KHO:2019:69

Omaishoito – Omaishoitajan vapaiden järjestäminen – Palvelusetelit – Pitämättä jääneiden vapaiden pitäminen myöhemmin tai korvaaminen – Valitus vai hallintoriita

Vuosikirjanumero: KHO:2019:69
Antopäivä: 28.5.2019
Taltionumero: 2504
Diaarinumero: 4356/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:69

Omaishoitaja A:n lakisääteisiä vapaita varten hoidettavalle oli myönnetty palveluseteleitä, jotka oli käytettävä saman vuoden aikana. A:lta oli jäänyt käyttämättä vuodelta 2016 yhdeksän vapaapäivää. A vaati tämän vuoksi X:n kaupungilta, että hänelle annettaisiin mahdollisuus käyttää vapaapäiviä takautuvasti. X:n kaupungin yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunta hylkäsi pyynnön.

A valitti päätöksestä hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaati ensisijaisesti, että omaishoitajan vuodelta 2016 pitämättä jääneet vapaat myönnetään. Toissijaisesti A vaati, että pitämättä jääneet vapaapäivät korvataan rahallisesti. Hallinto-oikeus tutki A:n vaatimuksen vapaapäivien siirtämisestä valituksena lautakunnan päätöksestä ja hylkäsi valituksen. Hallinto-oikeus tutki A:n pitämättä jääneiden vapaiden rahallista korvaamista koskevan vaatimuksen hallintoriitana ja hylkäsi hakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa oli kysymys omaishoitajana toimivan A:n ja X:n kaupungin välisestä omaishoitajan vapaita koskevasta erimielisyydestä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ei olisi tullut käsitellä A:n vaatimuksia osaksikaan valituksena, vaan kokonaan hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuna hallintoriita-asiana. Korkein hallinto-oikeus kumosi ja poisti hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin asia oli käsitelty hallinto-oikeudessa valituksena ja asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta tutki asian hallintoriitahakemuksena. Hakemus hylättiin. Siltä osin kuin hallinto-oikeus oli hallintoriita-asiassa hylännyt A:n vaatimukset, valitus hylättiin.

Omaishoidon tuesta annettu laki 4 § ja 12 §

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 24.8.2018 nro 18/0423/4

Asian aikaisempi käsittely

X:n seudun yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyspalvelujen viranhaltija on päätöksillään 11.1.2016, 27.4.2016, 17.6.2016 ja 10.10.2016 myöntänyt B:lle palveluseteleitä omaishoitajan lakisääteisten vapaapäivien järjestämiseksi kolme kappaletta kuukaudessa ajalle 1.1.–31.12.2016. Päätöksissä on todettu, että palveluseteliä ei voi käyttää etukäteen ja ne on käytettävä saman vuoden aikana.

B:n omaishoitaja A on 23.2.2017 toimittanut X:n yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunnalle oikaisupyynnöksi otsikoidun kirjelmän, jossa A on pyytänyt, että tammikuun 2017 osalta laskutetut kolme ylimääräistä vapaapäivää katettaisiin helmikuun 2017 omaishoitajan vapaapäivistä tai että hänelle annettaisiin mahdollisuus käyttää vuodelta 2016 käyttämättä jääneitä vapaapäiviä. A:lta on jäänyt pitämättä yhdeksän vapaapäivää vuodelta 2016.

X:n yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 20.4.2017 hylännyt A:n oikaisupyynnön.

Päätöksestä ilmenee, että B:lle on myönnetty palvelusetelit omaishoitajansa (A) vapaapäiviä varten päätöksillä 17/2016, 102/2016, 147/2016 ja 214/2016. Kaikista päätöksistä on oikaisuvaatimusaika umpeutunut. Palvelusetelit omaishoitajan lakisääteiseen vapaaseen myönnetään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan eli neljä palvelusetelipäätöstä vuodessa. Päätöksiä toimitetaan asiakkaalle kaksi kappaletta, joista toinen päätös on hänelle itselleen, ja toisen päätöksen omaishoitaja toimittaa palvelusetelituottajalle laskutusta varten. Päätöstekstissä on maininta: ”Palveluseteliä ei voi käyttää etukäteen ja käytettävä saman vuoden aikana.” Omaishoidontuki on kokonaisuudessaan (palkkio ja palvelut) määrärahasidonnainen palvelu, joka on sidoksissa kulloisenkin vuoden talousarvioon. Tästä johtuen A:n, tai muidenkaan omaishoitajien, vapaapäiviä vuodelta 2016 ei ole mahdollista siirtää vuodelle 2017.

