KHO:2019:68

Valtionavustuslain soveltaminen – Hallintolainkäyttö – Hallintoasia – Hallintopäätös – Julkisen vallan käyttö – Julkinen oikeussuhde – Yleinen lainkäyttö – Yksityisoikeudellinen sopimus – Ulkomaiselle järjestölle Suomen ulkopuolella käytettäväksi myönnetty valtionavustus – Valtionavustuksen maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä – Päätöksen valituskelpoisuus – Hallinto-oikeuden toimivalta

Vuosikirjanumero: KHO:2019:68
Antopäivä: 24.5.2019
Taltionumero: 2425
Diaarinumero: 3142/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:68

Suomen Kabulin suurlähetystö oli tehnyt päätöksen afganistanilaiselle järjestölle A Afganistanissa käytettäväksi suurlähetystön päätöksellä myönnetyn valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja jo maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperimisestä. A teki päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka suurlähetystö hylkäsi.

Valtionavustuksen myöntämistä koskeneen hallintopäätöksen lisäksi suurlähetystö ja A olivat allekirjoittaneet avustusta koskeneen sopimuksen, johon oli muun ohella otettu ehdot avustuksen maksamisesta ja käytöstä, avustuksen saajan raportointi- ja tilinpitovelvollisuuksista, osapuolten ilmoitusvelvollisuuksista sekä avustuksen palauttamisesta, maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Sopimuksen mukaan sopimukseen perustuvat riidat tuli saattaa Helsingin käräjäoikeuden ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta suurlähetystön valtionavustuksen maksamisen lopettamista ja jo maksetun valtionavustuksen takaisinperimistä koskeneen päätöksen sekä oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen katsoen, ettei avustuksen takaisinperintään voitu ryhtyä valtionavustuslaissa säädetyssä järjestyksessä, koska A ei kuulunut Suomen oikeudenkäytön piiriin ja yksityisoikeudellisesta sopimuksesta johtuvat erimielisyydet tuli sopimuksen mukaisesti ratkaista Helsingin käräjäoikeudessa.

Kun otettiin huomioon valtionavustuslain soveltamisala, suurlähetystön ja A:n välisen oikeussuhteen julkisoikeudellinen luonne sekä sopimuksen tarkoitus helpottaa valtionapuviranomaisen toimintaa ulkomailla, korkein hallinto-oikeus katsoi, että suurlähetystö oli voinut tehdä valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja jo maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperimisestä hallintopäätöksen, johon sai hakea oikaisua. Vastaavasti suurlähetystön oikaisuvaatimukseen antama päätös oli valituskelpoinen päätös. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia A:n valitus ja antaa siihen ratkaisu.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi valituksena. Äänestys 3–2.

Hallintolainkäyttölaki 4 § ja 5 § 1 momentti

Valtionavustuslaki 1 § 2, 3 ja 4 momentti, 11 § 1 ja 5 momentti, 21 §, 34 § (688/2001) 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 26.5.2017 nro 17/0397/2

Asian aikaisempi käsittely

Suomen Kabulin suurlähetystö (jäljempänä myös suurlähetystö) on 15.7.2015 tehnyt päätöksen, jonka mukaan suurlähetystön A:lle 25.2.2013 myöntämän valtionavustuksen maksaminen lopetetaan ja jo maksetusta valtionavustuksesta peritään takaisin 9 922 USD (7 574,05 euron) suuruinen osa. Suurlähetystö on määrännyt takaisinperittävälle määrälle maksettavaksi maksupäivästä 11.7.2013 lukien korkolain 3 §:n 2 momentin mukaisesti korkolain 12 §:ssä tarkoitettua viitekorkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Takaisinperittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivältä lukien laskettava vuotuinen korko on siten 3,5 prosenttia. Takaisinperittävää summaa on kohtuullistettu valtionavustuslain 26 §:n perusteella. Päätöksen perustelujen mukaan tilintarkastuksessa esiin tulleiden havaintojen perusteella A on olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia valtionavustuspäätökseen ja -sopimukseen otettuja ehtoja.

Suomen Kabulin suurlähetystö on päätöksellään 8.11.2015 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

A on valittanut suurlähetystön päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että suurlähetystön 8.11.2015 antamaa päätöstä muutetaan siten, että se osuus myönnetystä valtionavustuksesta, jota ei ole vielä maksettu, maksetaan sille ja että valtionavustusta ei peritä osaksikaan takaisin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut edellä mainitut Suomen Kabulin suurlähetystön päätökset.

