KHO:2019:90

Ylimääräinen muutoksenhaku – Purku – Saamelaiskäräjävaalit – YK:n ihmisoikeuskomitea – KP-sopimus – Kansainvälisen yleissopimuksen loukkaus – Purun edellytykset – Merkitseminen vaaliluetteloon – Alkuperäiskansa – Saamelaismääritelmä – Itseidentifikaatio – Ryhmähyväksyntä – Kokonaisarviointi

Vuosikirjanumero: KHO:2019:90
Antopäivä: 5.7.2019
Taltionumero: 3224
Diaarinumero: 1499/3/19, 1564/3/19 ja 1561/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:90

Saamelaiskäräjien hallitus oli hakemuksessaan vaatinut muun ohella kolmen korkeimman hallinto-oikeuden antaman saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ottamista koskevan lainvoimaisen päätöksen purkamista. Näistä kolmesta päätöksestä yksi koski perheen isää ja oli annettu vuonna 2011 (KHO 2011:81). Kaksi muuta päätöstä, jotka koskivat perheen tytärtä ja poikaa, oli annettu vuonna 2015.

Purkuhakemusta oli perusteltu sillä, että YK:n ihmisoikeuskomitea oli 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa katsonut Suomen loukanneen YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) sisältämiä oikeuksia sen vuoksi, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuulumisen määräytymisperusteista muun ohella tässä päätöksessä tarkoitetuissa purettaviksi haetuissa päätöksissä ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin erityisesti siltä osin kuin päätöksissä oli turvauduttu objektiivisten kriteerien sijaan kokonaisarviointiin.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen.

Ihmisoikeuskomitea oli näkökannoissaan todennut, että korkein hallinto-oikeus oli jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan "kokonaisarvioon" siitä, onko henkilö itse "vahvoin" näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena.

Kokonaisarvioinnilla oli ollut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa merkitystä, jos henkilö oli lähtökohtaisesti täyttänyt saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan sanamuodon mukaisen edellytyksen siitä, että hän oli sellaisen henkilön jälkeläinen, joka oli merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa. Se seikka, että tällainen merkintä oli ollut ajalta ennen lain esitöissä mainittua ajankohtaa eli vuotta 1875, oli kuitenkin edellyttänyt lisäselvitystä henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin. Vastaavasti lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kieliperusteen osalta kokonaisarvioinnilla oli näissä tapauksissa voinut olla merkitystä, kun isovanhemman saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä oli esitetty selvitystä, joka ei ollut kuitenkaan ollut täysin aukotonta.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, että se ei ollut kokonaisarviointia tehdessään syrjäyttänyt laissa mainittuja objektiivisia kriteerejä. Kysymys oli ollut lain tulkinnasta, jossa oli pyritty ottamaan huomioon saamelaiskäräjälain esitöiden, perustuslakivaliokunnan kannanottojen, muun kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatteen ohella myös YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean (CERD) suositukset saamelaismääritelmän kansainväliseen oikeuteen perustuvasta asianmukaisesta tulkinnasta. Vuonna 2015 myös perustuslakivaliokunta oli pitänyt mietinnössään PeVM 12/2014 vp muun ohella itseidentifikaatiota ja kokonaisharkintaa tärkeänä saamelaismääritelmää tulkittaessa.

Korkein hallinto-oikeus ei edellä todetuista kansallisen lain tulkintaa koskevista näkemyseroista huolimatta kyseenalaistanut ihmisoikeuskomitean näkökantoja KP-sopimuksesta ja kansainvälisen oikeuden muista lähteistä johdettavien alkuperäiskansojen oikeuksia koskevien määräysten tulkinnasta. Komitea oli erityisesti painottanut niin sanotun ryhmähyväksynnän merkitystä arvioitaessa laissa säädettyjen rajoitusten kohtuullisuutta ja objektiivisuutta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että oikeuskäytännön tai tulkinnan muuttumista ei ole pidetty sellaisena perusteena, joka voitaisiin ottaa hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna uutena selvityksenä huomioon. Vuonna 2019 annetut ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät olleet sellaista mainitussa 3 kohdassa tarkoitettua uutta selvitystä, joiden perusteella vuonna 2011 ja 2015 tehdyt päätökset olisi voitu purkaa.

Lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen sillä perusteella, että lakia on sovellettu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärin, edellyttää sitä, että purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä lakia oli sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti. Lain soveltamiskysymyksen tulkinnanvaraisuus ei sen sijaan muodosta perustetta tuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen purkamiselle (ks. KHO 2017:140).

Hallintolainkäyttölaissa ei ole lausuttu kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden valvomisessa toimivaltaisen lainkäyttö- tai valvontaelimen antaman tuomion tai muun ratkaisun merkityksestä ylimääräisen muutoksenhaun perusteena. Purkuperusteen täyttymistä ilmeisesti väärän lain soveltamisen kannalta arvioitaessa merkitystä voi olla sillä, onko arvioitavana kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen oikeuskäytännössä jossain muussa asiassa tehty uusi tulkinta tai tulkinnan muutos vai ilmeneekö tällainen tulkinta nimenomaisesti purun hakijan asiassa tehdystä valvontaelimen ratkaisusta. Hallintolainlainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ilmeisesti väärän lain soveltamisen edellytykset eivät välttämättä kuitenkaan täyty silloinkaan, kun kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen langettava ratkaisu on kohdistunut nimenomaisesti kansallisen tuomioistuimen antamaan päätökseen, jonka purkamista kyseisessä asiassa on haettu. Ylimpien tuomioistuinten käytännössä on annettu merkitystä myös sille, olisiko lain soveltajan pitänyt jo olemassa olevan ratkaisukäytännön valossa olla tietoinen kansainvälisen valvontaelimen tulkinnasta (ks. KHO 2016:33 ja KKO 2014:93).

Johtopäätöksenään korkein hallinto-oikeus lausui, että purkuhakemuksen kohteena olevassa vuoden 2011 päätöksessä oli nojauduttu saamelaiskäräjälain 3 §:n ja sen esitöiden lisäksi YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) vuoden 2009 loppupäätelmiin, joissa oli katsottu, että Suomen tulisi antaa enemmän merkitystä henkilöiden itseidentifikaatiolle. Ottaen huomioon kyseisen valvontaelimen antamien suositusten painotusten vaihtelu itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän välillä eri aikoina, pelkästään se, että vuonna 2012 antamassaan suosituksessa komitea oli ollut huolestunut siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymässä määritelmässä painotettiin riittämättömästi saamelaisten itsemääräämisoikeutta, ei myöskään merkinnyt, että purettavaksi haettujen vuoden 2015 päätösten olisi tällä perusteella katsottava perustuneen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Ihmisoikeuskomitea oli vuonna 2019 antamissaan näkökannoissa täsmentänyt ja selkeyttänyt saamelaisen määritelmän tulkintaa alkuperäiskansoja koskevan kansainvälisen oikeuden näkökulmasta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ennen näitä ratkaisuja kansainvälisten valvontaelinten käytäntö erityisesti itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän keskinäisestä painoarvosta oli ollut epäselvä määriteltäessä sitä, kuka on saamelainen. Korkeimman hallinto-oikeuden ei voitu katsoa nyt käsiteltävinä olevien päätösten tekemisen ajankohtana soveltaneen lakia virheellisesti käytettävissä olleen kansainvälisoikeudellisen käytännön valossa. Asioissa ei ollut siten esitetty sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen poiketa ilmeisesti väärää lain soveltamista koskevan purkuperusteen osalta ylimpien tuomioistuinten vakiintuneesta linjasta.

Hakemuksessa ei ollut esitetty hallintolainkäyttölain 63 §:ssä tarkoitettua perustetta päätösten purkamiseen.

Äänestys 3 - 1 - 1. Esittelijän eriävä mielipide.

Hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti

Laki saamelaiskäräjistä 1 § 1 momentti, 3 §, 5 § 1 momentti, 6 §, 13 § 3 momentti, 14 §, 23 § 1 momentti ja 23 a § 1 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus) 1 artikla 1 ja 3 kohta, 2 artikla, 25 artikla ja 27 artikla sekä siihen liittyvä valinnainen pöytäkirja 1 artikla, 2 artikla ja 5 artikla 1 ja 4 kohta (SopS 8/1976)

YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannat 1.2.2019 ilmoitukseen nro 2668/2015 (Tiina Sanila-Aikio) ja nro 2950/2017 (Klemetti Näkkäläjärvi ja muut)

Ks. myös KHO 2019:89

Päätökset, joita hakemus koskee

Korkein hallinto-oikeus 26.9.2011 taltionumero 2710 (KHO 2011:81)

Korkein hallinto-oikeus 30.9.2015 taltionumero 2563

Korkein hallinto-oikeus 30.9.2015 taltionumero 2566

Asian aikaisempi käsittely A:ta koskevin osin

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 18.2.2011 hylännyt A:n pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2011 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 15.4.2011 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Saamelaiskäräjien hallitus on 31.5.2011 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan oikaisupäätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 26.9.2011 taltionumero 2710 (vuosikirjanumero KHO 2011:81) A:n valituksen johdosta kumonnut saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määrännyt, että A on merkittävä vuoden 2011 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

Korkein hallinto-oikeus on selostettuaan Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin ja 121 §:n 4 momentin, saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n, 3 §:n, 5 §:n ja 6 §:n, hallintolain 31 §:n ja saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen 2 §:n säännökset sekä viitattuaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) 27 artiklaan, YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevaan sopimukseen, Euroopan ihmisoikeussopimuksen syrjinnän kieltämistä koskevan 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaan ja kansainvälisen työjärjestön (ILO) alkuperäiskansasopimukseen perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

"Saamelaismääritelmän tulkinta

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n johtolauseen mukaan saamelaisella tarkoitetaan henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena. Tämän subjektiiviseen arvioon perustuvan samaistumisen eli niin sanotun itseidentifikaation ohella henkilön määritteleminen saamelaiseksi edellyttää ainakin jonkin kyseisessä pykälässä mainitun objektiivisen edellytyksen täyttymistä. Pykälän 1 kohdan mukaan edellytyksenä on, että henkilö itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään, ja pykälän 2 ja 3 kohdassa säädetään henkilön syntyperää koskevista edellytyksistä.

Kun otetaan huomioon mainitun lain tarkoitus säätää tarkemmin perustuslaissa turvatusta saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, objektiivisista edellytyksistä keskeinen on kieltä koskeva peruste, vaikka perustuslain 17 §:n 3 momentti turvaa kielen lisäksi laajemmin myös kulttuuria muun ohella perinteisine elinkeinoineen. Syntyperää koskevat edellytykset on lain valmistelutöiden valossa ymmärrettävä uusiksi ja täydentäviksi perusteiksi, joilla saamelaiskäsitettä oli tarkoitus laajentaa aiemmin sovelletusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saamelaiskäräjistä annetussa laissa on yhtäältä jossain määrin laajennettu saamelaisuuden määritelmää, mutta toisaalta ankkuroitu se itseidentifikaation ohella objektiivisiin kieltä ja syntyperää koskeviin perusteisiin. Nämä objektiiviset kriteerit ovat perustana sille, kuka saamelaiseksi itsensä mieltävä henkilö hyväksytään kyseiseen ryhmään. Itsensä ryhmään samaistavan yksilön oikeuksien rajoittamiselle tulee olla objektiivinen ja kohtuullinen oikeutus, ja rajoituksen tulee olla tarpeellinen koko vähemmistöryhmän hyvinvoinnin ja elinkyvyn kannalta. Vaatimus on omiaan suojaamaan saamelaisväestöä sulauttamiselta pääväestöön ja näin edistämään perustuslain 17 §:ssä sekä edellä kuvatuissa kansainvälisissä asiakirjoissa ilmaistuja tavoitteita alkuperäiskansojen kielellisistä ja kulttuurisista oikeuksista.

Hallituksen esityksessä ehdotettiin, että asetuksella rajattaisiin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan mukainen maa-, veronkanto- tai henkikirjaan perustuvaan jälkeläisyyteen liittyvä peruste vuoden 1875 luetteloihin. Tätä perusteltiin myös näyttövaikeuksilla. Perustuslakivaliokunta ilmoitti mietinnössään yhtyvänsä 3 §:n lakitekstiin, mutta ei pitänyt tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella mahdollisena asetuksella säätää, että mainitussa lainkohdassa tarkoitettaisiin vain vuoden 1875 tai sitä uudempia luetteloja. Hallituksen esityksen mukaan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan tarkoituksena oli kiistatta rajoittaa lainkohdassa tarkoitettujen luetteloiden käyttäminen saamelaisuuden perusteena vuoden 1875 tai sitä uudempiin maa-, veronkanto- tai henkikirjoihin. Tästä oli tarkoitus säätää asetuksella. Tällainen rajoitus ei kuitenkaan ilmene itse laista eikä lakiin sisällytetty tältä osin asetuksenantovaltuutta. Asetuksenantovaltuuden poisjättäminen vastasi perustuslakivaliokunnan kantaa. Perustuslakivaliokunta, jonka kannanottoa on lain tarkoituksen tulkinnan kannalta pidettävä ratkaisevana, katsoi, ettei lakia tavanomaisten tulkintasääntöjen mukaan voida tulkita hallituksen esityksessä tarkoitetulla tavalla. Valiokunta kuitenkin ilmaisi hyväksyvänsä lakitekstin hallituksen esityksessä ehdotetun mukaisena, ja tämän sisältöisenä laki myös saatettiin voimaan.

Edellä lausuttuun nähden laki ei sisällä sellaista rajoitusta, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmat luettelot voitaisiin ottaa huomioon polveutumista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan mukaisesti tarkasteltaessa. Lakia ei perustuslakivaliokunnan kanta huomioon ottaen myöskään voida tulkita niin, että kaikissa tapauksissa vuotta 1875 vanhemmat luettelomerkinnät olisivat vailla merkitystä tulkittaessa saamelaisen määritelmää ja siten oikeutta äänestää saamelaiskäräjävaaleissa.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1–3 kohtaan sisältyvät perusteet ovat pykälän rakenne ja perustelut huomioon ottaen keskenään vaihtoehtoisia edellytyksiä, joiden mukaan saamelaisena itseään pitävä henkilö voidaan todeta saamelaiseksi. Edellä lausuttu huomioon ottaen pykälän 2 kohdassa säädettyä saamelaisuuden perustetta ei kuitenkaan ole tarkoitettu sovellettavan niin, että hyvin varhaisen esivanhemman merkitseminen mainitussa lainkohdassa tarkoitettuihin luetteloihin automaattisesti johtaisi siihen, että saamelaisiksi olisi katsottava kaikki tällaisen esivanhemman jälkeläiset, jotka ilmoittaisivat pitävänsä itseään saamelaisena. Aina 1500-luvulta peräisin oleviin viranomaisluetteloihin merkittyjen henkilöiden jälkeläisten määrä voisi nousta varsin suureksi ja tosiasiallinen kielellinen ja kulttuurinen yhteys saamelaisiin alkuperäiskansana jäädä hyvin ohueksi. Asiaa arvioitaessa on pidettävä mielessä perustuslaista ilmenevä ja saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:ssä säädetty tavoite suojata saamelaisten kielellistä ja kulttuurista itsehallintoa. Tällä turvataan saamelaisten asemaa sulautumiselta valtaväestöön. Samalla on kuitenkin varmistettava, että kaikki ne saamelaisiksi itsensä kokevat, joiden itseidentifikaatiolle on riittävä, objektiivinen peruste, voivat nauttia tästä oikeudesta osana alkuperäiskansaa.

