KHO:2019:98

Kilpailuasia – Kartelli – Yhdenmukaistettu menettelytapa – Markkinoiden jakaminen – Suullinen käsittely – Kirjallinen todistajankertomus – Asianajosalaisuus – Tarkoitukseen perustuva kilpailurikkomus – Oikeuttamisperusteet – Osallisuus – Irrottautuminen kilpailunrikkomuksesta – Seuraamusmaksun määrääminen – Yhdenvertainen kohtelu – Kaksoisrangaistavuuden kielto

Vuosikirjanumero: KHO:2019:98
Antopäivä: 20.8.2019
Taltionumero: 3712
Diaarinumero: 189/3/18, 193/3/18, 195/3/18, 213/3/18, 220/3/18, 223/3/18, 235/3/18, 245/3/18, 247/3/18 ja 261/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:98

1. Tiivistelmä

Markkinaoikeus oli Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä poiketen määrännyt Matkahuollolle, seitsemälle linja-autoyhtiölle tai näiden muodostamalle yritysryhmälle sekä Linja-autoliitolle kullekin 100 000 euron suuruisen seuraamusmaksun markkinoiden jakamista koskeneesta kilpailurikkomuksesta. Kilpailurikkomuksen muodostaneen kilpailunrajoituksen osapuolet olivat sulkeneet reittiliikennelupavuorot Matkahuollon aikataulu-, lipunmyynti- ja paketinkuljetuspalvelujen ulkopuolelle ja näin rajoittaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan ja kilpailulain 5 §:n vastaisesti kilpailua unionin palvelusopimusasetuksella ja joukkoliikennelailla kilpailulle avatuilla linja-autoliikenteen markkinoilla.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli Matkahuollon, linja-autoyhtiöiden ja Linja-autoliiton sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksista arvioitavana, täyttyivätkö asiassa seuraamusmaksun määräämisen edellytykset ja näiden edellytysten täyttyessä seuraamusmaksun määrä.

2. Suullisen käsittelyn toimittaminen

Matkahuolto, osa linja-autoyhtiöistä ja Linja-autoliitto vaativat korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullisen käsittelyn toimittamista. Markkinaoikeus oli toimittanut asiassa suullisen käsittelyn kilpailuasiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitellessään. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleesta, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli mainittua määräystä oikeuskäytännössään tulkinnut, aiheutunut velvollisuutta toimittaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa uutta suullista käsittelyä markkinaoikeudessa jo esitetyn näytön uudelleen arvioimiseksi.

Matkahuolto oli toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaksi yksityisluonteista kirjallista todistajankertomusta. Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei asiassa ollut ilmennyt perusteita epäillä todistajankertomusten uskottavuutta. Vastapuolena asiassa ollut Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ollut pitänyt tarpeellisena saada kuulla todistajia todistajankertomuksissa lausutusta. Korkein hallinto-oikeus otti todistajankertomukset asian arvioinnissa huomioon.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei suullisen käsittelyn toimittaminen ollut hallintolainkäyttölain 37 §:n nojalla asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Asianajosalaisuus

Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksen liitteenä olleessa sähköpostiviestiketjussa oli viittaus Matkahuollon asianajotoimistolta saamaan oikeudelliseen suositukseen sekä tähän liittynyt yhtiön edustajan toteamus. Yhtiön liiketoimintapäällikkö oli jakanut sähköpostiviestin edelleen ensin yhtiön sisällä sekä sen jälkeen yhtiön ulkopuoliselle kilpailurikkomuksen osapuolelle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asianajotoimiston antama oikeudellinen suositus liittyi selvästi esillä olevan kilpailunrikkomuksen kohteeseen ja siinä voitiin katsoa olevan kysymys yhtiön puolustautumisoikeuksien käyttämiseksi hankitusta oikeudellisesta neuvonnasta. Asiassa ei ollut merkitystä sillä, että suositus oli saatu ennen kuin Kilpailu- ja kuluttajavirasto oli aloittanut kilpailurikkomusmenettelyn. Korkein hallinto-oikeus totesi, että tulkinnanvaraisessa tilanteessa kartellin osapuolten puolustautumisoikeuksien suojalle oli annettava laaja ulottuvuus, eikä näin ollen merkitystä ollut annettava sille, että sähköpostiviesti oli seuraavana päivänä välitetty yhtiön ulkopuoliselle, kartellin osapuolena olevalle taholle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, että kysymyksessä ollut oikeudellisen neuvonnan sisältänyt sähköpostiviestin osio nautti asianajajan ja päämiehen väliselle oikeudelliselle neuvonnalle annettavaa luottamuksellisuuden suojaa. Yhtiöllä ei näin ollen olisi ollut velvollisuutta antaa kysymyksessä ollutta sähköpostiviestin osiota Kilpailu- ja kuluttajaviraston käyttöön, virasto ei olisi saanut perustaa seuraamusmaksuesitystään sähköpostiviestissä mainittuun eikä markkinaoikeus ottaa sitä asian arvioinnissaan huomioon. Korkein hallinto-oikeus jätti oikeudellisessa arvioinnissaan vaille merkitystä mainitun viestin osion. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka sähköpostiviestin osio oli ollut lainvastaisesti osana seuraamusmaksuesitystä ja oikeudenkäyntiä markkinaoikeudessa, yhtiön mahdollisuudet puolustautua asiassa eivät olleet olennaisella tavalla heikentyneet, eikä sen syyttömyysolettamaa ollut asiassa loukattu.

4. Tarkoitukseen perustuva kilpailunrikkomus

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Matkahuolto, linja-autoyhtiöt ja Linja-autoliitto olivat elo-syyskuun vaihteessa 2010 saavuttaneet yhteisymmärryksen, jonka tarkoituksena oli sulkea 23.6.2010 jälkeen myönnetyt reittiliikennelupavuorot Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntipalveluista sekä pakettipalveluista. Yhdenmukaistetun menettelytavan tarkoituksena oli markkinoiden säilyttäminen alalla toimivilla, pääosin siirtymäajan sopimuksilla liikennöivillä linja-autoyhtiöillä estämällä tai vaikeuttamalla uusien reittiliikenteen vuorojen pääsy markkinalle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymys oli unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä tarkoitetusta tarkoitukseen perustuvasta markkinoiden jakamiseen tähdänneestä kilpailunrajoituksesta. Tällöin Kilpailu- ja kuluttajaviraston ei ole tarvinnut osoittaa kilpailunvastaisten vaikutusten olemassaoloa tai selvittää enemmälti kilpailunrajoituksen vahingollisuutta eikä myöskään määritellä merkityksellistä markkinaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kilpailurikkomuksella oli osin estetty ja viivästetty markkinan avautumista ja aiheutettu haittaa myös unionin laajuisesti säädetyn kilpailun avaamista koskeva tavoitteen saavuttamiselle.

Kilpailurikkomus päättyi Matkahuollon aikataulupalvelujen osalta kesäkuussa 2012, lipunmyyntipalvelujen osalta syyskuussa 2012 ja pakettipalvelujen osalta marras-joulukuun vaihteessa 2015.