Hallinto-oikeus on selostettuaan valtionavustuslain 1 §:n 1–3 momentin ja 11 §:n säännöksiä sekä lain 11 §:n 5 momentin esitöitä perustellut päätöstään seuraavasti:

Suurlähetystö on 25.2.2013 päättänyt myöntää A:lle paikallisen yhteistyön määrärahoista (Local Cooperation Fund) valtionavustusta X -nimiselle hankkeelle 12 kuukauden ajalle 76 750 USD. Hankkeen rahoittamisesta on tehty suurlähetystön ja A:n välillä sopimus 25.4.2013.

A on afganistanilainen järjestö ja sille myönnetty rahoitus on myönnetty käytettäväksi Suomen ulkopuolella. A ei siten lähtökohtaisesti kuulu Suomen oikeudenkäytön piiriin, vaan suurlähetystön ja A:n välillä 25.4.2013 tehty sopimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen. Hallinto-oikeus toteaa, että myös sopimuksen IX artiklan (Settlement of Disputes) mukaan sopimuksesta johtuvia tai siihen liittyviä erimielisyyksiä, riitaisuuksia tai vaateita koskevan sovintoratkaisun epäonnistuessa riita, erimielisyys tai vaade käsitellään Helsingin käräjäoikeudessa. Suurlähetystö ei ole näin ollen voinut ryhtyä avustuksen takaisinperimiseen valtionavustuslaissa säädetyssä järjestyksessä, minkä vuoksi suurlähetystön 15.7.2015 ja 8.11.2015 tekemät päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Pia Repo ja Maria Majanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Kabulin suurlähetystö on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa valtionavustuksen maksatuksen lopettamista ja takaisinperintää koskevan asian hallinto-oikeudelle ratkaistavaksi. Toissijaisesti suurlähetystö on vaatinut, että mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo olevansa toimivaltainen ratkaisemaan valtionavustuksen maksatuksen lopettamista ja takaisinperintää koskevan asian valituksen liiteaineiston perusteella, Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valtionavustuksen maksatus lopetetaan suurlähetystön 15.7.2015 ja 8.11.2015 tekemien päätösten mukaisesti ja A velvoitetaan maksamaan takaisinperittävä summa.

Vaatimustensa tueksi suurlähetystö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suurlähetystö on päätöksellään 25.2.2013 myöntänyt 59 496 euron suuruisen valtionavustuksen A:lle. Suurlähetystö ja A ovat 25.4.2013 tehneet valtionavustuslain 11 §:n 5 momentin mukaisesti sopimuksen koskien kyseistä valtionavustusta, jossa valtionavustuksen käyttöä koskevat ehdot on määritelty tarkemmin.

Suurlähetystö on suorittanut valtionavustuksen ensimmäisen erän järjestölle 11.7.2013 ja toisen erän 14.12.2013.

Suurlähetystö on 15.7.2015 tehnyt asiassa valtionavustuslain 21 §:ssä tarkoitetun maksatuksen lopettamis- ja takaisinperintäpäätöksen, koska suurlähetystön selvitysten ja tilintarkastuksessa esiin tulleiden havaintojen perusteella suurlähetystö totesi A:n rikkoneen valtionavustuksen käyttämistä koskevia valtionavustuspäätökseen ja -sopimukseen otettuja ehtoja ja käyttäneen osan valtionavustuksena myönnetyistä varoista olennaisesti virheellisesti. Takaisinperintäpäätöksellä valtionavustuksen maksaminen lopetettiin ja jo maksetusta valtionavustuksesta päätettiin periä takaisin 9 922 USD eli 7 574,05 euron suuruinen osa.

Koska muussa laissa ei ole toisin säädetty, suurlähetystön myöntämä hankeavustus afganistanilaiselle kansalaisjärjestölle kuuluu valtionavustuslain 1 §:ssä säädetyn soveltamisalan mukaisesti valtionavustuslain soveltamisalan piiriin. Suurlähetystö on näin ollen valtionavustusviranomaisena velvoitettu muun muassa avustuksen myönnössä, avustuksen käytössä ja seurannassa sekä avustuksen palauttamisessa, keskeyttämisessä ja takaisinperinnässä noudattamaan valtionavustuslakia.

Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentti on erityissäännös ulkomailla käytettäväksi myönnettävästä valtionavustuksesta. Sen mukaan valtionapuviranomainen voi lisäksi tehdä valtionavustuksen käytöstä ja sen ehdoista sopimuksen valtionavustuksen saajan kanssa. Säännöksen perusteluissa on tuotu esiin, että sopimuksen perustana on nimenomaisesti valtionapuviranomaisen päätös ja että paikallisissa viranomaisissa mahdollinen hallintopäätöksen täytäntöönpano voisi olla haasteellista, minkä vuoksi sopimus on käytännöllisempi väline oikeussuojan saamiseksi. Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentti on siten salliva, jonka nojalla aikanaan valtionavustuslakia säädettäessä on mahdollistettu tuolloin kansainvälisissä valtionavustuksissa noudatetun käytännön jatkaminen.

Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentissa säädetyn mukaisesti suurlähetystö on tehnyt valtionavustuksen saajan kanssa erillisen sopimuksen. Sopimuksen tarkoituksena on ollut vahvistaa avustuksen käytön ehdot. Sopimuksessa on viitattu myös kansallisen lainsäädännön soveltuvuuteen takaisinperintätilanteissa (sopimuksen artikla VIII). Suurlähetystö on maksatuksen lopettamista ja takaisinperintää koskevissa päätöksissään tuonut esille niin valtionavustuslain kuin myös sopimuksen ehtojen perusteella maksatuksen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteet.

Hallituksen esityksessä esiin tuotu viittaus oikeussuojaan ulkomaan viranomaisessa ei tarkoita sitä, että valtionavustusviranomaisella ei olisi toimivaltaa tehdä valtionavustuslain nojalla hallintopäätöksiä myöntämänsä avustuksen osalta. Tämä toimivalta perustuu valtionavustuslain 1 §:ssä sekä 11 §:ssä säädettyyn. Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentilla ei ole myöskään tarkoitettu estää valtionavustusviranomaista käyttämästä laissa säädettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia suoraan lain nojalla. Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentti oikeuttaa lisäksi valtionavustusviranomaisen tekemään ulkomailla olevan saajan kanssa yksityisoikeudellisen sopimuksen valtionavustuksen käytön ja valvonnan ehdoista. Yksityisoikeudellinen sopimus on ikään kuin toissijainen työkalu tilanteessa, jossa hallintopäätös ei ole toimeenpantavissa esimerkiksi siitä syystä, että ulkomaiset viranomaiset eivät tunnustaisi kansallisen lain nojalla tehtyä hallintopäätöstä.

Hallinto-oikeuden ratkaisuun sisältyvä näkemys siitä, ettei suurlähetystö ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperimiseen valtionavustuslain nojalla, jättää myös oikeudellisesti epäselväksi, miten tulisi menetellä tilanteissa, joissa sopimusta ei olisi tehty lainkaan, sillä valtionavustuslain 11 §:n 5 momentti sallii mutta ei velvoita tekemään sopimusta.

A ei ole valituksessaan hallinto-oikeudelle kiistänyt suurlähetystön toimivaltaa tehdä päätöstä valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja takaisinperinnästä eli hallintopäätöstä, eikä A myöskään ole vedonnut muuhun riidanratkaisumekanismiin. A on vain valittanut perusteista, joilla valtionavustuksen maksatus- ja takaisinperintäpäätös on tehty. A:lla on siten ollut käytettävissään hallintopäätökseen kuuluva muutoksenhakuoikeus, jota se on myös käyttänyt. Hallinto-oikeuden lausuntopyynnön perusteella annetussa suurlähetystön lausunnossa on otettu kantaa vain A:n valituksessa esiin tuotuihin seikkoihin.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään kuitenkaan ottanut kantaa takaisinperinnän perusteisiin vaan on muodollisella perusteella päätynyt kumoamaan suurlähetystön tekemät päätökset katsottuaan, että avustuksensaaja ei kuulu Suomen oikeudenkäytön piiriin ja että avustuksesta solmitun yksityisoikeudellisen sopimuksen vuoksi suurlähetystö ei ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään valtionavustuslain mukaisesti. Hallinto-oikeus ei ole varannut hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaisesti suurlähetystölle tilaisuutta lausua niistä seikoista, joihin hallinto-oikeus on päätöksensä perustanut. Kuulemista ei voida pitää ilmeisen tarpeettomana ottaen huomioon asian laatu ja laajuus, julkisen edun valvontaan liittyvä asia sekä hallinto-oikeuden ratkaisun merkitys ulkomaille myönnettävien ulkomailla käytettäviksi tarkoitettujen valtionavustuksen myöntö-, seuranta- ja valvontaprosesseille sekä valtionavustusviranomaisen ja valtionavustuksen saajan välisen oikeussuhteen tulkinnalle. Ottaen huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut hallinto-oikeuden olisi tullut varata suurlähetystölle tilaisuus lausua erikseen muun muassa valtionavustuksesta solmitun sopimuksen merkityksestä sekä valtionavustusviranomaisen ja valtionavustuksen saajan välisestä oikeussuhteesta. Hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluista ei myöskään ilmene, millä perusteella se on ottanut A:n tekemän valituksen tutkittavakseen katsoessaan valtionavustuksen myöntäjän ja saajan välisen oikeussuhteen yksityisoikeudelliseksi.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että avustuksesta solmitun yksityisoikeudellisen sopimuksen perusteella suurlähetystö ei ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperimiseen valtionavustuslaissa säädetyssä järjestyksessä.