Edellä lausuttuun nähden saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohtaa ei ole perusteita tulkita kaavamaisesti siten, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmilla viranomaisluetteloilla olisi merkitystä tai että saamelaisuus mainitun lainkohdan sisältämällä jälkeläisperusteella voisi ulottua kaikissa yksittäistilanteissa yksinomaan neljän sukupolven päähän. Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ja edellä mainitut lain 3 §:n 2 kohdan syntyyn vaikuttaneet näkökohdat huomioon ottaen lainkohtaa ei liioin ole perusteita tulkita niin, että mainittu 2 kohta ei sisältäisi mitään ajallista rajoitusta.

YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen toimeenpanoa valvova YK:n rotusyrjinnän vastainen komitea on kiinnittänyt huomiota saamelaismääritelmään. Komitea on katsonut, että Suomessa tulisi saamelaisen määritelmää tulkita väljemmin antamalla itseidentifikaatiolle nykyistä suurempi painoarvo.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan mukaista perustetta, jossa edellytetään saamen kielen oppimista ensimmäisenä kielenä, on eräissä tapauksissa esimerkiksi isovanhempien osalta vaikea luotettavasti selvittää ja näyttää toteen. Saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohta ja asian luonne huomioon ottaen asiasta ei voida edellyttää esitettävän viranomaisselvitystä.

Edellä mainituilla perusteilla saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä pykälän 1 kohdassa tarkoitetusta kieliperusteesta. Tulkinnan lähtökohtana on sen arvioiminen, pitääkö henkilö itseään saamelaisena ja onko tälle samaistumiselle objektiivisia perusteita. Pykälän 1 kohdan kieliperusteen tueksi esitetyn selvityksen uskottavuus on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon hallintolain 31 §:n säännös asian selvittämisestä ja saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohta. Tulkittaessa saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettua jälkeläisyyttä lähtökohtana on lain tarkoitus huomioon ottaen se, että kaukaisten esivanhempien esiintyminen rekistereissä ei osoita asianomaisen yksin tällä perusteella olevan saamelainen. Vanhoillakin rekisterimerkinnöillä voi kuitenkin olla merkitystä itseidentifikaation ja asian kokonaisarvioinnin kannalta, vaikka pääsääntöisesti esivanhemman esiintyminen vuotta 1875 vanhemmissa luetteloissa ei sellaisenaan osoitakaan asianomaista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaisesti saamelaiseksi.

Ratkaisu valitukseen

A on esittänyt arkistoviranomaisen todistuksen, josta ilmenee, että hän on vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjaan tunturilappalaiseksi merkityn D:n jälkeläinen. Lisäksi hän on esittänyt X:n allekirjoituksellaan oikeaksi todistaman, A:n itsensä allekirjoittaman todistuksen, jonka mukaan A:n äidin isä on puhunut täydellisesti inarinsaamea, jonka hän on oppinut kotikielenään.

Vaikka A:n saamelaisuuteen liittyvän itseidentifikaation aitoutta ei ole syytä asettaa kyseenalaiseksi, ei hänen pelkästään vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjaan tehdyn merkinnän perusteella voida katsoa olevan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu saamelainen. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden vuoksi olisi katsottava, että A:n esittämä yksityishenkilön antama todistus A:n isoisän saamen kielen taidosta ei vastaisi tosiasioita. Korkein hallinto-oikeus pitää myös selvänä, että todistuksen allekirjoittanut X on tarkoittanut esittää käsityksensä A:n isoisän saamen kielen taidosta eikä ainoastaan todistaa A:n oma allekirjoitus oikeaksi. Riippumatta siitä, olisiko esitetty selvitys riittävä osoittamaan A:n olevan saamelainen suoraan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan perusteella, on häntä asiaa kokonaisuutena arvioitaessa pidettävä lain 3 §:n sisältämän määritelmän mukaisena saamelaisena.

Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallituksen valituksenalainen päätös on kumottava ja A on määrättävä lisättäväksi saamelaiskäräjien vuoden 2011 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna."

Korkein hallinto-oikeus on 8.3.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 857 hylännyt saamelaiskäräjien hallituksen hakemuksen purkaa edellä mainittu korkeimman hallinto-oikeuden 26.9.2011 antama päätös.

Korkein hallinto-oikeus on 13.1.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 79 hylännyt saamelaiskäräjien vaalilautakunnan hakemuksen purkaa edellä mainittu korkeimman hallinto-oikeuden 26.9.2011 antama päätös.

Asian aikaisempi käsittely B:tä ja C:tä koskevin osin

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 16.2.2015 hylännyt B:n ja C:n pyynnöt heidän merkitsemisestään vuoden 2015 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.–8.6.2015 tekemillään päätöksillä hylännyt B:n ja C:n oikaisuvaatimukset.

Saamelaiskäräjien hallitus on 2.8.2015 hylännyt B:n ja C:n oikaisuvaatimukset vaalilautakunnan päätöksistä.

Korkein hallinto-oikeus on 30.9.2015 hakemuksen kohteena olevilla päätöksillään, siltä osin kuin asiassa on nyt kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, B:n ja C:n valitusten johdosta kumonnut saamelaiskäräjien hallituksen päätökset ja määrännyt, että B ja C on merkittävä vuoden 2015 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuina.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa on muun ohella todettu, että B:n ja C:n isä A oli vuonna 2011 merkitty saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdasta tai sitä koskevista perusteluista ei ollut löydettävissä tukea saamelaiskäräjien hallituksen soveltamalle tulkinnalle, jonka mukaan valittajien isän vaaliluetteloon merkitsemiseen edellytettävää saamelaisuutta voitaisiin arvioida tyttären tai pojan vaaliluetteloon hakeutumisen yhteydessä toisin. B ja C olivat ilmoittaneet pitävänsä itseään saamelaisina ja heidän isänsä oli merkitty äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. B:tä ja C:tä oli näillä perusteilla pidettävä saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuina saamelaisina.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjien hallitus on 3.4.2019 tänne saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden 26.9.2011 ja 30.9.2015 antamat saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevat 97 erillistä päätöstä puretaan. Hakemus koskee liitteensä mukaisesti myös tässä päätöksessä tarkoitettuja päätöksiä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset perustuvat väärään lain soveltamiseen ja ovat ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Asiassa on ohitettu saamelaiskäräjien vaalilautakunnan ja saamelaiskäräjien hallituksen kanta ja tosiasiaperustelut.

YK:n ihmisoikeuskomitean 1.2.2019 julkistetut ratkaisut ovat uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa purettaviksi haettuihin päätöksiin, eikä purun hakijasta ole johtunut se, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty. YK:n ihmisoikeuskomitea totesi ratkaisuissaan, että korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 vaaliluetteloon merkitsemistä koskevat päätökset ovat Suomea oikeudellisesti sitovan YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 25 artiklan vastaisia luettuna erikseen tai yhdessä KP-sopimuksen 27 artiklan kanssa ja tulkittuna 1 artiklan valossa.

Ihmisoikeuskomitean mukaan korkein hallinto-oikeus ei saamelaiskäräjälakia soveltaessaan perustanut kutakin päätöstään vähintään yhdelle laissa edellytetylle objektiiviselle kriteerille ja sen täyttymiselle, vaan sovelsi kokonaisharkintaa niiden tosiseikkojen pohjalta, jotka vaaliluetteloon hakeva henkilö esitti itse omasta saamelaisuudestaan. Korkein hallinto-oikeus ei ihmisoikeuskomitean ratkaisun mukaan ollut siten perustanut päätöstään kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin. Siksi korkein hallinto-oikeus loukkasi päätöksillään ihmisoikeuskomiteaan valittaneiden ja myös yleisesti saamelaisten oikeutta käyttää saamelaiskäräjien kautta itsemääräämisoikeuden keskeisintä ulottuvuutta, siis ydinaluetta, eli määrätä siitä, kuka on vaaliluetteloon merkittävä saamelainen. Ihmisoikeuskomitean ratkaisut perustuvat KP-sopimuksen tulkintaan eivätkä väärinymmärrykseen korkeimman hallinto-oikeuden päätösten sisällöstä.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan KHO 1993 A 25 ja KHO 16.4.1996 taltio 1069 vahvistanut, että ihmisoikeuskomitean yksilövalitusratkaisut ovat Suomessa kansallisesti täytäntöönpanokelpoisia, tarvittaessa tuomioistuimen päätöksen kautta. Korkein oikeus on ratkaisullaan KKO 1998:33 purkanut lainvoimaisen tuomion Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antaman Suomelle langettavan päätöksen johdosta.

KP-sopimus on Suomea yhtä sitovalla tavalla velvoittava kuin Euroopan ihmisoikeussopimus. KP-sopimuksesta Suomelle seuraavien velvoitteiden noudattaminen on mahdollista vain siten, että korkein hallinto-oikeus purkaa aiemmat ratkaisunsa. Kansainvälisen oikeuden mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on täytäntöönpantava ihmisoikeuskomitean päätökset vilpittömässä mielessä. Päätöksen adressaattina on nimenomaisesti Suomen korkein hallinto-oikeus. Tuomioistuimen riippumattomuudesta ja itsenäisestä asemasta johtuen vain korkein hallinto-oikeus voi suorittaa sisäisen täytäntöönpanon.

Liittymällä KP-sopimuksen yksilövalitukset mahdollistavaan valinnaiseen pöytäkirjaan Suomi on tunnustanut ihmisoikeuskomitean toimivallan kansainvälisen oikeuden tasolla arvovaltaisesti arvioida, onko Suomi sopimusvaltiona loukannut KP-sopimuksen mukaisia oikeudellisesti sitovia velvoitteitaan. Ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät anna korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja Suomen valtiolle harkintamarginaalia tai oikeutusta niiden sivuuttamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden on palautettava oikeustila sellaiseksi kuin se oli ennen purkuhakemuksen kohteena olevaa päätöstä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset vaaliluetteloon merkitsemisestä ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden voimassa pysyttäminen johtaisi oikeudenloukkauksen jatkumiseen, koska saamelaisten itsemääräämisoikeutta loukaten vaaliluetteloon korkeimman hallinto-oikeuden päätösten nojalla merkityt henkilöt jäisivät edelleen äänioikeutetuiksi. Tämän seurauksena äänioikeutettujen piiri laajenisi heidän jälkeläistensä kautta saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdasta johtuen kumuloituen vaali vaalilta.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä olevat virheet liittyvät ihmisoikeuskomitean esittämiin huomautuksiin kokonaisharkinnasta sekä objektiivisten ja kohtuullisten päätösperusteiden sivuuttamisesta. Lisäksi kyse on saamelaiskäräjälain väärinsoveltamisesta ja sen säännösten sivuuttamisesta. Kokonaisharkinnan osalta päätöksissä on virhe, koska kokonaisharkinnassaan korkein hallinto-oikeus on ottanut henkilön subjektiivisesti esittämät seikat määrääviksi oikeustosi-seikoiksi. Tuomioistuimen olisi tullut edellyttää vähintään yhden saamelaiskäräjälain 3 §:ssä yksiselitteisesti edellytetyn objektiivisen kriteerin täyttymistä.

KP-sopimuksen 27 artiklan ja Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin läheisen keskinäisyhteyden sekä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallisen yhteensovittamisen vuoksi ihmisoikeuskomitean ratkaisut osoittavat, että saamelaiskäräjälain 3 §:n tulkitseminen korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisuissa käytetyn kokonaisharkinnan käsitteen kautta on myös perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on sivuuttanut Suomea ja erityisesti korkeinta hallinto-oikeutta itseään suoraan koskevan YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) vuonna 2012 antaman suosituksen. CERD on vuonna 2017 toistanut Suomea koskevan vuoden 2012 suosituksensa. CERD:n kannanotto vuodelta 2012 nimenomaisesti osoitti, että korkein hallinto-oikeus oli ymmärtänyt CERD:n aiemmat lausumat väärin. CERD:ssä on vireillä useiden saamelaisten tekemä yksilövalitus, jossa katsotaan, että nyt purettaviksi haetut korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2015 ratkaisut loukkasivat myös YK:n kaikkinaista rotusyrjinnän poistamista koskevaa yleissopimusta.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on parhaimmassa ja yksinomaisessa asemassa päättämään vaaliluetteloon merkitsemisestä vain rajoitetuin poikkeuksin.

YK:n ihmisoikeuskomitea on antanut ratkaisunsa kaikkia purkuhakemuksessa lueteltuja korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisuja koskevana, siis 97:ää yksilötapausta koskien. Komitea ei ole lähtenyt arvioimaan, kuinka monessa näistä ratkaisuista korkein hallinto-oikeus nimenomaisesti tukeutui kokonaisharkinnan käsitteeseen. Komitean päätösten täytäntöönpanemiseksi kaikki 97 ratkaisua tulisi purkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosien 2011 ja 2015 ratkaisujen purkaminen ei saavuttaisi negatiivista oikeusvoimaa suhteessa samojen henkilöiden mahdollisuuteen hakeutua saamelaiskäräjälain 3 §:n nojalla uuden selvityksen perusteella saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ja saamelaiskäräjien hallitus tutkivat uudet hakemukset ja mahdolliset oikaisuvaatimukset yksilöllisesti, objektiivisesti ja ilman syrjintää tai mielivaltaa.

A, B ja C ovat antaneet selitykset, joissa on vaadittu hakemuksen hylkäämistä. Lisäksi on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa.

Selityksissä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hakija olisi voinut viedä asian YK:n ihmisoikeuskomiteaan korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2011 antamien päätösten jälkeen. Se, että ihmisoikeuskomitean päätöstä ei ole ollut vuonna 2015, selittyy hakijasta johtuvasta syystä.

Saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohta ei ole epäselvä tai tulkinnanvarainen. Mikäli henkilö täyttää lainkohdassa edellytetyn kriteerin, riippumaton viranomainen eli Oulun maakunta-arkisto on antanut hänelle tätä koskevan todistuksen. Asiaa ei ole mahdollista tulkita lain esitöiden kautta.

Ihmisoikeuskomitean kannanotot eivät ole oikeudellisesti velvoittavia, vaan ne ovat ymmärretty julistuksiksi tai muiksi kannanotoiksi. Niitä ei tule sekoittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätöksiin, jotka sitovat jäsenvaltioita. Ihmisoikeuskomitean näkökantoja voidaan luonnehtia ensisijaisesti poliittisiksi.

Purkuhakemuksessa on kyse 97 henkilön oikeudesta kuulua alkuperäiskansaan. Heillä ei kuitenkaan ollut mahdollisuutta osallistua asian käsittelyyn, eivätkä he ole olleet tietoisia siitä, että heitä koskeva asia on ollut ihmisoikeuskomiteassa vireillä. Ihmisoikeuskomitea toteaa, että sen näkemykset perustuvat pelkästään siihen informaatioon, mitä asianosaiset ovat asiassa esittäneet. Tämä informaatio on ollut yksipuolista ja monissa tapauksissa tosiasioita vastaamatonta.

Saamelaiskäräjälaki tai sen esityöt eivät tunne kokonaisharkintaa, eikä korkeimman hallinto-oikeuden olisi tullut perustella annettuja päätöksiä sellaisilla syillä, joita laki ei tunne. Jokaisella edellä tarkoitetulla 97 henkilöllä on Oulun maakunta-arkiston antama todistus, jonka mukaan kyseinen henkilö polveutuu laissa tarkoitetusta lappalaisesta eli saamelaisesta. Jokainen heistä täyttää saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan eli niin kutsutun lappalaisperusteen, eikä tätä ole kiistetty.

