KHO:2019:86

Kunnallisasia – Valtiontuki – Valtiontuen edellytysten täyttyminen –Taloudellinen etu – Markkinaehtoisuuden selvittäminen – Kaukolämpö

Vuosikirjanumero: KHO:2019:86
Antopäivä: 1.7.2019
Taltionumero: 3086
Diaarinumero: 2777/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:86

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt kaupungin ja yhtiön välisen sopimuksen lämmön toimittamisesta kaupungin kaukolämpöverkkoon. Kun kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä ei ollut luotettavasti selvitetty unionin valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten soveltuvuutta kaupungin ja yhtiön väliseen sopimukseen ja kun päätelmää valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumattomuudesta ei ollut tehtävissä myöskään asiaa hallintolainkäytön järjestyksessä arvioitaessa, kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Korkein hallinto-oikeus kumosi kaupunginvaltuuston päätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen.

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 107 ja 108 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 12.7.2016 nro 16/0165/1

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Salon kaupunginhallitus on 17.3.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5) hyväksynyt pöytäkirjan liitteen mukaisen esisopimuksen Ekokem Oy Ab:n (jäljempänä myös Ekokem) kanssa lämmön toimittamisesta Salon kaupungin kaukolämpöverkkoon. Esisopimuksen mukaan kaupunki ja Ekokem tekevät pääsopimuksen lämmön toimittamisesta. Keskeisinä ehtoina pääsopimuksen syntymiseen ovat:

  1. Ekokem voittaa Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen tarjouskilpailun energiahyödyntämisratkaisullaan;
  2. Ekokem on saanut lämpövoimalan maapohjan hallintaansa ja voimalan rakentamisen edellyttämät viranomaisluvat;
  3. Salon kaupunginvaltuusto on hyväksynyt pääsopimuksen ja päätös on tullut lainvoimaiseksi; ja
  4. Ekokemin hallitus on hyväksynyt lämpövoimalainvestoinnin ja pääsopimuksen.

Salon kaupunginhallitus on 17.11.2014 tekemällään päätöksellä (§ 481) esittänyt kaupunginvaltuustolle, että se hyväksyy päätöksen liitteen mukaisen sopimuksen lämpöenergian toimittamisesta Ekokemin kanssa ja valtuuttaa kaupunginhallituksen hyväksymään sopimuksen ja sen liitteisiin tarvittavat muutokset sekä sopimusluonnoksen 12.1 kohdan mukaisen sopimuksen lämmöntoimituksen aloitusajankohdasta.

Kaupunginhallituksen päätöksen pöytäkirjassa on todettu muun ohella seuraavaa: ” Ekokem rakentaa jätevoimalan Salon Korvenmäkeen ja lisäksi varavoimalan ja liityntälinjan Salon kaukolämpöverkkoon. Kyseessä on noin 100 miljoonan euron investointi. Hankkeella on merkittävä työllistävä vaikutus Salon seudulla: rakennusaikana arviolta 300–400 henkilötyövuotta ja välittömästi jatkuvasti 15–20 henkilöä. Lisäksi tarvetta tulee olemaan noin kymmenelle jätteenkuljettajalle sekä kunnossapitopalveluille, joita hankitaan vuodessa usealla miljoonalla eurolla. Lisäksi hanke edistäisi kaupungin energiaomavaraisuutta, avaisi uusia mahdollisuuksia Korvenmäen ja Metsäjaanun alueiden kehittämiselle sekä olisi tärkeä päänavaus alueellisen cleantech- ja energiaklusterin kehittymiselle.”

Salon kaupunginvaltuusto on 11.12.2014 tekemällään päätöksellä (§ 123) päättänyt: 1) hyväksyä kaupunginhallituksen pöytäkirjan liitteen mukaisen sopimuksen liitteineen lämpöenergian toimittamisesta Ekokemin kanssa ja 2) valtuuttaa kaupunginhallituksen hyväksymään sopimukseen ja sen liitteisiin tarvittavat muutokset sekä sopimusluonnoksen 12.1 kohdan mukaisen sopimuksen lämmöntoimitusten aloitusajankohdasta.

Salon Energiantuotanto Oy on Turun hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Salon kaupunginvaltuuston 11.12.2014 tekemä päätös (§ 123) kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Salon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Salon Energiantuotanto Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on kuntalain tarkoittamalla tavalla muutenkin lainvastainen.

Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt kaukolämmön hankinnasta 2.9.2020 lähtien Ekokemilta vähintään 25 vuoden pituisena sopimuskautena. Kysymyksessä on yli 200 miljoonan euron suuruinen hankinta, joka määrää Salon kaupungin kaukolämpöasiakkaiden kaukolämmön hinnan vähintään 25 vuoden ajanjaksolle. Hankintaa ei ole kilpailutettu, eikä muutoinkaan ole selvitetty kaukolämmön toimitusten markkinaehtoista hintaa tosiasialliselle energian toimitusten ajanjaksolle eli vuosille 2020–2045. Markkinaehtoista energian hankintahintaa ei voida selvittää muutoin kuin pyytämällä yksityiskohtaiset tarjoukset energian toimittamisesta, mitä Salon kaupunki ei ole tehnyt. Valtuutetuille ei myöskään ole esitetty yksityiskohtaisia laskelmia ja selvityksiä hinnasta. Päätös perustuu selvästi puutteelliseen valmisteluun.

Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei ilmene, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Päätökseen ei myöskään ole liitetty asiakirjoja, joista päätöksen tosiasiaperustelut olisivat käyneet ilmi. Näin ollen päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:n 1 momentissa päätöksen perustelemiselle asetettuja vaatimuksia.

Koska kaupunginvaltuusto on päättänyt tehdä kaukolämmön hankintasopimuksen yhden toimijan kanssa kilpailuttamatta kaukolämmön hankintaa ja pyytämättä kaukolämmön tulevista toimituksista tarjousta muilta toimijoilta, kaupunki on menetellyt hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. Lisäksi kaupunginvaltuusto on ylittänyt harkintavaltansa ja toiminut kuntalain 1 §:n vastaisesti.

Kaukolämmön hankintasopimus on tehty noudattamatta Salon kaupungin vahvistamia hankintaohjeita ja muita hankinnassa noudatettavia oikeusperiaatteita.

Kaupunginvaltuuston päätöksessä ja asian valmistelussa on rikottu tarkoitussidonnaisuuden periaatetta, koska päätös on sidottu lounaisen Suomen yhdyskuntajätteen hankintarenkaan kilpailutukseen ja tehty hankintarenkaan tarjouskilpailun intressien valossa, ei harkiten Salon kaupungin kaukolämmön ostajien ja käyttäjien taloudellisia intressejä. Lämpöenergian hankintaa koskevan päätöksen olisi tullut perustua kaupungin omiin kaukolämmön hankintaa koskeviin tarkoitusperiin sen sijaan, että se on nyt sidottu usean kunnan jätehuoltoyhtiöiden tai jätehuoltoyksiköiden ratkaisuun.

Kaupunginvaltuuston päätös on tosiasiallisesti ollut sidoksissa kunnan ulkopuoliseen tahoon (hankintarengas) ja kysymyksessä on lainvastainen julkisen vallan luovuttaminen Salon kaupungin ulkopuolelle.

Kaupunginhallitus on tehnyt kaupunginvaltuuston päätöksentekoa rajoittavan ja kaupunkia sitovan esisopimuksen ilman, että kaukolämmön hankintaa olisi kilpailutettu. Kaupunginvaltuusto on siten ylittänyt toimivaltansa päättäessään sopimuksesta, jonka valmistelussa kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa.

