KHO:2019:89

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purkuhakemus – YK:n ihmisoikeuskomitea – KP-sopimus – Kansainvälisen yleissopimuksen rikkominen – Purun edellytykset – Saamelaiskäräjävaalit – Saamelaismääritelmä – Merkitseminen vaaliluetteloon

Vuosikirjanumero: KHO:2019:89
Antopäivä: 5.7.2019
Taltionumero: 3166
Diaarinumero: 1552/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:89

Saamelaiskäräjien hallitus oli hakenut purettavaksi korkeimman hallinto-oikeuden 30.9.2015 antaman lainvoimaisen päätöksen, jolla A oli määrätty merkittäväksi äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon. Purkuhakemusta oli perusteltu sillä, että YK:n ihmisoikeuskomitea oli 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa katsonut Suomen loukanneen YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sisältämiä oikeuksia sen vuoksi, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta saamelaiskäräjälain 3 §:ssä säädetyistä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemisen edellytyksistä ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin erityisesti niiltä osin kuin päätöksissä oli turvauduttu niin sanottuun kokonaisarviointiin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että purettavaksi haetun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmeni, että A:n isoäidin äidin ensiksi opittuna kielenä oli saadun selvityksen perusteella pidettävä saamea. Näin ollen A:n äiti olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. A oli korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä määrätty merkittäväksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdan nojalla.

Asiassa ei siten ollut kysymys saamelaiskäräjien hallituksen purkuhakemuksessa tarkoitetusta tilanteesta, jossa korkein hallinto-oikeus olisi soveltanut vaaliluetteloon merkitsemisen perusteena niin sanottua kokonaisarviointia. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hakemus ei antanut aihetta A:n päätöksen purkamiseen.

Hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti

Laki saamelaiskäräjistä 3 §

Ks. myös KHO 2019:90

Päätös, jota valitus koskee

Korkein hallinto-oikeus 30.9.2015 nro 2745

Asian aikaisempi käsittely

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 16.2.2015 hylännyt A:n pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2015 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.–8.6.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Saamelaiskäräjien hallitus on 3.8.2015 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on 30.9.2015 hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on nyt kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, A:n valituksen johdosta kumonnut saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määrännyt, että A on merkittävä saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Valittaja on ilmoittanut pitävänsä itseään saamelaisena.

Inarin seurakunnan kirkkoherranviraston antamasta, 2.6.2014 päivätystä virkatodistuksesta ilmenee, että valittajan isoäidin 20.6.1867 syntyneen äidin X:n äidinkieleksi on kirkonkirjoihin merkitty saame ("Lappi").

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajan isoäidin äidin ensiksi opitusta kielestä on esitetty riittävästi näyttöä ja että esitetyn selvityksen perusteella henkilön ensiksi opittuna kielenä on pidettävä saamea. Näin ollen valittajan äiti olisi voitu merkitä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan perusteella.

Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallituksen valituksenalainen päätös on kumottava ja A on määrättävä merkittäväksi saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan perusteella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjien hallitus on 3.4.2019 tänne saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden 26.9.2011 ja 30.9.2015 antamat saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevat 97 erillistä päätöstä puretaan. Hakemus koskee liitteensä mukaisesti myös tässä päätöksessä tarkoitettua päätöstä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset perustuvat väärään lain soveltamiseen ja ovat ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Asiassa on ohitettu saamelaiskäräjien vaalilautakunnan ja saamelaiskäräjien hallituksen kanta ja tosiasiaperustelut.

YK:n ihmisoikeuskomitean 1.2.2019 julkistetut ratkaisut ovat uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa purettaviksi haettuihin päätöksiin, eikä purun hakijasta ole johtunut se, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty. YK:n ihmisoikeuskomitea totesi ratkaisuissaan, että korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 vaaliluetteloon merkitsemistä koskevat päätökset ovat Suomea oikeudellisesti sitovan YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 25 artiklan vastaisia luettuna erikseen tai yhdessä KP-sopimuksen 27 artiklan kanssa ja tulkittuna 1 artiklan valossa.