Purkuhakemuksen osalta oleellista on korkeimman hallinto-oikeuden päätösten lopputulos. Kyseiset henkilöt on merkitty rekisteriin eli lakia on heidän osaltaan sovellettu oikein. Kun pelkästään päätöksen perusteluihin ei ole mahdollista hakea muutosta, perustelujen osalta ei myöskään ole mahdollista hakea purkua.

Suomen ratifioiman, oikeudellisesti sitovan rotusyrjintäsopimuksen toimeenpanoa valvovan CERD:n mukaan sopimusta tulee tulkita siten, että itseidentifikaatio eli tässä tapauksessa lappalaisperuste tulee sovellettavaksi.

Mitä vanhempi luettelomerkintä on, sitä varmemmin henkilö polveutuu alueen alkuperäisistä saamelaisista. Nykyiseen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon on merkitty noin 10 000 henkilöä. Heidän merkitsemisensä selittyy kesällä 1962 nykyisen Pohjois-Lapin alueella tehdyillä haastatteluilla, jotka tehtiin puutteellisesti. Isovanhempia koskevan kieliedellytyksen täyttyminen perustui henkilön omaan ilmoitukseen. Vuoden 1962 haastattelututkimus ja sitä seurannut lainsäädäntö tarkoittaa, että enemmistö nykyiseen vaaliluetteloon merkityistä henkilöistä on suomalaisten uudisasukkaiden tai alueelle Norjasta muuttaneiden poronhoitajien jälkeläisiä. Suurin osa alkuperäisistä saamelaissuvuista jätettiin vaaliluettelon ulkopuolelle.

Polveutumisen lisäksi toinen alkuperäiskansaan kuulumisen edellytys on perinteisten instituutioiden säilyttäminen. Vaaliluetteloon merkityistä 10 000 henkilöstä noin kaksi kolmasosaa asuu muualla kuin Pohjois-Lapissa ja arviolta 2–3 prosenttia heistä saa toimeentulonsa poronhoidosta. Suurin osa vaaliluetteloon merkityistä henkilöistä ei poikkea elämäntapansa, kulttuurinsa tai asuinalueensa osalta muusta väestöstä, eikä heiltä ole edellytetty mitään näyttöä siitä, että he polveutuisivat alueen alkuperäisestä saamelaisväestöstä tai saamelaisista.

Purkuhakemuksen tavoitteena on poistaa saamelaiskäräjien vaaliluettelosta sellaisia henkilöitä, jotka todistettavasti polveutuvat alueen alkuperäisistä saamelaisista. Lähes kaikki nämä henkilöt ovat myös vedonneet siihen, että he asuvat saamelaisten perinteisillä asuinalueilla ja harjoittavat metsästystä, kalastusta tai poronhoitoa. Perustuslain esitöiden ja oikeuskäytännön mukaan näiden elinkeinojen harjoittaminen on saamelaiskulttuurin harjoittamista. Moni saamelaiskäräjävaalien äänioikeutetuista, joiden oikeutta äänestää ei ole kyseenalaistettu, hyväksyisi lappalaisperusteella hakeneet henkilöt vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien hallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen A:n, B:n ja C:n osalta.

A:n, B:n ja C:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Purkuhakemus perustuu keskeisiltä osiltaan siihen, että YK:n ihmisoikeuskomitea on 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa katsonut Suomen loukanneen YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä KP-sopimus) sisältämiä oikeuksia sen vuoksi, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuulumisen määräytymisperusteista muun ohella tässä päätöksessä tarkoitetuissa purettaviksi haetuissa päätöksissä ei ole perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Purkuhakemuksessa on kaikkia 97 päätöstä haettu purettaviksi yhdellä ja samalla hakemuksella, eikä hakemuksessa ole tarkemmin esitetty erillisiä perusteluja yksittäisten päätösten osalta.

Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko ihmisoikeuskomitealla ollut näkökantoja tehdessään käytössä riittävät tiedot korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2011 ja 2015 ratkaisujen perusteista. Erityisesti on arvioitava sitä, onko ihmisoikeuskomitea perustanut näkökantansa oikeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin kysymys on korkeimman hallinto-oikeuden vuosina 2011 ja 2015 antamissa ratkaisuissaan soveltamasta niin sanotusta kokonaisarvioinnista. Asiassa on tältä osin kysymys myös siitä, millaisia johtopäätöksiä ihmisoikeuskomitean kansainvälisen oikeuden nykytilaa ilmaisevista näkökannoista on tehtävä.

Toiseksi on kysymys hallintolainkäyttölaissa säädettyjen purun edellytysten täyttymisen arvioinnista tilanteessa, jossa ihmisoikeuskomitea on todennut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan saamelaiskäräjälain 3 §:stä loukanneen ihmisoikeusilmoituksen tekijöiden KP-sopimukseen sisältyviä oikeuksia.

2. Keskeiset sovellettavat säännökset ja määräykset

2.1 Lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskeva säännös

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

2.2 Saamelaiskäräjistä annettu laki (saamelaiskäräjälaki)

Saamelaiskäräjälain 1 §:n 1 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät.

Saamelaismääritelmä sisältyy saamelaiskäräjälain 3 §:ään. Mainitun 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan saamelaiskäräjälaissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen:

1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai

2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka

3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Saamelaiskäräjälain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Lain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Saamelaiskäräjälain 13 §:n 3 momentin mukaan hallitus valmistelee asiat saamelaiskäräjien kokoukselle ja toimeenpanee käräjien päätökset siten kuin työjärjestyksessä tarkemmin määrätään. Lain 14 §:n mukaan saamelaiskäräjät asettaa vaalilautakunnan 4 luvussa tarkoitettuja vaaleja varten.

Saamelaiskäräjälain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta.

Saamelaiskäräjälain 23 a §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon on pyynnöstä otettava siitä puuttuva äänioikeutettu saamelainen.

2.3 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus) ja sen valinnainen pöytäkirja

Suomessa vuonna 1976 voimaan tulleen KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 1 artiklan 1 kohdan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.

Mainitun 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti.

KP-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan jokainen sopimusvaltio sitoutuu kunnioittamaan ja takaamaan jokaiselle alueellaan olevalle ja oikeuspiiriinsä kuuluvalle yksilölle tässä yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet ilman minkäänlaista rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muuhun mielipiteeseen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, omaisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.

Mainitun 2 artiklan 2 kohdan mukaan jokainen valtio sitoutuu perustuslakiensa mukaisessa järjestyksessä ja tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin toteuttaakseen lainsäädännöllä tai muulla tavalla tässä yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet, jotka eivät jo ole voimassa.

Mainitun 2 artiklan 3 kohdan mukaan jokainen sopimusvaltio sitoutuu:

a) varmistamaan, että jokaisella henkilöllä, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on käytettävissään tehokas oikeuskeino, vaikka loukkauksen olisivat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt;

b) varmistamaan, että se, joka turvautuu sellaiseen oikeuskeinoon, saa oikeutensa ratkaistuksi toimivaltaisen oikeudellisen, hallinnollisen tai lakiasäätävän viranomaisen tai muun valtion oikeusjärjestyksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen toimesta, sekä kehittämään oikeuskeinojen käyttömahdollisuuksia;

c) varmistamaan, että toimivaltaiset viranomaiset panevat täytäntöön sellaisten oikeuskeinojen perusteella annetut päätökset.

KP-sopimuksen 25 artiklan mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman minkäänlaista tämän yleissopimuksen 2 artiklassa mainittua erottelua ja ilman kohtuuttomia rajoituksia:

a) ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta;

b) äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, jotka perustuvat yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen ja salaiseen äänestykseen, joka takaa valitsijoiden tahdon vapaan ilmentymisen;

c) päästä periaatteessa yhdenvertaisina maansa julkisiin virkoihin.

KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

KP-sopimukseen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan 1 artiklan mukaan yleissopimuksen sopimusvaltio, josta tulee tämän pöytäkirjan osapuoli, tunnustaa komitean pätevyyden ottaa vastaan ja käsitellä ilmoituksia tuomiovaltansa piiriin kuuluvilta yksityisiltä henkilöiltä, jotka väittävät joutuneensa tuon valtion taholta tapahtuneen johonkin yleissopimuksessa ilmaistuun oikeuteen kohdistuneen loukkauksen uhriksi.

Valinnaisen pöytäkirjan 2 artiklassa on todettu, että sen mukaan, mitä 1 artiklassa on määrätty, yksityiset henkilöt, jotka väittävät jotakin yleissopimuksessa luetelluista oikeuksistaan loukatun ja jotka ovat käyttäneet kaikki mahdolliset kotimaiset oikeuskeinot, voivat lähettää kirjallisen ilmoituksen komitean käsiteltäväksi.

Valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohdan mukaan komitea käsittelee tämän pöytäkirjan mukaisesti vastaanotettuja ilmoituksia kaiken sen kirjallisen tietoaineksen perusteella, mitä kyseinen henkilö ja valtio ovat sen käytettäväksi antaneet. Saman artiklan 4 kohdan mukaan komitean tulee esittää näkökantansa asianomaiselle sopimusvaltiolle sekä yksityiselle henkilölle.

3. Muut huomioon otettavat kansainväliset asiakirjat

YK:n ihmisoikeuskomitea on 1.2.2019 antamissaan Suomea koskevissa näkökannoissa viitannut YK:n alkuperäiskansojen oikeuksista annetun julistuksen (YK:n alkuperäiskansajulistus) 8, 9 ja 33 artiklaan. Julistus on hyväksytty YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla vuonna 2007.

YK:n alkuperäiskansajulistuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan alkuperäiskansoilla ja niihin kuuluvilla yksilöillä on oikeus siihen, ettei niitä pakkosulauteta eikä niiden kulttuuria tuhota.

Mainitun 8 artiklan 2 kohdan mukaan valtiot tarjoavat tehokkaat järjestelmät, joilla estetään ja hyvitetään a alakohdan mukaan toiminta, jonka tarkoituksena tai vaikutuksena on se, että alkuperäiskansoilta riistetään niiden koskemattomuus erillisinä kansoina tai niiden kulttuuriset arvot tai etninen identiteetti; sekä d alakohdan mukaan kaikenlainen pakkosulauttaminen tai -liittäminen.

YK:n alkuperäiskansajulistuksen 9 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla ja niihin kuuluvilla yksilöillä on oikeus kuulua alkuperäisyhteisöön tai -kansakuntaan kyseisen yhteisön tai kansakunnan perinteiden ja tapojen mukaisesti. Tämän oikeuden käyttämisestä ei saa seurata minkäänlaista syrjintää.

YK:n alkuperäiskansajulistuksen 33 artiklan 1 kohdan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti. Tämä ei heikennä alkuperäiskansoihin kuuluvien yksilöiden oikeutta saada asuinvaltioidensa kansalaisuus. Saman artiklan 2 kohdan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus määrätä toimielintensä rakenteet ja valita niiden jäsenet omia menettelyjään noudattaen.

4. YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva yleissopimus ja YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) antamat suositukset vuosina 1990–2017

YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen (SopS 37/1970) mukaan sopimusvaltiot tuomitsevat rotusyrjinnän ja sitoutuvat muun ohella kaikin asianmukaisin keinoin viipymättä ryhtymään rotusyrjinnän poistamiseen sen kaikissa ilmenemismuodoissa. Sopimuksessa käsite "rotusyrjintä" tarkoittaa kaikkea rotuun, ihonväriin, syntyperään tahi kansalliseen tai etniseen alkuperään perustuvaa erottelua, poissulkemista tai etuoikeutta, jonka tarkoituksena tai seurauksena on ihmisoikeuksien ja perusvapauksien tasapuolisen tunnustamisen, nauttimisen tai harjoittamisen mitätöiminen tai rajoittaminen poliittisella, taloudellisella, sosiaalisella, sivistyksellisellä tai jollakin muulla julkisen elämän alalla.

Sopimuksen valvontaa varten on perustettu YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CERD).

YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea antoi vuonna 1990 yleisen suosituksen (General Recommendation No. 8), joka koskee samaistumista tiettyyn rodulliseen tai etniseen ryhmään. Käsiteltyään eri valtioiden yleissopimuksen nojalla antamia kertomuksia siitä, millä tavoin henkilöiden katsotaan kuuluvan tiettyyn rodulliseen tai etniseen ryhmään, komitea esitti mielipiteenään, että pääsääntöisesti ryhmään samaistumisen tulisi perustua kysymyksessä olevan henkilön itseidentifikaatioon.

Erityisesti Suomen osalta komitea katsoi vuonna 2003 antamissaan suosituksissa, että saamelaisen määritelmä, johon saamelaisia koskevan lainsäädännön soveltaminen perustuu, on liian suppea. Vuonna 2007 komitealle antamassaan vastauksessa Suomen hallitus ilmoitti määritelmän osaltaan perustuvan korkeimman hallinto-oikeuden lain osalta omaksumaan tulkintaan lisäten, että lain muuttamiselle tässä suhteessa ei nähty tarvetta (YK-asiakirja CERD/C/FIN/19, 15.10.2007). Käsiteltyään Suomen hallituksen määräaikaisraporttia keväällä 2009 pidetyssä istunnossaan komitea ilmoitti loppupäätelmissään toistavansa suosituksensa siitä, että sopimusvaltion tulisi antaa enemmän asiaankuuluvaa merkitystä kyseisten henkilöiden itseidentifikaatiolle, kuten komitean edellä mainitussa yleisessä suosituksessa nro 8 (1990) esitetään.

Vuonna 2012 antamassaan suosituksessa komitea pani merkille, että korkein hallinto-oikeus oli tukeutunut komitean aiempiin loppupäätelmiin 26.9.2011 tehdyssä päätöksessään, jossa oli määritelty saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutettu saamelainen. Komitea oli kuitenkin huolestunut siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymässä määritelmässä painotettiin riittämättömästi saamelaisten itsemääräämisoikeuksia, jotka oli tunnustettu YK:n julistuksessa alkuperäiskansojen oikeuksista (3 artikla), erityisesti oikeutta määrätä omasta identiteetistään tai jäsenyydestään tapojensa ja perinteidensä mukaisesti (33 artikla) sekä oikeutta siihen, ettei alkuperäiskansoja pakkosulauteta eikä niiden kulttuuria tuhota (5 ja 8 artikla).

Komitea suositteli vuonna 2012 antamassaan suosituksessa, että kun sopimusvaltio määrittelee, kenellä on äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa, se antaa asianmukaisen painoarvon saamelaisten itsemääräämisoikeudelle, joka liittyy heidän asemaansa Suomessa, heidän oikeudelleen määrätä omasta jäsenyydestään ja oikeudelleen siihen, ettei heitä pakkosulauteta.

Vuonna 2017 antamassaan suosituksessa komitea toisti alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan yleissuosituksensa nro 23 (1997) mukaisesti suosituksenaan, että määritellessään, kenellä on äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa, sopimusvaltion olisi annettava asianmukainen painoarvo saamelaisten itsemääräämisoikeudelle, joka liittyy heidän asemaansa Suomessa, heidän oikeudelleen määrätä omasta jäsenyydestään ja oikeudelleen siihen, ettei heitä pakkosulauteta.

5. Saamelaismääritelmää koskeva korkeimman hallinto-oikeuden keskeinen oikeuskäytäntö

KHO 1999:55

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohtaa ei voitu tulkita pelkästään lain sanamuodon perusteella, vaan tulkinnassa oli otettava huomioon hallitusmuodon 14 §:n 2 momentissa ja 51 a §:ssä saamelaisille alkuperäiskansana turvatut oikeudet ja saamelaiskäräjälain 1 §:ssä ilmaistu lain tarkoitus turvata saamelaisille alkuperäiskansana omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva kulttuuri-itsehallinto.