A on valittanut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että omaishoitajan vuodelta 2016 pitämättä jääneet vapaapäivät myönnetään. Toissijaisesti on vaadittu, että pitämättä jääneet vapaapäivät korvataan rahallisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on tutkinut omaishoitajan vapaapäivien siirtämistä koskevan vaatimuksen osalta asian hallintovalituksena X:n yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä ja on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on tutkinut omaishoitajan pitämättä jääneiden vapaiden rahallista korvaamista koskevan vaatimuksen hallintoriita-asiana ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja X:n omaishoidon tukea koskeva ohjeistus

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 4 kohdan mukaan omaishoidon tuella tarkoitetaan kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Omaishoidon tuesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.3.2014 hyväksymässä omaishoidon tuen ohjeistuksessa on todettu, että omaishoitajan on mahdollista säästää lakisääteisiä vapaapäiviä ja pitää vapaata pidempi jakso kerrallaan. Ennen pidempää omaishoitajan lakisääteistä vapaata vapaapäivät tulee olla kerättynä etukäteen. Ansaitut lakisääteiset vapaapäivät tulee kuitenkin pitää saman vuoden joulukuun loppuun mennessä.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on riidatonta, että B on täyttänyt terveydentilansa ja hoitoisuutensa perusteella omaishoidon tuesta annetussa laissa säädetyt vähimmäisedellytykset tuen myöntämiselle ja että A on toiminut B:n omaishoitajana. Viranhaltija on päätöksellään 24.8.2012 myöntänyt omaishoidon tukea toistaiseksi 1.9.2012 alkaen.

X:n kaupungin ja A:n välillä 17.8.2012 tehdyn B:n omaishoitoa koskevan sopimuksen mukaan hoitajan vapaapäivät ja -ajankohdat sovitaan erikseen hoito- ja palvelusuunnitelmassa. B:n omaishoidon tuen hoito- ja palvelusuunnitelmassa, joka on laadittu 17.8.2012, on sovittu suunnitelmaksi omaishoitajan vapaiden osalta kunnan tarjoamat palvelusetelit kolme kappaletta/kuukausi.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valitusasia

Omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole tarkemmin säädetty omaishoitajan vapaiden pitämisen ajankohdasta. Vapaiden järjestäminen on kuntien vastuulla ja kunnat voivat itsenäisesti päättää, miten vapaat järjestetään. B:n tapauksessa on sovittu vapaiden järjestämisestä palvelusetelein. X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.3.2014 hyväksymissä omaishoidon tukea koskevissa ohjeissa on todettu, että ansaitut vapaapäivät tulee pitää saman vuoden joulukuun loppuun mennessä. Myös palveluseteleitä koskevissa viranhaltijan päätöksissä on todettu, että palvelusetelit on käytettävä vuoden loppuun mennessä. Asiassa saadun selvityksen perusteella X:n kaupungin on katsottava järjestäneen omaishoitajalle mahdollisuuden pitää vapaata laissa säädetyllä tavalla. Kaupungilla ei ole omaishoidon tuesta annetun lain perusteella velvollisuutta siirtää omaishoitajan pitämättä jääneitä vapaita seuraavalle kalenterivuodelle. Sillä seikalla, että A on voinut aikaisemmin pitää kertyneitä omaishoidon vapaita myös seuraavan kalenterivuoden aikana, ei ole ratkaisevaa merkitystä. Näin ollen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallintoriita

A on vaatinut toissijaisesti rahallista korvausta pitämättä jääneistä omaishoitajan vapaista. Vuoden 2016 osalta A:lta on jäänyt käyttämättä yhdeksän vapaapäivää, koska hän on säästänyt niitä pidettäväksi seuraavan kalenterivuoden aikana ja koska hän ei kertomansa mukaan ole ollut tietoinen siitä, että vapaat olisi tullut pitää kalenterivuoden 2016 loppuun mennessä. X:n kaupungille on A:n mukaan kertynyt säästöä hänen pitämättä jääneiden omaishoitajan vapaiden johdosta yhteensä 1 290 euroa.

