullisista asunnon hankkimiseksi tai perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen vuotuisista menoista aiheutuvat korot.

Asumismenojen tarpeellista suuruutta harkittaessa otetaan huomioon asunnon koko ja laatu suhteessa perheen kokoon ja tarpeisiin sekä kohtuullista asumistasoa vastaava kustannustaso paikkakunnalla. Kohtuulliset asumismenot otetaan huomioon todellisen määräisinä.

Asumismenot voidaan ottaa huomioon todellisen suuruisina, jos toimeentulotuen hakijalla ei ole tosiasiassa mahdollisuutta saada paikkakunnalta asuntoa, jonka menot olisivat sen suuruiset kuin kunnassa on arvioitu kohtuulliseksi. Uudelle toimeentulotukiasiakkaalle on myös annettava riittävä aika hakeutua edullisempaan asuntoon, ennen kuin asumismeno voidaan ottaa tukea myönnettäessä kohtuullistettuna huomioon."

Muun ohella toimeentulotuesta annetun lain muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 358/2014 vp), jota koskevat lait tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017, mainitun lain 7 b §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa:

"Tarpeellisen suuruisina huomioon otettavista muista perusmenoista säädetään toimeentulotukilain 7 b §:ssä. Muihin perusmenoihin kuuluvat menot otetaan huomioon tarpeellisen suuruisina, minkä vuoksi asiakkaan tulee aina tarvittaessa esittää niihin liittyvät selvitykset. Käytännössä menot otetaan yleensä huomioon todellisen suuruisina, jollei niitä ole pidettävä kohtuuttomina.

Ehdotetun 7 b §:n 1 momentti vastaa pääosin 1 kohdan osalta nykyistä lakia mutta siinä on otettu huomioon uusi yleisestä asumistuesta annettu laki (938/2014). Pykälän lakiviittaus kohdistuu uuden asumistukilain 9 §:ään ja siinä mainittuihin menoihin. Tämän pykälän mukaisia huomioon otettavia asumismenoja olisivat kuten nykyisinkin asunnon vuokra, asumisoikeusasunnon käyttövastike, yhtiömuotoisen asunnon vastike, erilliset vesimaksut ja lämmityskustannukset sekä asumistukilain 9 §:ssä tarkoitetut asunnon hankkimiseksi tai perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen korot. Perustoimeentulotuessa hyväksyttäviä tarpeellisen suuruisten asumismenojen määrää ei jatkossakaan määriteltäisi asumistukea koskevan lainsäädännön perustein, vaan menojen tarpeellinen suuruus arvioitaisiin lähtien tosiasiallisista kustannuksista. Asumismenojen tarpeellista suuruutta 7 b §:n 1 momentin nojalla arvioitaessa voitaisiin ottaa huomioon tuen hakijan asumiseen ja olosuhteisiin liittyvät erityistarpeet kuten esimerkiksi lasten koulunkäyntimahdollisuudet, erityinen hoidon tarve tai vammaisen henkilön tarvitsemien apuvälineiden aiheuttama tilantarve. Uuden asumistukilain 9 §:n 3 momentissa mainittu hyväksyttävien ruokakunnan kokoon perustuvien laskennallisten hoitomenojen määrittely ei sovellu toimeentulotukeen, koska sen myöntämisessä hoitomenot otetaan huomioon todellisten menoerien mukaan, kuitenkin tarpeellisen suuruisina."

1.2.2 Asumistukea koskevan sääntelyn esityöt

Yleisestä asumistuesta annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 52/2014 vp) yleisperusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa:

"Asumistuella alennetaan pienituloisten perheiden ja muiden ruokakuntien asumismenoja. Samalla pyritään edistämään myös pienituloisten mahdollisuuksia kohtuulliseen asumistasoon.