Suurlähetystön toimiessa valtionavustusviranomaisena ei kyseessä ole puhtaasti yksityisoikeudellinen suhde, vaan avustuksen myöntämisessä on kyse viranomaisen valtion talousarvion käyttösuunnitelman toimeenpanoon liittyvästä päätöksestä ja julkisoikeudellisesta suhteesta avustuksensaajaan. Yksityisoikeudellisen sopimuksen solmiminen valtionavustuslain 11 §:n 5 momentin perusteella ei myöskään muuta valtionavustusviranomaisen ja valtionavustuksen saajan välistä suhdetta yksityisoikeudelliseksi. Yksityisoikeudellisen sopimuksen merkitys liittyy tilanteisiin, joissa hallinnollinen päätös ei saisi oikeussuojaa eikä olisi pantavissa täytäntöön ulkomailla.

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota suurlähetystön päätöksiä, vaan sen olisi tullut tutkia valtionavustuksen maksatuksen lopettamista ja takaisinperintää koskeva asia sisällöllisesti ja antaa siihen ratkaisunsa.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Suomen Kabulin suurlähetystön tekemän valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut suurlähetystön valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi valituksena.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Valtionavustuslain 1 §:n 2 momentin mukaan lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Lakia sovelletaan myös, kun valtion talousarviossa myönnetään valtuus tehdä sopimuksia tai antaa sitoumuksia valtionavustuksesta.

Valtionavustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan jollei muussa laissa toisin säädetä, tätä lakia sovelletaan myös valtionavustukseen, joka myönnetään käytettäväksi Suomen ulkopuolella. Jos kuitenkin 2 momentissa tarkoitetun valtionavustuksen saajana on vieras valtio tai sen toimielin taikka valtioiden välinen kansainvälinen järjestö, valtionavustukseen sovelletaan ainoastaan 5–8 §:ää sekä 11 §:n 5 momenttia.

Valtionavustuslain 1 §:n 4 momentin mukaan tätä lakia ei sovelleta Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen perusteella myönnettävään rahoitukseen.

Valtionavustuslain 1 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) momentissa ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuslain soveltamisesta valtionavustukseen, joka myönnetään käytettäväksi Suomen rajojen ulkopuolella ja soveltamisalan rajaamisesta kansainvälisoikeudellisiin velvoitteisiin nähden. Valtionavustusta myönnettäessä Suomen valtion viranomainen käyttää valtion varoja. Kysymyksessä on siten julkisoikeudellinen, valtion talousarvion tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston käyttösuunnitelman toimeenpanoon liittyvä toimenpide. Ulkomailla käytettäväksi myönnettäviin valtionavustuksiin liittyvät siten samat eduskunnan budjettivallan turvaamiseen ja valtion varojen käytön tehokkuutta, taloudellisuutta ja vaikuttavuutta sekä muut hyvään valtion taloudenhoitoon liittyvät vaatimukset kuin Suomessa käytettäväksi myönnettäviin valtionavustuksiin. Tämän vuoksi on perusteltua, että laki tulee sovellettavaksi myös ulkomailla käytettäväksi tarkoitettuun valtionavustukseen. (---)

