KHO:2019:77

Hallintoriita – Omaishoitosopimus – Hoito- ja palvelusuunnitelma sopimuksen liitteenä – Suunnitelmaan kirjatun henkilökohtaisen avun lakkauttaminen – Erilliset päätökset henkilökohtaisesta avusta – Sopimuksen ja päätösten erillisyys

Vuosikirjanumero: KHO:2019:77
Antopäivä: 12.6.2019
Taltionumero: 2778
Diaarinumero: 5196/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:77

X:n kunta ja A olivat vuonna 2006 tehneet toistaiseksi voimassa olevan omaishoitosopimuksen täysi-ikäisen, vaikeasti kehitysvammaisen B:n hoitamisesta. X:n kunta oli samana vuonna myöntänyt B:lle henkilökohtaisen avustajan 30 tunniksi viikossa erillisillä päätöksillä. Henkilökohtaisesta avusta oli sittemmin tehty useampia päätöksiä, joita koskevia valituksia oli käsitelty hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Omaishoitosopimuksen liitteenä oli ollut hoito- ja palvelusuunnitelma 20.9.2006. Lokakuussa 2011 päivätyssä hoito- ja palvelusuunnitelmassa todettiin muun ohella, että B:n hoidon kannalta tarpeellisia palveluita olivat terveyskeskuspalvelut, fysioterapia, erikoissairaanhoidon palvelut, palveluohjaus ja tarvittaessa tutkimus- ja neuvolapalvelut poliklinikalla, päivä- ja työtoiminta toimintakeskuksessa sekä henkilökohtainen avustaja. Hoito- ja palvelusuunnitelmassa oli lisäksi käsitelty omaishoitajan vapaan järjestämistä ja sitä tukevia palveluita.

A katsoi hallintoriitahakemuksessaan, että Peruspalvelukuntayhtymä Y oli rikkonut omaishoitosopimusta vähentäessään yksipuolisesti B:lle myönnettyjä henkilökohtaisen avustajan tunteja siitä, mikä sopimuksen liitteeksi otetun ja siten sopimuksen osaksi muodostuneen palvelusuunnitelman mukaan oli tarpeellista B:n hoidon kannalta. Henkilökohtaisen avustajan poistaminen merkitsi samalla A:n vapaiden poistamista. A vaati, että Peruspalvelukuntayhtymä Y määrätään omaishoitosopimuksen perusteella palauttamaan B:lle henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n hallintoriitahakemuksen.

Asiassa oli A:n valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko Peruspalvelukuntayhtymä Y rikkonut A:n kanssa solmittua B:n hoitoa koskevaa omaishoitosopimusta poistamalla hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatun henkilökohtaisen avun B:ltä.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että omaishoitosopimuksen liitteenä olevaa hoito- ja palvelusuunnitelmaa on mahdollista muuttaa omaishoitosopimuksen voimassaolon aikana hoidettavan kulloisia palvelutarpeita vastaavaksi. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan voidaan tehdä muutoksia myös tilanteessa, jossa hoidettavan hoidon tarpeessa ei sinänsä ole tapahtunut muutoksia. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatusta riippumatta kunnalla on velvollisuus turvata kuntalaisille kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat, riittävät sosiaali- terveydenhuollon palvelut.

Hoidettavalle myönnettävistä sosiaalipalveluista, kuten vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avusta, päätetään erillisillä, muutoksenhakukelpoisilla kunnallisen viranhaltijan tekemillä päätöksillä. Vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä omaishoidon tukea koskevilla hallintopäätöksillä eikä myöskään omaishoitosopimuksella tai sen liitteenä olevalla hoito- ja palvelusuunnitelmalla. Vammaispalvelulain tai muun lain nojalla hoidettavalle myönnettävät palvelut eivät siten ole osa kunnan ja hoitajan välistä omaishoitosopimusta, eikä niihin sovelleta omaishoidon tuesta annetun lain säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta tai muuttamisesta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ollut rikkonut A:n kanssa solmittua omaishoitosopimusta päättäessään lakkauttaa B:lle myönnetyn henkilökohtaisen avun tai tehdessään siihen muutoksia.