Esisopimuksesta on päätetty kaupunginhallituksen esteellisen jäsenen osallistuessa päätöksentekoon. Kaupunginhallituksen jäsen A on ollut kaupunginhallituksessa esteellinen päättämään Ekokemin kanssa tehdyn esisopimuksen hyväksymisestä sen vuoksi, että A on myös Rouskis Oy:n hallituksen jäsen. Asian valmistelussa on näin ollen menetelty lainvastaisesti, ja kaupunginvaltuuston päätös on siten syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa myös sen vuoksi, että lämmöntoimitusten edellytyksenä oleva hankintarenkaan hankintapäätös ei ole ollut tuolloin vielä lainvoimainen, eikä hankintapäätöksiä ole ollut sallittua tehdä markkinaoikeudessa vireillä olleiden valitusten johdosta. Päätös on tehty, vaikka Salon kaupungin ja Ekokemin välisessä esisopimuksessa sovitut ennakkoehdot eivät ole täyttyneet. Salon kaupunginvaltuuston päätös hyväksyä lämpöenergian toimittamista koskeva sopimus on tosiasiassa hankintarenkaan hankintapäätöksen kiellettyä täytäntöönpanoa.

Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, kun se on päättänyt hyväksyä energian toimitussopimuksen, joka on 2.9.2020–1.9.2022 päällekkäinen Salon kaupunkia sitovan toimitussopimuksen kanssa ja johtaa siten sopimusrikkomukseen ja sopimusoikeudelliseen korvausvelvollisuuteen Salon Energiantuotanto Oy:tä kohtaan.

Salon kaupunginhallitus on Salon Energiantuotanto Oy:n valitukseen antamassaan lausunnossa esittänyt, että kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä kaupunginvaltuusto ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole kuntalain tarkoittamalla tavalla muutenkaan lainvastainen.

Ekokemille on varattu tilaisuus antaa selitys. Selitystä ei ole annettu.

Salon Energiantuotanto Oy on antanut vastaselityksen ja Salon kaupunginhallituksen toimitettua hallinto-oikeuden pyytämät asiakirjat sekä lisälausunnon antanut niistä lisävastaselityksen. Yhtiö on ilmoittanut, että sen oikeudenkäyntikulut ovat 46 574,54 euroa.

Turun hallinto-oikeus on 23.3.2015 antamallaan välipäätöksellä (numero 15/0079/1) hylännyt Salon Energiantuotanto Oy:n vaatimuksen Salon kaupunginvaltuuston päätöksen 11.12.2014 täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on 3.9.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 2348 hylännyt Salon Energiantuotanto Oy:n valituksen edellä mainitusta hallinto-oikeuden välipäätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on hylännyt Salon Energiantuotanto Oy:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kunnallisvalituksen valitusperusteita koskeva säännös

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Esisopimukseen liittyvät valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Valmistelua koskevan päätöksen laillisuus voidaan kuitenkin saattaa tutkittavaksi haettaessa muutosta lopulliseen päätökseen.

Salon kaupunginhallitus oli 17.3.2014 hyväksynyt kaupungin ja Ekokemin välisen kaukolämmön toimittamista koskevan esisopimuksen, jolla osapuolet sitoutuivat esisopimuksesta ilmenevin ehdoin neuvottelemaan toistensa kanssa 1.9.2020 jälkeisestä kaukolämmön toimittamisesta ja tuottamisesta Salon kaukolämpöasiakkaille.Esisopimuksen mukaan sopijapuolet sitoutuvat allekirjoittamaan pääsopimuksen seuraavien ehtojen täyttyessä: 1) Ekokem voittaa lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen tarjouskilpailun energianhyödyntämisratkaisullaan, 2) Ekokem on saanut lämpövoimalan maapohjan hallintaansa ja voimalan rakentamisen edellyttämät viranomaisluvat, 3) Salon kaupunginvaltuusto on hyväksynyt pääsopimuksen ja päätös on tullut lainvoimaiseksi, 4) Ekokemin hallitus on hyväksynyt lämpövoimalainvestoinnin ja pääsopimuksen. Esisopimuksen mukaan Ekokem sitoutuu myymään Salolle energiaa keskihinnalla noin 45 euroa/MWh (nykyarvo, alv 0 %). Toimitettava vuotuinen energiamäärä on noin 200 GWh. Energian hinta sidotaan yleisesti käytettävien kaupallisten polttoaineiden indeksien yhdistelmään, joka sovitaan erikseen.

Valituksen mukaan kaupunginvaltuusto on hyväksyessään lopullisen sopimuksen ylittänyt toimivaltansa ja valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska valtuuston toimivaltaa on tosiasiassa rajoittanut kaupunginhallituksen ilman kilpailutusta hyväksymä esisopimus, jonka hyväksymiseen on osallistunut esteellisenä kaupunginhallituksen jäsen A, joka on ollut myös Rouskis Oy:n hallituksen jäsen.

Päätös esisopimuksen hyväksymisestä on ollut sellainen lopullinen päätös, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen. Esisopimuksen hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole lopullisen sopimuksen valmistelua koskeva päätös, jonka lainmukaisuus voitaisiin tutkia lopullista sopimusta koskevan muutoksenhaun yhteydessä. Valituksessa esitetyillä esisopimuksen laillisuutta koskevilla valitusperusteilla ei siten ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, onko valtuusto ollut toimivaltainen tekemään lopullista sopimusta koskevan päätöksen ja onko se syntynyt laillisessa järjestyksessä.

Päätöksen valmistelun hallintolain vastaisuutta koskevat valitusperusteet

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu lähtökohtaisesti itse arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua riittävänä ratkaisun tekemiseksi asiassa vai haluaako se palauttaa asian kaupunginhallitukselle lisävalmistelua varten. Kaupunginvaltuustossa on asiaa käsiteltäessä tehty kannatettu ehdotus asian palauttamiseksi uudelleen valmisteltavaksi. Asian käsittelyä on kuitenkin äänestyksen jälkeen päätetty jatkaa. Valtuusto on näin ollen nimenomaisesti arvioinut, että asian valmistelu on ollut riittävää päätöksenteon pohjaksi. Oikeuskäytännössä on tällaisessa tilanteessa yleensä katsottu, että valtuuston päätös ei ole valmistelun riittävyyteen ja oikeellisuuteen liittyvillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kaupunginvaltuuston päätös tehdä sopimus kaupungin kaukolämpöverkkoa varten ostettavasta lämpöenergiasta Ekokemin kanssa sopimuksessa määrätyin ehdoin on kuitenkin luonteeltaan ja merkitykseltään sellainen, että päätöstä sen hyväksymisestä ei olisi tullut tehdä ennen Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollisen soveltuvuuden tarkempaa selvittämistä. Päätöksestä ei ilmene, että kaupunki olisi ennen päätöksen tekemistä nimenomaisesti selvittänyt valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista kysymyksessä olevaan asiaan. Asian valmistelu on siten ollut tältä osin puutteellista. Kun kuitenkin otetaan huomioon yhtäältä, mitä edellä on todettu asian käsittelystä valtuustossa, ja toisaalta, mitä jäljempänä todetaan valtiontukisäännösten soveltuvuudesta hallinto-oikeudessa esitetystä selvityksestä, valtuuston päätöstä ei ole syytä tällä perusteella kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Päätöksen perustelujen hallintolain vastaisuutta koskevat valitusperusteet

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, miten asia on ratkaistu. Päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kaupunginvaltuuston asiaa koskeva pöytäkirja on ns. juokseva pöytäkirja, jossa on mukana asian aikaisempi käsittely kaupunginhallituksessa. Pöytäkirjasta ilmenee, millaisten seikkojen ja selvitysten perusteella kaupunginhallitus on tehnyt päätöksensä valmistellessaan asiaa. Valtuuston päätöksen perustelut ilmenevät niiden asian valmisteluun liittyvien selvitysten ja kannanottojen kautta, joiden pohjalta valtuusto on päätynyt ratkaisuunsa. Päätös on perusteltu hallintolaissa edellytetyllä tavalla.