Valtionavustuslain 1 §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tämän vuoksi, että lakia sovelletaan myös Suomen rajojen ulkopuolella käytettäväksi myönnettyyn valtionavustukseen, jollei muussa laissa toisin säädetä. (---)

Ulkomailla käytettäväksi myönnettävissä valtionavustuksissa valtionavustuslakia sovelletaan kuitenkin vain kansainvälisen oikeuden säännösten rajoittamalla tavalla soveltuvin osin. Julkisen vallan käytössä noudatetaan yleensä alueperiaatetta, jonka mukaan toisen valtion viranomaiset eivät voi käyttää julkista valtaa toisen valtion alueella. Toisen valtion viranomaisen päätös ei ole myöskään ilman erityisiä laillistamistoimenpiteitä täytäntöönpanokelpoinen toisessa valtiossa. Julkisesta kansainvälisestä oikeudesta ja hallintoviranomaisten päätösten tunnustamista koskevista säännöksistä seuraa näin rajoituksia valtionavustuslain soveltamiseen. Kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjen nojalla sopimukseen perustuvat vaateet saavat yleensä suhteellisesti tehokkaampaa oikeussuojaa ja täytäntöönpanoapua kuin toisen valtion hallintoviranomaisen päätökset. Tämän vuoksi lakiin on otettu joitakin erityissäännöksiä ulkomailla käytettäväksi myönnettävään valtionavustukseen.

Valtionavustuslain 11 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen tekee valtionavustusta koskevassa asiassa kirjallisen päätöksen (valtionavustuspäätös).

Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentin mukaan, jos valtionavustus myönnetään ulkomaiselle valtionavustuksen saajalle käytettäväksi Suomen ulkopuolella, valtionapuviranomainen voi lisäksi tehdä valtionavustuksen käytöstä ja sen ehdoista sopimuksen valtionavustuksen saajan kanssa. Sopimukseen on otettava valtionavustuksen valtion talousarvion mukaisen käyttämisen sekä käytön valvonnan kannalta tarpeelliset ehdot.

Valtionavustuslain 11 §:n 5 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan momentissa ehdotetaan säädettäväksi ulkomaalaiselle valtionavustuksen saajalle Suomen alueen ulkopuolella käytettäväksi myönnettävästä valtionavustuksesta. Momentin mukaan valtionapuviranomainen saa tällöin lisäksi tehdä sopimuksen valtionavustuksen käytöstä ja käytön ehdoista valtionavustuksen saajan kanssa. Sopimuksella tarkoitetaan momentissa yksityisoikeudellista sopimusta. Momentti olisi poikkeus valtionavustuslain soveltamisalaan kuuluvissa valtionavustuksissa muutoin noudatettavasta menettelystä. Yleensä valtionavustuksen myöntämisestä päätetään ja valtionavustuksen ehdot vahvistetaan valtionapuviranomaisen hallintomenettelyssä tekemällä päätöksellä. Momentti sallii nykyisin kansainvälisissä valtionavustuksissa noudatettavan käytännön jatkamisen. Valtionapuviranomainen voi näissä avustuksissa tehdä jatkossakin sopimuksen valtionavustuksen käytöstä ja sen ehdoista valtionavustuksen saajan kanssa.

Kansainvälisissä avustuksissa, joissa avustuksen saaja on ulkomaalainen ja avustus käytetään Suomen rajojen ulkopuolella, on sopimusta pidettävä valtionapuviranomaisen hallintopäätöstä käytännöllisempänä välineenä vahvistaa avustuksen käytön ehdot. Sopimuksen perusteella valtionapuviranomainen saa tarvittaessa myös ulkomaan viranomaisissa helpommin oikeussuojaa kuin valtionapuviranomaisen päätöksen perusteella. Sopimuksen perustana on valtionapuviranomaisen tekemä päätös myöntää asianomaiselle saajalle valtionavustusta ja tehdä tämän kanssa momentissa tarkoitettu sopimus.