Ihmisoikeuskomitean mukaan korkein hallinto-oikeus ei saamelaiskäräjälakia soveltaessaan perustanut kutakin päätöstään vähintään yhdelle laissa edellytetylle objektiiviselle kriteerille ja sen täyttymiselle, vaan sovelsi kokonaisharkintaa niiden tosiseikkojen pohjalta, jotka vaaliluetteloon hakeva henkilö esitti itse omasta saamelaisuudestaan. Korkein hallinto-oikeus ei ihmisoikeuskomitean ratkaisun mukaan ollut siten perustanut päätöstään kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin. Siksi korkein hallinto-oikeus loukkasi päätöksillään ihmisoikeuskomiteaan valittaneiden ja myös yleisesti saamelaisten oikeutta käyttää saamelaiskäräjien kautta itsemääräämisoikeuden keskeisintä ulottuvuutta, siis ydinaluetta, eli määrätä siitä, kuka on vaaliluetteloon merkittävä saamelainen. Ihmisoikeuskomitean ratkaisut perustuvat KP-sopimuksen tulkintaan eivätkä väärinymmärrykseen korkeimman hallinto-oikeuden päätösten sisällöstä.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan KHO 1993 A 25 ja KHO 16.4.1996 taltio 1069 vahvistanut, että ihmisoikeuskomitean yksilövalitusratkaisut ovat Suomessa kansallisesti täytäntöönpanokelpoisia, tarvittaessa tuomioistuimen päätöksen kautta. Korkein oikeus on ratkaisullaan KKO 1998:33 purkanut lainvoimaisen tuomion Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antaman Suomelle langettavan päätöksen johdosta.

KP-sopimus on Suomea yhtä sitovalla tavalla velvoittava kuin Euroopan ihmisoikeussopimus. KP-sopimuksesta Suomelle seuraavien velvoitteiden noudattaminen on mahdollista vain siten, että korkein hallinto-oikeus purkaa aiemmat ratkaisunsa. Kansainvälisen oikeuden mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on täytäntöönpantava ihmisoikeuskomitean päätökset vilpittömässä mielessä. Päätöksen adressaattina on nimenomaisesti Suomen korkein hallinto-oikeus. Tuomioistuimen riippumattomuudesta ja itsenäisestä asemasta johtuen vain korkein hallinto-oikeus voi suorittaa sisäisen täytäntöönpanon.

Liittymällä KP-sopimuksen yksilövalitukset mahdollistavaan valinnaiseen pöytäkirjaan Suomi on tunnustanut ihmisoikeuskomitean toimivallan kansainvälisen oikeuden tasolla arvovaltaisesti arvioida, onko Suomi sopimusvaltiona loukannut KP-sopimuksen mukaisia oikeudellisesti sitovia velvoitteitaan. Ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät anna korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja Suomen valtiolle harkintamarginaalia tai oikeutusta niiden sivuuttamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden on palautettava oikeustila sellaiseksi kuin se oli ennen purkuhakemuksen kohteena olevia päätöksiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset vaaliluetteloon merkitsemisestä ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden voimassa pysyttäminen johtaisi oikeudenloukkauksen jatkumiseen, koska saamelaisten itsemääräämisoikeutta loukaten vaaliluetteloon korkeimman hallinto-oikeuden päätösten nojalla merkityt henkilöt jäisivät edelleen äänioikeutetuiksi. Tämän seurauksena äänioikeutettujen piiri laajenisi heidän jälkeläistensä kautta saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdasta johtuen kumuloituen vaali vaalilta.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä olevat virheet liittyvät ihmisoikeuskomitean esittämiin huomautuksiin kokonaisharkinnasta sekä objektiivisten ja kohtuullisten päätösperusteiden sivuuttamisesta. Lisäksi kyse on saamelaiskäräjälain väärinsoveltamisesta ja sen säännösten sivuuttamisesta. Kokonaisharkinnan osalta päätöksissä on virhe, koska kokonaisharkinnassaan korkein hallinto-oikeus on ottanut henkilön subjektiivisesti esittämät seikat määrääviksi oikeustosi-seikoiksi. Tuomioistuimen olisi tullut edellyttää vähintään yhden saamelaiskäräjälain 3 §:ssä yksiselitteisesti edellytetyn objektiivisen kriteerin täyttymistä.

