KHO:2019:101

Yksityiset sosiaalipalvelut – Kotipalvelujen tukipalvelut – Kirjallinen ilmoitus palvelujen tuottamisesta – Hallintopäätös – Valituskelpoisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2019:101
Antopäivä: 26.8.2019
Taltionumero: 3817
Diaarinumero: 5473/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:101

A oli tehnyt kuntayhtymälle ilmoituksen, että hän alkaa tuottaa kotipalvelujen tukipalveluja. Kuntayhtymä ei ollut hyväksynyt A:ta kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajaksi. A valitti päätöksestä hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus jätti A:n valituksen tutkimatta sillä perusteella, että kuntayhtymän päätös ei ollut valituskelpoinen. Kuntayhtymä valitti päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Se viittasi muun ohessa siihen, että se pitää yllä kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajarekisteriä, jonka kautta se toteuttaa valvontaa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kuntayhtymälle tehtyä ilmoitusta koskevan päätöksen valituskelpoisuus. Valituskelpoisuuden arvioimisen kannalta keskeistä oli, millainen merkitys viranomaisen ratkaisulla oli ilmoittajan oikeusasemalle. Korkein hallinto-oikeus totesi, että erityisesti niissä tilanteissa, joissa kunnallinen viranomainen katsoi, ettei toimintaa voitu pitää kotipalveluihin kuuluvina tukipalveluina, palvelujen tuottajan oikeusturvan voitiin katsoa edellyttävän, että hän voi saattaa kunnallisen viranomaisen ratkaisun tuomioistuimen arvioitavaksi. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin sille uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 4-1 kuntayhtymän valitusoikeudesta.

Perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 11 § ja 27 §

Sosiaalihuoltolaki 14 § 1 momentti 5 kohta sekä 19 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 10.10.2017 nro 17/0375/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän ikäihmisten palvelujen valvonta-palveluseteliasiantuntija on päätöksellään 24.8.2017 (§ 24) päättänyt olla hyväksymättä A:ta toiminimen haltijana kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajaksi.

Päätöksestä ilmenee, että A on hakenut yksityisten kotipalvelujen tuottajaksi vanhuksille ja vammaisille Joensuussa ja Kontiolahdella seuraaviin palveluihin: asiointiapu, kauppapalvelu, lumi- ja pihatyöt sekä puiden pilkkominen.

Päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että ammattitaitovaatimuksena esitettyihin palveluihin on soveltuva koulutus, pääsääntöisesti tutkintovaatimus on kotityöpalvelujen, laitoshuoltajan tai hoiva-avustajan tutkinto. Hakijan kelpoisuus kotipalvelun tukipalvelujen tuottamiseen ei täyty ammattitaitovaatimuksen osalta.

Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on viitattu muun ohella yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 13 §:ään.

A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että päätöstä muutetaan ja hänet hyväksytään kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajaksi ja merkitään tukipalvelujen tuottajarekisteriin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään poistanut valvonta-palveluseteliasiantuntijan päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt tutkimatta A:n (myöhemmin tässä yhteydessä ”valittaja”) valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan yksityisillä sosiaalipalveluilla sosiaalihuoltolain (1301/2014) 14 §:ssä mainittuja sosiaalihuollon palveluja sekä niiden järjestämiseen liittyvää sosiaalialan ammatillista ohjausta ja neuvontaa, joita yksityinen henkilö, yhteisö tai säätiö taikka julkisyhteisön perustama liikeyritys tuottaa korvausta vastaan liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla.

Mainitun lain 11 §:n 1 momentin mukaan yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajan, joka tuottaa muita kuin ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja, on tehtävä kirjallinen ilmoitus toiminnasta ennen sen aloittamista tai olennaista muuttamista kunnan toimielimelle siinä kunnassa, jossa palveluja tuotetaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa asiassa ei ole väitettykään, että valittajan ilmoittamassa palvelussa olisi kysymys sellaisesta yksityisestä sosiaalipalvelusta, joka tulisi merkitä yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 5 luvussa tarkoitettuun valtakunnalliseen yksityisten palvelujen antajien rekisteriin.