Sopimukseen tulee ehdotetun 5 momentin mukaan ottaa valtionavustuksen talousarvion mukaisen käyttämisen sekä käytön valvonnan kannalta tarpeelliset ehdot. Tarpeellisia ehtoja ovat ainakin kaikki ne seikat, joiden tulee ilmetä valtionavustuslain 11 §:n 1–4 momentin perusteella valtionavustuspäätöksestä. Myös valtionavustuksen myöntämisen, maksamisen ja käytön perusteista valtionavustuslain 8 §:n nojalla mahdollisesti annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksiä vastaavat määräykset saattaa kansainvälisissä avustuksissa olla perusteltua ottaa osaksi sopimusta. Sopimuksessa tulee lisäksi olla määräykset siitä, miten valtionavustuksen käytön valvonta ja siinä tehtävät menettelyt on järjestettävä. Valtionavustuslakia voidaan lähtökohtaisesti soveltaa vain Suomen oikeudenkäytön piirissä. Sopimukseen on sen vuoksi yleensä tarpeellista ottaa valtionavustuslain 4–6 luvun säännöksiä vastaavat määräykset valtionavustuksen käyttämisestä, käytön valvonnasta ja siinä tehtävistä tarkastuksista sekä tietojensaantioikeuksista.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään niistä tilanteista, joissa valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi.

Valtionavustuslain 34 §:n (688/2001) 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtionapuviranomaisen päätökseen saa siihen tyytymätön asianosainen hakea oikaisua 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus tehdään päätöksen tehneelle viranomaiselle.

Valtionavustuslain 34 §:n (688/2001) 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Asiassa saatu selvitys

Suomen Kabulin suurlähetystö on 25.2.2013 tehnyt päätöksen 76 750 USD suuruisen avustuksen myöntämisestä 12 kuukauden ajalle A:lle X -nimiseen projektiin. Avustuksen myöntämistä koskeva päätös on kirjattu ”Local Cooperation Fund – Selection Meeting” -nimiseen pöytäkirjaan.

Suomen Kabulin suurlähetystö ja A ovat 25.4.2013 allekirjoittaneet sanottua avustusta koskevan sopimuksen. Sopimukseen on muun ohella otettu ehdot avustuksen maksamisesta ja käytöstä, avustuksen saajan raportointi- ja tilinpitovelvollisuuksista, osapuolten ilmoitusvelvollisuuksista sekä avustuksen palauttamisesta, maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Sopimuksen IX artiklan mukaan sopimukseen perustuvat riidat tulee saattaa Helsingin käräjäoikeuteen ratkaistavaksi.

Suomen Kabulin suurlähetystö on 15.7.2015 tehnyt päätöksen, jonka mukaan A:lle myönnetyn avustuksen maksaminen lopetetaan ja A:lle jo maksetusta avustuksesta peritään takaisin 9 922 USD suuruinen osa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko suurlähetystö voinut A:n kanssa sovitusta riitojen ratkaisumenettelystä huolimatta sitovasti päättää valtionavustuslaissa säädetyssä järjestyksessä valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja sen takaisinperinnästä ja onko suurlähetystön oikaisuvaatimukseen antamaa päätöstä pidettävä sellaisena hallintoasiassa tehtynä päätöksenä, johon saa hakea muutosta valittamalla hallintolainkäytön järjestyksessä.

Kuten valtionavustuslain 1 §:ää koskevissa esitöissä (HE 63/2001 vp) on todettu, ulkomailla käytettäväksi myönnettäviin valtionavustuksiin liittyvät samat eduskunnan budjettivallan turvaamiseen ja hyvään valtion taloudenhoitoon liittyvät vaatimukset kuin Suomessa käytettäväksi myönnettäviin valtionavustuksiin. Valtionavustuksen myöntämisessä ja sen takaisinperinnässä on kysymys sellaisesta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, joka sisältää julkisen vallan käyttöä. Valtionapuviranomaisen ja valtionavustuksen saajan välistä suhdetta on niin ollen pidettävä luonteeltaan julkisoikeudellisena.

Valtionavustuslain 1 §:n 3 momentista ilmenevä lähtökohta on, että valtionavustuslakia sovelletaan myös Suomen ulkopuolella käytettäväksi myönnettävään valtionavustukseen. Nyt ei ole kysymys lainkohdassa säädetystä tilanteesta, jossa valtionavustuslakia joko sovelletaan vain osittain tai se jää kokonaan soveltamatta taikka josta muussa laissa olisi toisin säädetty. Valtionavustuslakia on näin ollen sovellettava myös A:lle myönnettävään valtionavustukseen.