Kilpailutusta koskevat valitusperusteet

Valituksessa ei väitetä, että julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö olisi edellyttänyt kilpailuttamista, vaan että hallintolain 6 §:stä ilmenevä yhdenvertaisen kohtelun periaate ja kuntalain 3 §:n 1 momentin sisältämä asukkaiden hyvinvoinnin ja kestävän kehityksen edistämistä koskeva säännös sekä kaupungin hankintaohjeet ja yleiset hankinnoissa noudatettavat oikeusperiaatteet ovat edellyttäneet kilpailuttamista. Kilpailuttamisvelvollisuutta ei kuitenkaan voida johtaa mainituista yleissäännöksistä ja ohjeista tilanteessa, jossa asiasta on nimenomaisesti säädetty erityislainsäädännössä. Kaupunginvaltuuston päätös ei valituksessa esitetyillä kilpailutusta koskevilla perusteilla mene valtuuston toimivaltaa ulommaksi, ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ei loukkaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta eikä ole muutenkaan lainvastainen.

Valtiontukea koskevat valitusperusteet

Säännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Asiassa saatu selvitys

Salon kaupungin ja Voimavasu Oy:n 30.12.1998 allekirjoittaman lämpösopimuksen mukaan yhtiö myy lämpöenergiaa Salon kaukolämpöverkkoon. Sopimus on voimassa 1.9.2020 saakka ja jatkuu sen jälkeen toistaiseksi kahden vuoden irtisanomisajalla. Lämmön toimittamisesta kyseisen sopimuksen perusteella vastaa nykyisin Vapo Oy:n tytäryhtiö Salon Energiantuotanto Oy.

Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt sopimuksen, jonka mukaan Ekokem myy Salon omistamaan kaukolämpöverkostoon ja Salo ostaa Ekokemiltä lämpöenergiaa noin 200 GWh kalenterivuodessa, mutta enintään 230 GWh. Päätöksen valmisteluosassa kohdassa ”Asian tausta” on todettu, että olemassa olevan sopimuksen mukainen lämpöenergian ostaminen on osoittautunut Salon kaupungille suhteellisen kalliiksi ja sen johdosta Liikelaitos Salon Kaukolämmön myymä lämpöenergia on kalliimpaa kuin kaukolämmön hinta Suomessa keskimäärin. Kohdassa ”Pääsopimus” on todettu, että nyt neuvotellun lämpösopimuksen kesto on 25 vuotta, jonka jälkeen se jatkuu viiden vuoden jaksoissa ja on irtisanottavissa sopimuskausittain 24 kuukauden irtisanomisaikaa noudattaen. Lämmöntoimitukset alkavat sen mukaan viimeistään 2.9.2020. Lämpöenergian hinta on esisopimuksen mukainen siten, että toimitettavan vuotuisen energiamäärän ollessa 200 GWh energian hinta on 45 euroa/MWh. Hinta muodostuu perusmaksusta ja energiamaksusta, jotka sidotaan indeksiin.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kaupungin Salon Energiantuotanto Oy:ltä ostaman energian määrä on vuonna 2012 ollut noin 200 GWh ja hinta 52,61 euroa/MWh, vuonna 2013 määrä noin 185 GWh ja hinta 53,62 euroa/MWh sekä vuonna 2014 määrä noin 184 GWh ja hinta 51,93 euroa/MWh. Käyttäjille myytävän kaukolämmön valtakunnallisesti vertailukelpoinen verollinen keskiarvohinta on 1.7.2014 alkaen ollut 63,70 euroa/MWh. Liikelaitos Salon Kaukolämmön myymän kaukolämmön hinta on ollut 77,69 euroa/ MWh.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Porin Jätehuolto Oy, Rauman seudun jätehuoltolaitos, Rouskis Oy ja Turun Seudun Jätehuolto Oy ovat muodostamansa ns. hankintarenkaan avulla kilpailuttaneet syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan palveluhankinnan noin 25 vuoden ajaksi. Sen perusteella on 29.10.2014 päätetty valita Ekokemin tarjoama energianhyödyntämisvaihtoehto, jossa Salon Korvenmäelle rakennettavassa jätevoimalassa jätteen poltosta syntyvä energia hyödynnetään kaukolämpönä ja sähkönä. Sopimuskausi on 25 vuotta vuodesta 2018 alkaen. Markkinaoikeus on 27.10.2015 kumonnut kyseisen hankintapäätöksen. Markkinaoikeuden päätös ei ole lainvoimainen, koska siitä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kaupunginvaltuuston päätöksen valmisteluosan kohdassa ”Esisopimus” on todettu, että lämmönhankinnan eri vaihtoehtoja oli selvitetty viranhaltijatyönä. Hinnaltaan ja kokonaistaloudellisuudeltaan edullisin nähtävissä oleva vaihtoehto oli lämpöenergian ostaminen Ekokemiltä. Valituksen mukaan lämpöenergian hankintahinnan markkinaehtoisuutta ei ole selvitetty valtiontukisäännösten edellyttämällä tavalla pyytämällä markkinaehtoisia ja konkreettisia tarjouksia lämpöenergian toimittamisesta. Ekokemin tarjoama hinta on ollut kytköksissä sen yhdyskuntajätteiden hyödyntämistä koskeneessa tarjouskilpailussa tekemän tarjouksen hinnoitteluun. Kytkemällä kaukolämmön tarjoaminen yhdyskuntajätteiden hyödyntämistä koskevan kilpailutuksen lopputulokseen on valituksen mukaan ilmeistä, että kaukolämmön hinnoittelulla on subventoitu yhdyskuntajäteliiketoimintaa ja mahdollistettu alhaisemman niin sanotun porttimaksun tarjoaminen.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Vapo Oy:n edustajien kanssa käytiin ainakin vuosina 2012 ja 2013 neuvotteluja kaukolämpötoiminnan jatkosta, muun ohella mahdollisesta kaupungin ja mainitun yhtiön yhteisestä kaukolämpöyhtiöstä. Neuvottelujen jälkeen kaupunginhallitus päätti, ettei yhteisen yhtiön valmistelua jatketa. Keskeisenä perusteena oli se, että Vapo Oy:n edustajien vaatimuksena oli enemmistöomistus kyseisessä yhtiössä. Vapo Oy:n edustajat eivät myöskään halunneet neuvotella kaupungin tuolloin ostaman kaukolämmön hinnasta, eivätkä olleet halunneet sitä aiemminkaan. Liikelaitos Salon Kaukolämmön aikaisempi toimitusjohtaja oli useasti ehdottanut hinnan tarkistamista, jotta käyttäjille myytävän kaukolämmön hintaa olisi saatu laskettua lähemmäs valtakunnallista keskihintaa. Myös muulta toimijalta saatiin tarjous, jonka hinta sijoittuu Ekokemin tarjoaman ja valittajayhtiön perimän hinnan väliin.

Kaupunginhallituksen lisälausunnon mukaan lämmönhankinnan eri vaihtoehdot ja kustannukset selvitettiin perusteellisesti ennen esisopimuksen hyväksymistä, kuten neuvottelumuistiot ja selvitykset osoittavat. Valittajayhtiöltä ja sopimuksen siirtäjältä Vapo Oy:ltä pyydettiin neuvottelujen yhteydessä ja niiden aikana useasti tarjousta lämpöenergian hinnasta nykyisen sopimuksen voimassaolon jälkeiselle ajalle. Valittajayhtiön tai Vapo Oy:n edustajat eivät halunneet keskustella hinnasta eivätkä tehdä tarjousta. Neuvotteluissa heille tiedotettiin jäteyhtiöiden hankintarenkaan kilpailutuksen etenemisestä ja jätevoimalahankkeesta.