L omaishoidon tuesta 1 §, 2 § 2 ja 4 kohta, 7 § ja 8 § 1 momentti

L sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 7 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.10.2018 nro 18/0484/2

Asian taustaa

X:n kunta ja A ovat 20.9.2006 tehneet omaishoidon tukea koskevan sopimuksen B:n hoitamisesta. Sopimus on voimassa 1.1.2006 alkaen toistaiseksi.

A on 17.1.2018 hallinto-oikeuteen saapuneessa hakemuksessaan katsonut, että Peruspalvelukuntayhtymä Y on rikkonut sopimusta vähentäessään yksipuolisesti B:lle myönnettyjä henkilökohtaisen avustajan tunteja siitä, mikä sopimuksen liitteeksi otettuun ja siten sopimuksen osaksi muodostuneen palvelusuunnitelman mukaan on tarpeellista B:n hoidon kannalta. Henkilökohtaisen avustajan poistaminen merkitsee samalla omaishoitajan vapaatuntien poistamista. A on vaatinut, että Peruspalvelukuntayhtymä Y määrätään omaishoitosopimuksen perusteella palauttamaan B:lle henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta vaatimuksen, jolla oli vaadittu kuntayhtymän velvoittamista tekemään uusi omaishoitosopimus A:n kanssa. Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Tuomioistuinlain 4 luvun 1 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.

Hakija on vaatinut, että kuntayhtymä velvoitetaan tekemään omaishoitosopimus hänen kanssaan. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa määrätä kuntaa tai kuntayhtymää tekemään sopimuksia. Näin ollen vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Pääasia

A ja X:n kunta ovat 20.9.2006 tehneet omaishoitoa koskevan sopimuksen B:n hoitamisesta. Sopimuksessa todetaan vapaiden järjestämisestä siten, että B voi käyttää kunnan ryhmäkotia tilapäishoitopaikkana. Hoito- ja palvelusuunnitelmassa 12.10.2011 on todettu omaishoitajan vapaapäivien järjestelyiden osalta, että tarvittaessa on mahdollisuus tilapäishoitoon M-kodilla yhteensä 36 vuorokautta vuodessa. Omaishoitajan terveydenhoidon tai muun poissaolon ajaksi annettavasta sijaishoidosta todetaan, että sitä järjestetään tarvittaessa M-kodilla tai ostopalveluna yksityisiltä palveluntuottajilta omaishoitajan toiveen pohjalta. Hoidon kannalta tarpeellisina palveluina on mainittu muun muassa henkilökohtainen avustaja. B:lle on myönnetty vammaispalveluna henkilökohtainen avustaja erillisillä päätöksillä.

Edellä olevan selvityksen perusteella kuntayhtymän ja A:n välisessä omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu henkilökohtaisen avun järjestämisestä B:lle. Se, että B:tä koskevassa palvelusuunnitelmassa on mainittu hänelle tarpeellisena palveluna henkilökohtainen avustaja tai että hänelle on myönnetty vammaispalveluna henkilökohtaista apua, ei myöskään ole muuttanut A:n ja X:n kunnan välistä omaishoitosopimusta siten, että omaishoitajan vapaa tulisi järjestää henkilökohtaisen avustajan avulla. Koska kuntayhtymän ei voida katsoa rikkoneen omaishoitosopimusta, on A:n hakemus hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Antti Toppari ja Minna Manninen. Esittelijä Marko Vasankari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että päätös kumotaan. Peruspalvelukuntayhtymä Y on rikkonut A:n kanssa tekemäänsä omaishoitosopimusta poistamalla yksipuolisesti B:ltä henkilökohtaisen avun. Kun hoito- ja palvelusuunnitelmassa oleva palvelu myönnetään, se tulee osaksi omaishoitosopimusta. Sopimus on voimassa toistaiseksi, kunnes se irtisanotaan tai neuvotellaan uusiksi.