Valtionavustuslain 11 §:stä ja sen esitöistä (HE 63/2001 vp) käy ilmi, että valtionapuviranomainen voi valtionavustuspäätöksen lisäksi tehdä valtionavustuksen saajan kanssa sopimuksen, joka on luonteeltaan yksityisoikeudellinen. Sopimuksen perustana on kuitenkin valtionapuviranomaisen päätös ja siihen on otettava valtionavustuksen valtion talousarvion mukaisen käyttämisen sekä käytön valvonnan kannalta tarpeelliset ehdot. Sopimus on tarkoitettu helpottamaan valtionapuviranomaisen toimintaa ulkomailla avustuspäätöksen toimeenpanoon liittyvissä asioissa. Laissa ei ole säädetty eikä sen esitöissä ole mainittu tarkoituksena olleen, ettei valtionavustuksen maksamisen lopettamista ja sen takaisinperintää koskevia asioita ratkaista hallintopäätöksillä, joita koskee valtionavustuslaissa säädetty muutoksenhakumenettely silloin, jos valtionapuviranomaisen ja avustuksen saajan välisessä sopimuksessa on sovittu muunlaisesta riitojen ratkaisumenettelystä.

Kun otetaan huomioon valtionavustuslain soveltamisala, suurlähetystön ja A:n välisen oikeussuhteen julkisoikeudellinen luonne sekä valtionapuviranomaisen ja valtionavustuksen saajan välisen sopimuksen edellä mainittu käyttötarkoitus, korkein hallinto-oikeus katsoo, että suurlähetystö on voinut tehdä valtionavustuslain mukaisen hallintopäätöksen valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja jo maksetun avustuksen takaisinperimisestä. Tällaiseen päätökseen saa valtionavustuslain 34 §:n (688/2001) 1 momentin mukaan hakea oikaisua. Vastaavasti suurlähetystön oikaisuvaatimukseen antamaa päätöstä on pidettävä sellaisena hallintolainkäyttölain 4 §:ssä ja 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintoasiassa tehtynä päätöksenä, johon haetaan muutosta valtionavustuslain 34 §:n (688/2001) 2 momentin mukaan hallintolainkäytön järjestyksessä hallinto-oikeudelta.

Edellä lausutun perusteella Helsingin hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia A:n valitus ja antaa asiassa ratkaisu A:n vaatimuksiin. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anna Heikkilä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Leena Äärilä yhtyi:

”Poistan suurlähetystön 8.11.2015 tekemään päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja kumoan ja poistan hallinto-oikeuden päätöksen. Tämän vuoksi enempi lausuminen suurlähetystön valituksen johdosta raukeaa.

Perustelut

Asiassa on täällä ratkaistavana valtionavun takaisinperintäpäätöksen merkitys valtionapuviranomaisen ja avustuksen saajan välisessä oikeussuhteessa tilanteessa, jossa avustus on tarkoitettu käytettäväksi Suomen ulkopuolella ja viranomainen on tehnyt avustuksen käytöstä ja ehdoista valtionavustuslain 11 §:n 5 momentissa tarkoitetun sopimuksen avustuksen saajan kanssa. Kysymys on siitä, onko päätöstä, jolla takaisinperintäpäätöstä koskeva oikaisuvaatimus on hylätty, tässä tilanteessa pidettävä hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna toimenpiteenä, jolla asia on avustuksen saajaan nähden ratkaistu.

Hallintopäätöksen tehokkuus välineenä, jonka avulla viranomainen voi tarvittaessa periä maksetun avustuksen takaisin, perustuu julkisen vallan käyttämiseen. Lain esitöistä ilmenee, että julkisen vallan käytössä noudatetaan yleensä alueperiaatetta, jonka mukaan toisen valtion viranomaisen päätös ei ole sellaisenaan täytäntöönpanokelpoinen toisessa valtiossa. Lain esitöissä on myös nimenomaisesti todettu, että kansainvälisissä avustuksissa sopimusta on pidettävä hallintopäätöstä käytännöllisempänä välineenä vahvistaa avustuksen käytön ehdot. Sopimukseen perustuvat vaateet saavat yleensä suhteellisesti tehokkaampaa oikeussuojaa ja täytäntöönpanoapua kuin toisen valtion hallintoviranomaisen päätökset.