B:n omaishoitoa koskevassa X:n kaupungin ja A:n välisessä sopimuksessa ei ole määräyksiä omaishoitajan vapaiden rahallisesta tai muustakaan korvaamisesta siinä tapauksessa, että omaishoitajalle kuuluvat lakisääteiset vapaat jäävät aikanaan käyttämättä. Vapaiden korvaamisesta ei ole myöskään määräyksiä X:n kaupungin omaishoidon tukea koskevissa kunnallisissa ohjeissa ei-kä B:n hoito- ja palvelusuunnitelmassa. Kyseessä olevien omaishoitajan vapaita koskevien viranhaltijapäätösten mukaan omaishoitajan lakisääteisiin vapaisiin myönnetyt palvelusetelit on tullut käyttää vuoden 2016 loppuun mennessä.

Omaishoitajan vapaan tarkoituksena on tukea omaishoitajan jaksamista hoitotyössä, eikä pitämättä jääneitä vapaita lähtökohtaisesti korvata rahana. Ottaen huomioon edellä lausuttu sekä se, että omaishoitajan lakisääteisiin vapaisiin myönnettyjen palvelusetelien jäätyä käyttämättä X:n kaupungista riippumattomista syistä kaupunki ei ole saanut A:n kustannuksella sellaista perusteetonta etua, jonka kaupunki olisi velvollinen korvaamaan A:lle. Vaatimus omaishoitajan käyttämättä jääneiden vapaiden rahallisesta korvaamisesta on näin ollen hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki omaishoidon tuesta 12 §

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän muutoksenhakuohjauksen mukaan valitusasian osalta päätökseen saa sosiaalihuoltolain 53 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallintoriitaa koskevilta osin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen (eri mieltä), Eriikka Kaipiainen ja Marianne Kivistö. Esittelijä Antti Mikkonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista sekä hallinto-oikeudessa esittämiensä vaatimusten hyväksymistä.

X:n seudun yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden valituksenalaiseen päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa kokonaisuudessaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on käsitellyt asian valituksena X:n yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä 20.4.2017.

Korkein hallinto-oikeus ottaa viivytyksen välttämiseksi asian tältä osin hallintoriitahakemuksena välittömästi tutkittavakseen ja hylkää hakemuksen. Valitus hylätään siltä osin kuin asia on ratkaistu hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

1. Muutoksenhakuohjauksen oikaiseminen

Omaishoidon tuesta annetun lain 12 §:n mukaan muutoksenhausta tässä laissa tarkoitetuissa asioissa on voimassa, mitä sosiaalihuoltolain (1301/2014) 6 luvussa säädetään. Omaishoitosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Asiassa on hallinto-oikeudessa ollut kysymys omaishoitajana toimivan A:n ja X:n kaupungin välisestä omaishoitajan vapaita koskevasta erimielisyydestä. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut käsitellä A:n hallinto-oikeudessa esittämiä vaatimuksia osaksikaan valituksena X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä, vaan kokonaan hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana.

Tämän vuoksi valitusosoitus on muutettava kokonaisuudessaan kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

2. Pääasia

2.1 Asian tutkiminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Edellä kohdassa 1 mainituista syistä korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on käsitellyt A:n esittämän omaishoitajan vapaapäivien siirtämistä koskevan vaatimuksen valituksena X:n yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä 20.4.2017.

Enemmän viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa asian tältä osin välittömästi tutkittavaksi hallintoriitahakemuksena sitä hallinto-oikeudelle palauttamatta. A:n valitus käsitellään muutoin valituksena hallinto-oikeuden päätöksestä.

2.2 Sovellettavat säännökset

Omaishoidon tuesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kaksi vuorokautta kalenterikuukautta kohti. Omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Sidonnaisuus katsotaan ympärivuorokautiseksi siitä huolimatta, että hoidettava viettää säännöllisesti vähäisen osan vuorokaudesta käyttäen kotinsa ulkopuolella järjestettyjä sosiaali- tai terveyspalveluja taikka saaden kuntoutusta tai opetusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta ja omaishoitaja voivat sopia, että omaishoitaja pitää 1 momentissa tarkoitetun vapaansa useampana alle vuorokauden pituisena jaksona. Kunta voi järjestää omaishoitajalle 1 momentissa säädettyä enemmän vapaapäiviä sekä alle vuorokauden pituisia virkistysvapaita.