KP-sopimuksen 27 artiklan ja Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin läheisen keskinäisyhteyden sekä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallisen yhteensovittamisen vuoksi ihmisoikeuskomitean ratkaisut osoittavat, että saamelaiskäräjälain 3 §:n tulkitseminen korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisuissa käytetyn kokonaisharkinnan käsitteen kautta on myös perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on sivuuttanut Suomea ja erityisesti korkeinta hallinto-oikeutta itseään suoraan koskevan YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) vuonna 2012 antaman suosituksen. CERD on vuonna 2017 toistanut Suomea koskevan vuoden 2012 suosituksensa. CERD:n kannanotto vuodelta 2012 nimenomaisesti osoitti, että korkein hallinto-oikeus oli ymmärtänyt CERD:n aiemmat lausumat väärin. CERD:ssä on vireillä useiden saamelaisten tekemä yksilövalitus, jossa katsotaan, että nyt purettaviksi haetut korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2015 ratkaisut loukkasivat myös YK:n kaikkinaista rotusyrjinnän poistamista koskevaa yleissopimusta.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on parhaimmassa ja yksinomaisessa asemassa päättämään vaaliluetteloon merkitsemisestä vain rajoitetuin poikkeuksin.

YK:n ihmisoikeuskomitea on antanut ratkaisunsa kaikkia purkuhakemuksessa lueteltuja korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisuja koskevana, siis 97:ää yksilötapausta koskien. Komitea ei ole lähtenyt arvioimaan, kuinka monessa näistä ratkaisuista korkein hallinto-oikeus nimenomaisesti tukeutui kokonaisharkinnan käsitteeseen. Komitean päätösten täytäntöönpanemiseksi kaikki 97 ratkaisua tulisi purkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisujen purkaminen ei saavuttaisi negatiivista oikeusvoimaa suhteessa samojen henkilöiden mahdollisuuteen hakeutua saamelaiskäräjälain 3 §:n nojalla uuden selvityksen perusteella saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ja saamelaiskäräjien hallitus tutkivat uudet hakemukset ja mahdolliset oikaisuvaatimukset yksilöllisesti, objektiivisesti ja ilman syrjintää tai mielivaltaa.

A on antanut selityksen. Selityksessä on vaadittu hakemuksen hylkäämistä. Lisäksi on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Saamelaiskäräjien hallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen A:n osalta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Saamelaiskäräjien hallitus on hakenut purettavaksi korkeimman hallinto-oikeuden 30.9.2015 antaman lainvoimaisen päätöksen, jolla A on määrätty merkittäväksi äänioikeutettuna saamelaiskäräjien vuoden 2015 vaalien vaaliluetteloon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, että A:n isoäidin äidin ensiksi opittuna kielenä on saadun selvityksen perusteella pidettävä saamea. Näin ollen A:n äiti olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa.

Purettavaksi haetulla korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä A on määrätty merkittäväksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 3 kohdan nojalla. Asiassa ei ole ollut kysymys saamelaiskäräjien hallituksen purkuhakemuksessa tarkoitetusta tilanteesta, jossa korkein hallinto-oikeus olisi soveltanut vaaliluetteloon merkitsemisen perusteena saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n kohdalla niin sanottua kokonaisarviointia.

Edellä lausutun perusteella saamelaiskäräjien hallituksen purkuhakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on A:n osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Petri Helander, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Jaakko Autio. Esittelijä Ilona Leinonen.

 
Julkaistu 5.7.2019