Hallituksen esityksen (HE 248/1994 vp) mukaan ensimmäisiksi ehdotetun saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitetuiksi viranomaisrekistereiksi olisi otettava vuoden 1875 luettelot. Tästä säädettäisiin asetuksella. Eduskunnan perustuslakivaliokunta huomautti mietinnössään (PeVM 17/1994 vp), ettei laki tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella oikeuttanut hallituksen esityksen perusteluissa mainittua mahdollisuutta säätää vuoden 1875 luettelot laissa tarkoitetuiksi yksinomaisiksi viranomaisrekistereiksi. Valiokunta ei myöskään pitänyt tarkoituksenmukaisena täydentää lakia tässä suhteessa erillisin asetuksenantovaltuuksin.

Saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 kohdan mukaan saamelaisella tarkoitetaan henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen, että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Tästä saamelaismäärittelyn pääperusteesta voitiin saamelaisuus ulottaa, lain 3 §:n 3 kohta huomioon ottaen, neljään sukupolveen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että perustuslakivaliokunnan mietinnössä olleella huomautuksella siitä, että asetuksella ei voitu säätää vuotta 1875 lakiehdotuksen 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettujen luettelojen perusvuodeksi, ei puututtu lain 1 §:ssä ilmaistuun lain tarkoitukseen eikä sitä voitu myöskään pitää suoranaisena kannanottona lakiehdotuksen 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuun saamelaismääritelmän sisältöön vaan ensisijaisesti lainsäädäntöjärjestystä koskevana huomautuksena. Saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohta oli näin ollen lain valmistelun perusteella ja 3 §:n 1 kohtaan nähden tulkinnanvarainen. Tarkemmin oli jäänyt määrittelemättä, milloin henkilön esivanhempien oli viimeksi ollut oltava merkittyinä lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuihin rekistereihin, jotta saamelaisuuden edellytys täyttyisi. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ajankohtaa ei voitu ulottaa kuinka kauaksi tahansa eikä ainakaan pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena oleva kieliperuste ulottui. Muutoin hallitusmuodon edellä mainituissa säännöksissä ja saamelaiskäräjälain 1 §:ssä tarkoitettu saamelaisille alkuperäiskansana turvattava omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva kulttuuri-itsehallinnon toteutuminen saattaisi vaarantua.

Koska NN:n esivanhempi oli viimeksi merkitty lappalaisten joukkoon maakirjaan vuonna 1762, hänen ei pelkästään tällä perusteella voitu katsoa olevan saamelaiskäräjälain 1 §:ssä tarkoitetun kulttuuri-itsehallinnon piiriin kuuluva, lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu saamelainen. Tämän vuoksi hän ei ollut äänioikeutettu vuoden 1999 saamelaiskäräjien vaaleissa.

KHO 2003:61

Henkilö A:n isä B oli merkitty saamelaiskäräjien vuonna 1999 toimitettavien vaalien vaaliluetteloon B:n isoisän saamenkielen oppimisesta ensimmäisenä kielenään esitetyn selvityksen ja saamelaiskäräjien paikallistuntemuksen perusteella. Koska saamelaisuuden edellytyksiä voidaan arvioida myös muun vastaavan tiedon kuin Pohjoismaiden saamelaisneuvoston Suomen jaoston vuonna 1962 suorittaman väestölaskennan pohjalta, muulla kuin viranomaisilta saatavalla tiedolla on merkitystä näitä edellytyksiä arvioitaessa. Asiaan ei myöskään ollut tullut B:n isoisän saamenkielisyyden osalta ratkaisuun vaikuttavaa uutta selvitystä, minkä vuoksi B:n merkitsemistä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vuoden 1999 vaalien vaaliluetteloon ei ollut pidettävä virheellisenä. A oli näin ollen saamelaiskäräjistä annetun lain tarkoittama saamelainen. A oli pyynnöstään lisättävä saamelaiskäräjien vuoden 2003 vaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna.

KHO 2011:81

Saamelaisena itseään pitänyt henkilö, joka oli arkistoviranomaisen antaman todistuksen mukaan vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjaan tunturilappalaiseksi merkityn henkilön jälkeläinen ja joka oli esittänyt selvitystä isovanhempansa saamen kielen oppimisesta, ei pelkästään näillä perusteilla ollut saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n sisältämän määritelmän mukainen saamelainen. Kun kuitenkin lisäksi otettiin huomioon tämän, Inarissa asuvan henkilön saamelaisuuteen ja saamelaiseen elämäntapaan samaistuminen kokonaisuutena, häntä oli pidettävä saamelaisena, joka oli pyyntönsä mukaisesti merkittävä saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon.

KHO 2015:145

Saamelaisena itseään pitävän valittajan, joka oli arkistoviranomaisen antaman todistuksen mukaan vuoden 1739 maakirjaan lappalaisten joukkoon merkityn henkilön jälkeläinen ja joka oli uskottavasti osoittanut saamelaisen sukutaustansa ja vahvan omistautumisensa sekä yksityis- että ammattielämässään saamen kielelle ja kulttuurille, oli kokonaisuutena arvioitaessa katsottava olevan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu saamelainen. 

KHO 2015:147

Saamelaisena itseään pitävä A oli esittänyt arkistoviranomaisen todistuksen, jonka mukaan hän on vuoden 1825 maakirjaan merkityn lappalaisen jälkeläinen. Hän oli lisäksi esittänyt selvitystä siitä, että hänen isänsä ja äitinsä puoleiset esivanhemmat oli merkitty Inarin saamelaisten perhekortistoon. Yksityishenkilön antaman todistuksen mukaan valittajan vuonna 1907 syntynyt äiti oli oppinut inarinsaamen ensimmäisenä kielenään ja mainittu kieli ollut perheen kotikieli. Todistuksen antaja kertoi olleensa pikkupoikana mukana perheen elämässä, koska hän oli sukulainen, ja muistavansa puhuneensa tuolloin inarinsaamea valittajan isovanhempien kanssa. Esimerkiksi kalojen nimet oli ilmaistu inarinsaamella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yksityishenkilön antaman todistuksen perusteella oli vahvoja viitteitä siitä, että valittajan äidin perheessä oli puhuttu saamea ainakin jossain määrin. Valittajaa ei esitetyn todistuksen perusteella kuitenkaan voitu merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon pelkästään saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan mukaisella perusteella. Valittajaa ei voitu merkitä luetteloon myöskään suoraan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan perusteella. Edellä mainitut kieltä ja polveutumista koskevat seikat sekä valittajan esittämä selvitys saamelaisista elämäntavoistaan ja samaistumisestaan saamelaisuuteen vaikuttivat kuitenkin kokonaisharkinnassa siten, että valittajan katsottiin täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitetun saamelaismääritelmän.

KHO 13.1.2016 taltio 79 (julkaistu)

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hakemuksessaan vaatinut, että korkeimman hallinto-oikeuden 26.9.2011 antama päätös taltionumero 2710 (KHO 2011:81), jolla korkein hallinto-oikeus oli A:n valituksesta kumonnut saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määrännyt, että A oli merkittävä vuoden 2011 saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon äänioikeutettuna, puretaan. Korkein hallinto-oikeus oli 8.3.2013 tekemällään päätöksellä taltionumero 857 hylännyt saamelaiskäräjien hallituksen hakemuksen purkaa kyseinen 26.9.2011 annettu päätös.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi vuonna 2016 antamallaan päätöksellä saamelaiskäräjien vaalilautakunnan hakemuksen. Päätöksen perusteluissa todettiin muun ohella seuraavaa:

"Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n johtolauseen mukaan saamelaisella tarkoitetaan henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena. Tämän subjektiiviseen arvioon perustuvan samaistumisen eli niin sanotun itseidentifikaation ohella henkilön määritteleminen saamelaiseksi edellyttää ainakin jonkin kyseisessä pykälässä mainitun objektiivisen edellytyksen täyttymistä.

Saamelaiskäräjälaki ei edellytä, että saamelaiskäräjien vaalilautakunnan kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva, vaan asia on päätettävä lain 3 §:n mukaisia kriteerejä noudattaen.

Kokonaisarvioinnilla on merkitystä tilanteissa, joissa henkilö lähtökohtaisesti täyttää ainoastaan lain 3 §:n 2 kohdan sanamuodon mukaisen edellytyksen, mutta lainkohdassa tarkoitettu merkintä on ajalta ennen vuotta 1875. Mitä vanhemmasta luettelomerkinnästä on kysymys, sitä vahvempaa selvitystä edellytetään henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin. Kokonaisarviointia ei siten ole suoritettu tilanteessa, jossa henkilö ei ole täyttänyt ainuttakaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 1‒3 kohtaan sisältyvää perustetta.

Tähän nähden ja kun hakemuksessa ei ole muutoinkaan esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolain-käyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua, hakemus on hylättävä."

6. YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannat 1.2.2019 (epävirallinen suomennos)

6.1 Tiina Sanila-Aikion ilmoitus

Tiina Sanila-Aikio on 2.10.2015 tehnyt YK:n ihmisoikeuskomitealle ilmoituksen omasta puolestaan, Suomen saamelaisten puolesta ja Suomen saamelaiskäräjien puheenjohtajana saamelaiskäräjien hallituksen valtuuttamana (nro 2668/2015). Ilmoituksen tekijä on esittänyt, että sopimusvaltion (Suomen) korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2011 tekemä päätös poikkesi saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n konsensustulkinnasta – pykälässä määritellään, kenellä on oikeus tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaalien vaaliluetteloon, – ja että korkein hallinto-oikeus antoi myöhemmin äänioikeuden 93 sellaiselle henkilölle, jotka saamelaiskäräjät oli katsonut äänioikeudettomiksi. Ilmoituksen tekijä on väittänyt, että tämä toimenpide on heikentänyt saamelaisten ääntä saamelaiskäräjillä sekä saamelaiskäräjien tehokkuutta saamelaisten edustamisessa tärkeissä sopimusvaltion päätöksissä, jotka liittyvät saamelaisten maihin, kulttuuriin ja etuihin. Hän on väittänyt, että tämä sopimusvaltion oikeudeton puuttuminen saamelaisten oikeuteen määritellä, kenellä on oikeus osallistua saamelaiskäräjien vaaleihin, loukkaa yleissopimuksen 1 artiklaa ja heikentää ilmoituksen tekijän oikeutta ja saamelaisten äänioikeutta loukaten heidän oikeuksiaan yleissopimuksen 25 artiklassa tarkoitettuun poliittiseen osallistumiseen. Ilmoituksen tekijä on väittänyt myös, että päätökset siitä, keitä vaaliluetteloon merkittiin ja keitä ei merkitty, olivat mielivaltaisia ja loukkasivat yleissopimuksen 26 artiklaa. Lisäksi ilmoituksen tekijä on esittänyt, että koska saamelaiskäräjillä on keskeinen rooli suojeltaessa saamelaisten oikeuksia nauttia kulttuuristaan ja kielestään ja koska sopimusvaltio on perustanut saamelaiskäräjät kanavaksi, joka turvaa saamelaisten vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen asioissa, jotka liittyvät heidän etuihinsa, tämä oikeuksien heikentäminen loukkaa yleissopimuksen 27 artiklaa.

YK:n ihmisoikeuskomitea on 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa todennut Sanila-Aikion tekemän ilmoituksen johdosta muun ohella seuraavaa:

"6.1 Komitea on käsitellyt ilmoituksen kaiken sen kirjallisen tietoaineksen perusteella, jonka osapuolet ovat komitean käytettäväksi antaneet, kuten valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 1 kappaleessa edellytetään.

[---]

6.7 Tässä yhteydessä komitea toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan henkilön katsominen saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutetuksi saamelaiseksi edellyttää, että hän "pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai 2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka 3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa." Komitea toteaa myös, ettei korkein hallinto-oikeus useimmissa tapauksissa soveltanut kyseisiä objektiivisia perusteita, mitä osapuolet eivät ole kiistäneet.

[---]

6.10 Komitea panee merkille ilmoituksen tekijän väitteen, jonka mukaan saamelaiskäräjien tehtävän vuoksi tehokas toiminta ja kyky edus-taa saamelaisten näkemyksiä asianmukaisesti ovat olennaisia, jotta sopimusvaltio voi panna täytäntöön yleissopimuksen 25 ja 27 artiklan, ja saamelaiskäräjät on tärkeä väline saamelaisille niin yksilöinä kuin yhteisönä kyseisten oikeuksien nauttimiseksi ja käyttämiseksi. Komitea toteaa, että saamelaiskäräjien toimivaltaan kuuluu hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä huolehtia heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevista asioista, edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä sekä neuvotella kaikkien viranomaisten kanssa lukuisista asioista, jotka koskevat saa-melaisia alkuperäiskansana tai saamelaisten kotiseutualueen kehitystä. Tämän mukaisesti komitea katsoo, että saamelaiskäräjät on se instituutio, jonka avulla sopimusvaltio varmistaa saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten tehokkaan osallistumisen heihin vaikuttavaan päätöksentekoon. Siten 27 artiklassa määrätyt sopimusvaltion velvoitteet ovat riippuvaisia siitä tosiasiallisesta roolista, joka saamelaiskäräjillä voi olla päätöksenteossa, joka vaikuttaa saamelaisyhteisön jäsenten oikeuksiin nauttia omasta kulttuuristaan tai käyttää omaa kieltään yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa. Siksi saamelaiskäräjien vaaliprosessissa on varmistettava asianomaisten tehokas osallistuminen sisäisen itsemääräämisoikeuden toteuttamisprosessiin, mikä on välttämätöntä koko alkuperäisyhteisön elinvoimaisuuden ja hyvinvoinnin säilymisen kannalta. Yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti komitea katsoo myös, että sellaisten rajoitusten, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille, on oltava kohtuullisesti ja objektiivisesti perusteltuja sekä yhdenmukaisia muiden yleissopimuksen määräysten kanssa, mukaan lukien alkuperäiskansoihin liittyvä sisäisen itsemääräämisoikeuden periaate.

6.11 [---] Komitea toteaa ilmoituksen tekijän kiistatta esittäneen, että korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ovat vuodesta 2011 alkaen poikenneet siitä saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n konsensustulkinnasta, jota on noudatettu määritettäessä kuulumista saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Korkein hallinto-oikeus on erityisesti jättänyt useimmissa tapauksissa vaatimatta vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymistä ja soveltanut sen sijaan "kokonaisharkintaa" sekä tutkinut, onko henkilö itse "vahvoin" näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena, ja on siten loukannut saamelaisten kykyä käyttää saamelaiskäräjien välityksellä saamelaisten itsemääräämisoikeuden keskeistä ulottuvuutta määritettäessä, ketkä ovat saamelaisia. Komitea katsoo, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut vaikuttivat ilmoituksen tekijän ja hänen saamelaisyhteisönsä oikeuteen osallistua vaaliprosessiin sen instituution vaaleissa, jonka sopimusvaltio on tarkoittanut turvaamaan tehokkaan sisäisen itsemääräämisoikeuden ja saamelaisten alkuperäiskansan jäsenten oikeuden omaan kieleen ja kulttuuriin. Komitea katsoo myös, että poiketessaan tällä tavoin sen lainsäädännön konsensustulkinnasta, jonka perusteella kuuluminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon määräytyy, korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Siksi komitea katsoo, että sen käsiteltävänä olevat tosiseikat loukkaavat ilmoituksen tekijän oikeuksia, joista määrätään 25 artiklassa, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa.