5. Oikeuttamisperusteet

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että joukkoliikennelaista tai unionin palvelusopimusasetuksesta ei ollut seurannut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla Matkahuollolle, linja-autoyhtiöille tai Linja-autoliitolle velvollisuutta sulkea reittiliikenteen vuoroja Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntipalveluista. Lainsäädännöllä tai viranomaisohjauksella ei ollut luotu sellaisia oikeuskäytännössä tarkoitettuja oikeudellisia puitteita tai edellytyksiä, jotka olisivat poistaneet mahdollisuuden tarjota Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntipalveluja reittiliikenneluvilla liikennöidyille vuoroille. Reittiliikennelupavuorojen poissulkeminen Matkahuollon matka- ja pakettipalveluista oli johtunut Matkahuollon, linja-autoyhtiöiden ja Linja-autoliiton itsenäisestä menettelystä eikä valtion toimenpiteestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi edelleen, että reittiliikenteen vuorojen poissulkeminen Matkahuollon lipunmyynti- ja aikataulupalveluista oli mennyt pidemmälle kuin mitä on voitu pitää välttämättömänä julkisilla varoilla tuetuista lipuista Matkahuollolle aiheutuvien ongelmien ratkaisemiseksi, sillä reittiliikenteen vuorot olisi osapuolten niin halutessa voitu ottaa mukaan Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntipalveluihin esimerkiksi tiedottamalla samalla asiakkaille siitä, etteivät tuetut lipputuotteet käyneet maksuvälineenä reittiliikenteen vuoroissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntipalvelujen sekä paketinkuljetuspalvelujen välillä ei ollut ollut tuettujen lippujen hyväksymisestä aiheutuviin ongelmiin liittyvää keskinäistä yhteyttä. Korkein hallinto-oikeus katsoi edelleen, ettei reittiliikennelupavuorojen poissulkemista Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmistä ollut voitu perustella tuettuihin lippuihin liittyvillä oikeuttamisperusteilla tai Matkahuollon matkapalvelujärjestelmän teknisen kehitystyön tarpeella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että reittiliikennelupavuorojen poissulkemista Matkahuollon aikataulu- ja lipunmyyntijärjestelmistä sekä pakettipalveluista ei liioin voitu pitää oikeutettuna unionin valtiontukisääntöjä koskevan SEUT 107 artiklan 1 kohdan noudattamista koskevalla perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Matkahuollon, linja-autoyhtiöiden ja Linja-autoliiton esittämät tehokkuusperustelut, jotka koskivat reittiliikennelupavuorojen poissulkemista Matkahuollon paketinkuljetuspalveluista, koskivat pääosin poissulkemisesta kilpailurikkomuksen osapuolille aiheutuneita hyötyjä. Asiassa oli jäänyt selvittämättä, minkälaisia tehokkuushyötyjä poissulkeminen olisi aiheuttanut poissuljennan kohteena oleville kilpaileville reittiliikennevuoroille tai paketinkuljetuspalveluiden viimekätisinä asiakkaina olleille kuluttajille.

6. Seuraamusmaksu

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että samansuuruisten seuraamusmaksujen määrääminen erisuuruisille taloudellisille kokonaisuuksille asiaa perustelematta oli unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla kilpailunrikkomuksen osapuolten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että markkinaoikeuden päätöstä oli seuraamusmaksujen osalta jo tällä perusteella muutettava. Korkein hallinto-oikeus määräsi ratkaisustaan ilmenevällä tavalla useimmille kilpailurikkomuksen osapuolista markkinaoikeuden määräämää korkeammat seuraamusmaksut.

Korkein hallinto-oikeus katsoi edelleen, ettei kilpailulaki ollut esteenä seuraamusmaksun määräämiselle sekä Linja-autoliitolle elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä että yksittäisille kilpailunrikkomuksen osapuolina olleille linja-autoyhtiöille. Kukin osallisista oli itsenäinen oikeushenkilö, jolla oli erilliset talousarviot ja tavoitteet, ja kukin näistä vastasi omasta toiminnastaan ja puolusti omia etujaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi edelleen, että Linja-autoliitto oli kilpailunrikkomuksen osapuolina olevista linja-autoyhtiöistä erillinen oikeushenkilö, vaikka Linja-autoliiton jäseninä olevat linja-autoyhtiöt osallistuvat Linja-autoliiton toiminnan rahoittamiseen jäsenmaksuja suorittamalla ja joidenkin näistä linja-autoyhtiöissä vastuullisia henkilöitä on jäseninä Linja-autoliiton hallituksessa. Näin ollen asiassa ei katsottu täyttyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen ne bis in idem -periaatteen (kaksoisrangaistavuuden kielto) soveltamista koskeva edellytys, jonka mukaan kilpailuoikeuden alaan kuuluvien sääntöjen rikkojan tulee olla sama.