Valittajan hakemus on tulkittavissa edellä mainitun 11 §:n mukaiseksi ilmoitukseksi toiminnasta kunnan toimielimelle. Tämän ilmoituksen johdosta valvonta-palveluseteliasiantuntija on päättänyt hylätä hakemuksen kunnalliseen kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajarekisteriin merkitsemisestä.

Hallinto-oikeus toteaa, että yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa ei säädetä kunnan ylläpitämästä yksityisiä sosiaalipalveluja koskevasta rekisteristä. Mainitussa laissa ei muutoinkaan säädetä siitä, että kunnan tulisi lain 11 §:n mukaisen ilmoituksen johdosta tehdä hallintopäätös tai ratkaista kysymys siitä, onko kyse lain tarkoittamasta yksityisestä sosiaalipalvelusta. Kyseessä on ilmoituksenvarainen asia, jossa ilmoituksen tekeminen jo sellaisenaan täyttää palveluntuottajalle asetetun vaatimuksen. Viranomainen ei ole mainitussa ilmoituksenvaraisessa asiassa voinut tehdä ilmoituksen hyväksymistä tai hylkäämistä koskevaa ratkaisua.

Valvonta-palveluseteliasiantuntijan päätös on siten luonteeltaan kuntayhtymän kannanotto siihen, että kuntayhtymän käsityksen mukaan palvelussa ei ole kyse yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain tarkoittamasta yksityisestä sosiaalipalvelusta. Tällaisella kannanotolla ei ole palveluntuottajalle välittömiä oikeudellisia seuraamuksia. Kyseessä olevan palvelun arvonlisäverokohtelua koskevan asian ratkaisee veroviranomainen.

Valvonta-palveluseteliasiantuntijan valittajan ilmoituksen johdosta antama päätös ei siten sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua hallintoasiassa annettua asiaratkaisua, josta saa valittaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeus poistaa päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättää valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 27 § 2 momentti ja 36 §

Hallintolainkäyttölaki 36 § ja 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Eskola, Katja Rosala ja Jenni Ahtiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja todetaan, että viranomainen voi tehdä hallintopäätöksen ilmoituksenvaraisten sosiaalihuollon yksityisten tukipalvelujen tuottamista koskevissa asioissa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sosiaalihuollon asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon palveluihin lukeutuvalta toteuttajalta laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa, palvelua ja kohtelua. Yksityiseltä palveluntuottajalta, joka tuottaa kotipalvelujen tukipalveluja sosiaalipalveluna, edellytetään tuotettavan tukipalvelun kannalta soveltuvaa ja riittävää osaamista, joka todennetaan suoritetuilla opinnoilla ja työkokemuksella.

Hallinto-oikeuden päätös muuttaa kuntien käytäntöä, jonka mukaan yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 11 §:n mukaisista ilmoituksista on tehty hallintopäätös. Kuntien käytäntö vastaa aluehallintoviraston ja Suomen Kuntaliiton antamaa ohjeistusta. Asialla on siten laajempaa merkitystä yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain soveltamisessa.

Viranomaisen tekemällä hallintopäätöksellä varmistetaan, että ilmoituksen tekijän oikeusturva toteutuu. Jos ilmoituksen tehnyt kotipalvelujen tukipalvelun tuottaja ei saa muutoksenhakukelpoista päätöstä, hänen on vaikeaa saada asiaansa hallinto-oikeuden tutkittavaksi, jos viranomainen on sillä kannalla, että ilmoitus ei täytä yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain mukaisia vaatimuksia.