Peruspalvelukuntayhtymä Y on antanut selityksen. Peruspalvelukuntayhtymä Y:n ja A:n välisessä omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu henkilökohtaisen avun järjestämisestä B:lle. B:lle on myönnetty vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen avustaja erillisillä päätöksillä. Nämä päätökset eivät ole osa omaishoitosopimusta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ole rikkonut A:n kanssa tehtyä omaishoitosopimusta.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Omaishoidon tuesta annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edun mukaisen omaishoidon toteuttamista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen.

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaan omaishoitosopimuksella tarkoitetaan hoitajan ja hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan välistä toimeksiantosopimusta omaishoidon järjestämisestä.

Saman pykälän 4 kohdan mukaan omaishoidon tuella tarkoitetaan kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Omaishoidon tuesta annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta on laadittava yhdessä hoidettavan ja omaishoitajan kanssa hoito- ja palvelusuunnitelma. Suunnitelmaan tulee liittää tiedot tämän lain mukaisista hoidettavan ja hoitajan oikeuksia koskevista säännöksistä ja niiden soveltamisesta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lisäksi suunnitelmaan tulee kirjata ainakin:

1) omaishoitajan antaman hoidon määrä ja sisältö;

2) muiden hoidettavalle tarpeellisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen määrä ja sisältö;

3) omaishoitajan hoitotehtävää tukevien palvelujen määrä ja sisältö;

4) miten hoidettavan hoito järjestetään hoitajan vapaan, terveydenhoitoon liittyvien käyntien tai muun poissaolon aikana.

Omaishoidon tuesta annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma.

Omaishoidon tuesta annetun lain esitöissä (HE 131/2005 vp) lain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan omaishoidon tuesta on laadittava yhdessä hoidettavan ja omaishoitajan kanssa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 7 §:n mukainen hoito- ja palvelusuunnitelma. Suunnitelmaan on kirjattava omaishoitajan antaman hoidon määrä ja sisältö sekä muiden hoidettavalle tarpeellisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen määrä ja sisältö. Lisäksi suunnitelmaan on kirjattava, miten hoidettavan hoito järjestetään hoitajan vapaan, terveydenhoitoon liittyvien käyntien tai muun poissaolon aikana. Säännöksessä tarkoitettuja muita sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja voivat olla esimerkiksi kotipalvelu ja kotisairaanhoito. Hoidettava voi saada palveluja myös vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki 380/1987) taikka kehitysvammalain nojalla. Hoidettavalle voidaan myöntää esimerkiksi vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen avustaja.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta ja ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen muutoin ole ilmeisen tarpeetonta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnitelma on laadittava, ellei siihen ole ilmeistä estettä, yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa sekä 9 ja 10 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa asiakkaan ja hänen laillisen edustajansa taikka asiakkaan ja hänen omaisensa tai muun läheisensä kanssa. Suunnitelman sisällöstä ja asiaan osallisista on lisäksi voimassa, mitä niistä erikseen säädetään.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain esitöissä (HE 137/1999 vp) on lain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Säännöksellä on haluttu korostaa sitä, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa olisi aina laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma. Sosiaalihuollon erityislainsäädännössä on useita säännöksiä siitä, että suunnitelma tulisi laatia yhdessä asiakkaan, hänen edustajansa tai asiaan osallisten kanssa. Tärkeä tavoite on saada asiakas ja työntekijä sitoutumaan yhteiseen prosessiin. Suunnitelmalla edistettäisiin sitä, että asiakkaan toivomukset ja mielipide häntä itseään koskevassa asiassa entistä paremmin otettaisiin huomioon. Suunnitelmassa voidaan yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa sopia siitä, mihin toiminnan aikana pyritään ja kuinka tavoitteen saavuttamiseksi edetään. Suunnitelmaa voitaisiin toiminnan edistyessä muuttaa joustavasti asiakkaan tarpeiden tai olosuhteiden muutoin muuttuessa. [---]

Tavoitteena olisi, että asiakas saisi monipuolisen parhaiten itselleen soveltuvan palvelukokonaisuuden useiden rinnakkaisten, erillisten palvelujen sijasta.”

