KHO:2019:109

Julkinen hankinta – Kiinteistöjen jätehuoltopalvelut – Tarjouspyyntö – Hankinnan kohteen määritteleminen – Riittävät tiedot tarjouksen laatimiseksi – Avoimuuden, tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä suhteellisuuden periaatteet

Vuosikirjanumero: KHO:2019:109
Antopäivä: 4.9.2019
Taltionumero: 3936
Diaarinumero: 2865/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:109

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa A Oy:n valituksen johdosta kysymys siitä, oliko B Oy menetellyt hallinnoimiensa ja sen kanssa yhteistyötä tekevien kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden kilpailuttamisessa tarjouspyynnön laatimisen ja hankinnan kohteen määrittelemisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

B Oy:n toteuttama tarjouskilpailu oli käsittänyt yhteensä yli sata eri kohdetta, joiden jätehuoltopalveluista hankinnassa oli ollut kysymys. Tarjouskilpailu oli koskenut tavanomaisten asunto-osakeyhtiöiden lisäksi muun ohella liikehuoneistoja, kouluja, asuntoloita, päiväkoteja, vanhustentaloja, uimahallia, terveysasemaa ja poliisitaloa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestään tarkemmin ilmenevin perustein, että B Oy ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla antanut tarjouspyyntöasiakirjoissaan jätehuoltopalveluhankinnan kohteina olevista kiinteistöistä tarjoajille riittäviä tietoja yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten tekemistä varten. Tarjoajat eivät tästä syystä olleet olleet tarjouksia laatiessaan tasavertaisessa asemassa. B Oy:n toteuttama hankintamenettely oli ollut omiaan suosimaan niitä tarjoajia, joilla oli hankinnan aiempina toimittajina ollut jo entuudestaan tietoa kilpailutuksen kohteina olevista kiinteistöistä ja niiden jätehuoltopalveluista, sellaisiin tarjoajiin nähden, jotka joutuivat tekemään tarjouksensa tarjouspyyntöasiakirjojen puutteellisten tietojen perusteella.

Tarjouspyynnössä tarjoajille asetettu velvollisuus tutustua omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä tai tarjouspyynnössä tarjoajille annettu mahdollisuus kysyä lisätietoja ei ollut vapauttanut B Oy:tä velvollisuudesta määritellä hankinnan kohdetta tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän tarkasti. Suhteellisuusperiaatteen mukaista ei ollut edellyttää, että tarjoaja tutustuu kysymyksessä olevassa jätehuoltopalveluhankinnassa yli sataan kohteeseen saadakseen tarpeelliset tiedot tarjouksen antamista varten.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen ja B Oy:n hankintapäätöksen sekä kielsi hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö oli ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voitiin korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 1 §, 2 § 1 momentti, 40 § 1 momentti, 41 § 1 momentti 1 kohta ja 2 momentti sekä 94 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2019:84, KHO 2018:128 ja KHO 2016:182

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.5.2017 nro 250/17

Asian aikaisempi käsittely

Porin YH-Asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.8.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Porin YH-Asunnot Oy:n hallinnoimien ja sen kanssa yhteistyötä tekevien kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2021.

Porin YH-Asunnot Oy:n toimitusjohtaja on 18.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut hankintayksikön omistamien kohteiden osalta Veikko Lehti Oy:n tarjouksen ja yhteistyökohteiden osalta jakanut hankinnan Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n, Veikko Lehti Oy:n ja Lassila & Tikanoja Oyj:n kesken.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 650 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Astalan Kiinteistöpalvelu Oy on ollut valittajana, Porin YH-Asunnot Oy vastapuolena sekä Veikko Lehti Oy ja Lassila & Tikanoja Oyj kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n korvaamaan Porin YH-Asunnot Oy:n oikeudenkäyntikulut 3 440 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohteen määrittely.

Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 87) mukaan avoimessa menettelyssä lähtökohtana on, että tarjouspyynnössä ilmoitetaan kaikki hankinnan kohteeseen ja toteuttamiseen liittyvät vaatimukset, tarjoajaan liittyvät vaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja vertailuperusteet.