Silloin, kun valtionavustuslain 11 §:n 5 momentissa tarkoitettu sopimus tehdään, siihen on otettava valtionavustuksen talousarvion mukaisen käyttämisen sekä käytön valvonnan kannalta tarpeelliset ehdot. Tällaiset ehdot ovat omiaan varmistamaan sen, että valtionavun myöntämiseksi asetettujen edellytysten puuttuminen tai raukeaminen merkitsee samalla sopimuksen ehtojen rikkomista. Valtionavun takaisinperintä on siis mahdollista toteuttaa sopimusrikkomukseen perustuvan kanteen avulla.

Valtionavustuslain 11 §:n 5 momentin sanamuodosta ja säännöksen esitöistä ilmenee, että mahdollisen sopimuksen tekeminen ei poista valtionavustuspäätöksen tekemisen tarvetta vaan että sopimus tehdään tällaisen päätöksen lisäksi. Valtionavustuslain soveltamisalan ulottamista myös sellaisiin tilanteisiin, jossa avustus myönnetään käytettäväksi Suomen ulkopuolella, ja samalla avustuspäätöksen tekemisen merkitystä näissä tilanteissa on lain 1 §:n 3 momentin esitöistä ilmenevällä tavalla perusteltu eduskunnan budjettivallan turvaamiseen ja valtion taloudenhoitoon muutoin liittyvillä päämäärillä. Mainitut päämäärät liittyvät valtion eri viranomaisten välisten suhteiden järjestämiseen ja viime kädessä virkavastuun toteuttamiseen. Hallinnollisen takaisinperintäpäätöksen oikeudellinen merkitys ilmenee lähtökohtaisesti samalla tavalla. Vaikka takaisinperintäpäätös on valtion taloudenhoidon näkökulmasta tarpeen ulkomaillakin tapahtuvan takaisinperinnän käynnistämiseksi, tämä ei vielä merkitse sitä, että takaisinperinnän oikeudelliset edellytykset olisi samalla myös avustuksen saajaan nähden ratkaistu.

Sopimusrikkomukseen perustuvan ja yleensä ulkomailla käytävän oikeudenkäynnin kannalta ratkaisevaa on, miten asianomainen tuomioistuin arvioi takaisinperinnän edellytyksiä sopimuksen sisällön kannalta. Sopimuksen merkitystä suhteessa takaisinperintäpäätökseen on omiaan korostamaan sekin seikka, että sopimusrikkomukseen perustuva kanne tulee lähtökohtaisesti nostettavaksi ulkomailla, kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjen mukaan yleensä vastaajan kotipaikan tuomioistuimessa. Sillä seikalla, ovatko valtionavustuslain mukaiset takaisinperinnän edellytykset täyttyneet ja miten suomalainen hallintotuomioistuin on asiaa ehkä tästä näkökulmasta arvioinut, voi olla tällöin vain välillistä merkitystä.

Suomen Kabulin suurlähetystön ja A:n välillä on tehty valtionavustuslain 11 §:n 5 momentissa tarkoitettu sopimus valtionavustuksen käytöstä ja ehdoista. Sopimukseen on otettu nimenomainen ehto siitä, minkä edellytysten vallitessa avustuksen maksaminen voidaan lopettaa ja jo maksettu avustus periä takaisin (artikla VIII). Kysymys avustuksen takaisinperinnästä on ratkaistavissa samassa järjestyksessä, jossa muutkin mahdolliset sopimukseen perustuvat vaateet ja erimielisyydet tulevat ratkaistaviksi.

Mainitsemieni näkökohtien perusteella katson, että Suomen Kabulin suurlähetystön 8.11.2015 oikaisuvaatimuksen johdosta tekemää päätöstä ei ole pidettävä toimenpiteenä, jolla valtionavustuksen takaisinperintä A:han nähden olisi oikeudellisesti sitovasti ratkaistu. Asiaa ei ole arvioitava toisin yksin sen vuoksi, että mainittuun sopimukseen otetun oikeuspaikkaehdon (artikla IX) johdosta sopimusrikkomukseen perustuva oikeudenkäynti ei tässä nimenomaisessa tapauksessa tulisikaan käytäväksi ulkomailla vaan Helsingin käräjäoikeudessa.

Edellä olevan johdosta katson, että suurlähetystön oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava ja hallinto-oikeuden tuosta päätöksestä tehdyn valituksen johdosta antama päätös kumottava ja poistettava. Tämän vuoksi suurlähetystön tänne tekemästä valituksesta ei ole tarpeen enemmälti lausua.”

 
Julkaistu 24.5.2019