KHO:2019:52

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Julkinen hankinta – Kuntien välinen yhteistoimintasopimus – Vastuukuntamalli – Julkista hankintaa koskeva sopimus – Toimivallan siirto – Hankintayksiköiden välinen horisontaalinen yhteistyö – Sidosyksikkö – Joukkoliikennelaissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen – Vammaisten henkilöiden kuljetukset

Vuosikirjanumero: KHO:2019:52
Antopäivä: 15.4.2019
Taltionumero: 1516
Diaarinumero: 960/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:52

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys siitä, oliko vammaisten henkilöiden kuljetusten ostaminen A Oy:ltä julkisia hankintoja koskeva sopimus, joka olisi tullut kilpailuttaa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ensimmäiseksi ratkaistavana, oliko sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskeva B:n ja C:n kaupunkien ja D:n kunnan välinen yhteistoimintasopimus luonteeltaan vuoden 2004 hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävä toimivallan siirtämistä koskeva järjestely tai oliko yhteistoiminnassa kysymys sellaisesta hankintoja koskevasta hankintaviranomaisten yhteistyöstä, jota ei koskenut kilpailuttamisvelvollisuus mainitun direktiivin perusteella, vai oliko kysymys jostain kolmannesta vaihtoehdosta.

Jos kysymyksessä oli jompikumpi edellä kuvatuista tilanteista, asiassa oli seuraavaksi ratkaistavana, voiko B:n kaupunki hankkia kuljetuspalveluja myös C:n kaupungin ja D:n kunnan puolesta ilman, että kysymyksessä katsottaisiin olevan julkisia hankintoja koskeva sopimus.

Lisäksi kysymys oli siitä, kohdistuiko A Oy:n liikevaihdosta niin suuri osa B:n kaupunkiin, että yhtiötä oli pidettävä B:n kaupungin määräysvallassa olevana yksikkönä. Merkityksellistä tältä osin oli, laskettiinko B:n kaupunkiin kohdistuvaan liikevaihtoon myös yhtiön liikevaihto seudullisesta liikenteestä, jonka B:n kaupunki toimivaltaisena viranomaisena järjesti myös C:n, E:n ja F:n kaupunkien sekä G:n kunnan puolesta joukkoliikennelain ja kyseisten kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa ennakkoratkaisupyynnössään seuraavat kysymykset:

1) Onko julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava niin, että kysymyksessä olevan kaltaisen kuntien yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toimivallan siirron (C-51/15 Remondis) tai kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävän horisontaalisen yhteistyön (C-386/11 Piepenbrock oikeuskäytäntöviittauksineen) edellytykset vai onko kysymys jostain kolmannesta vaihtoehdosta?

2) Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää toimivallan siirron edellytykset, pidetäänkö toimivallan siirron jälkeisissä hankinnoissa hankintayksikkönä toimivallan saanutta viranomaista ja voiko tämä viranomainen muiden kuntien sille siirtämän toimivallan nojalla vastuukuntana hankkia omalta sidosyksiköltään kilpailuttamatta palveluita myös siltä osin kuin palvelujen hankkiminen ilman vastuukuntarakennetta olisi kuulunut toimivallan siirtäneille kunnille niiden omana tehtävänä?

3) Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli sen sijaan täyttää horisontaalisen yhteistyön edellytykset, voivatko yhteistoiminnassa mukana olevat kunnat hankkia kilpailuttamatta palveluita yhdeltä yhteistyössä mukana olevalta kunnalta, joka on hankkinut ne kilpailuttamatta omalta sidosyksiköltään?

4) Arvioitaessa, harjoittaako yhtiö pääosaa toiminnastaan yhtiössä määräysvaltaa käyttävän kunnan hyväksi, otetaanko kuntaan kohdistuvaa liikevaihtoa laskettaessa huomioon kunnan omistaman, rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) mukaista liikennettä harjoittavan yhtiön liikevaihto, joka kertyy yhtiölle kunnan palvelusopimusasetuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena järjestämästä liikenteestä?

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987) 3 §

Julkisista hankinnoista annettu laki (348/2007) 5 § 1 ja 4 kohta sekä 10 §

Kuntalaki (365/1995) 76 § 1 ja 2 momentti sekä 77 § 1 momentti

Kuntalaki (410/2015) 8 § 1–3 momentti, 49 § 1 ja 2 momentti, 50 § 1 ja 2 momentti, 51 § 1 ja 2 momentti sekä 52 § 1 momentti

Joukkoliikennelaki (869/2009) 12 § 3 momentti (1219/2011), 4 § 1 ja 2 momentti, 5 § 2 momentti, 6 §, 14 § 1 (1007/2010) ja 4 momentti

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY 1 artikla 2 kohta a ja d alakohta (vuoden 2004 hankintadirektiivi)

Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 2 artikla j alakohta sekä 5 artikla 2 kohta

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 267 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomiot C-51/15 Remondis (EU:C:2016:985, tuomion 49, 52 ja 55 kohta), C-480/06 komissio v. Saksa (EU:C:2009:357), C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. (EU:C:2012:817) ja C-386/11 Piepenbrock (EU:C:2013:385, tuomion 36 ja 37 kohta), C-340/04 Carbotermo ja Consorzio Alisei (EU:C:2006:308, tuomion 65 ja 67 kohta) ja C-553/15 Undis Servizi (EU:C:2016:935, tuomion 36 ja 37 kohta)

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 3.2.2017 nro 50/17

Oikeudenkäynnin kohde ja kysymyksenasettelu

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa Porin kaupungin perusturvalautakunta on 4.5.2015 (§ 110 ja 111) päättänyt, että matalalattiabusseilla suoritettavat vammaisten henkilöiden kuljetukset työ- ja päivätoimintayksiköihin toteutetaan Porin kaupungin omana kuljetuksena. Päätöksen mukaan kuljetukset suorittaa Porin Linjat Oy, joka on Porin kaupungin kokonaan omistama osakeyhtiö.