Vaikka arvonlisäverokohtelun ratkaisee veroviranomainen, verohallinnon ohjeen mukaan päätöksen pohjana on kunnassa rekisteröity ilmoitus, jonka avulla verohallinto todentaa, että kysymys on sosiaalihuollon viranomaisen valvomasta toiminnasta. Jos hallintopäätöksiä ei tehdä, jää epäselväksi, täyttääkö ilmoituksen tehnyt yritys yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain mukaiset velvoitteet ja on siten sosiaalihuollon viranomaisen valvonnassa.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut, että hänet lisätään välittömästi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen tukipalvelutuottajien luetteloon. Lisäksi A on vaatinut, että hänelle korvataan kuntayhtymän virkamiehen aiheuttamina tulonmenetyksinä 1 500 euroa.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A on yksityinen ammatinharjoittaja. Yrityksen toimialaan kuuluvat kiinteistönhoito ja muut lailliset tehtävät. Yritys on ennakko- ja arvonlisäverovelvollinen. Yrityksen asiakkaat koostuvat pääasiassa kiinteistönhoitoyrityksistä. A:n ammattitaito riittää hakemuksessa mainittuihin tehtäviin. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan yritys on merkittävä tukipalvelujen tuottajarekisteriin.

Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 14 §:n mukaan mainitun lain mukainen valvonta kohdistuu kaikkiin lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaalipalveluihin. Hallituksen esityksen (HE 302/2010 vp) mukaan valvonta kohdistuisi myös niihin sosiaalipalveluihin, joista kunnan ei tule antaa oma-aloitteisesti tietoja aluehallintovirastolle ja joita ei lakiehdotuksen 27 §:n 2 momentin perusteella merkitä yksityisten palvelujen antajien rekisteriin.

Sosiaali- ja terveysministeriö on tiedotteessaan 1.10.2011 todennut, että yksityisten palvelujen antajien rekisteriin ei merkitä muun muassa kotipalvelun tukipalveluja ja niihin rinnastettavia palveluja. Niihin sovelletaan kuitenkin muilta osin yksityisistä sosiaalipalveluista annettua lakia, ja kunnan sosiaaliviranomaisella on ensisijainen velvollisuus valvoa niitä. Kun kunnan toimielimelle saapuu ilmoitus kotipalvelun tukipalvelusta tai muusta palvelusta, jota ei merkitä rekisteriin, tiedotteen mukaan toimielimen on suositeltavaa ratkaista hallintopäätöksellä, katsotaanko palvelu kunnan toimielimen valvottavaksi yksityiseksi sosiaalipalveluksi. Näin asia tulee riittävästi dokumentoiduksi, mikä helpottaa muun muassa palvelujen arvonlisäverokohtelun arvioimista.

Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on ministeriön ohjauksen mukaisesti soveltanut yksityisistä sosiaalipalveluista annettua lakia kotipalvelun tukipalvelujen tuottajiin.

Kuntayhtymä ylläpitää kotipalvelun tukipalvelujen tuottajarekisteriä, jonka kautta kuntayhtymä toteuttaa valvontaa eri menetelmin. Tuottajarekisteri julkaistaan kuntayhtymän internetsivuilla, josta kuntalaiset näkevät valvonnan piirissä olevat palveluntuottajat. Hallintopäätöksellä on todennettu yrityksen täyttävän yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain velvoitteet ja kuuluvan kuntayhtymän valvonnan piiriin. Kuntayhtymän rekisteriin merkityt voivat hakeutua myös palveluseteliyrittäjiksi.

Ennakollisella valvonnalla, rekisteröintimenettelyllä ja rekisterin kautta tapahtuvalla jälkikäteisellä valvonnalla on merkittävä vaikutus palvelujen tuottajan asemaan ja oikeusturvaan. Tästä prosessista yrittäjälle syntyy oikeussuojan tarve ja siksi palveluntuottajille tulee tehdä muutoksenhakukelpoinen hallintopäätös kuulumisesta kuntayhtymän valvontaan.

A:n vahingonkorvausta koskevan vaatimuksen ratkaisee paikkakunnan alioikeus.