(---)

Omistusasunnoissa hyväksyttävien asumismenojen määrittely uudistettaisiin. Osakeasunnoissa, jotka vastaisivat asumistukilain tarkoittamia yhtiömuotoisia osake- ja osuuskunta-asuntoja, erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannuserät otettaisiin huomioon kuten vuokra-asunnoissakin. Muissa omistusasunnoissa hoitomenoina otettaisiin huomioon asunnon sijainnin ja ruokakunnan koon mukaan määräytyvät hoitomenoerät. Lisäksi omistusasunnoissa otettaisiin huomioon aikaisempaan tapaan asunnon hankkimista tai perusparantamista varten otettujen lainojen koroista 73 prosenttia. Korkomenojen osuutta on korotettu verotuksessa tapahtuvaa muutosta vastaavasti, korkovähennyksen alentuessa 75 prosenttiin vuonna 2014. Asumistuella tuettavan korko-osuuden perusteena on, että asumistukena ja verovähennyksenä annettavan tuen määrä olisi yhteensä yhtä suuri kuin asumistuki vastaavan suuruisesta vuokrasta.

Osakeasunnossa maksettavaan vastikkeeseen voi sisältyä sekä hoito- että rahoitusvastiketta. Kun asuntolainojen lyhentämisen tukemista ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, hoito- ja rahoitusmenojen määrää on tarpeen vielä säännellä erikseen. Osakeasunnossa hoitomenoina hyväksyttävä vastike ja muut hoitomenot olisivat enintään 30 prosenttia enimmäisasumismenoista (enimmäishoitomenot). Jos hoitomenot ylittävät enimmäishoitomenot, ne otettaisiin ylityksen osalta huomioon rahoitusmenoina. Hyväksyttävät rahoitusmenot, siis 73 prosenttia enimmäishoitomenot ylittävästä vastikkeesta ja 73 prosenttia henkilökohtaisten lainojen koroista, olisivat korkeintaan 70 prosenttia enimmäisasumismenoista (enimmäisrahoitusmenot). (---)"

Edellä mainitun yleisestä asumistuesta annetun lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen 9 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee lisäksi muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin siitä, mitkä asumismenot otetaan huomioon asumistukea laskettaessa. Asumismenoina otetaan huomioon ruokakunnan vakinaisen asunnon asumismenot, jotka muodostuvat osittain laskennallisesti. Asumismenoja tuetaan enintään 10 §:ssä mainittujen enimmäisasumismenojen määrään asti. (---)

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin omistusasunnossa hyväksyttävistä asumismenoista, joita ovat hoitomenot ja rahoitusmenot. Osakeasunnossa hoitomenoiksi hyväksyttäisiin vastike sekä erilliset vesimaksut ja lämmityskustannukset kuten vuokra-asunnossakin. Muussa asunnossa hoitomenoina otettaisiin huomioon ruokakunnan koon mukaan määräytyvät laissa vahvistetut hoitomenot. Todellisilla hoitomenoilla ei olisi merkitystä eikä niitä tarvitsisi selvittää.

(---)

Pykälän 6 momentissa säädettäisiin asunnon hankkimiseksi tai perusparantamiseksi (---) huomioon otettavien henkilökohtaisten lainojen koroista. Korkomenoina otettaisiin aiemmasta poiketen huomioon 73 prosenttia korkomenoista. (---) Hyväksyttävän lainan tulisi olla tarkoitettu asunnon hankkimiseen tai perusparantamiseen ja lainanantajana tulisi olla valtio, kunta tai julkisen valvonnan alainen luottotoimintaa harjoittava laitos. (---)

Pykälän 7 momentissa säädettäisiin hyväksyttävien hoitomenojen ja rahoitusmenojen enimmäismääristä. Erityisesti vastikeasunnoissa vastikkeeseen voi sisältyä myös lainojen lyhentämisestä aiheutuvia menoja, joita ei ole tarkoituksenmukaista tukea asumistuella. Tämän vuoksi säädettäisiin, että hoitomenojen enimmäismäärä (enimmäishoitomenot) voisi olla korkeintaan 30 prosenttia asumistukea myönnettäessä hyväksyttävien asunnon sijainnin ja ruokakunnan koon mukaan määräytyvien 10 §:ssä vahvistettujen enimmäisasumismenojen määrästä. Jos 2 momentissa tarkoitetut hoitomenot ylittäisivät nämä enimmäishoitomenot, 73 prosenttia ylityksestä lisättäisiin rahoitusmenoihin. Rahoitusmenoille, joita olisivat 5 momentissa tarkoitettujen lainakorkojen lisäksi enimmäishoitomenon ylittävät hoitomenot, on puolestaan määritelty oma menojen enimmäismäärä (enimmäisrahoitusmenot). Enimmäisrahoitusmenot voisivat olla korkeintaan 70 prosenttia asumistukea myönnettäessä hyväksyttävien asunnon sijainnin ja ruokakunnan koon mukaan määräytyvien 10 §:ssä vahvistettujen enimmäisasumismenojen määrästä."