Kilpailulaki 3 §, 5 §, 6 §, 12 §, 13 §, 38 §

Hallintolainkäyttölaki 37 § ja 39 §

Hallintolaki 31 § 1 momentti, 34 § 1 momentti, 44 § momentti 3 kohta, 45 § 1 momentti

Joukkoliikennelaki (869/2009) 2 § 2 ja 4 kohta, 22 §, 27 §, 62 §

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 101 artikla 1 kohta, 107 artikla 1 kohta

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla ensimmäinen kohta, 48 artikla 1 kohta, 51 artikla 1 kohta ja 52 artikla 3 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 1 artikla 1 kohta toinen alakohta, 3 artikla 1 kohta, 5 artikla, 8 artikla 2 kohta

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen keskeiset tuomiot

suuren jaoston tuomio 6.11.2018 Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal

tuomio 3.4.2014 Grande Stevens ym. v. Italia

tuomio 14.2.2019 SA Capital Oy v. Suomi

suuren jaoston tuomio 15.11.2016 A ja B v. Norja

tuomio 19.2.1998 Jacobsson v. Ruotsi

Unionin tuomioistuimen keskeiset tuomiot

15.5.2019, Achema, C-706/17 (EU:C:2019:407, 53 kohta)

14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio, C-550/07 P (EU:C:2010:512, 40 ja 41 kohta),

18.5.1982, AM & Europe Limited v. komissio, C-155/79, (EU:C:1982:157, 23 kohta),

17.9.2009, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio, yhdistetyt asiat T-125/03 ja T-253/03 (EU:T:2007:287, 117 kohta)

26.9.2018, Infineon Technologies v. komissio, C-99/17 P (EU:C:2018:773, 138, 139, 195, 196, 197 kohta)

20.1.2016, Toshiba Corporation v. komissio, C-373/14 P (EU:C:2016:26 kohta, 25, 26, 28, 29, 94 ja 97 kohta)

7.2.2013, Slovenská sporiteľňa, C-68/12 (EU:C:2013:71, 17 kohta)

23.1.2018, Hoffmann-La Roche ym., C-179/16 (EU:C:2018:25, 78 kohta)

14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító ym., C-32/11 (EU:C:2013:160, 35 kohta)

27.4.2017, FSL Holdings, C-469/15 P (EU:C:2017:308, 107 kohta)

5.12.2013, Solvay Solexis, C-449/11 P (EU:C:2013:802, 82 kohta)

4.9.2014, YKK ym. v. komissio, C-408/12 P (EU:C:2014:2153, 26, 84 ja 85 kohta)

11.9.2014, CB v. komissio, C-67/13 P (EU:C:2014:2204, 49 kohta 9)

14.10.2010, Deutsche Telekom v. komissio, C-280/08 P (EU:C:2010:603, 80 kohta)

4.9.2014 API, C-184/13, EU:C:2014:2147, 55 kohta)

23.3.2006, Enirisorse, C-237/04 (EU:C:2006:197, 38 ja 39 kohta)

21.9.2006, JCB Service v. komissio (EU:C:2006:594, 187 kohta)

26.1.2017, Laufen Austria v. komissio, C-637/13 P (EU:C:2017:51, 61, 69, 70 kohta)

27.1.2017, Zucchetti Rubinetteria, C-618/13 P (EU:C:2017:48, 38 kohta)

25.6.2010, Imperial Chemical Industries v. komissio, T-66/01 (EU:T:2010:255, 443 kohta)

3.4.2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C-617/17 (EU:C:2019:283, 28 ja 29 kohta)

18.12.2008, Coop de France bétail ja viande v. komissio, C-101/07 P (EU:C:2008:741, 120 ja 130 kohta)

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on erillisenä liitetiedostona.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.

 
Julkaistu 20.8.2019