Saman pykälän 3 momentin mukaan kunnan on huolehdittava hoidettavan hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan vapaan aikana. Edellä 1 momentissa tarkoitettujen vapaapäivien ja virkistysvapaan pitäminen eivät vähennä hoitopalkkion määrää.

Omaishoidon tuesta annetun lain esitöiden (HE 131/2005 vp, s. 15) mukaan omaishoitajan lakisääteisen vapaan ajaksi annettavat palvelut voidaan järjestää myös antamalla palvelun käyttäjälle palveluseteli.

2.3 Asiassa saatu selvitys

A on toiminut B:n omaishoitajana vuodesta 2008 lähtien. X:n kaupungin ja A:n välisen 17.8.2012 päivätyn B:n hoitoa koskevan sopimuksen mukaan omaishoitajan vapaapäivät ja -ajankohdat sovitaan erikseen hoito- ja palvelusuunnitelmassa. B:n hoito- ja palvelusuunnitelmassa, joka on laadittu 17.8.2012, on todettu, että omaishoitajan vapaat on suunniteltu järjestettävän palvelusetelien avulla, joita myönnetään kolme kappaletta kuukaudessa.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.3.2014 hyväksymän 65 vuotta täyttäneiden omaishoidon tuen ohjeistuksen mukaan omaishoitajan on mahdollista säästää lakisääteisiä vapaapäiviä ja pitää vapaata pidempi jakso kerrallaan. Ennen pidempää omaishoitajan lakisääteistä vapaata vapaapäivät tulee olla kerättyinä etukäteen. Ansaitut lakisääteiset vapaapäivät tulee kuitenkin pitää saman vuoden joulukuun loppuun mennessä.

B:lle on myönnetty X:n kaupungin viranhaltijan 11.1.2016, 27.4.2016, 17.6.2016 ja 10.10.2016 tekemillä päätöksillä kolme palveluseteliä kuukautta kohden ajalle 1.1.–31.12.2016 omaishoitajan lakisääteisten vapaapäivien järjestämiseksi. B:lle osoitetuissa viranhaltijan päätöksissä on todettu, että palvelusetelit tulee käyttää saman vuoden loppuun mennessä.

A on tammikuussa 2017 pitänyt kuusi vapaapäivää. Hän on vaatinut, että hän voisi käyttää vuonna 2016 käyttämättä jääneitä vapaapäiviä tammikuussa tai että vuonna 2016 käyttämättä jääneet vapaapäivät korvattaisiin hänelle rahallisesti.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

A:lla on B:n omaishoitajana ollut vuonna 2016 oikeus pitää vapaata kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti. Omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole tarkemmin säädetty omaishoitajan vapaiden pitämisen ajankohdasta. X:n kaupunki on siten voinut päättää, miten vapaan pitäminen käytännössä järjestetään. B:n hoito omaishoitajan vapaiden aikana on järjestetty palvelusetelien avulla.

X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.3.2014 hyväksymissä omaishoidon tukea koskevissa ohjeissa on todettu, että ansaitut vapaapäivät tulee pitää saman vuoden joulukuun loppuun mennessä. Myös niissä viranhaltijan päätöksissä, joilla B:lle on myönnetty palveluseteleitä hänen hoitonsa järjestämiseksi hoitajan vapaan aikana, on todettu, että palvelusetelit on käytettävä vuoden loppuun mennessä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella X:n kaupungin on katsottava järjestäneen omaishoitajalle mahdollisuuden pitää vapaata laissa säädetyllä tavalla. Kaupungilla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta hyväksyä omaishoitajan pitämättä jääneiden vapaapäivien siirtämistä seuraavalle kalenterivuodelle. Tällaisesta mahdollisuudesta ei ole myöskään sovittu.

A ei ole X:n kaupungista riippumattomista syistä vuonna 2016 käyttänyt kaikkia vapaapäiviä, joihin hänellä lainsäädännön mukaan olisi ollut oikeus. Kaupungin ei voida katsoa saaneen A:n kustannuksella sellaista perusteetonta etua, jonka kaupunki olisi velvollinen tälle korvaamaan. Kaupungilla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta korvata pitämättä jääneitä vapaita rahallisesti.

Edellä todettuun nähden A:n hallintoriitahakemus ja valitus on hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n hallintoriitahakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

 
Julkaistu 28.5.2019