Asiassa saatu selvitys

X:n kunta ja A ovat 20.9.2006 tehneet omaishoidon tukea koskevan sopimuksen, joka koskee täysi-ikäisen, vaikeasti kehitysvammaisen B:n hoitamista. Omaishoitosopimus on ollut voimassa 1.1.2006 alkaen toistaiseksi. Sopimuksen liitteenä on ollut hoito- ja palvelusuunnitelma 20.9.2006.

B:tä koskevassa 12.10.2011 päivätyssä omaishoidon hoito- ja palvelusuunnitelmassa on todettu omaishoitajan antaman hoidon ja huolenpidon osalta, että B tarvitsee koko ajan hoitoa ja huolenpitoa kaikissa päivittäisissä toiminnoissa ja valvonnan tarve on ympäri vuorokauden. Hoito- ja palvelusuunnitelman mukaan B:n hoidon kannalta tarpeellisia palveluita ovat terveyskeskuspalvelut, fysioterapia, erikoissairaanhoidon palvelut, palveluohjaus ja tarvittaessa tutkimus- ja neuvolapalvelut poliklinikalla, päivä- ja työtoiminta Toimintakeskus Z:ssa sekä henkilökohtainen avustaja. Lisäksi B:n hoito- ja palvelusuunnitelmassa on käsitelty erikseen omaishoitajan vapaan järjestämistä ja sitä tukevia palveluja.

B:lle on myönnetty 6.2.2006 ja 26.9.2006 tehdyillä X:n kunnan viranhaltijan päätöksillä henkilökohtainen avustaja 30 tunniksi viikossa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987, vammaispalveluasetus) nojalla.

Sittemmin henkilökohtaisesta avusta on tehty useampia päätöksiä, joita koskevia muutoksenhakuja on käsitelty hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on omaishoitajana toimivan A:n valituksen johdosta ratkaistava, onko Peruspalvelukuntayhtymä Y rikkonut A:n kanssa solmittua B:n hoitoa koskevaa omaishoitosopimusta poistamalla hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjatun henkilökohtaisen avun B:ltä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että omaishoitosopimuksen liitteenä olevaa hoito- ja palvelusuunnitelmaa on mahdollista muuttaa omaishoitosopimuksen voimassaolon aikana hoidettavan kulloisiakin palvelutarpeita vastaavaksi. Hoito- ja palvelusuunnitelmaan voidaan tehdä muutoksia myös tilanteessa, jossa hoidettavan hoidon tarpeessa ei sinänsä ole tapahtunut muutoksia. Riippumatta siitä, mitä hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmaan on kirjattu, kunnalla on velvollisuus turvata kuntalaisille kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat, riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Hoidettavalle myönnettävistä sosiaalipalveluista, kuten vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avusta, päätetään erillisillä, muutoksenhakukelpoisilla kunnallisen viranhaltijan tekemillä hallintopäätöksillä. Vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua ei myönnetä omaishoidon tukea koskevalla hallintopäätöksellä eikä myöskään omaishoitosopimuksella tai sen liitteenä olevalla hoito- ja palvelusuunnitelmalla. Vammaispalvelulain tai muun lain nojalla hoidettavalle myönnetyt palvelut eivät siten ole osa kunnan ja hoitajan välistä omaishoitosopimusta, eikä niihin sovelleta omaishoidon tuesta annetun lain säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta tai muuttamisesta. Peruspalvelukuntayhtymä Y ei ole rikkonut A:n kanssa solmittua omaishoitosopimusta päättäessään lakkauttaa B:lle myönnetyn henkilökohtaisen avun tai tehdessään siihen muutoksia.

Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

 
Julkaistu 12.6.2019