2. Päätöksessä on kysymys sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevalla yhteistoimintasopimuksella perustetun Porin ja Ulvilan kaupunkien ja Merikarvian kunnan muodostaman yhteistoiminta-alueen asukkaiden kuljetuksista. Mainittu sopimus perustuu niin sanottuun vastuukuntamalliin, jossa Porin kaupungille on siirretty palveluiden järjestämisvastuu.

3. Porin kaupunki ei ole kilpailuttanut hankintaa, sillä kaupungin mukaan kysymyksessä on hankinta sen määräysvallassa olevalta Porin Linjat Oy:ltä (niin sanottu in house -hankinta, jota Suomen lainsäädännössä kutsutaan sidosyksiköltä tehtäväksi hankinnaksi).

4. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kysymyksessä olevat kuljetukset ovat pääasialliselta tarkoitukseltaan palveluja, jotka kuuluvat julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (jäljempänä vuoden 2004 hankintadirektiivi) liitteen II A palveluiden ryhmään 2 "Maakuljetuspalvelut, myös panssariautopalvelut ja kuriiripalvelut, paitsi postinkuljetus".

5. Porin Linjat Oy:n antaman tarjouksen perusteella ostettavien kuljetuspalvelujen arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 600 000 euroa, joka ylittää vuoden 2004 hankintadirektiivin 7 artiklan mukaisen kynnysarvon.

6. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, onko vammaisten henkilöiden kuljetusten ostaminen Porin Linjat Oy:ltä vuoden 2004 hankintadirektiivissä tarkoitettu julkisia hankintoja koskeva sopimus, joka olisi tullut kilpailuttaa.

7. Asiassa on ensimmäiseksi ratkaistavana, onko sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskeva Porin ja Ulvilan kaupunkien ja Merikarvian kunnan välinen yhteistoimintasopimus luonteeltaan vuoden 2004 hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävä toimivallan siirtämistä koskeva järjestely tai onko yhteistoiminnassa kysymys sellaisesta hankintoja koskevasta hankintaviranomaisten yhteistyöstä, jota ei koske kilpailuttamisvelvollisuus mainitun direktiivin perusteella, vai onko kysymys jostain kolmannesta vaihtoehdosta.

8. Jos kysymyksessä katsotaan olevan jompikumpi kohdassa 7 kuvatuista tilanteista, asiassa on seuraavaksi ratkaistavana, voiko Porin kaupunki hankkia kuljetuspalveluja myös Ulvilan kaupungin ja Merikarvian kunnan puolesta ilman, että kysymyksessä katsottaisiin olevan julkisia hankintoja koskeva sopimus.

9. Lisäksi kysymys on siitä, kohdistuuko Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta niin suuri osa Porin kaupunkiin, että yhtiötä on pidettävä Porin kaupungin määräysvallassa olevana yksikkönä, jolloin siltä tehtäviä hankintoja ei koske kilpailuttamisvelvollisuus. Merkityksellistä tältä osin on, lasketaanko Porin kaupunkiin kohdistuvaan liikevaihtoon myös yhtiön liikevaihto seudullisesta liikenteestä, jonka Porin kaupunki toimivaltaisena viranomaisena järjestää myös Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupunkien sekä Nakkilan kunnan puolesta joukkoliikennelain (869/2009, jäljempänä joukkoliikennelaki) ja kyseisten kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen perusteella.

Merkitykselliset tosiseikat

Sosiaali- ja terveyspalveluista tehty yhteistoimintasopimus

10. Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätöksissä on kyse vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (380/1987) tarkoitetuista kuljetuspalveluista, joiden järjestämistä koskeva vastuu on mainitun lain 3 §:n mukaan kunnalla.

11. Porin ja Ulvilan kaupungit sekä Merikarvian kunta ovat 18.12.2012 tehdyllä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevalla yhteistoimintasopimuksella sopineet terveydenhuollon ja sosiaalitoimen palveluiden järjestämisvastuun siirtämisestä Porin kaupungille. Porin kaupunkia kutsutaan sopimuksessa vastuu- tai isäntäkunnaksi ja Ulvilan kaupunkia ja Merikarvian kuntaa sopijakunniksi.

12. Päätökset 4.5.2015 ovat koskeneet koko yhteistoiminta-aluetta, mutta Porin Linjat Oy on suorittanut kuljetuksia vain Porin ja Ulvilan kaupunkien alueilla.

13. Yhteistoimintasopimuksella on muodostettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) mukainen yhteistoiminta-alue, jonka hallinto on järjestetty kuntalain (365/1995) 76 ja 77 §:n mukaisesti.

14. Yhteistoimintasopimuksen mukaan palvelujärjestelmä muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden, jota vastuukunta ja sopijakunnat kehittävät yhdessä (sopimuksen kohta 1.3).