Lisälausunnon yhteydessä hallinto-oikeudelle toimitetusta sähköpostiviestistä käy ilmi, että 20.11.2013 eräät henkilöt ovat perustettavan yhtiön lukuun tarjoutuneet toimittamaan Salon kaupungille energiaa hintaan 49 euroa/MWh siten, että hinta on sidottu hakeindeksiin, energian toimitusmäärä on 16 000–20 000 MWh vuodessa ja toimitus tasainen läpi vuoden ja että toimitus alustavan aikataulun mukaan alkaisi syksyllä 2014 ja perustuisi 3+3 MW:n suuruisen laitoksen rakentamiseen.

Salon Energiantuotanto Oy on lisälausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohessa, että lisälausunnon liitteenä olevista muistioista ilmenevät tiedot eivät lainkaan kuvaa markkinaehtoisuuden selvittämistä keväällä 2014. Keskustelut ovat perustuneet alustavassa selvitysvaiheessa olleeseen ja suunniteltuun monia eri vaihtoehtoja sisältäneeseen yhteistyöjärjestelyyn. Asiakirjoista ilmenevin tavoin neuvottelujen yhteydessä kaupungille ei tehty sitovaa tarjousta koskien kaukolämmön toimituksia nykyisen lämmöntoimitussopimuksen päättymisestä lukien.

Oikeudellinen arviointi

Arvioitaessa sitä, sisältyykö johonkin toimenpiteeseen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella olennaista, annetaanko toimenpiteellä valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja onko toimenpide omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua. Tuen mahdollisen olemassaolon arvioinnissa on määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla.

Päätös energian hankkimisesta kaupungin kaukolämpöverkostoon ei ole julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaan edellyttänyt tarjouskilpailun järjestämistä. Tähän nähden ei voida myöskään katsoa, että tarjousten pyytäminen olisi ollut ainoa keino osoittaa, että päätöksen mukainen energian hinta ei sisällä valtiontukea.

Kyseessä on kaukolämmön suorahankinta Ekokemiltä tilanteessa, jossa Ekokem on ollut tarjoajana Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n, Porin kaupungin, Rauman Seudun Jätehuoltolaitoksen, Rouskis Oy:n ja Turun seudun jätehuolto Oy:n järjestämässä polttokelpoisen kotitalousjätteen hyödyntämistä koskeneessa tarjouskilpailussa. Ekokemin tarjoamassa ratkaisussa jätteitä poltettaisiin Salon kaupungin alueelle rakennettavassa laitoksessa, joka tuottaisi kaukolämpöä. Esisopimus kaukolämmön toimittamisesta on neuvoteltu ennen kuin Ekokem on jättänyt tarjouksensa jätteiden hyödyntämisestä. Esisopimus ja tarjouskilpailu ovat niin ollen liittyneet toisiinsa. Toisiinsa liittyvien hankintojen kokonaistaloudellisuuden huomioon ottaminen on kuitenkin tavanomaista markkinaehtoisesti toimittaessa.

Valituksen mukaan kytkemällä kaukolämmön tarjoaminen yhdyskuntajätteiden hyödyntämistä koskevan kilpailutuksen lopputulokseen on kaukolämmön hinnoittelulla subventoitu yhdyskuntajäteliiketoimintaa ja mahdollistettu alhaisemman niin sanotun porttimaksun tarjoaminen.
Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että vain pieni osa laajan tarjouskilpailun käsittämistä jätteistä on peräisin Salon kaupungin alueelta eikä ainakaan muilta kunnilta jätteiden käsittelystä perittävän hinnan alentaminen maksamalla ylihintaa kaukolämmöstä ole lähtökohtaisesti Salon kaupungin intressissä. Sopimuksen mukainen kaukolämmön hinta on myös selvästi alempi kuin kaupungin kaukolämmöstä voimassa olevan toimitussopimuksen perusteella maksama hinta. Näin ollen ja ottaen huomioon edellä kokonaistaloudellisuudesta sanottu, hallinto-oikeus katsoo riittävästi selvitetyksi, ettei kaupunginvaltuuston hyväksymän sopimuksen mukaiseen kaukolämmön hintaan sisälly SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä valtiontukea koskevilla valitusperusteilla.

Tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja päätösvallan luovuttamista koskevat valitusperusteet

Valituksessa on esitetty, että valtuuston päätös on hallintolain 6 §:ssä mainitun tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen, kun kaukolämmön hankinta on sidottu useiden kuntien jätehuoltoviranomaisten järjestämän kotitalousjätteiden hyödyntämistä koskevan tarjouskilpailun tulokseen. Lisäksi on katsottu, että päätösvalta on näin meneteltäessä lainvastaisesti luovutettu kunnan ulkopuolelle. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että kunnallisessa päätöksenteossa on tavanomaista, että eri tahojen tekemät päätökset vaikuttavat toisiinsa. Muiden tekemien päätösten huomioon ottaminen kunnan omassa päätöksenteossa ei merkitse harkintavallan väärinkäyttöä tai päätöksenteon luovuttamista muille. Tarkoitussidonnaisuuden periaatetta rikotaan vain siinä tapauksessa, että päätös tehdään sille vieraassa tarkoituksessa. Sen huomioon ottaminen, voittaako Ekokem kotitalousjätteiden hyödyntämistä koskevan tarjouskilpailun eli rakentaako se kaukolämpöä tuottavan laitoksen Saloon, liittyy olennaisesti kysymykseen kaukolämmön hankkimisesta Salon kaupungin kaukolämpöyhtiölle. Kaupunginvaltuusto ei näin ollen ole käyttänyt harkintavaltaansa tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti. Valtuusto ei siten ole nyt kyseessä olevilla perusteilla ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Muut valitusperusteet

Valituksen mukaan kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa päättäessään kaukolämmön ostosopimuksesta, vaikka hankintarenkaan hankintapäätös ei ole lainvoimainen. Valituksen mukaan valtuuston päätös on tosiasiassa hankintapäätöksen kiellettyä täytäntöönpanoa. Kaupunginvaltuuston kaukolämmön ostamista koskevalla päätöksellä ei kuitenkaan ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista sitä, milloin hankintapäätös voidaan panna täytäntöön. Valtuusto on voinut harkintansa mukaan päättää kaukolämmön ostamisesta hankintapäätöksen lainvoimaisuutta odottamatta.

Valituksen mukaan kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään energian toimitussopimuksen, joka on päällekkäinen Salon kaupunkia sitovan toimitussopimuksen kanssa ja johtaa siten valituksen mukaan sopimusrikkomukseen ja sopimusoikeudelliseen korvausvelvollisuuteen. Hallinto-oikeus toteaa, että yksityisoikeudelliseen sopimukseen liittyvät erimielisyydet eivät kuulu hallinto-oikeudessa ratkaistaviin asioihin. Kaupunginvaltuuston toimivaltaan on kuulunut harkintansa mukaan arvioida tehtävän sopimuksen yksityisoikeudelliset vaikutukset ja päättää, millä ehdoilla sopimus tehdään.