1.3 Asiassa saatu keskeinen selvitys

A omistaa As Oy C -nimisen asunto-osakeyhtiön omistamassa rakennuksessa sijaitsevan huoneiston hallintaan oikeuttavat osakkeet. A asuu alaikäisen lapsensa kanssa tässä vuonna 2011 valmistuneessa rivitalohuoneistossa, jonne A on muuttanut asumaan mainittuna vuonna.

Asiakirjaselvityksen mukaan vuoden 2015 lopussa A:lla oli osakkeiden hankintaan kohdistuvaa henkilökohtaista pankkilainaa noin 118 000 euroa. Tämän lisäksi asuntoon kohdistui vuoden 2015 lopussa noin 87 000 euron suuruinen yhtiölainaosuus, jota asunto-osakeyhtiön osakkaat lyhentävät rahoitusvastikkein.

A:n asunto-osakeyhtiölle suoritettava yhtiövastike koostuu hoitovastikkeesta ja edellä mainitusta rahoitus- eli pääomavastikkeesta. A:n suorittaman yhtiövastikkeen kokonaismäärä on hänen heinäkuuta 2016 koskevan toimeentulotukihakemuksensa mukaan ollut yhteensä 840,10 euroa, josta rahoitusvastikkeen lainaosuuden lyhennykseen kohdistuva laskennallinen osuus on ollut 401,40 euroa.

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja B:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätökset kumotaan ja asia palautetaan B:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan alaiselle viranhaltijalle toimeentulotuen myöntämiseksi siten, että ajalle 1.7.2013–31.1.2015 ja 1.10.2015–30.11.2016 tehdyissä toimeentulotukea koskevissa päätöksissä hänen asumismenonaan otetaan huomioon myös mainittu rahoitusvastike.

Esillä olevassa asiassa valituslupa on myönnetty heinäkuun 2016 perustoimeentulotuen myöntämistä koskevilta osin.

Heinäkuun 2016 toimeentulotukea koskevan 9.8.2016 päivätyn laskelman mukaan A:n käytettävissä oleviksi tuloiksi on katsottu muun ohella asumistuki yhteensä 572,47 euroa. Menoiksi on hyväksytty muun ohella hoitovastike 360 euroa, asuntolainan korkomeno 50 euroa ja rahoitusvastikkeen laskennallinen korko-osuus 69,61 euroa sekä muita asumisesta johtuneita menoja, kuten vesimaksu ja sähkömeno. Sitä rahoitusvastikkeen laskennallista osuutta, jolla on katettu lainaosuuden lyhennykset, ei ole hyväksytty menoksi.

1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1 Kysymyksenasettelu

Esillä olevassa asiassa on ratkaistavana, onko A:n heinäkuuta 2016 koskevassa toimeentulotukilaskelmassa tullut perustoimeentulotuen osalta ottaa huomioon A:n asumismenoina hoitovastikkeen, henkilökohtaisen asuntolainan korkomenon, rahoitusvastikkeen laskennallisen korko-osuuden sekä muiden asumismenojen lisäksi A:n asunto-osakeyhtiölle maksaman rahoitusvastikkeen se laskennallinen osuus, jolla on katettu yhtiölainaosuuden lyhennyksiä ja jonka määrä oli viranhaltijan päätöksen mukaan 401,40 euroa kuukaudessa.

Mainitun rahoitusvastikkeen se laskennallinen osuus, jolla on katettu yhtiölainaosuuden korkomenoja, on jo viranhaltijan aikaisemmin tekemillä, tältä osin lainvoimaisilla päätöksillä hyväksytty menoksi toimeentulotukea laskettaessa. Tämän vuoksi asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana vain kysymys siitä, voidaanko perustoimeentulotukea maksaa mainitun rahoitusvastikkeen yhtiölainan lyhennykseen käytettävään osuuteen.