15. Vastuukunnan järjestämisvastuulla tarkoitetaan sopimuksen mukaan kuntalaisten palvelutarpeen arviointia ja määrittelyä, päätöksentekoa siitä, missä laajuudessa ja laatutasolla palveluja kuntalaisille tarjotaan sekä huolehtimista siitä, että kuntalaisille turvataan tarpeelliset palvelut. Vastuukunta päättää palveluiden tuotantotavasta ja vastaa palveluiden saatavuudesta, saavutettavuudesta ja laadusta sekä niiden valvonnasta ja seurannasta (sopimuksen kohta 1.3).

16. Yhteistoimintasopimuksen tarkoittama toiminta kuuluu toiminnallisesti sekä talouden ja hallinnon järjestelyjen osalta vastuukunnan organisaatioon ja hallintoon (sopimuksen kohta 1.3).

17. Yhteistoiminta-alueen palveluiden järjestämisestä vastaa ja yhteislautakuntana toimii 18-jäseninen Porin kaupungin perusturvalautakunta, johon Ulvilan kaupunki valitsee kolme jäsentä, Merikarvian kunta kaksi jäsentä ja Porin kaupunki loput jäsenet (sopimuksen kohta 3.1).

18. Perusturvalautakunnan toimialasta ja tehtävistä päättää Porin kaupunginvaltuusto, joka hyväksyy perusturvalautakunnan johtosäännön (sopimuksen kohta 3.2).

19. Perusturvalautakunta kantaa kokonaisvastuun palveluista, palvelujärjestelmästä ja toiminnan taloudesta. Perusturvalautakunta muun muassa hyväksyy toimialaansa kuuluvat sopimukset ja päättää toimi-alansa palveluista ja muista suoritteista perittävistä maksuista Porin kaupunginvaltuuston asettamien yleisten perusteiden mukaisesti (sopimuksen kohta 3.2).

20. Perusturvalautakunta vahvistaa vuosittain palvelujen tarkemman sisällön määrittelevän palvelusuunnitelman, jota koskevasta luonnoksesta pyydetään sopijakuntien lausunto (sopimuksen kohta 2.1).

21. Talouden ohjaus perustuu yhteisesti valmisteltuun talousarvioon ja suunnitelmaan, palvelusuunnitelmaan sekä menoja ja palveluiden käyttöä koskevaan seurantaan (sopimuksen kohta 4.2).

22. Kustannukset jaetaan palveluiden käytön mukaan niin, että kukin kunta maksaa oman väestönsä ja vastuullaan olevien asukkaittensa käyttämistä palveluista aiheutuneet todelliset kustannukset (sopimuksen kohta 4.3).

Seudullinen liikenne ja sitä koskevat sopimukset

23. Porin kaupunki on joukkoliikennelain (869/2009) 12 §:n 3 momentissa (1219/2011) tarkoitettu seudullinen kunnallinen viranomainen Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla alueella. Mainittua momenttia on muutettu lailla 872/2012, mutta muutos ei ole koskenut edellä mainittua aluetta.

24. Seudullisena kunnallisena viranomaisena Porin kaupunki on joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin (1007/2010) perusteella rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä palvelusopimusasetus) tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen.

25. Porin, Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupungit sekä Nakkilan kunta ovat 1.7.2012 voimaan tulleella yhteistoimintasopimuksella sopineet palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa paikalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä sekä kuntien keskenään sopimista joukkoliikenteen tehtävistä.

26. Yhteistoimintasopimuksen mukaan sopijakunnat hoitavat edellä mainitut tehtävät kuntalain (365/1995) 76 ja 77 §:n mukaisesti siten, että Porin kaupunki perustaa yhteisen toimielimen (sopimuksen kohta 1).

27. Porin paikallisliikenteen ja yksinomaan sopijakuntien muodostamalla alueella harjoitettavan liikenteen toimivaltaisena viranomaisena toimii Porin seudun joukkoliikennelautakunta, johon Porin kaupunki nimeää viisi ja muut sopijakunnat kukin yhden jäsenen. Joukkoliikennelautakunnan toimintaa ohjaa Porin kaupunginvaltuuston hyväksymä johtosääntö ja joukkoliikennelautakunnan hyväksymä toimintasääntö (sopimuksen kohdat 3 ja 4).

28. Palvelusopimusasetuksen mukaisesti hankitun liikenteen kustannukset jaetaan sopijakuntien kesken joukkoliikennelautakunnan erikseen päättämällä tavalla. Talousarvion ja -suunnitelman valmistelussa on sopijakunnille varattava tilaisuus esityksen tekemiseen yhteistoiminnan tavoitteista ja rahoituksesta (sopimuksen kohta 6).

29. Porin seudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön mukaan lautakunta toimii kuntien hyväksymän yhteistoimintasopimuksen mukaisesti Porin, Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan alueella yhteisenä seudullisena joukkoliikenteen toimivaltaisena viranomaisena Porin kaupunginvaltuuston ja -hallituksen alaisuudessa. Lautakunta vastaa palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa joukkoliikenteen toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä. Joukkoliikennelautakunnan yleistehtäviin kuuluu muun ohella päättää yksinomaan toimivalta-alueellansa harjoitettavan palvelusopimusasetuksen mukaisen joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta sekä hyväksyä tehtävät sopimukset sekä päättää taksoista ja maksuista, jollei muualla toisin säädetä.