Valtuusto ei ole näilläkään perusteilla ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Yhteenveto

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Valtuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä sopimuksen kaukolämmön ostamisesta. Valtuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on lain mukaan ollut käytettävissä, eikä päätös loukkaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Valtuusto ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutenkaan lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Koska valitus on hylätty, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 147 §

Kuntalaki (365/1995) 1 § 3 momentti, 90 § (1375/2007) ja 91 §

Hallintolaki 6 §, 31 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 107 ja 108 artikla

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Ylimoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Salon Energiantuotanto Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Salon kaupunginvaltuuston päätöksen. Jos kaupunginvaltuuston päätöstä ei muilla perusteilla kumota, asia on palautettava hallinto-oikeuteen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole tutkinut yhtiön esittämää esteellisyysväitettä ja kaupunginvaltuuston päätöksen 11.12.2014 valmistelun lainmukaisuutta. Salon kaupunki on velvoitettava maksamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Salon Energiantuotanto Oy on vaatimustensa perusteluina uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Hallinto-oikeus on myös virheellisesti jättänyt tutkimatta kunnallisvalituksessa esitetyt väitteet asian valmistelun lainvastaisuudesta.

Kaukolämmön hankintaa ei ole kilpailutettu kuntalain edellyttämällä tavalla eikä olemassa olevia kilpailuolosuhteita ole käytetty hyväksi. Päätöksenteon pohjaksi ei ole muutoinkaan selvitetty kaukolämmön toimitusten markkinaehtoista hintaa tosiasialliselle energian toimitusten ajanjaksolle. Markkinaehtoista energian hankintahintaa ei voida selvittää muutoin kuin pyytämällä yksityiskohtaiset ja vertailukelpoiset tarjoukset energian toimittamisesta. Valtuuston päätös on perustunut puutteelliseen valmisteluun.

Hankinnoissa on noudatettava avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Hankinnoissa on hyödynnettävä olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Salon kaupungilla on kaukolämmön hankintaa valmistellessaan ollut velvollisuus selvittää vaihtoehtoiset energiaratkaisut ja hankintalähteet, niiden edullisuus hankkijan kannalta sekä vertailukelpoisesti kilpailuttaa saatavilla olevat tarjoajat.

Kaukolämmön hankintasopimus on tehty noudattamatta Salon kaupungin vahvistamia hankintaohjeita ja muita hankinnassa noudatettavia oikeusperiaatteita. Hankintaohjeita tulisi noudattaa kaikissa kaupungin hankinnoissa, myös hankinnoissa, joihin ei sovelleta hankintalakia tai erityisalojen hankintalakia.

Salon kaupunki ei ole ennen lämpöenergian hankintasopimukseen sitoutumista eikä lopullista hankintapäätöstä kaupunginvaltuustossa tehtäessä tehnyt valtiontukisäännösten edellyttämiä selvityksiä siitä, onko kaupungin lämpöenergiasta maksama hinta markkinaehtoinen. Kaupunki on laiminlyönyt selvittää, sisältääkö kaupungin Ekokemille maksama lämpöenergian hinta kiellettyä valtiontukea.

Kaupungin on tullut ymmärtää olevan kysymys siitä, tuetaanko ennen hankintarenkaan kilpailutuksen ratkaisua neuvotellulla kaukolämmön toimitussopimuksella Ekokemin mahdollisuuksia menestyä hankintarenkaan tarjouskilpailussa ja onko kaukolämmön hinnalla tuettu yhdyskuntajätteen niin sanottua porttimaksua.

Kyseessä olevassa yli 200 miljoonan euron hankinnassa markkinaehtoisen hinnan selvittäminen olisi ollut mahdollista järjestämällä tarjouskilpailu kaukolämmön hankinnasta. Markkinaehtoisten tarjousten saaminen olisi ollut mahdollista, koska nykyinen kaukolämmön toimittaja olisi olemassa olevan tuotantolaitoksen vuoksi voinut tarjota jo tehtyihin laitosinvestointeihin, toimivaan kaukolämmöntuotantoon ja mahdollisiin tuleviin investointeihin perustuen markkinaehtoisen ja kilpailevan tarjouksen kaukolämmön toimittamisesta.

Konkreettisten tarjousten pyytämättä jättäminen on peruste todeta, että valtiontukisääntelyä ei ole noudatettu.

Hallinto-oikeus on virheellisesti arvioinut, että vertaamalla Ekokemin kanssa tehdyn toimitussopimuksen mukaista hintaa kaukolämmön nykyiseen hintatasoon olisi varmistuttu toimitussopimuksen markkinaehtoisuudesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta on äänestetty. Eri mieltä olleen jäsenen äänestyslausunnossa on sovellettu valtiontukisäännöksiä oikein ja päädytty siihen, että kaupunginvaltuuston päätös olisi tullut kumota.

Kaupunginvaltuustolle ei ole esitetty yksityiskohtaisia laskelmia ja vertailuja kilpailevaan kaukolämmön hintaan eikä laskelmia siitä, miten kaukolämmön hinta tulee sopimuksen hinnoittelumekanismien perusteella kehittymään. Valtuustolle ei ole esitetty arviota riskeistä, joita toimitussopimukseen sisältyy. Väitettyjä vaihtoehtoja tai selvitystä ei ole esitetty kaupunginvaltuuston päätöksessä eikä sen liitteissä.

Kaupunginvaltuuston jäsenet ovat joutuneet tekemään päätöksen merkittävästä hankinnasta ilman riittäviä tietoja ja hallintolain edellyttämiä tosiasiaperusteluja. Päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia.

Kaukolämmön hankintasopimuksesta Ekokemin kanssa on tosiasiassa tehty päätös jo kaupunginhallituksessa 17.3.2014 siten, että kaupunginvaltuustolla ei asiasta 11.12.2014 päättäessään ole enää ollut mahdollisuutta vetäytyä sopimusjärjestelystä.

Esisopimuksesta on päätetty salassa, eikä kaupunginhallituksen päätöksen sisällöstä ole annettu tietoa. Kaupunginhallituksen päätöstä ei pyynnöistä huolimatta ole julkistettu, eikä siitä ole ollut mahdollista valittaa.

Kaupunginhallituksen jäsen A on ollut esteellinen päättämään kaupunginhallituksessa Ekokemin esisopimuksen hyväksymisestä. Salon kaupungin ja Rouskis Oy:n edut ovat olleet kuntalain 52 §:n 4 momentin tarkoittamalla tavalla ristiriidassa keskenään. Joka tapauksessa asian tasapuolinen käsittely olisi edellyttänyt, ettei A Rouskis Oy:n hallituksen jäsenenä olisi osallistunut asian käsittelyyn.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että lopullista kaupunginvaltuuston hyväksyntää koskevan päätöksen muutoksenhaussa ei voida tutkia asian salassa tehtyyn valmisteluvaiheeseen liittynyttä esteellisyyttä ja siten valmistelun lainmukaisuutta.

Kaupunginhallituksen 17.3.2014 tekemällä päätöksellä ei valtuuston päätöksen jälkeen toisaalta ole ollut enää merkitystä. Esisopimuksen hyväksyminen on korvattu lopullista kaukolämmön toimitussopimusta koskevalla valtuuston päätöksellä. Näin ollen oikaisuvaatimus ja muutoksenhaku kaupunginhallituksen 17.3.2014 tekemään päätökseen olisi valtuuston lopullisen päätöksen johdosta käynyt hyödyttömäksi.

Kaukolämmön hankintasopimus on neuvoteltu hankintarenkaan kilpailutuksen lähtökohdista, ei kaukolämpöasiakkaiden etuja selvittäen. Salon kaupunki on lisäksi tehnyt kaukolämmön toimitussopimuksen riippuvaiseksi hankintarenkaan hankintapäätöksestä. Kaupunginvaltuuston päättämässä lämpöenergian hankinnassa on loukattu tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Koska kaupunginvaltuusto on päättänyt tehdä kaukolämmön hankintasopimuksen yhden toimijan kanssa kilpailuttamatta kaukolämmön hankintaa ja pyytämättä kaukolämmön tulevista toimituksista tarjousta muilta toimijoilta, on hallintolain 6 §:ssä tarkoitettua yhdenvertaisuusperiaatetta loukattu.

Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa myös sillä perusteella, että se on hyväksynyt energian toimitussopimuksen, joka on ajallisesti päällekkäinen Salon kaupunkia sitovan aikaisemman toimitussopimuksen kanssa.

Salon kaupunginhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Salon kaupunki on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö ei ole edellyttänyt kilpailuttamista. Koska asiasta on säädetty nimenomaisesti erityislainsäädännössä, kilpailuttamisvelvollisuutta ei voida johtaa hallintolain tai kuntalain yleissäännöksistä eikä kaupungin hankintaohjeista.

Kaupunginvaltuuston päätöksen valmistelussa on riittävästi selvitetty, ettei hyväksytyn sopimuksen mukaiseen lämpöenergian hintaan sisälly valtiontukea.

Kaupunginvaltuuston päätöksen perustelut ilmenevät asian valmistelusta ja päätös on perusteltu hallintolain edellyttämällä tavalla. Päätöksen valmistelu on ollut riittävää, eikä se ole ollut valittajan esittämällä tavalla virheellistä.

Lämpöenergian toimittamissopimuksen liittyminen Lounaisen Suomen jäteyhtiöiden hankintarenkaan kilpailutukseen ei tee kaupunginvaltuuston päätöksestä lainvastaista. Kunnallisessa päätöksenteossa on tavanomaista, että eri tahojen tekemät päätökset vaikuttavat toisiinsa. Muiden tekemien päätösten huomioon ottaminen kunnan päätöksenteossa ei ole harkintavallan väärinkäyttöä eikä päätösvallan luovuttamista muille.

Kaupunginvaltuusto ei ole rikkonut tarkoitussidonnaisuuden periaatetta, tasapuolisen ja puolueettoman kohtelun periaatetta eikä kuntalain mukaista kuntien itsehallintoon liittyvää yleislauseketta. Valtuuston päätöksellä ei ole rikottu voimassa olevan toimitussopimuksen mukaisia velvoitteita.

Ekokem Oyj (nykyisin Fortum Waste Solutions Oy) ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys.

Salon Energiantuotanto Oy on antanut vastaselityksen ja ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 323,25 euroa.

Salon kaupunginhallitukselle on lähetetty tiedoksi Salon Energiantuotanto Oy:n vastaselitys ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Turun hallinto-oikeuden päätös 12.7.2016 ja Salon kaupunginvaltuuston päätös 11.12.2014 (§ 123) kumotaan.

2. Salon kaupunki määrätään korvaamaan Salon Energiantuotanto Oy:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 15 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Valtiontukea koskeva valitusperuste

1.1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007)6 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan kaasun ja lämmön verkkotoiminnan harjoittamiseen, kaasun tai lämmön toimittamiseen näihin verkkoihin ja maakaasumarkkinalaissa (508/2000) tarkoitetun järjestelmävastuun hoitamiseen.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta, jos muu kuin 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö toimittaa sivutuotteena syntyvää kaasua tai lämpöä julkisen palvelun verkkoihin seuraavien ehtojen täyttyessä:

1) kaasua tai lämpöä tuotetaan muun kuin 1 momentissa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi;

2) yleiseen verkkoon toimittamisen tarkoituksena on sivutuotteena syntyvän energian hyödyntäminen; ja

3) yleiseen verkkoon toimitettava osuus kaasun tai lämmön kokonaistuotannosta on enintään 20 prosenttia yksikön liikevaihdosta laskettuna viimeksi kuluneiden kolmen vuoden keskimääräisen liikevaihdon mukaan, kulloinkin kuluva vuosi mukaan lukien.

1.1.2 Muu asiassa huomioon otettava aineisto

Salon kaupungin yleisten hankintaohjeiden kohdassa 1.1 ”Hankintaohjeiden soveltaminen ja yleiset hankintaperiaatteet” on lausuttu, että sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa hankintalainsäädännössä ja kuntalaissa säädetään sekä kaupungin hallintosäännössä määrätään, noudatetaan hankinnoissa näitä ohjeita. Tätä ohjetta sovelletaan kaikissa Salon kaupungin hallintokuntien ja virastojen hankinnoissa. Yleisen hankintaohjeen lisäksi on näistä ohjeista koottu erilliset pienhankintaohjeet.

Lisäksi mainitussa kohdassa on lausuttu, että hankinnat on suoritettava taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti. Hankinnoissa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Hankinnoissa on noudatettava hankinnan suuruudesta riippumatta avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Tarjouksentekijöitä ja tarjouksia on käsiteltävä tasapuolisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin sen mukaan kuin tarjouspyynnössä on esitetty.

1.1.3 Asiassa saatu selvitys

Salon kaupunginhallitus 17.3.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5) hyväksynyt esisopimuksen Ekokemin kanssa lämmön toimittamisesta Salon kaupungin kaukolämpöverkkoon. Esisopimuksen mukaan kaupunki ja Ekokem tekevät pääsopimuksen lämmön toimittamisesta. Keskeisinä ehtoina pääsopimuksen syntymiseen ovat:

  1. Ekokem voittaa Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen tarjouskilpailun energiahyödyntämisratkaisullaan;
  2. Ekokem on saanut lämpövoimalan maapohjan hallintaansa ja voimalan rakentamisen edellyttämät viranomaisluvat;
  3. Salon kaupunginvaltuusto on hyväksynyt pääsopimuksen ja päätös on tullut lainvoimaiseksi; ja
  4. Ekokemin hallitus on hyväksynyt lämpövoimalainvestoinnin ja pääsopimuksen.

Salon kaupunginhallitus on 17.11.2014 esittänyt, että valtuusto hyväksyy päätöksen liitteen mukaisen sopimuksen lämpöenergian toimittamisesta Ekokemin kanssa ja valtuuttaa kaupunginhallituksen hyväksymään sopimuksen ja sen liitteisiin tarvittavat muutokset sekä sopimusluonnoksen 12.1 kohdan mukaisen sopimuksen lämmöntoimituksen aloitusajankohdasta.

Kaupunginhallituksen kokouksesta laaditun pöytäkirjan mukaan lämmönhankinnan eri vaihtoehtoja on selvitetty viranhaltijatyönä. Hinnaltaan ja kokonaistaloudellisuudeltaan edullisin nähtävissä oleva vaihtoehto on lämpöenergian ostaminen Ekokemilta. Ekokemin kanssa on neuvoteltu liitteenä oleva esisopimus, jonka mukaisten ehtojen täyttyessä kaupunki ja Ekokem tekisivät pääsopimuksen lämmön toimittamisesta.

Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 11.12.2014 (§ 123) hyväksynyt sopimuksen, jonka mukaan Ekokem myy Salon omistamaan kaukolämpöverkostoon ja Salo ostaa Ekokemilta lämpöenergiaa noin 200 GWh kalenterivuodessa, mutta enintään 230 GWh.