[---]

7. Edellä sanotun perustella komitea, yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 4 kappaleen mukaisesti toimien, katsoo, että sen käsiteltävänä olevat asiat osoittavat loukatun yleissopimuksen 25 artiklaa, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa.

8. Yleissopimuksen 2 artiklan 3 kappaleen a kohdan mukaisesti sopimusvaltio on velvollinen tarjoamaan ilmoituksen tekijöille tehokkaan oikeuskeinon. Tämä edellyttää, että sopimusvaltio antaa täysimittaisen hyvityksen yksilöille, joiden yleissopimuksella turvattuja oikeuksia on loukattu. Siten sopimusvaltio on velvollinen muun muassa arvioimaan uudelleen saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n varmistaakseen, että edellytykset äänioikeudelle saamelaiskäräjien vaaleissa määritellään ja niitä sovelletaan kunnioittaen saamelaisten oikeutta käyttää sisäistä itsemääräämisoikeuttaan yleissopimuksen 25 ja 27 artiklan mukaisesti. Sopimusvaltio on myös velvollinen ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin estääkseen vastaavat loukkaukset tulevaisuudessa.

9. Pitäen mielessä, että sopimusvaltio on valinnaisen pöytäkirjan osapuoleksi tulemalla tunnustanut komitean toimivallan ratkaista, onko yleissopimusta loukattu, ja että sopimusvaltio on yleissopimuksen 2 artiklan mukaisesti sitoutunut takaamaan jokaiselle alueellaan olevalle ja oikeuspiiriinsä kuuluvalle yksilölle yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet sekä tarjoamaan tehokkaan ja täytäntöönpanokelpoisen oikeuskeinon, kun on todettu loukkauksen tapahtuneen, komitea pyytää saada sopimusvaltiolta 180 päivän kuluessa tiedot niistä toimista, joihin on ryhdytty komitean näkökantojen panemiseksi täytäntöön. Lisäksi sopimusvaltiota pyydetään julkaisemaan nämä näkökannat ja levittämään niitä laajalti sopimusvaltion virallisilla kielillä, myös varmistaen niiden saatavuuden saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenille." 

6.2 Klemetti Näkkäläjärvi ja muut

Klemetti Näkkäläjärvi (pääasiallinen ilmoituksen tekijä) ja 24 muuta henkilöä, joista kaksi on Norjan kansalaisia ja muut Suomen kansalaisia, ovat 23.3.2016 tehneet YK:n ihmisoikeuskomitealle ilmoituksen (nro 2950/2017). He kaikki ilmoittavat olevansa saamelaisten alkuperäiskansan jäseniä. Ilmoituksen tekijät ovat väittäneet Suomen sopimusvaltiona loukanneen heidän yleissopimuksen 1, 25, 26 ja 27 artiklalla turvattuja oikeuksiaan.

YK:n ihmisoikeuskomitea on 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa todennut Klemetti Näkkäläjärven ja muiden tekemän ilmoituksen johdosta muun ohella seuraavaa:

"9.1 Komitea on käsitellyt ilmoituksen kaiken sen kirjallisen tietoaineksen perusteella, jonka osapuolet ovat komitean käytettäväksi antaneet, kuten valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 1 kappaleessa edellytetään.

[---]

9.5 Komitea palauttaa mieliin, että sen yleissopimuksen 25 artiklaa koskevan yleiskommentin numero 25 mukaan sellaisten ehtojen, joita asetetaan mahdollisuudelle käyttää oikeuksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta, äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, olisi perustuttava objektiivisiin ja kohtuullisiin perusteisiin. Komitea palauttaa mieliin myös Lovelace v. Kanada -asiassa omaksumansa ratkaisukäytännön, jonka mukaan joissakin tapauksissa saattaa olla tarpeen määritellä alkuperäiskansaan kuuluvien henkilöiden ryhmä, jotta koko tietyn vähemmistön elinvoimaisuutta ja hyvinvointia pystyttäisiin suojelemaan. Kitok v. Ruotsi -asiassa komitea katsoi, että vähemmistön yksittäisen jäsenen oikeuden rajoittaminen on osoitettava kohtuullisesti ja objektiivisesti perustelluksi ja välttämättömäksi koko kyseisen vähemmistön elinvoimaisuuden ja hyvinvoinnin säilymisen kannalta.

[---]

9.7 Tässä yhteydessä komitea toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan henkilön katsominen saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutetuksi saamelaiseksi edellyttää, että hän "pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai 2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka 3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa." Lisäksi komitea toteaa korkeimman hallinto-oikeuden lausuneen useimmissa tapauksissa yksiselitteisesti, ettei kyseinen henkilö täyttänyt mitään 3 §:ssä mainituista objektiivisista perusteista, mitä osapuolet eivät ole kiistäneet.

[---]

9.10 Komitea panee merkille ilmoituksen tekijöiden väitteet, joiden mukaan saamelaiskäräjien tehtävän vuoksi tehokas toiminta ja kyky edustaa saamelaisten näkemyksiä asianmukaisesti ovat olennaisia, jotta sopimusvaltio voi panna täytäntöön yleissopimuksen 25 ja 27 artiklan, ja saamelaiskäräjät on tärkeä väline saamelaisille niin yksilöinä kuin yhteisönä kyseisten oikeuksien nauttimiseksi ja käyttämiseksi. Komitea toteaa, että saamelaiskäräjien toimivaltaan kuuluu hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä huolehtia heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevista asioista, edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä sekä neuvotella kaikkien viranomaisten kanssa lukuisista asioista, jotka koskevat saamelaisia alkuperäiskansana tai saamelaisten kotiseutualueen kehitystä. Tämän mukaisesti komitea katsoo, että saamelaiskäräjät on se instituutio, jonka avulla sopimusvaltio varmistaa saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten tehokkaan osallistumisen heihin vaikuttavaan päätöksentekoon. Siten 27 artiklassa määrätyt sopimusvaltion velvoitteet ovat riippuvaisia siitä tosiasiallisesta roolista, joka saamelaiskäräjillä voi olla päätöksenteossa, joka vaikuttaa saamelaisyhteisön jäsenten oikeuksiin nauttia omasta kulttuuristaan tai käyttää omaa kieltään yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa. Siksi saamelaiskäräjien vaaliprosessissa on varmistettava asianomaisten tehokas osallistuminen sisäisen itsemääräämisoikeuden toteuttamisprosessiin, mikä on välttämätöntä koko alkuperäisyhteisön elinvoimaisuuden ja hyvinvoinnin säilymisen kannalta. Yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti komitea katsoo myös, että sellaisten lailla säädettyjen rajoitusten, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille, on oltava kohtuullisesti ja objektiivisesti perusteltuja sekä yhdenmukaisia muiden yleissopimuksen määräysten kanssa, mukaan lukien alkuperäiskansoihin liittyvät sisäisen itsemääräämisoikeuden periaatteet.

9.11 Käsiteltävänä olevassa asiassa ilmoituksen 22 tekijää ovat saamelaiskansan jäseniä ja osallistuvat vaaliprosessiin. Komitea toteaa ilmoituksen tekijöiden kiistatta esittäneen, että korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ovat vuodesta 2011 alkaen poikenneet siitä saamelaiskäräjälain 3 §:n konsensustulkinnasta, jota on noudatettu määritettäessä kuulumista saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Korkein hallinto-oikeus on erityisesti jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan "kokonaisarvioon" siitä, onko henkilö itse "vahvoin" näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena, ja on siten loukannut saamelaisten kykyä käyttää saamelaiskäräjien välityksellä saamelaisten itsemääräämisoikeuden keskeistä ulottuvuutta määritettäessä, ketkä ovat saamelaisia. Komitea panee merkille myös ilmoituksen tekijöiden väitteet, joiden mukaan saamelaisten edustus vaaliluetteloissa on vaarassa edelleen heikentyä lähitulevaisuudessa. Komitea katsoo, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut vaikuttivat edellä mainittujen 22 ilmoituksen tekijän ja heidän saamelaisyhteisönsä oikeuksiin osallistua vaaliprosessiin sen instituution vaaleissa, jonka sopimusvaltio on tarkoittanut turvaamaan tehokkaan sisäisen itsemääräämisoikeuden ja saamelaisten alkuperäiskansan jäsenten oikeuden omaan kieleen ja kulttuuriin. Komitea katsoo myös, että poiketessaan tällä tavoin sen lainsäädännön konsensustulkinnasta, jonka perusteella kuuluminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon määräytyy, korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Siksi komitea katsoo, että sen käsiteltävänä olevat tosiseikat loukkaavat ilmoituksen tekijöiden oikeuksia, joista määrätään 25 artiklassa, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa.

[---]

10. Edellä sanotun perusteella komitea, yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 4 kappaleen mukaisesti toimien, katsoo, että sen käsiteltävänä olevat tosiseikat osoittavat loukatun yleissopimuksen 25 artiklaa, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa.

11. Yleissopimuksen 2 artiklan 3 kappaleen a kohdan mukaisesti sopimusvaltio on velvollinen tarjoamaan ilmoituksen tekijöille tehokkaan oikeuskeinon. Tämä edellyttää, että sopimusvaltio antaa täysimittaisen hyvityksen yksilöille, joiden yleissopimuksella turvattuja oikeuksia on loukattu. Siten sopimusvaltio on velvollinen muun muassa arvioimaan uudelleen saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n varmistaakseen, että edellytykset äänioikeudelle saamelaiskäräjien vaaleissa määritellään ja niitä sovelletaan kunnioittaen saamelaisten oikeutta käyttää sisäistä itsemääräämisoikeuttaan yleissopimuksen 25 ja 27 artiklan mukaisesti. Sopimusvaltio on myös velvollinen ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin estääkseen vastaavat loukkaukset tulevaisuudessa.

12. Pitäen mielessä, että sopimusvaltio on valinnaisen pöytäkirjan osapuoleksi tulemalla tunnustanut komitean toimivallan ratkaista, onko yleissopimusta loukattu, ja että sopimusvaltio on yleissopimuksen 2 artiklan mukaisesti sitoutunut takaamaan jokaiselle alueellaan olevalle ja oikeuspiiriinsä kuuluvalle yksilölle yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet sekä tarjoamaan tehokkaan ja täytäntöönpanokelpoisen oikeuskeinon, kun on todettu loukkauksen tapahtuneen, komitea pyytää saada sopimusvaltiolta 180 päivän kuluessa tiedot niistä toimista, joihin on ryhdytty komitean näkökantojen panemiseksi täytäntöön. Lisäksi sopimusvaltiota pyydetään julkaisemaan nämä näkökannat ja levittämään niitä laajalti sopimusvaltion virallisilla kielillä, myös varmistaen niiden saatavuuden saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenille."

7. YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantojen oikeudellinen merkitys

Suomi on KP-sopimuksen hyväksyessään sitoutunut yleissopimuksen 2 artiklan mukaisesti muun ohella kunnioittamaan ja takaamaan jokaiselle alueellaan olevalle ja oikeuspiiriinsä kuuluvalle yksilölle yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet sekä varmistamaan, että jokaisella henkilöllä, jonka yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia on loukattu, on käytettävissään tehokas oikeuskeino.

Ihmisoikeuskomitea on KP-sopimukseen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan perusteella toimivaltainen käsittelemään niiltä yksityisiltä henkilöiltä tulevia ilmoituksia, jotka väittävät joutuneensa johonkin yleissopimuksessa ilmaistuun oikeuteen kohdistuneen loukkauksen uhriksi. Suomi on valinnaisen pöytäkirjan 1 artiklan mukaisesti tunnustanut komitean pätevyyden ottaa vastaan ja käsitellä ilmoituksia tuomiovaltansa piiriin kuuluvilta yksityisiltä henkilöiltä. Komitea käsittelee valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 1 kappaleen mukaan pöytäkirjan mukaisesti vastaanotettuja ilmoituksia kaiken sen kirjallisen tietoaineksen perusteella, mitä kyseinen henkilö ja valtio ovat sen käytettäväksi antaneet. Saman artiklan 4 kappaleen mukaan komitea esittää näkökantansa asianomaiselle sopimusvaltiolle sekä yksityiselle henkilölle.

Ihmisoikeuskomitea ei yksilöiden ilmoituksia käsitellessään ole varsinaisesti oikeudellinen elin, mutta sen ilmaisemat näkökannat ilmentävät joitakin oikeudellisen päätöksen keskeisiä tunnusmerkkejä (General Comment No. 33 on obligations of States Parties under the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, 5.10.2008, kappale 11). Näkökannat eivät ole varsinaisesti oikeudellisesti sitovia eikä komitealla ole erityistä toimivaltaa varmistaa niiden täytäntöönpanoa (Venice Commission Report on the implementation of international human rights treaties in domestic law and the role of courts, 10–11.10.2014, kappale 76 ja 78). Näkökannoissa kuitenkin määritetään auktoritatiivisesti yleissopimuksen tulkintaa (General Comment No. 33, kappale 13). Sopimusvaltioilla on siten velvollisuus toimia vilpittömässä mielessä sopimusvelvoitteidensa toteuttamiseksi komitean esittämien näkökantojen mukaisesti (General Comment No. 33, kappale 15). Komitealla on lisäksi mahdollisuus seurata näkökantojen toteuttamista ja todeta näkökannoissaan sopimusvelvoitteisiin perustuvia valtioon kohdistuvia velvollisuuksia tarjota tehokas oikeussuojakeino ja hyvitys yksilöille, joiden oikeuksia se on todennut loukatun.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suomi on valinnaisen pöytäkirjan hyväksyessään sitoutunut ottamaan ihmisoikeuskomitean näkökannat huomioon. Ihmisoikeuskomitean näkökannat eivät kuitenkaan ole samalla tavalla oikeudellisesti velvoittavia kuin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot (ks. näiden tuomioiden osalta KHO 2016:33). Toisaalta on syytä ottaa huomioon, että vuonna 2005 oikeudenkäymiskaaren ylimääräistä muutoksenhakua koskevan muutoksen yhteydessä ihmisoikeuskomitea on lain esitöissä nimenomaisesti rinnastettu lainkohdassa tarkoitettuna kansainvälisenä lainkäyttö- tai valvontaelimenä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen (HE 9/2005 vp, s. 25). Joka tapauksessa vähimmäisvaatimuksena voidaan pitää sitä, että sopimusvaltio toimii velvoitteitaan toteuttaessaan vilpittömässä mielessä. Siltä osin kuin korkein hallinto-oikeus esittää ihmisoikeuskomitean näkökannoista poikkeavia käsityksiä esimerkiksi kansallisen oikeuden tulkinnan sisällöstä, sen on perusteltava näkemyksensä.

Nyt purkuhakemuksen perusteena olevissa näkökannoissaan ihmisoikeuskomitea on todennut (Näkkäläjärvi ja muut kappale 11 ja Sanila-Aikio kappale 8), että sopimusvaltio on yleissopimuksen mukaisesti velvollinen tarjoamaan ilmoituksen tekijöille tehokkaan oikeuskeinon, mikä edellyttää täysimittaisen hyvityksen antamista. Suomi on ihmisoikeuskomitean mukaan siten velvollinen muun muassa arvioimaan uudelleen saamelaiskäräjälain 3 §:n varmistaakseen, että edellytykset äänioikeudelle saamelaiskäräjien vaaleissa määritellään ja niitä sovelletaan kunnioittaen saamelaisten oikeutta käyttää sisäistä itsemääräämisoikeuttaan yleissopimuksen 25 ja 27 artiklan mukaisesti. Suomi on komitean näkökantojen mukaan myös velvollinen ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin estääkseen vastaavat loukkaukset tulevaisuudessa.