30. Porin Linjat Oy:n kanssa on Porin kaupungin mukaan tehty kysymyksessä olevia päätöksiä 4.5.2015 edeltäneenä aikana seuraavat sopimukset:

Porin seudun toimivaltaisen joukkoliikenneviranomaisen toimivalta-alueen joukkoliikenteen hoidon tasoa ja liikennöitsijöiltä ostettavia palveluita ajalla 1.7.2014–31.5.2016 koskeva alueelliseksi käyttöoikeussopimukseksi nimetty, 11.6.2014 päivätty sopimus kohteena Pori–Ulvila-välinen liikenne, ostajana Porin seudun joukkoliikennelautakunta/Ulvilan kaupunki ja Porin kaupunki; ja

Porin joukkoliikenteen hoidon tasoa ja liikennöitsijöiltä ostettavia palveluita ajalla 1.1.2013–31.5.2016 koskeva ostoliikennesopimuk-seksi nimetty, 5.9.2013 päivätty sopimus kohteena linjat 70 ja 71 Pori–Nakkila–Harjavalta–Kokemäki, ostajana Porin seudun toimivaltainen joukkoliikenneviranomainen.

Kansallinen lainsäädäntö

Hankintalaki

31. Vuoden 2004 hankintadirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön julkisista hankinnoista annetulla lailla (348/2007, jäljempänä hankintalaki), joka tulee tässä asiassa sovellettavaksi.

32. Hankintalain 5 §:n 1 kohdassa on määritelty hankintasopimus ja 4 kohdassa palveluhankintasopimus.

33. Hankintayksikön sidosyksiköltä tehtäviä hankintoja koskevan hankintalain 10 §:n mukaan kyseistä lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Aiempi kuntalaki

34. Kuntalain (365/1995) 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta.

35. Kuntalain (365/1995) 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Vuoden 2015 kuntalaki

36. Kuntalaki (365/1995) on kumottu 1.5.2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015, jäljempänä vuoden 2015 kuntalaki).

37. Vuoden 2015 kuntalain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Pykälän 2 momentin mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden: 1) yhdenvertaisesta saatavuudesta, 2) tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, 3) tuottamistavasta, 4) tuottamisen valvonnasta ja 5) viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle.

38. Vuoden 2015 kuntalain 49 §:n 1 momentin mukaan kunnat ja kuntayhtymät voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja on muun muassa yhteinen toimielin.

39. Vuoden 2015 kuntalain 50 §:n (410/2015) 1 momentin mukaan, jos kunta sopii 8 §:n mukaisesti kunnalle laissa säädetyn tehtävän järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle, siirtämiseen ei sovelleta hankintalakia. Saman pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoimintaan ei sovelleta hankintalakia, jos yhteistoiminnassa on kyse hankintalain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla kunnan tai kuntayhtymän hankinnasta sen sidosyksiköltä tai jos yhteistoimintaan ei muutoin sovelleta edellä mainittua lakia.

40. Vuoden 2015 kuntalain 51 §:n (410/2015) 1 momentin mukaan kunta voi hoitaa tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta siten, että kunnilla on yhteinen toimielin, joka vastaa tehtävän hoitamisesta. Tehtävää hoitavaa kuntaa kutsutaan vastuukunnaksi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että muut kunnat valitsevat osan yhteisen toimielimen jäsenistä.

41. Vuoden 2015 kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan yhteistä toimielintä koskevassa sopimuksessa on sovittava ainakin: 1) yhteisen toimielimen tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä, 2) yhteisen toimielimen kokoonpanosta ja muiden kuntien oikeudesta valita toimielimen jäseniä, 3) kustannusten perusteista ja jakautumisesta ja 4) sopimuksen voimassaolosta ja irtisanomisesta.

Joukkoliikennelaki

42. Joukkoliikennelain 12 §:n 3 momentin (1219/2011) mukaan seudullinen kunnallinen viranomainen myöntää luvan yksinomaan toimivalta-alueellaan harjoitettavaan reittiliikenteeseen.

43. Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitetut tieliikenteen toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa.

44. Joukkoliikennelain 5 §:n 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetussa liikenteessä toimivaltaiset viranomaiset vastaavat palveluiden määrittelystä. Vastuu reittien ja aikataulujen suunnittelusta voi tässä liikenteessä olla liikenteenharjoittajilla tai viranomaisilla tai jaettu niiden kesken.

45. Joukkoliikennelain 6 §:n toimivaltaisten viranomaisten tulee suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi. (---) Viranomaiset toimivat joukkoliikennettä suunnitellessaan yhteistyössä toistensa ja muiden kuntien kanssa.

46. Joukkoliikennelain 14 §:n 4 momentin mukaan toimivaltaiset viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti.

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset

Vuoden 2004 hankintadirektiivi

47. Vuoden 2004 hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa määritellään julkisia hankintoja koskeva sopimus ja 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus.

Palvelusopimusasetus

48. Palvelusopimusasetuksen 2 artiklan j alakohdassa määritellään sisäinen liikenteenharjoittaja.

49. Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltainen paikallinen viranomainen, riippumatta siitä, onko se integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoava yksittäinen viranomainen tai viranomaisten ryhmittymä, voi päättää (---) tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yhteisön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt, ellei tämä ole kiellettyä kansallisen lainsäädännön nojalla.

Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan silloin, kun toimivaltainen paikallinen viranomainen tekee tällaisen päätöksen, sovelletaan muun muassa seuraavia säännöksiä:

b) Tämän kohdan soveltaminen edellyttää, että sisäisen liikenteenharjoittajan ja kaikkien yksiköiden, joihin kyseisellä liikenteenharjoittajalla on vähäistäkin vaikutusvaltaa, julkisten henkilöliikennepalvelujen harjoittamiseen liittyvä toiminta tapahtuu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueella, siitä huolimatta, että toimintaan voi liittyä muita reittejä tai lisätoimintoja, jotka ulottuvat toisen toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueelle, ja että nämä liikkeenharjoittajat ja yksiköt eivät osallistu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella järjestettyihin tarjouskilpailuihin.

Unionin tuomioistuimen merkityksellinen oikeuskäytäntö

50. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella voidaan yksilöidä kolmentyyppisiä tilanteita, joissa hankintaa ei ole velvollisuutta kilpailuttaa. Kysymys voi olla ensinnäkin viranomaisten kesken tapahtuvasta toimivallan siirrosta, toiseksi hankintayksiköiden välisestä horisontaalisesta yhteistyöstä tai kolmanneksi sidossuhteessa olevalta yritykseltä tehtävästä hankinnasta. Esillä olevaa asiaa on tarpeen arvioida kaikista näistä näkökulmista.

51. Unionin tuomioistuin on asiassa C-51/15 Remondis (EU:C:2016:985) antamassaan tuomiossa katsonut, että tietyt edellytykset täyttävässä viranomaisten kesken tapahtuvassa toimivallan siirrossa ei ole kysymys julkista hankintaa koskevasta sopimuksesta (55 kohta).

52. Toimivallan siirron on käsitettävä ei ainoastaan siirrettyyn toimivaltaan liittyvät vastuut, joita on muun muassa velvollisuus hoitaa tähän toimivaltaan liittyviä tehtäviä, vaan myös tästä välittömänä seurauksena olevat valtuudet. Tähän vaaditaan, että viranomaisella, jolle toimivalta annetaan, on valta organisoida tähän toimivaltaan kuuluvien tehtävien suorittaminen ja antaa tehtäviä koskeva sääntelykehys ja että sillä on rahoituksellinen itsenäisyys, jolla se voi varmistaa näiden tehtävien rahoittamisen (49 kohta). Toimivallan siirtävä yksikkö saa pitää tietyn valvontavallan kyseiseen julkiseen palveluun liittyvien tehtävien osalta (52 kohta).

53. Hankintayksiköiden horisontaalista yhteistyötä unionin tuomioistuin on käsitellyt muun muassa asiassa C-480/06 komissio v. Saksa (EU:C:2009:357), C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. (EU:C:2012:817) ja C-386/11 Piepenbrock (EU:C:2013:385).

54. Unionin tuomioistuin on asiassa C-386/11 Piepenbrock lausunut, että jos kyse on sopimuksista, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen, tässä tilanteessa julkisia hankintoja koskevia unionin oikeuden sääntöjä ei sovelleta, mikäli tällaiset sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (36 ja 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

55. Sidosyksiköltä tehtäviin hankintoihin liittyen unionin tuomioistuin on asiassa C340/04 Carbotermo ja Consorzio Alisei (EU:C:2006:308) antamassaan tuomiossa katsonut, että ratkaiseva liikevaihto on se, jonka yritys saavuttaa sen perusteella, että valvova julkisyhteisö päättää tehdä hankintasopimukset kyseisen yrityksen kanssa, mukaan lukien liikevaihto, joka saavutetaan käyttäjien kanssa pantaessa näitä päätöksiä täytäntöön (65 kohta). Merkityksetöntä on, kuka suorittaa maksun kyseiselle yritykselle, eli suorittaako sen yrityksen omistava julkisyhteisö vai suorittavatko sen ulkopuoliset käyttäjät, joille palvelu on tarjottu kyseisen julkisyhteisön luoman oikeudellisen suhteen perusteella (67 kohta).

56. Unionin tuomioistuin on asiassa C-553/15 Undis Servizi antamassaan tuomiossa (EU:C:2016:935) katsonut, että selvitettäessä, harjoittaako yhtiö pääosaa toiminnastaan sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa, yhtiön toimintaa sen osakkaisiin kuulumattomien julkisyhteisöjen hyväksi on pidettävä ulkopuolisten hyväksi harjoitettuna toimintana. Tätä johtopäätöstä ei voi kumota se seikka, että yhtiön sen osakkaisiin kuulumattomien alueellisten julkisyhteisöjen hyväksi harjoittama toiminta on sellaisen viranomaisen määräämää, joka ei myöskään kuulu yhtiön osakkaisiin (36 ja 37 kohta).

Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä ja asianosaisten keskeisistä perusteluista

Markkinaoikeus

57. Asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellyt markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, ettei Porin Linjat Oy:tä voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää Porin kaupungin hankintalain 10 §:ssä tarkoitettuna sidosyksikkönä. Markkinaoikeus on katsonut, ettei asiassa ole esitetty selvitystä siitä, että hankinnan kilpailuttamatta jättämiselle olisi ollut muu hankintalaissa säädetty peruste.