1.4.2 Perustoimeentulotuen myöntämistä koskevassa asiassa toimivaltainen viranomainen ja sen antamat ohjeet

Heinäkuussa 2016 perustoimeentulotuen myöntämisestä päättäminen on kuulunut kunnan viranomaiselle. Toimeentulotuesta annetun lain 4 §:n (1412/1997) mukaan mainitun lain mukaisia tehtäviä hoitaa kunnassa sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 §:ssä tarkoitettu kunnan määräämä monijäseninen toimielin. Perustoimeentulotuen myöntäminen on 1.1.2017 voimaantulleella lailla 815/2015 säädetty mainitusta laista tarkemmin ilmenevällä tavalla Kansaneläkelaitoksen tehtäväksi.

A on vedonnut vaatimustensa tueksi muun ohella Kansaneläkelaitoksen toimeentulotukea koskeviin ohjeisiin ja sen perustoimeentulotuen myöntämisessä vuodesta 2017 noudattamaan käytäntöön. A on pitänyt kaupungin noudattamaa käytäntöä ja sen tueksi hyväksyttyjä soveltamisohjeita toimeentulotuesta ja asumistuesta annettuja säännöksiä tulkinnallisesti supistavana. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että ennen edellä mainittua lain muutosta perustoimeentulotuen myöntäminen on perustunut silloin voimassa olleisiin säännöksiin, joiden mukaan toimivaltainen viranomainen on ollut sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 §:ssä tarkoitettu kunnan monijäseninen toimielin. Kunnalla on myös ollut oikeus antaa viranhaltijoilleen soveltamisohjeita hallintokäytännön yhtenäistämiseksi ja toimeentulotukiasiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi. Nämä soveltamisohjeet eivät kuitenkaan sido tuomioistuinta, kun se valituksen johdosta arvioi hallintopäätöksen lainmukaisuutta.

1.4.3 Rahoitusvastikkeen oikeudellinen ja taloudellinen luonne

Rahoitusvastikkeella katetaan asunto-osakeyhtiön pitkävaikutteisia menoja, jotka aiheutuvat kiinteistön ja rakennuksen hankinnasta, rakentamisesta, peruskorjauksesta tai uudistamisesta. Asunto-osakeyhtiö käyttää osakkeenomistajien suorittamat rahoitusvastikkeet asunto-osakeyhtiöllä olevien mainituista pitkäaikaisista menoista johtuvien lainojen pääomien takaisinmaksuun sekä näistä lainoista johtuvien korko- ja muiden rahoitusmenojen maksamiseen. Rahoitusvastike on kuitenkin yksi jakamaton suorite. Tästä poiketen esillä olevassa asiassa A:n kuukausittain osana yhtiövastiketta suorittamassa 401,40 euron suuruisessa erässä on kysymys vain rahoitusvastikkeen siitä laskennallisesta osasta, jolla on katettu uudisrakentamisesta johtuvia asunto-osakeyhtiöllä olevia lainojen lyhennyksiä.

Rahoitusvastikkeen maksuperuste määräytyy lähtökohtaisesti asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen mukaisesti niin, että se vastaa esimerkiksi kunkin huoneiston pinta-alan perusteella määräytyvää suhteellista osuutta yhtiön velan koko määrästä. Tästä suhteellisesta velkaosuudesta voidaan käyttää myös nimitystä taloyhtiölainaosuus, jolla viitataan tietyn osakehuoneiston osakeomistuksen määrään perustuvaan laskennalliseen osuuteen asunto-osakeyhtiön velasta.

Vaikka osakkeenomistaja ei olekaan yksityisoikeudellisesti henkilökohtaisessa vastuussa asunto-osakeyhtiön velvoitteista, taloudellisesti tarkastellen osakkeenomistajan hankkimien osakkeiden hankintameno muodostuu rahana maksetun kauppahinnan ja taloyhtiölainaosuuden yhteismäärästä. Osakkeenomistajan suorittamassa rahoitusvastikkeessa on siten tässä asiayhteydessä tosiasiallisesti kysymys osakkeiden hankintamenon vähittäisestä maksamisesta eli erästä, jonka maksaminen kasvattaa osakkaan varallisuutta.

1.4.4 Rahoitusvastike toimeentulotuen perusteena olevana asumismenona

Toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan (64/2006) mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitetut asumismenot. Säännöksessä mainittu asumistukilaki on kumottu yleisestä asumistuesta annetulla lailla 1.1.2015 lukien, ja siten ennen A:n perustoimeentulotukea heinäkuulle 2016 koskevan viranhaltijan päätöksen 9.8.2016 numero 3297/156 tekemistä.