Ihmisoikeuskomitean näkökannoissa ei ole suoraan edellytetty, että ne korkeimman hallinto-oikeuden päätökset, joiden osalta ihmisoikeusloukkaus on todettu, purettaisiin tai poistettaisiin. Tähän komitealla ei korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ole toimivaltaakaan. Lainvoimaisen päätöksen purkamisen arvioimisessa sovelletaan siten ainoastaan hallintolainkäyttölain säännöksiä. Tehokkaan oikeussuojakeinon tarjoamisen vaatimus on kuitenkin otettava tässä harkinnassa huomioon.

8. Arvio YK:n ihmisoikeuskomitean vuoden 2019 näkökannoista

Ihmisoikeuskomitea on näkökannoissaan todennut (Näkkäläjärvi ja muut kappale 9.7 ja Sanila-Aikio kappale 6.7) korkeimman hallinto-oikeuden lausuneen useimmissa tapauksissa yksiselitteisesti, ettei kyseinen henkilö täyttänyt mitään 3 §:ssä mainituista objektiivisista perusteista. Komitean mukaan osapuolet eivät ole kiistäneet tätä seikkaa. Lisäksi komitea on katsonut (Näkkäläjärvi ja muut kappale 9.11 ja Sanila-Aikio kappale 6.11) olevan kiistatonta, että korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ovat vuodesta 2011 alkaen poikenneet siitä saamelaiskäräjälain 3 §:n konsensustulkinnasta, jota on noudatettu määritettäessä kuulumista saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Komitean mukaan korkein hallinto-oikeus on erityisesti jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan "kokonaisarvioon" siitä, onko henkilö itse "vahvoin" näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena. Johtopäätöksenään komitea katsoo, että poiketessaan tällä tavoin sen lainsäädännön konsensustulkinnasta, jonka perusteella kuuluminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon määräytyy, korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei ole perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin.

Näitä ihmisoikeuskomitean esittämiä näkökohtia on syytä arvioida korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2011 ja 2015 esittämien saamelaiskäräjälain 3 §:n tulkintaa koskevien päätösten valossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa 2011:81 korkein hallinto-oikeus katsoi muun ohella perustuslakivaliokunnan kannanottoihin viitaten, ettei saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohtaa ollut perusteita tulkita kaavamaisesti siten, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmilla viranomaisluetteloilla olisi merkitystä tai että saamelaisuus mainitun lainkohdan sisältämällä jälkeläisperusteella voisi ulottua kaikissa yksittäistilanteissa yksinomaan neljän sukupolven päähän. Saamelaiskäräjälain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ja lain 3 §:n 2 kohdan syntyyn vaikuttaneet näkökohdat huomioon ottaen lainkohtaa ei korkeimman hallinto-oikeuden mukaan liioin ollut perusteita tulkita niin, että mainittu 2 kohta ei sisältäisi mitään ajallista rajoitusta. Samassa ratkaisussa korkein hallinto-oikeus myös totesi, että saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 kohdan mukaista perustetta, jossa edellytetään saamen kielen oppimista ensimmäisenä kielenä, on eräissä tapauksissa esimerkiksi isovanhempien osalta vaikea luotettavasti selvittää ja näyttää toteen. Siten saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen ja asian luonne huomioon ottaen asiasta ei voitu edellyttää esitettävän viranomaisselvitystä.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus edelleen katsoi, että saamelaiskäräjälain 3 §:ää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä kieliperusteesta. Tulkinnan lähtökohtana on sen arvioiminen, pitääkö henkilö itseään saamelaisena ja onko tälle samaistumiselle objektiivisia perusteita. Tulkittaessa saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettua jälkeläisyyttä lähtökohtana on lain tarkoitus huomioon ottaen se, että kaukaisten esivanhempien esiintyminen rekistereissä ei osoita asianomaisen yksin tällä perusteella olevan saamelainen. Vanhoillakin rekisterimerkinnöillä voi kuitenkin olla merkitystä itseidentifikaation ja asian kokonaisarvioinnin kannalta, vaikka pääsääntöisesti esivanhemman esiintyminen vuotta 1875 vanhemmissa luetteloissa ei sellaisenaan osoitakaan asianomaista saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaisesti saamelaiseksi.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:147 korkein hallinto-oikeus olennaisin osin toisti vuoden 2011 vuosikirjaratkaisussaan esittämänsä saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 ja 2 kohtaa koskevat linjaukset. Lisäksi korkein hallinto-oikeus täsmensi tulkinnan perusteita toteamalla muun muassa, että kokonaisarvioinnilla on merkitystä erityisesti tilanteissa, joissa henkilö lähtökohtaisesti täyttää ainoastaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan mukaisen edellytyksen, mutta lainkohdan mukainen merkintä on ajalta ennen vuotta 1875. Mitä vanhemmasta luettelomerkinnästä on kysymys, sitä vahvempaa selvitystä edellytetään henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin.

Käsitellessään vuonna 2016 saamelaiskäräjien vaalilautakunnan purkuhakemusta (KHO 13.1.2016 taltionumero 79) korkein hallinto-oikeus toisti mainitun täsmennyksen ja totesi, että kokonaisarviointia ei siten ole suoritettu tilanteessa, jossa henkilö ei ole täyttänyt ainuttakaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 1–3 kohtaan sisältyvää perustetta.

Korkein hallinto-oikeus pitää edellä mainittuun nähden ihmisoikeuskomitean näkemystä siitä, että korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan yksiselitteisesti lausunut, ettei kyseinen henkilö ole täyttänyt mitään saamelaiskäräjälain 3 §:ssä mainituista objektiivisista perusteista, varsin yksioikoisena. Vastaavasti komitean toteamus, jonka mukaan korkein hallinto-oikeus on jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan kokonaisarviointiin siitä, onko henkilö itse vahvoin näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena, on korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan sekin asiaa yksinkertaistava.

Korkein hallinto-oikeus korostaa, että kokonaisarvioinnilla on ollut merkitystä erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa henkilö on lähtökohtaisesti täyttänyt saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan sanamuodon mukaisen edellytyksen siitä, että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa. Se seikka, että tällainen merkintä on ollut ajalta ennen lain esitöissä mainittua ajankohtaa eli vuotta 1875, on kuitenkin edellyttänyt lisäselvitystä henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin. Lain tai sen esitöiden perusteella ei ole yksiselitteisesti todettavissa, että ennen vuotta 1875 laissa tarkoitettuihin asiakirjoihin merkityn henkilön jälkeläisen ei missään olosuhteissa voitaisi katsoa olevan määritelmän mukainen saamelainen. Vastaavasti lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kieliperusteen osalta kokonaisarvioinnilla on näissä tapauksissa voinut olla merkitystä, kun isovanhemman saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä on esitetty selvitystä, joka ei ole kuitenkaan ollut täysin aukotonta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei se ole kokonaisarviointia tehdessään syrjäyttänyt laissa mainittuja objektiivisia kriteerejä. Kysymys on ollut lain tulkinnasta, jossa on pyritty ottamaan huomioon saamelaiskäräjälain esitöiden, perustuslakivaliokunnan kannanottojen, muun kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatteen ohella myös YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean (CERD) suositukset saamelaismääritelmän kansainväliseen oikeuteen perustuvasta asianmukaisesta tulkinnasta. Vuonna 2015 myös perustuslakivaliokunta on pitänyt mietinnössään PeVM 12/2014 vp muun ohella itseidentifikaatiota ja kokonaisharkintaa tärkeänä saamelaismääritelmää tulkittaessa.

Korkein hallinto-oikeus ei edellä mainituin perustein katso vuosina 2011 omaksumansa ja 2015 edelleen soveltamansa aiemmasta poikkeavan tulkinnan saamelaisen määritelmästä olleen tuolloisissa tulkintatilanteissa kansallisen oikeuden eli tässä tapauksessa saamelaiskäräjälain 3 §:n vastainen. Korkeimman hallinto-oikeuden käsitys asian käsittelyn perusteena olevista tosiseikoista ihmisoikeuskomiteassa poikkeaa siis tältä osin komitean näkemyksistä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa toisaalta, että niissä korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2011 ja 2015 ratkaisuissa, joissa on sovellettu kokonaisarviointia, on ihmisoikeuskomitean mainitsemalla tavalla poikettu aiemmista, etenkin vuonna 1999 annetuissa ratkaisuissa noudatetuista tulkintalinjauksista saamelaiskäräjälain 3 §:n soveltamisessa. Ihmisoikeuskomitea viittaa näkökannoissaan tähän aikaisempaan tulkintaan termillä konsensustulkinta ("consensual interpretation"), millä ilmeisesti viitataan siihen, että tämä tulkinta on ollut myös saamelaiskäräjien hyväksymä ja soveltama.

Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa erityisesti saamelaiskäräjälain esitöihin. Hallituksen esityksessä HE 248/1994 vp ehdotettiin, ettei saamelaiskäräjien hallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen voisi hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta päätyi kuitenkin asiassa antamassaan mietinnössä PeVM 17/1994 vp poistamaan valituskiellon. Valituskielto ei valiokunnan mielestä ollut asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jäi joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Samalla valiokunta lisäsi lakiin säännöksen, jonka perusteella korkein hallinto-oikeus määriteltiin valitusviranomaiseksi. Sääntelyn tarkoituksena siten on, että saamelaiskäräjien kielteiset päätökset voidaan valituksilla saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittaviksi sen varmistamiseksi, että saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaisia kriteerejä noudatetaan. Saamelaiskäräjälaissa ei edellytetä, että saamelaiskäräjien hallituksen kanta niin sanotun ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva (ks. myös KHO 2015:147 ja KHO 13.1.2016 taltionumero 79) eikä tällaista korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan edellytetä myöskään alkuperäiskansoja koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asioissa ei ihmisoikeuskomiteassa olekaan ollut kysymys korkeimman hallinto-oikeuden toimivallasta arvioida kriteerien täyttymistä sinänsä, vaan lähinnä siitä, missä määrin ja millä perustein korkein hallinto-oikeus on voinut poiketa saamelaiskäräjien yksittäistapauksessa tekemästä arviosta.

Korkein hallinto-oikeus ei edellä todetuista kansallisen lain tulkintaa koskevista näkemyseroista huolimatta kyseenalaista ihmisoikeuskomitean näkökantoja KP-sopimuksesta ja kansainvälisen oikeuden muista lähteistä johdettavien alkuperäiskansojen oikeuksia koskevien määräysten tulkinnasta. Komitea on näkökannoissaan yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti katsonut, että sellaisten lailla säädettyjen rajoitusten, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille, on oltava kohtuullisesti ja objektiivisesti perusteltuja sekä yhdenmukaisia muiden yleissopimuksen määräysten kanssa. Komitea on erityisesti korostanut saamelaiskäräjien roolia saamelaisten itsemääräämisoikeuden kannalta määriteltäessä, kuka on saamelainen. Korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisarvioon perustuva tulkinta, joka poikkeaa aiemmin sovelletusta niin sanotusta konsensustulkinnasta, ei ole komitean näkemyksen mukaan perustunut edellä mainittuihin kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Johto-päätöksenään komitea toteaa Suomen loukanneen ihmisoikeusilmoitusten tekijöiden oikeuksia, joista määrätään KP-sopimuksen 25 artiklassa luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa.

YK:n ihmisoikeuskomitea on näkökannoissaan täsmentänyt ja selkeyttänyt saamelaisen määritelmän tulkintaa alkuperäiskansoja koskevan kansainvälisen oikeuden näkökulmasta. Komitea on erityisesti painottanut niin sanotun ryhmähyväksynnän merkitystä arvioitaessa laissa säädettyjen rajoitusten kohtuullisuutta ja objektiivisuutta. Merkitystä on annettu myös sille, että saamelaiskäräjät on hyväksynyt aiemman niin sanotun konsensustulkinnan saamelaisen määritelmän sisällöstä. Näiden näkökohtien voidaan katsoa ilmentävän kansainvälisoikeudellisen tulkintakäytännön nykytilaa alkuperäiskansojen ja niihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista erityisesti siltä osin kuin kysymys on siitä, millainen painoarvo ryhmään kuulumisen arvioinnissa on annettava yhtäältä yksilön itseidentifikaatiolle sekä toisaalta alkuperäiskansan itsemääräämisoikeudelle ja ryhmähyväksynnälle.

9. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

9.1 Hakemuksen kohteena olevien päätösten purkuedellytysten arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, täyttyvätkö hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitetut purkuperusteiden edellytykset sen vuoksi, että YK:n ihmisoikeuskomitea on 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa todennut Suomen loukanneen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä KP-sopimuksen 25 ja 27 artiklassa tarkoitettuja ilmoitusten tekijöiden oikeuksia.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan purkuhakemuksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen tapahtuneeseen olosuhdemuutokseen eli niin sanottuun jälkiseikkaan perustuva selvitys ei pääsääntöisesti voi olla sellaista hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua uutta selvitystä, jonka perusteella päätös voidaan purkaa. Oikeuskäytännön tai tulkinnan muuttumista ei ole pidetty sellaisena perusteena, joka tulisi ottaa uutena selvityksenä huomioon (ks. Pekka Hallberg - Pirkko Ignatius - Heikki Kanninen: Hallintolainkäyttölaki, Helsinki 1997, s. 402). Silloinkin kun kysymys on siitä, että kansainvälinen lainkäyttö- tai valvontaelin on todennut kansallisen tuomioistuimen päätöksen ihmisoikeussopimuksen vastaiseksi, purun edellytyksiä arvioidaan uuden selvityksen sijasta ilmeisen väärän lain soveltamisen tai selvän menettelyvirheen kannalta (ks. Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus, Helsinki 2018, s. 1120).

Lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen sillä perusteella, että lakia on sovellettu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärin, edellyttää korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan sitä, että purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä lakia on sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti. Lain soveltamiskysymyksen tulkinnanvaraisuus ei sen sijaan muodosta perustetta tuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen purkamiselle (ks. KHO 2017:140).

Asiaa on ilmeisesti väärän lain soveltamisen perusteen kannalta arvioitu kuitenkin jossain määrin toisin niissä tilanteissa, joissa EU-tuomioistuin on todennut unionioikeuden vastaisuuden tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut ihmisoikeusloukkauksen.

Hallintolainkäyttölaissa ei ole lausuttu kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden valvomisessa toimivaltaisen lainkäyttö- tai valvontaelimen antaman tuomion tai muun ratkaisun merkityksestä ylimääräisen muutoksenhaun perusteena. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin oikeuskäytännössään katsonut, ettei muuttunut Euroopan unionin tuomioistuimen tai kansallinen oikeuskäytäntö ole ainakaan lähtökohtaisesti perusteena tätä ennen vallinneen tulkintakäytännön mukaisesti tehdyn päätöksen purkamiselle. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2016:33 todennut, että kysymystä on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen muuttuneen tai uuden oikeuskäytännön suhteen syytä arvioida samalla tavalla, ottaen kuitenkin huomioon kunkin asian olosuhteet ja ihmisoikeusmyönteinen laintulkinta. Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 7 YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantojen oikeudellisesta merkityksestä todettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ihmisoikeuskomitean toteamaa oikeudenloukkausta on tällaisessa yhteydessä lähtökohtaisesti arvioitava vastaavalla tavalla kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen muuttuneen tai uuden ratkaisukäytännön merkitystä.