A:lle on toimitettu vastaselitys tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vahingonkorvausvaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut kuntayhtymän valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Vahingonkorvausvaatimus

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi A:n vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Kuntayhtymän valitusoikeus

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 3 §:n 4 kohdan mukaan mainitussa laissa valvontaviranomaisella tarkoitetaan sosiaalihuoltolain 6 §:ssä tarkoitettua kunnan toimielintä tai sen määräämää viranhaltijaa, aluehallintovirastoa sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 34 §:n 2 momentin mukaan kunnan toimielin ohjaa ja valvoo alueellaan tuotettuja yksityisiä sosiaalipalveluja.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 36 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla tehtyyn lupa- ja valvontaviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen kuntayhtymän päätöksestä. Hallinto-oikeus on katsonut, että viranhaltijan päätös on luonteeltaan kuntayhtymän kannanotto siihen, että kuntayhtymän käsityksen mukaan palvelussa ei ole kyse yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain tarkoittamasta yksityisestä sosiaalipalvelusta. Edelleen hallinto-oikeuden mukaan tällaisella kannanotolla ei ole palveluntuottajalle välittömiä oikeudellisia seuraamuksia. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan viranhaltijan päätös A:n ilmoituksen johdosta ei sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asiaratkaisua, josta saa valittaa. Korkeimman hallinto-oikeuden on Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän valituksen johdosta ensin ratkaistava, onko kuntayhtymällä oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa ensin, että kuntayhtymä ei ole asiassa asianosainen eikä yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa ole myöskään erikseen säädetty viranomaisen valitusoikeudesta. Kysymys kuntayhtymän valitusoikeudesta on siten ratkaistava sen perusteella, onko valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen kuntayhtymän valvottavana olevan julkisen edun vuoksi.

Kuntayhtymän laissa säädettynä tehtävänä on yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 34 §:n 2 momentin mukaisesti valvoa sen alueella tuotettuja yksityisiä sosiaalipalveluja. Kuntayhtymän päätös, jota hallinto-oikeus on mainitsemillaan perusteilla pitänyt valituskelvottomana, kohdistuu tähän valvontatehtävään. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntayhtymällä on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

2.2 Kuntayhtymälle tehtyä ilmoitusta koskevan päätöksen valitus
kelpoisuus

2.2.1 Kysymyksenasettelu

A on toiminimen haltijana tehnyt Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 11 §:ssä tarkoitetun kirjallisen ilmoituksen siitä, että hän tuottaa vanhuksille ja vammaisille ilmoituksessa mainittuja sellaisia kotipalvelujen tukipalveluja, joiden tuottajia koskevia tietoja ei lain 27 §:n 1 momentin perusteella talleteta lain 25 §:ssä tarkoitettuun yksityisten palvelujen antajien rekisteriin.

Kuntayhtymän valvonta-palveluseteliasiantuntija on päättänyt, ettei ilmoituksen tehnyttä A:ta hyväksytä kotipalvelujen tukipalvelujen tuottajaksi. Hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen tutkimatta pitäen valvonta-palveluseteliasiantuntijan päätöstä valituskelvottomana.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kuntayhtymän valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut jättää A:n valituksen valvonta-palveluseteliasiantuntijan päätöksestä tutkimatta sillä perusteella, että päätös ei ole valituskelpoinen.

2.2.2 Sovellettavat säännökset

2.2.2.1 Yleislainsäädäntö

Perustuslain21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

2.2.2.2 Laki yksityisistä sosiaalipalveluista

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan yksityisten sosiaalipalvelujen tuottamiseen, toteuttamiseen ja valvontaan, jollei lailla toisin säädetä.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 3 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan yksityisillä sosiaalipalveluilla sosiaalihuoltolain (1301/2014) 14 §:ssä mainittuja sosiaalihuollon palveluja sekä niiden järjestämiseen liittyvää sosiaalialan ammatillista ohjausta ja neuvontaa, joita yksityinen henkilö, yhteisö tai säätiö taikka julkisyhteisön perustama liikeyritys tuottaa korvausta vastaan liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla ja 4 kohdan mukaan valvontaviranomaisella sosiaalihuoltolain 6 §:ssä tarkoitettua kunnan toimielintä tai sen määräämää viranhaltijaa, aluehallintovirastoa sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaan lupahakemuksessa on mainittava muun ohella:

1) palvelujen tuottajan nimi, henkilötunnus tai yritys- ja yhteisötunnus, yhteystiedot sekä yrityksen toimitusjohtajan tai muun liiketoiminnasta vastaavan henkilön nimi ja yhteystiedot;

(---)

3) haettavan luvan perusteella annettavien sosiaalipalvelujen sisältö ja tuottamistapa sekä niiden suunniteltu laajuus kussakin toimintayksikössä;

(---)

5) vastuuhenkilön nimi, henkilötunnus, yhteystiedot, koulutus, työkokemus ja tehtävä toimintayksikössä;

(---)

7) tieto rekisteröitymisestä ennakkoperintälaissa (1118/1996) tarkoitettuun työnantajarekisteriin;

8) toiminnan suunniteltu aloittamispäivä;

(---)

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 11 §:n mukaan yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajan, joka tuottaa muita kuin ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja, on tehtävä kirjallinen ilmoitus toiminnasta ennen sen aloittamista tai olennaista muuttamista kunnan toimielimelle siinä kunnassa, jossa palveluja tuotetaan. Ilmoituksessa on mainittava vastaavat tiedot kuin lupahakemuksessa.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 14 §:n mukaan mainitun lain mukainen valvonta kohdistuu kaikkiin 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaalipalveluihin.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 27 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen päättää 11 §:ssä tarkoitettua ilmoituksenvaraista palvelua koskevien tietojen tallettamisesta rekisteriin. Pykälän 2 momentin mukaan rekisteriin ei talleteta tietoja sellaisista palvelujentuottajista, jotka tuottavat ainoastaan sosiaalihuoltolain 14 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuihin kotipalveluihin kuuluvia tukipalveluja tai niihin rinnastettavia palveluja.

2.2.2.3 Sosiaali- ja terveysministeriön asetus yksityisistä sosiaali
palveluista

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen 1 §:n1 momentin mukaan yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (922/2011) 8 §:ssä tarkoitettuun lupahakemukseen ja 11 §:ssä tarkoitettuun, toiminnan aloittamista koskevaan ilmoitukseen on liitettävä muun ohella:

1) jäljennös yhtiöjärjestyksestä, yhtiösopimuksesta, yhteisön tai säätiön säännöistä taikka muu vastaava selvitys;

2) kaupparekisteriote tai jäljennös elinkeinoilmoituksesta;

3) omavaraisuustodistus ja todistus ulosottorekisteristä;

4) toimintasuunnitelma;

(---)

10) jäljennös palvelujen vastuuhenkilön tutkintotodistuksista ja selvitys työkokemuksesta; sekä

11) jäljennös henkilötietolain (523/1999) 10 §:n mukaisesta rekisteriselosteesta.

2.2.2.4 Sosiaalihuoltolaki

Sosiaalihuoltolain 14 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kunnallisina sosiaalipalveluina on järjestettävä sen sisältöisenä ja siinä laajuudessa kuin tässä tai muussa laissa säädetään kotipalvelua.

Sosiaalihuoltolain 19 §:n 1 momentin mukaan kotipalvelulla tarkoitetaan asumiseen, hoitoon ja huolenpitoon, toimintakyvyn ylläpitoon, lasten hoitoon ja kasvatukseen, asiointiin sekä muihin jokapäiväiseen elämään kuuluvien tehtävien ja toimintojen suorittamista tai niissä avustamista. Pykälän 3 momentin mukaan kotipalveluun sisältyvinä tukipalveluina annetaan ateria-, vaatehuolto- ja siivouspalveluja sekä sosiaalista kanssakäymistä edistäviä palveluja.