Kun otetaan huomioon yleisestä asumistuesta annetun lain 56 §, viittauksen kumotun asumistukilain 6 §:ään on katsottava nyt kysymyksessä olevassa asiassa tarkoittavan viittausta yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:ään.

Yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään asunnon hoito- ja rahoitusmenot. Mainitun momentin toisen virkkeen mukaan osakeasunnon hoitomenoiksi hyväksytään vastike sekä erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset.

Edellä selostetuista yleisestä asumistuesta annetun lain esitöistä (HE 52/2014 vp) tarkemmin ilmenevällä tavalla osakeasunnossa maksettavaan vastikkeeseen voi sisältyä sekä hoito- että rahoitusvastiketta. Hallituksen esityksen 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa katsottiin nimenomaisesti, että erityisesti vastikeasunnoissa, joilla korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tarkoitetaan tässä asiayhteydessä muun ohella asunto-osakeyhtiöitä, vastikkeeseen voi sisältyä myös lainojen lyhentämisestä aiheutuvia menoja. Näitä ei esityksen perusteluiden mukaan ole tarkoituksenmukaista tukea asumistuella. Tämän vuoksi osakeasunnoissa asumistuen perusteeksi hyväksyttävän vastikkeen ja muiden hoitomenojen määrää oli tarpeen vielä säännellä erikseen. Mainitun lain nojalla asumistukeen oikeuttavat asumismenot, kuten rahoitusvastike, otetaan tämän vuoksi huomioon laissa tarkemmin säädetyllä laskennallisella tavalla enimmäishoitomenojen ja enimmäisrahoitusmenojen puitteissa. Vastaavasti myös yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:n 6 momentin mukaisesti rahoitusmenoiksi hyväksytään vain tietty prosenttiosuus esimerkiksi asunnon hankkimiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen korkomenoista.

Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n 1 momentista ilmenee nimenomaisesti toimeentulotuen luonne viimesijaisena taloudellisena tukena, jonka avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo. Lain 6 §:n mukaan toimeentulotuen määrä on mainitun lain mukaan määriteltyjen menojen sekä käytettävissä olevien tulojen ja varojen erotus. Lain 7 b §:n 1 kohdan mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon asumistukilain 6 §:ssä tarkoitetut asumismenot.

Edellä selostetuista toimeentulotuesta annetun lain esitöistä (HE 164/2005 vp) ilmenee, että asumismenojen tarpeellista suuruutta harkittaessa otetaan huomioon asunnon koko ja laatu suhteessa perheen kokoon ja tarpeisiin sekä kohtuullista asumistasoa vastaava kustannustaso paikkakunnalla. Kohtuulliset asumismenot otetaan huomioon todellisen määräisinä. Edelleen hallituksen esityksen (HE 358/2014 vp) perusteluissa todetaan aikaisempaan oikeustilaan viitaten, että perustoimeentulotuessa hyväksyttäviä tarpeellisen suuruisten asumismenojen määrää ei jatkossakaan määriteltäisi asumistukea koskevan lainsäädännön perustein, vaan menojen tarpeellinen suuruus arvioitaisiin lähtien tosiasiallisista kustannuksista.

1.4.5 Johtopäätös

A on valituksissaan hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen vaatinut, että hänelle myönnetään ensisijaisesti perustoimeentulotukea. Hän on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella, että asumistukilain mukaan asumismenona tulee ottaa huomioon kaikki yhtiövastikkeet riippumatta niiden luonteesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että perustoimeentulotuki ja yleinen asumistuki ovat toisistaan erillisiä taloudellisen tuen muotoja, jotka poikkeavat toisistaan tuen myöntämisperusteiden ja tuen tarkoituksen osalta.

Toimeentulotuessa ja asumistuessa huomioon otettavien asumismenojen määräytymisen osalta tuen myöntämisperusteiden ero ilmenee myös näitä etuuksia koskevista edellä selostetuista säännöksistä ja lain esitöistä, joiden mukaan toimeentulotukea myönnettäessä muut perusmenot, kuten asumismenot, otetaan huomioon tarpeellisen suuruisina ja kohtuullisen määräisinä, kun taas asumistukea myönnettäessä rahoitusvastikkeet otetaan huomioon vain laskennallisesti enimmäishoito- ja enimmäisrahoitusmenojen asettamissa rajoissa.