Purkuperusteen täyttymistä ilmeisesti väärän lain soveltamisen kannalta arvioitaessa merkitystä voi olla sillä, onko arvioitavana kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen oikeuskäytännössä jossakin muussa asiassa tehty uusi tulkinta tai tulkinnan muutos vai ilmeneekö tällainen tulkinta nimenomaisesti purun hakijan asiassa tehdystä elimen ratkaisusta. Edellisessä tapauksessa ratkaisuista ilmenevä tulkinta ei ylimpien tuomioistuinten käytännössä yleensä ole ollut peruste purkaa ennen tulkinnan muuttumista lainvoimaiseksi tullutta päätöstä, jossa asia on ratkaistu noudattaen tuolloista ratkaisukäytäntöä (ks. kuitenkin olosuhteista johtuen toisin KKO 2009:80). Lähtökohtana voidaan pitää myös sitä, ettei edes todettu ihmisoikeusloukkaus sellaisenaan ole Suomen lain mukaan peruste lainvoimaisen tuomion purkamiselle silloinkaan, kun hakijana on asianosainen, jonka valituksen perusteella loukkauspäätös on annettu (ks. KKO 2014:93, kappale 44). Purun edellytyksen täyttymistä on kuitenkin tältä osin arvioitu jossain määrin laveammin. Korkein hallinto-oikeus on viitannut siihen, ettei hallintolainkäyttölain purkua koskevia säännöksiä tule tulkita ahtaasti, kun kysymys on perus- ja ihmisoikeuksien noudattamisesta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen nimenomaisesti hakijan asiassa antama tuomio voi siten hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin kohtien perusteilla olla perusteena lainkäyttöasiassa annetun päätöksen purkamiselle (KHO 2016:33). Tällaisissakin tapauksissa ylimpien tuomioistuinten käytännössä on kuitenkin annettu merkitystä sille, olisiko lain soveltajan pitänyt jo olemassa olevan ratkaisukäytännön valossa olla tietoinen kansainvälisen lainkäyttöelimen tulkinnasta (ks. KHO 2016:33 ja KKO 2014:93).

9.2 Johtopäätös

Purkuhakemuksen kohteena olevissa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on tukeuduttu saamelaiskäräjälain 3 §:n sanamuodon ohella etenkin lain esitöihin ja perustuslakivaliokunnan kannanottoihin. Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnassa on vuoden 2011 päätöksissä nojauduttu lisäksi YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) vuoden 2009 loppupäätelmiin, joissa oli katsottu, että Suomen tulisi antaa enemmän merkitystä henkilöiden itseidentifikaatiolle. Ottaen huomioon kyseisen valvontaelimen antamien suositusten painotusten vaihtelu itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän välillä eri aikoina, pelkästään se, että vuonna 2012 antamassaan suosituksessa komitea oli ollut huolestunut siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymässä määritelmässä painotettiin riittämättömästi saamelaisten itsemääräämisoikeuksia, ei myöskään merkitse, että vuoden 2015 päätösten olisi tällä perusteella katsottava perustuneen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo myös, että lain soveltaminen ei ole ollut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Kuten edellä kohdassa 8 on mainittu, ihmisoikeuskomitea on nyt vuonna 2019 antamissaan näkökannoissa täsmentänyt ja selkeyttänyt saamelaisen määritelmän tulkintaa alkuperäiskansoja koskevan kansainvälisen oikeuden näkökulmasta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ennen näitä ratkaisuja kansainvälisten valvontaelinten käytäntö erityisesti itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän keskinäisestä painoarvosta on ollut epäselvä määriteltäessä sitä, kuka on saamelainen. Korkeimman hallinto-oikeuden ei siten voida katsoa nyt käsiteltävinä olevien päätösten tekemisen ajankohtana soveltaneen lakia virheellisesti käytettävissä olleen kansainvälisoikeudellisen käytännön valossa. Asioissa ei ole siten esitetty sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen poiketa ilmeisesti väärää lain soveltamista koskevan purkuperusteen osalta ylimpien tuomioistuinten vakiintuneesta linjasta.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että ihmisoikeuskomitean näkökannat vuoden 2011 ja 2015 päätösten kokonaisarvioinnin sisällöstä perustuvat osin puutteellisiin tietoihin.

Päätösten purkaminen ei ole välttämätöntä myöskään ihmisoikeuskomitean näkökannoissaan mainitsemien tehokkaan oikeussuojakeinon ja tulevaisuuteen kohdistuvien loukkausten estämisen edellytysten toteuttamiseksi.

Edellä mainituin perustein hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa säädettyä perustetta hakemuksen kohteena olevien päätösten purkamiseen ei ole. Tämän vuoksi hakemus on sekä A:n että hänen lastensa B:n ja C:n osalta hylättävä.

10. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana, että A, B ja C pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Petri Helander, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Jaakko Autio. Esittelijä Suvi Leskinen.

Äänestyslausunnot ja esittelijän eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto:

"Asian lopputuloksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö eli hylkään hakemuksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Yhdyn enemmistön perusteluiden kohtiin 1.–7. Kohdasta 8 alkaen lausun perusteluina ja johtopäätöksenä seuraavaa:

8. Arvio YK:n ihmisoikeuskomitean esittämien näkökantojen suhteesta korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön ja purettavaksi haettujen päätösten sisältöön

Ihmisoikeuskomitea on käsitellyt Näkkäläjärven ja muiden sekä Sanila-Aikion ilmoitukset kaiken sen kirjallisen tietoaineksen perusteella, jonka osapuolet ovat komitean käytettäväksi antaneet, kuten KP-sopimukseen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohdassa edellytetään (Näkkäläjärvi ja muut kappale 6.1 ja Sanila-Aikio kappale 9.1). Komitean näkökannat ja johtopäätökset perustuvat siten niihin tietoihin, joita menettelyn osapuolet, tässä tapauksessa ilmoitusten tekijät ja Suomen valtio, ovat komitealle esittäneet. Tämän vuoksi on tärkeää arvioida, onko komitealla ollut ilmoituksia käsitellessään oikeat ja riittävät tiedot korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä ja purettavaksi haettujen päätösten sisällöstä erityisesti siltä osin kuin kysymys on korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2011 ja sen jälkeen antamissa ratkaisuissa soveltaman kokonaisarvioinnin oikeudellisesta sisällöstä ja merkityksestä.

Ihmisoikeuskomitea on näkökannoissaan todennut korkeimman hallinto-oikeuden lausuneen useimmissa tapauksissa, joilla komitea on tarkoittanut vuosina 2011 ja 2015 annettuja nyt purkuhakemuksen kohteena olevia ratkaisuja, yksiselitteisesti, että kysymyksessä oleva henkilö ei ole täyttänyt mitään saamelaiskäräjälain 3 §:ssä mainituista objektiivisista perusteista (Näkkäläjärvi ja muut kappale 9.7 ja Sanila-Aikio kappale 6.7). Komitean mukaan osapuolet eivät ole kiistäneet tätä seikkaa. Lisäksi komitea on katsonut (Näkkäläjärvi ja muut kappale 9.11 ja Sanila-Aikio kappale 6.11) olevan kiistatonta, että korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ovat vuodesta 2011 alkaen poikenneet siitä saamelaiskäräjälain 3 §:n konsensustulkinnasta, jota on noudatettu määritettäessä kuulumista saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Komitean mukaan korkein hallinto-oikeus on erityisesti jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan "kokonaisarvioon" siitä, onko henkilö itse "vahvoin" näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena. Johtopäätöksenään komitea on katsonut, että poiketessaan tällä tavoin sen lainsäädännön konsensustulkinnasta, jonka perusteella kuuluminen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon määräytyy, korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei ole perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Siksi komitea on katsonut, että sen käsiteltävänä olevat tosiseikat loukkaavat ilmoitusten tekijöiden oikeuksia, joista määrätään KP-sopimuksen 25 artiklassa, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa.

Näitä ihmisoikeuskomitean esittämiä näkökantoja ja johtopäätöksiä on arvioitava korkeimman hallinto-oikeuden vuosina 2011–2016 antamien saamelaiskäräjälain 3 §:n tulkintaa koskevien päätösten valossa.

Kuten edellä esitetystä ilmenee, ihmisoikeuskomitea on perustanut näkökantansa siihen käsitykseen korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä, jonka mukaan korkein hallinto-oikeus olisi jättänyt useimmissa ratkaisuissaan vuodesta 2011 alkaen vaatimatta vähintään yhden saamelaiskäräjälain 3 §:n 1–3 kohdissa mainitun objektiivisen perusteen täyttymistä ja soveltanut sen sijaan "kokonaisarviointia". Osapuolet eli ilmoituksen tekijät ja Suomen valtio eivät ole kiistäneet tätä näkemystä. Komitea on siten pitänyt tätä seikkaa riidattomana ja ottanut sen näkökantojensa perusteeksi.

Täten asiassa muodostuu keskeiseksi se, mikä on ollut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissään saamelaiskäräjälain 3 §:n kohdalla soveltaman kokonaisarvioinnin oikeudellinen sisältö ja merkitys. Ihmisoikeuskomitea on nimittäin johtopäätöksenä korkeimman hallinto-oikeuden kokonaisarviointia koskevasta oikeuskäytännöstä katsonut, että korkein hallinto-oikeus on nimenomaan kokonaisarviointiin perustuvilla ratkaisuillaan loukannut saamelaisten mahdollisuutta käyttää saamelaiskäräjien välityksellä saamelaisten itsemääräämisoikeuden keskeistä ulottuvuutta määritettäessä, ketkä ovat saamelaisia. Edelleen komitea on katsonut, että kokonaisarvioinnin soveltaminen on merkinnyt poikkeamaa saamelaiskäräjälain aikaisemmasta konsensustulkinnasta, jonka voidaan katsoa ilmenevän ratkaisusta KHO 1999:55. Vielä komitea on katsonut, että kokonaisarviointi ei täytä niitä kohtuullisten ja objektiivisten rajoitusten vaatimuksia, jotka vaikuttavat saamelaisten alkuperäisyhteisön jäsenten itsemääräämisoikeuteen ja oikeuteen saada tehokas edustus saamelaiskäräjille.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2011:81 korkein hallinto-oikeus katsoi muun ohella saamelaiskäräjälain valmistelun yhteydessä annettuihin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin viitaten, että saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohtaa ei ollut perusteita tulkita kaavamaisesti siten, että vain vuoden 1875 tai sitä uudemmilla viranomaisluetteloilla olisi merkitystä tai että saamelaisuus mainitun lainkohdan sisältämällä jälkeläisperusteella voisi ulottua kaikissa yksittäistilanteissa yksinomaan neljän sukupolven päähän. Saamelaiskäräjälain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ja lain 3 §:n 2 kohdan syntyyn vaikuttaneet näkökohdat huomioon ottaen lainkohtaa ei korkeimman hallinto-oikeuden mukaan liioin ollut perusteita tulkita niin, että mainittu 2 kohta ei sisältäisi mitään ajallista rajoitusta. Samassa ratkaisussa korkein hallinto-oikeus myös totesi, että saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 kohdan mukaista perustetta, jossa edellytetään saamen kielen oppimista ensimmäisenä kielenä, on eräissä tapauksissa esimerkiksi isovanhempien osalta vaikea luotettavasti selvittää ja näyttää toteen. Siten saamelaiskäräjien vaaleissa noudatettavasta menettelystä annetun oikeusministeriön asetuksen ja asian luonne huomioon ottaen asiasta ei voitu edellyttää esitettävän viranomaisselvitystä.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus edelleen katsoi, että saamelaiskäräjälain 3 §:ää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä kieliperusteesta. Tulkinnan lähtökohtana on sen arvioiminen, pitääkö henkilö itseään saamelaisena ja onko tälle samaistumiselle objektiivisia perusteita. Tulkittaessa saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettua jälkeläisyyttä lähtökohtana on lain tarkoitus huomioon ottaen se, että kaukaisten esivanhempien esiintyminen rekistereissä ei osoita asianomaisen yksin tällä perusteella olevan saamelainen. Vanhoillakin rekisterimerkinnöillä voi kuitenkin olla merkitystä itseidentifikaation ja asian kokonaisarvioinnin kannalta, vaikka pääsääntöisesti esivanhemman esiintyminen vuotta 1875 vanhemmissa luetteloissa ei sellaisenaan osoitakaan asianomaista saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaisesti saamelaiseksi.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:147 korkein hallinto-oikeus olennaisin osin toisti vuoden 2011 vuosikirjaratkaisussaan esittämänsä saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 ja 2 kohtaa koskevat linjaukset. Lisäksi korkein hallinto-oikeus täsmensi tulkinnan perusteita toteamalla muun ohella, että kokonaisarvioinnilla on merkitystä erityisesti tilanteissa, joissa henkilö lähtökohtaisesti täyttää ainoastaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan mukaisen edellytyksen, mutta lainkohdan mukainen merkintä on ajalta ennen vuotta 1875. Mitä vanhemmasta luettelomerkinnästä on kysymys, sitä vahvempaa selvitystä edellytetään henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin.

Käsitellessään vuonna 2016 saamelaiskäräjien vaalilautakunnan purkuhakemusta (KHO 13.1.2016 taltionumero 79) korkein hallinto-oikeus toisti edellä mainitun saamelaiskäräjälain 3 §:n tulkintaa koskevan täsmennyksen ja totesi, että kokonaisarviointia ei siten ole suoritettu tilanteessa, jossa henkilö ei ole täyttänyt ainuttakaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 1–3 kohtaan sisältyvää perustetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä vuodesta 2011 alkaen ilmenee täten, että korkein hallinto-oikeus on soveltanut kokonaisarviointia erityisesti tilanteissa, joissa saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan sanamuodon mukainen objektiivinen edellytys on sinänsä täyttynyt, mutta hakijan esittämä luettelomerkintä saamelaisesta esivanhemmasta on ollut ajalta ennen vuotta 1875. Myös nyt esillä olevassa asiassa on kysymys tällaisesta tilanteesta. Soveltamalla vuodesta 2011 lähtien oikeuskäytännössään kokonaisarviointia korkein hallinto-oikeus on siis laajentanut saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan mukaisen saamelaismääritelmän edellytyksen täyttymiseksi hyväksyttyjen luettelomerkintöjen piiriä aiemmasta oikeus- ja tulkintakäytännöstä sekä saamelaiskäräjälain esitöissä (HE 248/1994 vp) esitetystä poiketen siten, että myös vuotta 1875 aikaisemmat merkinnät, eli selvitys henkilön polveutumisesta saamelaisista esivanhemmista, on voitu ottaa huomioon tilanteessa, jossa vaaliluetteloon hakeutuva henkilö on esittänyt selvitystä itseidentifikaatiostaan eli samaistumisesta saamelaisuuteen. Mitä vanhemmasta luettelomerkinnästä on kysymys, sitä vahvempaa selvitystä on edellytetty henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin. Tämä oikeuskäytännön muuttuminen ja saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan soveltamisalan laajentava tulkinta eivät kuitenkaan ole johtaneet tilanteeseen, jossa saamelaiskäräjien vaaliluetteloon olisi purettavaksi haetuilla korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä määrätty merkittäväksi henkilöitä, jotka eivät täytä yhtäkään saamelaiskäräjälain 3 §:n 1, 2 tai 3 kohdan sanamuodon mukaista objektiivista edellytystä.