58. Markkinaoikeuden päätöksen perustelujen mukaan Porin kaupunki on joukkoliikennelaissa tarkoitettu seudullinen kunnallinen viranomainen, joka myöntää luvan yksinomaan Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla toimivalta-alueellaan harjoitettavaan reittiliikenteeseen. Porin Linjat Oy on harjoittanut kyseisten muiden kuntien alueella reittiliikennettä Porin seudun joukkoliikennelautakunnan myöntämän reittiliikenneluvan perusteella. Muilla säännöksessä mainituilla kunnilla on kullakin edustaja Porin seudun joukkoliikennelautakunnassa, mutta ei määräysvaltaa Porin Linjat Oy:ssä. Näin ollen Porin Linjat Oy:n sanottujen kuntien joukkoliikenteen harjoittamisesta saamaa tuottoa ei voida ottaa liikevaihtoa koskevassa arvioinnissa huomioon siitä huolimatta, että liikennöinti on osaltaan perustunut Porin Linjat Oy:ssä määräysvaltaa käyttävän Porin kaupungin lautakuntien määräyksiin.

59. Markkinaoikeuden päätöksen perustelujen mukaan asiassa selvitetty Porin kaupunkiin kohdistuvan liikevaihdon määrä ei vastaa sitä, mitä unionin tuomioistuin on pitänyt sidosyksikkösuhteen olemassaolon kannalta riittävänä. Porin Linjat Oy ei harjoita pääosaa toiminnastaan yhtiön ainoana osakkeenomistajana olevan hankintayksikön kanssa.

60. Markkinaoikeus on kumonnut Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätökset 4.5.2015 (§ 110 ja 111) nyt kysymyksessä olevien kuljetusten osalta siltä osin kuin päätöksessä tarkoitettuja optiokausia on ollut jäljellä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

61. Korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutosta hakenut Porin kaupunki on esittänyt, että Porin Linjat Oy on Porin kaupungin sidosyksikkö.

62. Porin kaupungin mukaan Porin Linjat Oy on sen omistama ja määräysvallassa oleva yhtiö, joka ei ole tarjoajana osallistunut liikennepalveluiden kilpailutuksiin vuoden 2009 jälkeen eikä muutenkaan kilpaile markkinoilla. Porin Linjat Oy täyttää in house -yksikkönä sisäiselle liikenteenharjoittajalle joukkoliikennelaissa asetetut edellytykset.

63. Porin Linjat Oy:n hoitama liikenne on palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä, jonka joukkoliikenneviranomainen tuottaa omana tuotantonaan. Yhtiö ajaa ne linjat, jotka joukkoliikennelautakunta on sille osoittanut.

64. Lainsäädännön ja yhteistoimintasopimuksen perusteella Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupungit sekä Nakkilan kunta ovat luovuttaneet yhteistyökuntien joukkoliikennettä koskevan toiminnan Porin kaupungin hoidettavaksi vastuukuntana. Mainittujen kuntien alueella harjoitettava liikenne, jota Porin kaupunki toimivaltaisena viranomaisena on määrännyt Porin Linjat Oy:n harjoittamaan, on Porin kaupungin toimintaa, ja siitä saatu liikevaihto on yhtiön Porin kaupungilta kertynyttä liikevaihtoa.

65. Edellä kuvatun perusteella yli 90 prosenttia Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta on peräisin Porin kaupungilta ja sen joukkoliikennepalvelujen vastaanottajilta.

66. Porin Linjat Oy on ilmoittanut yhtyvänsä Porin kaupungin valituksessa esitettyyn.

67. Markkinaoikeuteen hankinnasta valittanut Lyttylän Liikenne Oy on esittänyt, että Porin Linjat Oy ei harjoita pääosaa toiminnastaan ainoana omistajanaan olevan Porin kaupungin kanssa eikä Porin Linjat Oy siten ole kaupungin sidosyksikkö.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

68. Vaikka kysymyksessä olevia kuljetuspalveluja koskevan sopimuksen sopimuskausi on jo päättynyt eikä päätöstä voida enää laittaa täytäntöön, korkeimman hallinto-oikeuden on annettava ratkaisu siitä, onko markkinaoikeuden päätös lopputulokseltaan oikea.

69. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Porin seudun kuntien välinen yhteistoiminta sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen että joukkoliikenteen palvelujen tuottamisessa perustuu vastuukuntamalliin, joka on sekä aiemmassa kuntalaissa että vuoden 2015 kuntalaissa säännelty kuntien yhteistoiminnan muoto. Vastuukuntamallissa kunnille kuuluvan tehtävän hoitaa yksi kunta muiden kuntien puolesta näiden kuntien keskinäisen sopimuksen perusteella. Tehtävää hoitavaa kuntaa kutsutaan vastuukunnaksi.

70. Asiassa on tulkinnanvaraista, voidaanko vastuukuntamalliin perustuvassa kuntien yhteistoiminnassa vastuukunnan tekemien hankintojen katsoa jäävän kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun vastuukunta tai sen sidosyksikkö hankkii palveluja yhteistoiminta-alueen kuntien puolesta niiden asukkaille. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus pitää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä asian ratkaisemiseksi välttämättömänä.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä koskeva yhteistoiminta

71. Valituksenalaisen hankinnan eli vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen taustalla on Porin ja Ulvilan kaupunkien sekä Merikarvian kunnan sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteistoimintasopimus, jossa vastuukunta-asema on Porin kaupungilla.