Päätöksen valmisteluosassa kohdassa ”Asian tausta” on todettu, että olemassa olevan sopimuksen mukainen lämpöenergian ostaminen on osoittautunut Salon kaupungille suhteellisen kalliiksi ja sen johdosta Liikelaitos Salon Kaukolämmön myymä lämpöenergia on kalliimpaa kuin kaukolämmön hinta Suomessa keskimäärin. Kohdassa ”Pääsopimus” on todettu, että nyt neuvotellun lämpösopimuksen kesto on 25 vuotta, jonka jälkeen se jatkuu viiden vuoden jaksoissa ja on irtisanottavissa sopimuskausittain 24 kuukauden irtisanomisaikaa noudattaen. Lämmöntoimitukset alkavat sen mukaan viimeistään 2.9.2020. Lämpöenergian hinta on esisopimuksen mukainen siten, että toimitettavan vuotuisen energiamäärän ollessa 200 GWh energian hinta on 45 euroa/MWh. Hinta muodostuu perusmaksusta ja energiamaksusta, jotka sidotaan indeksiin.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kaupungin Salon Energiantuotanto Oy:ltä ostaman energian määrä on vuonna 2012 ollut noin 200 GWh ja hinta 52,61 euroa/MWh, vuonna 2013 määrä noin 185 GWh ja hinta 53,62 euroa/MWh sekä vuonna 2014 määrä noin 184 GWh ja hinta 51,93 euroa/MWh. Käyttäjille myytävän kaukolämmön valtakunnallisesti vertailukelpoinen verollinen keskiarvohinta on 1.7.2014 alkaen ollut 63,70 euroa/MWh. Liikelaitos Salon Kaukolämmön myymän kaukolämmön hinta on ollut 77,69 euroa/ MWh.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Porin Jätehuolto Oy, Rauman seudun jätehuoltolaitos, Rouskis Oy ja Turun Seudun Jätehuolto Oy ovat muodostamansa niin sanotun hankintarenkaan avulla kilpailuttaneet syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan palveluhankinnan noin 25 vuoden ajaksi. Sen perusteella on 29.10.2014 päätetty valita Ekokemin tarjoama energianhyödyntämisvaihtoehto, jossa Salon Korvenmäelle rakennettavassa jätevoimalassa jätteen poltosta syntyvä energia hyödynnetään kaukolämpönä ja sähkönä. Sopimuskausi on 25 vuotta vuodesta 2018 alkaen.

Kaupunginhallitus on 12.11.2015 toimittanut hallinto-oikeudelle seuraavat asiakirjat:

  • Vapo Oy:n / Salon Energiantuotanto Oy:n Salon Kaukolämpö -liikelaitokselle myymän energian hinta esisopimusta edeltävältä ajalta;
  • Energiateollisuus ry:n valtakunnalliset tilastot kaukolämmön käyttäjille myytävän energian hinnasta esisopimusta edeltävältä ajalta;
  • kaupungin ja Vapo Oy:n välisiä kokouksia koskevia neuvottelumuistioita ja selvityksiä esisopimusta edeltävältä ajalta;
  • Salon Kaukolämpö -liikelaitoksen entisen toimitusjohtajan lausunto 27.10.2015 kaukolämmön hinnan muodostumisesta;
  • kolmansien osapuolten tarjous 18.11.2013 lämpöenergian toimittamisesta kaupungille.

1.1.4 Oikeudellinen arviointi

Salon Energiantuotanto Oy:n valituksesta asiassa on ratkaistavana, onko Salon kaupunginvaltuuston päätös syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä muun ohella sen vuoksi, että asiassa ei olisi riittävästi selvitetty Euroopan unionin valtiontukisääntöjen ja -määräysten soveltumista ennen Salon kaupungin ja Ekokemin välisen sopimuksen hyväksymistä.

Unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella valtiontukimääräykset ja -säännökset koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Myös kunnan myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä myöskään eroa valtioiden toimenpiteiden syiden ja tavoitteiden perusteella, vaan määritellään toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella (esimerkiksi tuomio 15.5.2019, Achema ym. C-706/17, EU:C:2019:407, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tuen olemassaolon arvioinnissa on lisäksi määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa ja tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tuen on oltava valikoiva ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Valikoivuus erottaa valtiontuen yleisistä toimenpiteistä, jotka koskevat erotuksetta jäsenvaltion kaikkia yrityksiä kaikilla talouden aloilla.

Tuella on vielä oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin on riittävää, jos voidaan osoittaa, että tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa ja toimii markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltion välistä kauppaa.

Valtiontukia koskevassa unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on edellytetty, että markkinaehtoisuus on varmistettu ennen päätöksentekoa ja että markkinaehtoisuuden selvittäminen on dokumentoitu (esimerkiksi tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 105 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, että kun kunta tekee yksityisen yrityksen kanssa sopimuksen molempia koskevista velvoitteista, mahdollisuutta valtiontuen olemassaoloon ei voida poissulkea. Kunnan tulee siten valtiontukiviranomaisena noudattaa päätöksenteossaan laillisia menettelyjä ja ottaa huomioon muun ohella unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että sopimus kaupungin kaukolämpöverkkoa varten hankittavasta lämpöenergiasta Ekokemin kanssa sopimuksessa määrätyin ehdoin on luonteeltaan ja merkitykseltään sellainen, että päätöstä sen hyväksymisestä ei olisi tullut tehdä ennen Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollisen soveltuvuuden selvittämistä. Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, että kaupunki olisi ennen päätöksen tekemistä nimenomaisesti selvittänyt valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista kysymyksessä olevaan asiaan.

Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut päätöksessään kaupungin hallinto-oikeudessa esittämien selvityksen perusteella, että valtuuston päätöstä ei tule kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Hallinto-oikeus on katsonut asiassa riittävästi selvitetyksi, ettei kaupunginvaltuuston hyväksymän sopimuksen mukaiseen kaukolämmön hintaan sisälly SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea eikä valtuuston päätös ole lainvastainen valituksessa esitetyillä valtiontukea koskevilla valitusperusteluilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko valtiontukiviranomaisen toimenpide tuki, on määritettävä se, saako edunsaajayritys sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaaleissa kilpailuolosuhteissa. Tällainen harkinta edellyttää sellaisen taloudellisen erittelyn tekemistä, jossa otetaan huomioon kaikki ne tekijät, jotka normaaleissa markkinaolosuhteissa toimivan yrityksen olisi ollut otettava huomioon vahvistaessaan korvauksia annetuista palveluista (esimerkiksi tuomio 11.7.1996, SFEI ym, C-39/94, EU:C:1996:285, 61 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintalainsäädännön kilpailuttamissääntöjä noudattamalla valtiontukiviranomainen voi lähtökohtaisesti osoittaa valtiontukea koskevien säännösten ja määräysten noudattamisen (esimerkiksi tuomio 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) v. komissio, T-116/01, EU:T:2003:217, 118 kohta; tuomio 24.10.2003, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00, EU:C:2003:415, 93 kohta).

Valituksenalaisessa asiassa kysymys on sopimuskokonaisuudesta, jossa yhtenä osana on ollut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan palveluhankinnan kilpailuttaminen, jonka lopputulokseen Salon kaupungin ja Ekokemin välinen sopimus on osaksi sidottu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupungin ja Ekokemin välisen sopimuksen sisällön perusteella ei voida kuitenkaan poissulkea sitä, että sopimus olisi tullut kilpailuttaa pääasiaan liittyvien tapahtumien ajankohtana voimassa olleen vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007) 6 §:n 1 momentin nojalla, ellei kysymys ole ollut pykälän 2 momentissa tarkoitetusta poikkeuksesta, jolloin mainittua lakia ei sovelleta.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että joka tapauksessa myös hankintalain soveltamisalaan kuulumattomaan hankintasopimukseen voivat tulla sovellettavaksi SEUT:n perustavanlaatuiset säännöt ja yleiset periaatteet, erityisesti yhdenvertaista kohtelua ja syrjinnän kieltoa koskevat periaatteet sekä niistä seuraava avoimuusvelvollisuus, jos kyseiseen sopimukseen liittyy selvä rajat ylittävä intressi, kun otetaan huomioon muun muassa sopimuksen suuruus ja täyttämispaikka (esimerkiksi tuomio 5.4.2017, Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Salon kaupungissa ovat lisäksi kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä olleet käytössä kaupunginhallituksen 16.12.2008 hyväksymät yleiset hankintaohjeet. Mainittujen hankintaohjeiden mukaan Salon kaupungin hallintokuntien ja virastojen hankinnoissa noudatetaan mainittuja ohjeita sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa hankintalainsäädännössä ja kuntalaissa säädetään sekä kaupungin hallintosäännössä määrätään.