Tämän vuoksi yksistään siitä, että toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdassa (64/2006) on viitattu asumistukea koskevassa laissa tarkoitettuihin asumismenoihin, ei seuraa, että osakkeenomistajan asunto-osakeyhtiölle suorittama, uudisrakentamisesta johtuva rahoitusvastike nyt kysymyksessä olevalta osaltaan olisi tullut ottaa toimeentulotukilaskelmassa huomioon muuna perusmenona.

Myös mainittujen tukien tarkoitukset poikkeavat toisistaan. Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuki on viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Tuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätön toimeentulo. Sen sijaan yleisestä asumistuesta annetun lain 1 §:n mukaan asumistuen tarkoituksena on alentaa ruokakunnan asumismenoja maksamalla valtion varoista asumistukea. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toimeentulotuesta annetun lain tarkoituksen mukaista ei ole se, että rahoitusvastike nyt kysymyksessä olevalta osaltaan otettaisiin toimeentulotukea myönnettäessä huomioon asumismenona.

Kuukausittain maksettavan, uudisrakentamisen rahoittamiseen liittyvän rahoitusvastikkeen suorittamisessa on osakkeenomistajan näkökulmasta taloudellisesti tarkasteltuna kysymys osakkeiden hankintamenon suorittamisesta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että rahoitusvastike voidaan nyt kysymyksessä olevalta osaltaan rinnastaa perustoimeentulotukea myönnettäessä henkilökohtaiseen asuntolainaan ja sen lyhennyksiin.

Edellä esitetyin perustein korkein hallinto-oikeus katsoo, että toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan (64/2006) viittaussäännöksestä ja yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:n sanamuodosta huolimatta viranhaltija ei ole menetellyt lainvastaisesti jättäessään rahoitusvastikkeen nyt kysymyksessä olevalta osaltaan ottamatta muuna perusmenona huomioon A:n toimeentulotukilaskelmassa heinäkuulle 2016. Jaosto ei edellä sanotun johdosta ole menetellyt lainvastaisesti hylätessään A:n oikaisuvaatimuksen mainituilta osin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Valitusluvan myöntämättä jättäminen

Siltä osin kuin valituslupahakemus koskee hallinto-oikeuden päätöstä, jossa on kysymys B:n kaupungin viranhaltijan päätöksestä 9.8.2016 numero 3297/156 ja B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan ensimmäisen jaoston päätöksestä 9.3.2017 (§ 180) tehdystä valituksesta, sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta kuin edellä sanotuilta osin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole, huomioon ottaen sosiaalihuoltolain (1301/2014) 53 §, hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Siltä osin kuin valituslupahakemus koskee hallinto-oikeuden päätöstä, jossa on kysymys B:n kaupungin viranhaltijan päätöksestä 9.2.2017 numero 19141/164 B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan ensimmäisen jaoston päätöksestä 3.8.2017 (§ 242) tehdystä valituksesta, sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole toimeentulotuesta annetun lain 24 §:n 3 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen (eri mieltä), Eija Siitari (eri mieltä), Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta (eri mieltä), Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Eija Siitari ja Niilo Jääskinen yhtyivät:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian samassa laajuudessa kuin enemmistö. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen sekä sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksen 9.3.2017 § 180 tältä osin ja palautan asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavien oikeusohjeiden, lain esitöiden ja asiassa saadun keskeisen selvityksen osalta viittaan enemmistön perusteluista ilmenevään sekä lisäksi seuraavaan:

Suomen perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Pykälän 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä.

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa myös oikeudellisen arvioinnin kysymyksenasettelusta sekä toimivaltaisesta viranomaisesta ja sen antamista ohjeista esitetystä. Tämän jälkeen totean oikeudellisena arviointina seuraavaa:

Rahoitusvastike toimeentulotuen perusteena olevana asumismenona

Toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:n 1 kohdan (64/2006) mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitetut asumismenot. Säännöksessä mainittu asumistukilaki on kumottu yleisestä asumistuesta annetulla lailla 1.1.2015 lukien, ja siten ennen A:n perustoimeentulotukea heinäkuulle 2016 koskevan viranhaltijan päätöksen 9.8.2016 numero 3297/156 tekemistä.