72. Ennakkoratkaisupyynnön esittäminen asiassa on tarpeen ensinnäkin sen vuoksi, ettei ole selvää, onko vastuukuntamalliin perustuvassa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskevassa kuntien yhteistoiminnassa kysymys hankintasäännösten ulkopuolelle jäävästä toimivallan siirrosta tai kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävästä horisontaalisesta yhteistyöstä vai jostain kolmannesta vaihtoehdosta.

73. Korkein hallinto-oikeus pitää tulkinnanvaraisena, täyttääkö sosiaali- ja terveyspalveluja koskevaan yhteistoimintasopimukseen perustuva järjestely vuoden 2004 hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toimivallan siirron edellytykset. Tulkinnanvaraista on, toteutuvatko asiassa C-51/15 Remondis määritellyt toimivallan siirron edellytykset siitä, että toimivaltaiseksi tullut viranomainen käyttää tätä valtaa itsenäisesti ja omalla vastuullaan myös silloin, kun kysymys on esillä olevan kaltaisesta kuntien keskinäiseen sopimukseen perustuvasta järjestelystä, jossa muut kunnat ovat antaneet vastuukunnalle vastuun lakisääteisten palvelujen järjestämisestä. Mainitun oikeuskäytännön perusteella ei ole selvää, ylittääkö näille muille kunnille jäävä valvontavalta ja vastuu, mikä ilmenee edellä 14, 17 ja 19–22 kohdista, mainitut oikeuskäytännössä hyväksytyt rajat.

74. Tulkinnanvaraisena voidaan pitää sitäkin, täyttääkö yhteistoimintasopimukseen perustuva kuntien välinen sosiaali- ja terveyspalveluita koskeva järjestely sallitun hankintayksiköiden välisen yhteistyön edellytykset. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan on mahdollista, että kyseinen järjestely voisi täyttää tällaisen yhteistyön edellytykset. Lakisääteinen vastuu palvelujen järjestämisestä, tässä asiassa vammaisten henkilöiden kuljetuspalveluiden järjestämisestä, säilyy sopijakunnilla myös tilanteessa, jossa toteutustapana on vastuukuntamalliin perustuva kuntien välinen järjestely. Kysymys on yleisen edun mukaisista palveluista, joiden järjestämiseen kaikilla järjestelyssä mukana olevilla kunnilla on lakisääteinen velvollisuus. Myös muut kunnat kuin vastuukunta osallistuvat järjestelyyn edellä 14, 17 ja 19–21 kohdissa selostetulla tavalla.

75. Mikäli kyseistä yhteistoimintasopimusta pidettäisiin vuoden 2004 hankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä toimivallan siirtona, selvää ei ole se, katsotaanko toimivallan saanut viranomainen hankintayksiköksi sen hankkiessa palveluita sille siirretyn toimivallan mukaisten tehtävien hoitamiseksi ja voiko se vastuukunta-asemassaan hankkia kyseisiä palveluita kilpailuttamatta omalta sidosyksiköltään myös siltä osin kuin palveluiden hankkiminen ilman vastuukuntarakennetta olisi kuulunut toimivallan siirtäneille kunnille niiden omana tehtävänä.

76. Mikäli kysymyksessä katsottaisiin olevan kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävä hankintayksiköiden välinen horisontaalinen yhteistyö, tulkinnanvaraista niin ikään on, voiko tässä hankintayksiköiden välisessä yhteistyössä vastuukunnan asemassa oleva kunta käyttää omaa sidosyksikköään järjestäessään palveluja yhteistyöhön osallistuville toisille hankintayksiköille vai onko tällöin kyseessä julkisia hankintoja koskeva sopimus, joka on kilpailutettava.

77. Korkein hallinto-oikeus pitää ennakkoratkaisupyynnön esittämistä välttämättömänä, koska oikeuskäytäntöä ei ole edellä mainituista kysymyksistä. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiassa C-51/15 Remondis annetussa tuomiossa ei ole nimenomaisesti käsitelty sitä, koskeeko toimivallan siirtoa seuraavia toimenpiteitä julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön mukainen kilpailuttamisvelvollisuus.

78. Mikäli kysymys on toimivallan siirrosta, korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan toimivallan saanutta viranomaista eli Porin kaupunkia voitaisiin pitää kyseessä olevassa kuljetuspalveluja koskevassa hankinnassa hankintayksikkönä, joka voisi hankkia kuljetukset kilpailuttamatta sidosyksiköltään koko yhteistoiminta-alueelle.

79. Mikäli kysymys sen sijaan on sallitusta horisontaalisesta yhteistyöstä, korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan yhteistoiminta-alueen muut kunnat voisivat hankkia edellä tarkoitetut kuljetukset niitä kilpailuttamatta Porin kaupungilta, mikäli Porin kaupunki olisi kilpailuttanut ne omasta ja muiden kuntien puolesta tai mikäli Porin kaupunki tuottaisi ne omana toimintanaan. Tulkinnanvaraista sen sijaan on, voiko yhteistyöhön osallistuva hankintayksikkö hankkia palvelut kilpailuttamatta toisen yhteistyöhön osallistuvan hankintayksikön sidosyksiköltä, kun otetaan huomioon se, että yhteistyö ei saa asettaa yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan (C-386/11, Piepenbrock, 37 kohta).

Seudulliseen liikenteeseen liittyvä yhteistoiminta ja sidosyksikköasema

80. Porin kaupunki ei ole toteuttanut vammaisten henkilöiden kuljetuksia omana toimintanaan, vaan kuljetukset on suorittanut kaupunkiin nähden oikeudellisesti erillinen ja sen yksin omistama oikeushenkilö Porin Linjat Oy.