Käsitykseni mukaan ihmisoikeuskomitean esittämät näkökannat ja johtopäätökset eivät täten ole perustuneet oikeisiin ja riittäviin tietoihin korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä ja purettavaksi haettujen päätösten sisällöstä siltä osin kuin kysymys on kokonaisarvioinnin oikeudellisesta sisällöstä ja merkityksestä. Kuten erityisesti ratkaisuista KHO 2015:147 ja KHO 13.1.2016 taltionumero 79 ilmenee, mainittua kokonaisarviointia ei ole suoritettu komitean näkökannoissa esitetyllä tavalla tilanteessa, jossa henkilö ei ole täyttänyt yhtäkään saamelaiskäräjälain 3 §:n 1–3 kohtaan sisältynyttä objektiivista perustetta.

9. Johtopäätös

Kun ihmisoikeuskomitealla ei ole ollut käytössään oikeita ja riittäviä tietoja korkeimman hallinto-oikeuden soveltaman kokonaisarvioinnin oikeudellisesta sisällöstä ja merkityksestä, komitean esittämät näkökannat johtopäätöksineen ovat tämän vuoksi muodostuneet virheellisiksi tavalla, joka merkitsee sitä, että komitean esittämien näkökantojen ja johtopäätösten perusteella ei voida katsoa, että korkein hallinto-oikeus olisi purettavaksi haetuissa päätöksissään soveltanut lakia väärin. Korkein hallinto-oikeus on nimittäin näissä päätöksissään perustanut ratkaisunsa ainakin yhteen saamelaiskäräjälain 3 §:ssä mainituista objektiivisista perusteista.

Tästä virheellisyydestä seuraa myös, että ihmisoikeuskomitean esittämät näkökannat KP-sopimuksen ja kansainvälisen oikeuden muista lähteistä johdettavien alkuperäiskansojen oikeuksia koskevien määräysten tulkinnasta erityisesti siltä osin kuin kysymys on itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän painoarvoista eivät itsessään osoita, että korkein hallinto-oikeus olisi purettavaksi haetuissa päätöksissään soveltanut lakia myöskään vastoin mainituissa oikeuslähteissä esitettyä. Korkein hallinto-oikeus on nimittäin näissä päätöksissään ottanut huomioon sekä itseidentifikaation että ryhmähyväksynnän ja punninnut niiden painoarvoa osana muuta oikeudellista arviotaan.

Edellä lausutun perusteella saamelaiskäräjien hallituksen purkuhakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Hylkään hakemuksen."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Suvi Leskisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Petri Helanderin äänestyslausunto:

"Hyväksyn ylimääräistä muutoksenhakua koskevan hakemuksen ja puran tässä päätöksessä tarkoitetut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset.

Olen pääasiaa koskevan äänestyksen tuloksen jälkeen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta samaa mieltä kuin enemmistö.

Pääasian perustelujen osalta viittaan enemmistön perustelujen kohtiin 1.–9.1. Tämän jälkeen lausun oikeudellisena arviointina seuraavaa:

9.2 Johtopäätökset ja lopputulos

Katson enemmistön tapaan, että korkeimman hallinto-oikeuden ei voida katsoa nyt käsiteltävinä olevien päätösten tekemisen ajankohtana käytettävissä olleen kansainvälisoikeudellisen käytännön valossa soveltaneen saamelaiskäräjälain 3 §:ää virheellisesti.

Viittaan edellä perustelujen kohdassa 9.1 lausuttuun ja totean, että hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ilmeisesti väärän lain soveltamisen edellytykset eivät pääsääntöisesti täyty silloinkaan, kun kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen langettava ratkaisu on kohdistunut nimenomaisesti siihen kansallisen tuomioistuimen antamaan päätökseen, jonka purkamista asiassa on haettu. Näin on erityisesti silloin, kun kyseinen elin on omaksunut sellaisen tulkinnan, joka ei ole ollut aiemman ratkaisukäytännön valossa tiedossa tai kohtuudella pääteltävissä. Tämä pääsääntö ei voi kuitenkaan olla poikkeukseton, vaan kyseistä purkua koskevaa säännöstä tulee soveltaa ottaen huomioon myös asiaan liittyvät erityiset seikat varsinkin silloin, kun kysymys on perus- ja ihmisoikeuksien noudattamisesta ja toteuttamisesta (ks. KHO 2008:44 ja KHO 2016:33).

Korkeimman oikeuden ylimääräistä muutoksenhakua koskevassa käytännössä on käsitelty niitä edellytyksiä, joilla päätös voidaan purkaa myös silloin, kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa on tehty uusi tulkinta, joka ei ole ollut kansallisen tuomioistuimen tiedossa tuomion antamisen ajankohtana. Ennakkopäätöksessä KKO 1998:33 oli kysymys siitä, että hovioikeus oli määrännyt oikeudenkäyntiaineiston pidettäväksi salassa 10 vuotta raastuvanoikeuden määräämästä ajankohdasta 6.5.1992 lukien. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli purkuhakemuksen tekijän tekemän valituksen johdosta 25.2.1997 antamassaan tuomiossa katsonut, että hovioikeuden tuomioon sisältyvä salassapitomääräys, jonka mukaan kyseinen oikeudenkäyntiaineisto tehdään julkiseksi vuonna 2002, loukkaisi toteutuessaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa. Korkein oikeus katsoi 19.3.1998 antamassaan ratkaisussa, että hovioikeuden tuomio perustui salassapitomääräyksen osalta ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Hovioikeuden tuomio purettiin oikeudenkäyntiaineiston salassa pitämistä koskevalta osalta ja tuomiota oikaistiin siten, että oikeudenkäyntiaineisto on pidettävä salassa 40 vuotta.

Ennakkopäätöksessään KKO 2008:24 korkein oikeus viittasi Euroopan neuvoston ministerikomitean vuonna 2000 antamaan suositukseen (Recommendation No. R(2000)2 on the re-examination or reopening of certain cases at domestic level following judgments of the European Court of Human Rights), jonka mukaan asian uudelleen tutkiminen on poikkeuksellisissa tilanteissa osoittautunut tehokkaimmaksi keinoksi hakijan aikaisemman aseman palauttamiseksi. Näin voi suosituksen mukaan olla muun muassa silloin, kun hakija vielä ihmisoikeustuomioistuimen tuomion jälkeenkin kärsii kansallisen tuomion johdosta hyvin vakavia kielteisiä seurauksia, joita ei voida oikaista ilman asian uutta tutkimista. Kyseisessä korkeimmassa oikeudessa ratkaistavana olleessa asiassa ihmisoikeustuomioistuin oli todennut Suomen rikkoneen ihmisoikeussopimuksen sananvapautta koskevaa 10 artiklaa, kun purkuhakemuksen tekijä oli tuomittu hovioikeudessa sakkoon ja korvausvelvollisuuteen. Korkein oikeus totesi, että purkuperusteen soveltaminen on sinänsä mahdollista silloinkin, kun lain oikea sisältö täsmentyy vasta ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisulla, jos tuomion purkamisen edellytykset muuten täyttyvät. Arvioidessaan purkuhakemusta korkein oikeus kuitenkin totesi, että hovioikeuden tuomion lainvoimaiseksi tulosta oli kulunut yli kuusi vuotta hakemuksen tekemiseen ja hovioikeuden tuomion vaikutukset olivat tosiasiassa jo poistuneet eikä purkuhakemuksen tekijän asian olosuhteissa voitu katsoa enää kärsivän kielteisiä seurauksia hovioikeuden tuomion johdosta. Näillä perusteilla korkein oikeus katsoi, että tapauksessa ei ollut sellaisia lain edellyttämiä painavia perusteita, joiden johdosta lainvoiman saanut tuomio voitaisiin purkaa.

Ennakkopäätöksessään KKO 2009:80 korkein oikeus totesi, että sen purettavaksi vaaditussa tuomiossa itsekriminointisuojan sisältöä ei ollut tulkittu silloin tunnetun ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa sillä tavoin ilmeisesti väärin kuin yleensä edellytetään. Sittemmin toisten asioiden yhteydessä täsmentyneen oikeuskäytännön perusteella arvioituna tulkinta oli kuitenkin ristiriidassa ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Purkuhakemuksen tekijä oli purettavaksi vaaditulla tuomiolla tuomittu vankeusrangaistukseen ja velvoitettu suorittamaan vahingonkorvausta eikä tuomiota ollut vielä pantu täytäntöön. Korkein oikeus katsoi, että koska nämä ihmisoikeussopimuksen vastaisesta lain soveltamisesta johtuvat seuraukset olivat vielä estettävissä purkamalla tuomio, siihen oli painavat perusteet. Näissä olosuhteissa korkein oikeus harkitsi oikeaksi purkaa hakemuksen kohteena olleen tuomion siltä osin kuin henkilön oli katsottu syyllistyneen törkeään velallisen petokseen.

Edellä mainitun korkeimman oikeuden oikeuskäytännön perusteella purun edellytysten arvioimisen kannalta erityiskysymyksen muodostaa sellainen tilanne, jossa kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen toteaman ihmisoikeusloukkauksen jatkuminen tai toteutuminen tulevaisuudessa voidaan käytännössä korjata tai estää vain purkamalla kansallisen tuomioistuimen päätös (ks. jatkuvan loukkauksen tilanteesta myös KKO 2014:93, kappale 47, ja siinä mainitut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot). Katson, että myös hallintolainkäyttölain ilmeisesti väärän lain soveltamisen purkuperusteen täyttymistä on syytä arvioida kokonaisuutena, jossa otetaan muun ohella huomioon se, millaisia vaikutuksia lainvoimaiseksi tulleella ja myöhemmin ihmisoikeusvelvoitteen valossa ongelmalliseksi osoittautuvalla päätöksellä on tulevaisuudessa. Arvioinnissa on syytä kiinnittää huomiota myös kielteisten seurausten vakavuuteen.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ihmisoikeuskomitea on katsonut, että sen käsiteltävänä olleet korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin sisältyvät tosiseikat loukkaavat ilmoituksen tekijöiden KP-sopimukseen perustuvia oikeuksia. Totean enemmistön tavoin, että komitean näkökannat korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2011 ja 2015 päätösten kokonaisarvioinnin sisällöstä perustuvat osin puutteellisiin tietoihin. Komitean langettavat ratkaisut perustuvat kuitenkin osin myös siihen tosiseikkaan, että korkeimman hallinto-oikeuden kyseisissä päätöksissä on poikettu ennen vuotta 2011 sovelletusta niin sanotusta konsensustulkinnasta. Tämän osalta komitean näkökantojen voidaan katsoa edellä perustelujen kohdassa 8 esitetyllä tavalla ilmentävän kansainvälisoikeudellisen tulkintakäytännön nykytilaa alkuperäiskansojen ja niihin kuuluvien oikeuksista erityisesti alkuperäiskansan itsemääräämisoikeuden näkökulmasta.

Ihmisoikeuskomitea on näkökannoissaan todennut muun ohella, että Suomi on sopimusvaltiona velvollinen tarjoamaan ilmoituksen tekijöille tehokkaan oikeussuojakeinon ja että Suomi on myös velvollinen ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin estääkseen vastaavat loukkaukset tulevaisuudessa. Konsensustulkinnasta poikkeavien päätösten pysyväksi jättäminen merkitsisi käytännössä sitä, että vaaliluetteloon jäisi merkityksi henkilöitä, joiden merkitsemistä koskevien päätösten osalta komitea on todennut ihmisoikeusloukkauksen. Näin todettu ihmisoikeusloukkaus jatkuisi tulevaisuudessa sekä kyseisten henkilöiden että saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 kohdan vuoksi mahdollisesti myös näiden henkilöiden jälkeläisten osalta. Kysymys olisi siten jatkuvasta loukkauksesta.

Edellä mainituilla perusteilla katson, että asioissa on käsillä hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu purkuperuste.

Edelleen on kuitenkin arvioitava, onko lainvoiman saanut päätös purettava, kun harkitaan kaikkia asiaan vaikuttavia seikkoja kokonaisuutena. Yleisesti ottaen oikeusvarmuuden periaate merkitsee sitä, että lainvoimaisiin päätöksiin ei tule kevyin perustein puuttua. Tässä tapauksessa päätösten purkamista vastaan puhuu erityisesti se seikka, että purkaminen merkitsisi vaaliluetteloon merkittyjen ja mahdollisesti jo saamelaiskäräjien vaaleissa äänestäneiden henkilöiden osalta heille myönnettyjen poliittisten oikeuksien poistamista. Arviointitilanne on tältä osin poikkeuksellinen, sillä henkilöön tai henkilöryhmään kohdistuvan ihmisoikeusloukkauksen toteaminen ja sen seurauksena tehtävä oikeusaseman korjaaminen ei yleensä merkitse sitä, että toisilta henkilöiltä samalla väistämättä poistetaan heille aiemmin myönnetty oikeusasema. Päätösten purkamisella voi näissä olosuhteissa olla myös merkittäviä henkilön identiteettiin liittyviä haitallisia seurauksia.

Toisaalta päätösten purkamista puoltaa vahvasti se edellä mainittu seikka, että purkamatta jättäminen merkitsisi todetun ihmisoikeusloukkauksen jatkumista tulevaisuudessa ja mahdollisesti myös loukkauksen kumuloitumista. Nämä näkökohdat ovat erityisen merkityksellisiä kontekstissa, jossa on kysymys alkuperäiskansan ja siihen kuuluvien kollektiivisista oikeuksista sekä alkuperäiskansan kulttuurin säilymisen ja itsemääräämisoikeuden turvaamisesta. Alkuperäiskansan oikeus saada suojaa pakkosulautusta vastaan kuuluu kansainvälisten asiakirjojen perusteella alkuperäiskansojen perustavaa laatua oleviin oikeuksiin. Myös perustuslain 17 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, saa sisältöä tästä oikeudesta.

Annan asioissa suuremman painoarvon päätösten purkamista puoltaville alkuperäiskansan oikeuksiin liittyville painaville näkökohdille. Tehokkaan oikeussuojakeinon ja ihmisoikeusloukkauksen jatkumisen estämisen vaatimukset edellyttävät tässä tapauksessa päätösten purkamista. Päätösten purkamisen mahdollisia epäsuotavia vaikutuksia vähentää ainakin jossain määrin se purkuhakemuksessakin todettu seikka, että päätösten purkamisella ei ole negatiivista oikeusvoimavaikutusta. Purkamisen seurauksena vaaliluettelosta poistettavat henkilöt voivat hakeutua uudelleen vaaliluetteloon ja päästä merkityksi siihen, jos heillä on siinä vaiheessa esittää riittävät selvitykset kuulumisestaan alkuperäiskansaan.

A:ta koskeva korkeimman hallinto-oikeuden päätös on annettu vuonna 2011. Saamelaiskäräjien hallitus on myös jo aiemmin hakenut samassa asiassa päätöksen purkamista. Katson, että asiassa on edellä mainituin perustein erityisen painavat syyt purkaa päätös hallintolainkäyttölain 64 §:n 2 momentissa tarkoitetun viiden vuoden määräajan jälkeenkin. Asiassa on myös hallintolainkäyttölain 64 a §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä tutkia asia uudelleen.

Kun päädyn purkamaan A:ta koskevan päätöksen, katson myös, että hänen lapsiaan koskevat saamelaiskäräjälain 3 §:n 3 momentin perusteella tehdyt korkeimman hallinto-oikeuden päätökset on purettava.

Päädyn edellä mainituin perustein purkamaan korkeimman hallinto-oikeuden tässä päätöksessä tarkoitetut päätökset."

 
Julkaistu 5.7.2019