Kun otetaan huomioon yleisestä asumistuesta annetun lain 56 §, viittauksen kumotun asumistukilain 6 §:ään on katsottava nyt kysymyksessä olevassa asiassa tarkoittavan viittausta yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:ään.

Yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään asunnon hoito- ja rahoitusmenot. Mainitun momentin toisen virkkeen mukaan osakeasunnon hoitomenoiksi hyväksytään vastike sekä erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset.

Vuonna 1997 säädetyssä toimeentulotukilaissa viitataan, alun perin 7 §:ssä ja sittemmin siihen vuonna 2005 lisätyssä 7 b §:ssä, omistusasunnossa asuvan ruokakunnan perustoimeentulotukeen oikeuttavien asumismenojen laadun osalta asumistukilain sääntelyyn, jossa asumistuessa huomioon otettavana menona on muun ohella mainittu "vastike". Sekä toimeentulotukilain että asumistukilain sääntely on ollut useampaan kertaan eduskunnan käsiteltävänä ilman, että lainsäätäjä olisi tältä osalta pitänyt aiheellisena erotella sääntelyä hoitovastikkeen, rahoitusvastikkeen tai erilaisten muiden asunto-osakeyhtiöissä perittävien vastikkeiden välillä.

Toimeentulotukilain 7 b §:ää ja siinä viitattua yleisestä asumistuesta annetun lain 9 §:ää ei ottaen huomioon toimeentulotuen luonne viimekätisenä henkilön toimeentuloa ja perusoikeutta ihmisarvoiseen elämään turvaavana etuutena voida tulkita sanamuodon vastaisesti tai säännösten sanamuodon mukaista merkitystä rajoittaen niin, että se rajoittaisi asianosaisen oikeutta perustoimeentulotukeen.

Tällainen tulkinta siirtäisi tarpeellisena asumismenona pidettävän yhtiövastikkeen sen rahoitusvastiketta koskevalta osalta katettavaksi harkinnanvaraisesta täydentävästä toimeentulotuesta toimeentulotukilain 7 c §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna muuna asumisesta aiheutuvana menona tai pakottaisi toimeentulotuen saajan rahoittamaan sen lain 7 a §:ssä tarkoitetusta toimeentulotuen perusosasta, mikä olisi omiaan vaarantamaan hänen ja hänen perheenjäsentensä oikeutta välttämättömään toimeentuloon.

Yhtiövastikkeen maksamisen laiminlyönti miltään osalta antaa asunto-osakeyhtiölle oikeuden huoneiston ottamiseen yhtiön haltuun, mikä vaarantaisi toimeentulotuen saajan ja hänen perheensä asumista. Rahoitusvastikkeen vertaaminen asunto-osakkeen omistajan henkilökohtaisen asuntolainan lyhennyksiin on oikeudellisesti perusteetonta, koska tämä ei suhteessa asunto-osakeyhtiöön voi neuvotella maksuohjelman muuttamisesta välttyäkseen rahoitusvastikkeen maksamisesta tai turvautua yksityishenkilön velkajärjestelyyn velkarasituksen ja sen hoitomenon keventämiseksi. Asunto-osakeyhtiön velan ja toimeentulotuen hakijana olevan osakkeenomistajan velan samastaminen korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön päätöksessä tarkoitetulla tavalla olisi myös vastoin sitä yleistä oikeudellista periaatetta, jonka mukaan erillinen oikeushenkilöys voidaan jättää huomiotta vain erityissäännöksen nojalla tai poikkeuksellisen painavasta erityisestä syytä.

Johtopäätös

Toimeentulotukilain 7 b §:n 1 tarkoitettuna muuna perusmenona tulee ottaa huomioon kaikki yhtiövastikkeet riippumatta niiden asunto-osakeyhtiöoikeudellisesta luonteesta. Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden ja B:n sosiaali- ja terveyslautakunnan ensimmäisen jaoston valituksenalaiset päätökset ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla ja palautan asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Tällä päätöksellä ei oteta kantaa siihen, missä määrin A:n maksettavia yhtiövastikkeita voidaan pitää mainitussa pykälässä tarkoitetulla tavalla tarpeellisen suuruisina."

 
Julkaistu 9.4.2019