81. Riippumatta siitä, millä tavoin sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintaa koskevaa kilpailuttamisvelvollisuutta kysymyksessä olevan vastuukuntamallin puitteissa arvioidaan, kuljetusten hankinta kilpailuttamatta Porin Linjat Oy:ltä ei korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole mahdollista, ellei yhtiötä voida pitää Porin kaupungin sidosyksikkönä.

82. Porin kaupunki on palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, jolle säädetyistä tehtävistä ja vastuukunta-asemasta on sovittu Porin, Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupunkien sekä Nakkilan kunnan joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksessa. Kysymyksessä olevien vammaisten henkilöiden kuljetusten lisäksi Porin Linjat Oy harjoittaa Porin kaupungin mukaan palvelusopimusasetuksen mukaista seudullista liikennettä Porin kaupungin toimivalta-alueella, joka siis kattaa yhteistoimintasopimuksen tehneiden kuntien alueen.

83. Edellä mainitun toimivalta-alueen muilla kunnilla ei ole määräysvaltaa Porin Linjat Oy:ssä, koska kyseiset kunnat eivät ole yhtiön osakkaita eivätkä muutoin pysty vaikuttamaan yhtiön päätöksiin. Näin ollen ei ole perusteita katsoa, että Porin Linjat Oy olisi toimivalta-alueen kuntien yhteinen sidosyksikkö.

84. Sidosyksikköasema suhteessa Porin kaupunkiin täyttyy määräysvaltaa koskevan kriteerin osalta, mutta epäselvää on toiminnan kohdistumista koskevan kriteerin täyttyminen ja se, miltä osin Porin Linjat Oy:n toiminta otetaan huomioon Porin kaupunkiin kohdistuvaa liikevaihtoa laskettaessa.

85. Korkein hallinto-oikeus on pohtinut, onko Porin kaupunkia liikenteen toimivaltaisen viranomaisen ja vastuukunta-aseman vuoksi pidettävä hankintayksikkönä, kun se hankkii palveluja seudullisen liikenteen järjestämiseksi toimivalta-alueellaan. Porin kaupunki tosin hankkii palveluja myös muiden kuntien puolesta, jotka maksavat osuuden hankittujen palvelujen kustannuksista. Jos Porin kaupunki katsottaisiin hankintayksiköksi koko seudullisen liikenteen osalta, tämän liikenteen liikevaihto tulisi korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kokonaisuudessaan ottaa huomioon laskettaessa Porin kaupungilta kertyvää Porin Linjat Oy:n liikevaihtoa.

86. Porin Linjat Oy on Porin kaupungin ilmoituksen mukaan sen palvelusopimusasetuksessa tarkoitettu sisäinen liikenteenharjoittaja, joka ei ole osallistunut liikenteen kilpailutuksiin vuoden 2009 jälkeen. Jos Porin Linjat Oy:n ajamaa seudullista liikennettä ei oteta huomioon Porin kaupungilta kertyvää liikevaihtoa laskettaessa, tämä johtaa siihen, että Porin Linjat Oy ei todennäköisesti voisi saavuttaa sellaista liikevaihtoa, että sidosyksikön edellytykset suhteessa Porin kaupunkiin täyttyisivät.

87. Korkeimman hallinto-oikeuden havaintojen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei löydy ratkaisuja, joissa olisi otettu kantaa hankintayksikön määräysvallassa olevan yksikön toiminnan kohdistumiseen tämän tapauksen kaltaisissa olosuhteissa.

Ennakkoratkaisukysymykset

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

  1. Onko julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava niin, että kysymyksessä olevan kaltaisen kuntien yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toimivallan siirron (C-51/15 Remondis) tai kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävän horisontaalisen yhteistyön (C-386/11 Piepenbrock oikeuskäytäntöviittauksineen) edellytykset vai onko kysymys jostain kolmannesta vaihtoehdosta?
  2. Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää toimivallan siirron edellytykset, pidetäänkö toimivallan siirron jälkeisissä hankinnoissa hankintayksikkönä toimivallan saanutta viranomaista ja voiko tämä viranomainen muiden kuntien sille siirtämän toimivallan nojalla vastuukuntana hankkia omalta sidosyksiköltään kilpailuttamatta palveluita myös siltä osin kuin palvelujen hankkiminen ilman vastuukuntarakennetta olisi kuulunut toimivallan siirtäneille kunnille niiden omana tehtävänä?
  3. Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli sen sijaan täyttää horisontaalisen yhteistyön edellytykset, voivatko yhteistoiminnassa mukana olevat kunnat hankkia kilpailuttamatta palveluita yhdeltä yhteistyössä mukana olevalta kunnalta, joka on hankkinut ne kilpailuttamatta omalta sidosyksiköltään?
  4. Arvioitaessa, harjoittaako yhtiö pääosaa toiminnastaan yhtiössä määräysvaltaa käyttävän kunnan hyväksi, otetaanko kuntaan kohdistuvaa liikevaihtoa laskettaessa huomioon kunnan omistaman, rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) mukaista liikennettä harjoittavan yhtiön liikevaihto, joka kertyy yhtiölle kunnan palvelusopimusasetuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena järjestämästä liikenteestä?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 15.4.2019