2.2.3 Lainvalmisteluaineisto

Yksityisiä sosiaalipalveluja koskevan lainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 302/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on yksityisiä sosiaalipalveluja koskevan lain 11 §:n kohdalla lausuttu ilmoituksenvaraisista palveluista muun ohella, että pykälän 1 momentin mukaan ei-ympärivuorokautisista sosiaalipalveluista tulisi tehdä ilmoitus nykyiseen tapaan sen kunnan toimielimelle, missä palveluja tuotetaan. Ilmoitusvelvollisuus koskee ympärivuorokautisia palveluja lukuun ottamatta kaikkia 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuja sosiaalipalveluja, myös kotipalvelujen tukipalveluja ja niihin rinnastettavia palveluja, joita ei ehdotetun lain 27 §:n 2 momentin mukaan merkitä yksityisten palvelujen antajien rekisteriin. Momentin toisen virkkeen mukaan ilmoituksessa tulisi mainita vastaavat tiedot kuin lupahakemuksessa. Säännös vastaa asiasisällöltään voimassa olevan lain 2 ja 3 momenttia, mutta on teknisesti nykyistä yksinkertaisempi, koska säännökseen ei sisältyisi erillistä luetteloa ilmoituksessa mainittavista tiedoista.

Hallituksen esityksen (HE 302/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on mainitun lain 14 §:n kohdalla todettu muun ohella, että pykälässä säädettäisiin selvyyden vuoksi, että valvonta kohdistuu kaikkiin sosiaalipalveluihin ja niihin palvelukokonaisuuksiin, joita palvelujen tuottaja järjestää asiakkaille joko omana toimintanaan tai hankkimalla palvelukokonaisuuden osia muilta palvelujen tuottajilta. Valvonta kohdistuisi myös niihin sosiaalipalveluihin, joista kunnan ei tule antaa oma-aloitteisesti tietoja aluehallintovirastolle ja joita ei lakiehdotuksen 27 §:n 2 momentin perusteella merkitä yksityisten palvelujen antajien rekisteriin. Kunnan toimielin voisi siten ilmoituksenvaraisten palvelujen ensisijaisena valvontaviranomaisena esimerkiksi antaa ehdotetun lain 15 §:ssä tarkoitettua ohjausta ja neuvontaa myös kotipalvelujen tukipalveluja tai niihin rinnastettavia palveluja taikka perhepäivähoitoa tuottaville palvelujen tuottajille.

Hallituksen esityksen (HE 302/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on mainitun lain 27 §:n kohdalla lausuttu muun ohella, että pääsy yksityisten palvelujen antajien rekisteriin voi olla merkityksellistä palvelujen tuottajan liike- tai ammattitoiminnan kannalta, vaikka sillä ei enää olisikaan ratkaisevaa vaikutusta esimerkiksi toiminnan arvonlisäverokohtelun suhteen. Sen vuoksi on palvelujen antajan oikeusturvan kannalta tärkeää saada valituskelpoinen päätös erityisesti siinä tapauksessa, että toimintaa ei hyväksytä rekisteriin. Tähän mennessä aluehallintovirastot ovat ilmoittaneet asiasta palvelujen tuottajalle kirjeitse. Pykälän 1 momentissa edellytetään hallintopäätöksen tekemistä ilmoituksenvaraisen palvelun rekisteriin merkitsemistä koskevassa asiassa. Muutos vastaa viimeaikaisessa hallinto-oikeuksien oikeuskäytännössä omaksuttua linjausta. Ehdotuksen mukaan asiasta päättäisi lupaviranomainen. Pykälän 2 momentin mukaan rekisteriin ei talletettaisi kotipalvelujen tukipalveluja tai niihin rinnastettavia palveluja eikä perhepäivähoitoa koskevia tietoja.