Koska valtiontukea koskevassa asiassa unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattaminen ja toimenpiteen markkinaehtoisuus on mahdollista osoittaa myös muulla tavalla kuin hankintalainsäädännön kilpailuttamissääntöjä noudattamalla, asiassa on arvioitava kaupunginhallituksen hallinto-oikeudessa esittämän selvityksen merkitys.

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys 25 vuoden sopimuksesta, jonka kokonaisarvoksi valittaja on arvioinut yli 200 miljoonaa euroa. Salon kaupungin hallinto-oikeudessa esittämiä selvityksiä arvioitaessa on otettava huomioon se, olisiko samassa tilanteessa oleva yksityinen toimija toteuttanut kyseisen taloudellisen toimen samoin ehdoin kuin kaupunki. Kuten vakiintuneesta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, harkinta siitä, onko yritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaaleissa kilpailuolosuhteissa, edellyttää sellaisen taloudellisen erittelyn tekemistä, jossa otetaan huomioon kaikki ne tekijät, jotka normaaleissa markkinaolosuhteissa toimivan yrityksen olisi ollut otettava huomioon vahvistaessaan korvauksia annetuista palveluista. Markkinaehtoisuus on varmistettava ennen päätöksentekoa ja hintojen markkinaehtoisuuden selvittäminen on myös dokumentoitava.

Salon kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle toimittamat Energiateollisuus ry:n valtakunnalliset tilastot käyttäjille myytävän energian hinnasta esisopimusta edeltävältä ajalta ovat energian myynnin historiatietoja, jotka eivät kuvaa markkinaehtoisia kaukolämmön ostohintoja. Mainittuja myyntitilastoja ei siten voida sellaisenaan pitää osoituksena unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle toimittaman selvityksen mukaan eräät henkilöt ovat perustettavan yhtiön lukuun tarjoutuneet toimittamaan Salon kaupungille energiaa hintaan 49 euroa/MWh siten, että hinta on sidottu hakeindeksiin, energian toimitusmäärä on 16 000–20 000 MWh vuodessa ja toimitus tasainen läpi vuoden ja että toimitus alustavan aikataulun mukaan alkaisi syksyllä 2014 ja perustuisi 3+3 MWh:n suuruisen laitoksen rakentamiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittu kolmansilta osapuolilta sähköpostiviestinä 20.11.2013 saatu tarjous on koskenut olennaisesti erilaista sopimusta kuin mistä Ekokemin kanssa tehdyssä sopimuksessa on ollut kysymys. Kolmannen osapuolen tarjouksessa energian toimittamisesta kaupungille ei ole myöskään ollut kysymys sitovasta vertailukelpoisesta tarjouksesta, jolla Ekokemin kanssa tehdyn sopimuksen markkinaehtoisuutta on voitu selvittää. Tarjoajien lähettämästä sähköpostiviestistä käy ilmi, että ehdotus on toimitettu mahdollisten myöhempien neuvottelujen pohjaksi. Mainittua esitystä ei voida pitää osoituksena unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta.

Vapo Oy:n edustajan kanssa käydyt neuvottelut vuosina 2010, 2011 ja 2012 eivät kuvaa markkinaehtoisuuden selvittämistä keväällä 2014. Neuvotteluista laadituista muistioista ilmenevien tietojen mukaan neuvotteluissa on käsitelty kaupungin ja Salon Energiantuotanto Oy:n kaukolämmön kehittämisohjelmaa ja mahdollisen yhteisen kaukolämpöyhtiön perustamista. Yhteisyrityksen perustamisen yhteydessä käytyjä neuvotteluja ei voida pitää riittävänä osoituksena Ekokemin tarjoaman kaukolämmön hinnan markkinaehtoisuuden varmistamisesta eikä siten unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta.

Liikelaitoksen entisen toimitusjohtajan sähköpostiviesti 27.10.2015, jossa on käsitelty energian hinnan muodostumiseen vaikuttavia tekijöitä, ei ole osoitus unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta. Mainittu sähköpostiviesti ei ole myöskään ollut kaupunginvaltuuston käytettävissä sen tehdessä valituksen kohteena olevaa päätöstä 11.12.2014.

Vertaamalla Ekokemin kanssa tehdyn sopimuksen mukaista hintaa Salon Energiantuotanto Oy:n hintaan ei ole myöskään varmistuttu unionin valtiontukisäännösten ja -määräysten noudattamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Salon kaupunginvaltuuston päätöksessä 11.12.2014 (§ 123) ei ole riittävällä tavalla selvitetty Ekokemille maksettavan korvauksen markkinaehtoisuutta unionin valtiontukisääntöjen ja -määräysten tarkoittamalla tavalla. Näin ollen edellä mainituilla perusteilla ei voida pitää poissuljettuna sitä, että Ekokem olisi saanut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua.

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan silloin, kun tuensaajana on yritys. Koska mahdollisen tukitoimenpiteen kohteena on ainoastaan yksi toimija, Ekokem, myös unionin valtiontukisäännöksissä tarkoitettu tuen valikoivuutta koskeva edellytys täyttyy.

Kun lisäksi otetaan huomioon sopimuksen taloudellinen merkitys ja energia-alalla vallitseva kilpailu, myöskään valtiontukisäännöksissä tarkoitettu niin sanottua kilpailu- ja kauppavaikutusta koskeva edellytys ei ole poissuljettavissa. Ekokemin mahdollinen tukeminen voi vaikuttaa kielteisesti muihin energiaratkaisuihin tehtäviin investointeihin. Kun otetaan huomioon Ekokemin elinkeinotoiminnan laatu ja laajuus sekä nyt kysymyksessä olevan toimenpiteen taloudellisesta merkityksestä ja siihen mahdollisesti sisältyvän edun määrästä saatavilla oleva selvitys, asiassa ei voida sulkea pois sitä, että toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se ainakin uhkaa vääristää kilpailua.

Kaupunginvaltuuston päätöksen tai muutoin saadun selvityksen perusteella ei ole mahdollista sulkea pois sitä, että kysymys on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valtion toimenpiteestä, joka on valtion varoilla toteutettu. Kun muidenkaan valtiontuen edellytysten olemassaoloa ei ole mahdollista sulkea pois, kaupunginvaltuuston ei olisi tullut tehdä päätöstä toimenpiteen hyväksymisestä ennen unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuuden tarkempaa selvittämistä.

Johtopäätökset ja lopputulos

Salon kaupunginvaltuuston on valtiontukiviranomaisena tullut huolehtia valtiontukea koskevien unionin määräysten ja -säännösten noudattamisesta. Kun kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä ei ole luotettavasti selvitetty mainittujen määräysten ja säännösten soveltuvuutta kaupungin ja Ekokemin väliseen sopimukseen ja kun päätelmää valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumattomuudesta ei ole tehtävissä myöskään asiaa hallintolainkäytön järjestyksessä arvioitaessa, kysymyksessä oleva kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös on edellä olevan perusteella kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Kun päätös on jo edellä mainitulla perusteella kumottava, asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin Salon Energiantuotanto Oy:n esittämiin valitusperusteisiin tai -perusteluihin.

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä Salon Energiantuotanto Oy:n valitusta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulut

Kuntalain 100 §:n (844/1996) mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt edellä todetuin tavoin virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos sekä asian laatu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Salon Energiantuotanto Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Salon kaupunki on siten hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullisena pidettävällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi ja oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 1.7.2019