2.2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

A on toiminimen haltijana tehnyt ilmoituksen sellaisten yksityisten sosiaalipalvelujen tuottamisesta, joiden tuottaminen ei ole luvanvaraista yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 7 §:n mukaisesti ja joiden tuottajista ei lain 13 §:n perusteella talleteta tietoja yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 25 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin, vaikka palvelujen tuottajan onkin lain 11 §:n mukaan tehtävä kirjallinen ilmoitus toiminnastaan. Ilmoitus on koskenut mainitun lain 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kotipalveluihin kuuluvia tukipalveluja tai niihin rinnastettavia palveluja. Viranomainen on ilmoituksen johdosta tekemässään päätöksessä katsonut, ettei ilmoituksen tekijä täytä niitä edellytyksiä, joita tällaisten palvelujen tuottamiselle sosiaalipalveluina on asetettu. Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain kannalta päätös merkitsee sitä, että viranomainen ei pidä ilmoittajan tarjoamia palveluja laissa tarkoitettuina sosiaalipalveluina eikä siten valvo niitä.

Viranomaisen päätöksen valituskelpoisuuden arvioimisen kannalta keskeistä on, millainen merkitys viranomaisen ratkaisulla on ilmoittajan oikeusasemalle.

Yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 27 §:stä ilmenee, että siltä osin kuin ilmoituksenvaraisia tietoja talletetaan yksityisten palvelujen antajien rekisteriin, tästä tehdään nimenomaisia päätöksiä. Säännöksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että palvelujen tuottajan oikeusturvan kannalta valituskelpoisen päätöksen saamista on pidetty tärkeänä erityisesti siinä tapauksessa, että toimintaa ei hyväksytä rekisteriin. Perusteluissa todetaan tässä yhteydessä myös, että pääsy rekisteriin voi olla merkityksellistä palvelujen tuottajan liike- ja ammattitoiminnan kannalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että laissa yksityisistä sosiaalipalveluista ei ole vastaavia nimenomaista päätöksentekoa edellyttäviä säännöksiä nyt esillä olevien palvelujen ja palvelujen tuottajien osalta. Kuitenkin myös se, katsooko kunnallinen viranomainen, että sille ilmoitettua muuta kuin rekisteröitävää toimintaa voidaan pitää sosiaalihuoltolaissa tarkoitettuina kotipalveluihin kuuluvina tukipalveluina tai niihin rinnastettavina palveluina, voi olla merkityksellistä palvelujen tuottajan liike- ja ammattitoiminnan kannalta. Erityisesti niissä tilanteissa, joissa kunnallinen viranomainen katsoo, ettei toimintaa voida pitää tällaisena toimintana, palvelujen tuottajan oikeusturvan voidaan katsoa edellyttävän sitä, että hän voi saattaa kunnallisen viranomaisen ratkaisun tuomioistuimen arvioitavaksi.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää tutkimatta A:n valitusta valvonta-palveluseteliasiantuntijan tekemästä päätöksestä. Valvonta-palveluseteli-asiantuntijan päätöstä on pidettävä hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Hallinto-oikeuden päätös on siten kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle tältä pohjalta uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toomas Kotkaksen äänestyslausunto:

”Enemmistön tavoin ja yllä perustelujen kohdassa 1 mainituin perustein jätän A:n vahingonkorvausta koskevan vaatimuksen tutkimatta.

Sen sijaan toisin kuin enemmistö, katson, että Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymällä ei ole asiassa valvottavanaan sellaista julkista etua, jonka vuoksi sille tulisi myöntää asiassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin nojalla valitusoikeus. Pelkästään se, että kuntayhtymän tehtävänä on yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain 34 §:n 2 momentin perusteella yleisesti ohjata ja valvoa alueellaan tuotettuja yksityisiä sosiaalipalveluja, ei synnytä hallintolainkäyttölain mainitussa säännöksessä tarkoitettua tarvetta julkisen edun valvomiseksi. Kuntayhtymän valitus tulee siten jättää tutkimatta.”

 
Julkaistu 26.8.2019