Hankinnan kohteen määrittely

Porin YH-Asunnot Oy on pyytänyt tarjouksia sekä omistamiensa että isännöimiensä kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden hankinnasta siten, että Porin YH-Asunnot Oy:n omistamat kiinteistöt on kilpailutettu yhtenä kokonaisuutena ja Porin YH-Asunnot Oy:n isännöimät kiinteistöt yhtiökohtaisesti omina erillisinä kokonaisuuksinaan.

Tarjouspyynnön kohdassa 2. "Hankinnan kuvaus" on todettu, että hankinta koskee asumisessa syntyneen ja siihen rinnastettavan jätehuollon kokonaisvaltaista hoitamista voimassa olevan jätehuoltolain mukaisesti hankintayksikön omistamissa ja isännöimissä kiinteistöissä Porin alueella. Alakohdassa 2.1 "Keräysastiat" on edellytetty, että hankinnassa käytetään keräysvälinetyyppeinä jäteastioita, joiden tilavuus on enintään 700 litraa sekä Molok-syväkeräysastioita. Molok-syväkeräysastiat ovat hankintayksikön omistuksessa ja muut jäteastiat palveluntuottaja hankkii sovituille sijoituspaikoille. Muun ohella keräysastioiden käytöstä ja määrästä on tarjouspyynnön kohdassa 2.1.1 todettu, että hankinnassa käytetään kiinteistöissä tällä hetkellä olevia keräysvälinetyyppejä ja kokoluokkia. Tarjouksessa on tullut huomioida myös mahdolliset keräysastioiden määrän lisäämiset ja vähentymiset kiinteistöihin.

Tarjouspyynnön kohdan 3.1. "Hankinnan toiminnalliset vaatimukset" mukaan keräysastioiden tyhjennysten noutotiheyden tulee taata, että jäteastiat eivät ylitäyty ja jäteastioiden kannet mahtuvat aina kiinni, tyhjennetyt jäteastiat palautetaan asianmukaisesti omille paikoilleen ja kiinteistöjen jätehuone tai -alue on tyhjennyksen jälkeen aina jätteistä siisti. Tarjoaja huolehtii tarjouspyynnön mukaan myös mahdollisen lisätarpeen aiheuttamista astiatarpeista.

Tarjouspyynnön kohdassa 4.1 "Tarjoushinta" on määritelty, että tarjoushinta on tullut antaa euromääräisenä vuosihintana yhtiöittäin. Tarjoushinnat on tullut ilmoittaa eriteltynä tarjouksen hintaliitteellä. Tarjouksen hintaliite on sisältänyt Porin YH-Asunnot Oy:n omistamat kiinteistöt yhtenä kokonaisuutena ja yhteistyössä olevat kiinteistöt yhtiökohtaisesti omina, erillisinä, kokonaisuuksinaan.

Tarjouksen hintaliitteellä on ilmoitettu Porin YH-Asunnot Oy:n omistamissa kohteissa kiinteistön osoite, asuntojen lukumäärä ja kustannuspaikka. Isännöidyissä yhteistyökohteissa on ilmoitettu pääsääntöisesti kohteen nimi, kiinteistön osoite sekä asuin- ja liikehuoneistojen lukumäärä. Tarjoajan on tullut täyttää hintaliitteelle tarjoushinta ja mahdolliset täydennettävät tiedot.

Tarjouspyynnön kohdan 7. "Tarjouspyynnön lisätiedot" alakohdassa 7.1 "Hankintakohteet" on todettu, että tarjoajilla on ollut velvollisuus tutustua omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä ja tarjoaja on voinut käyttää tutustumisessa apuna kiinteistöjen huoltoyhtiöiden edustajaa. Alakohdassa 7.2. "Muut lisätiedot" on ilmoitettu mahdollisuudesta pyytää hankintaa koskevia lisätietoja Kilport Juha -järjestelmässä. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että muulla tavoin esitettyihin kysymyksiin ei vastata.

Hankintapäätöksessä hankintayksikkö on päättänyt hyväksyä omistamiensa kohteiden jätehuoltopalveluiden tuottajaksi Veikko Lehti Oy:n tarjouksen ja yhteistyökohteet ovat jakautuneet eriteltyinä alhaisimman hinnan mukaisesti eri tarjoajien kesken. Hankintapäätöksen liitteenä on ilmoitettu toimitetun yhteenveto tarjouksista sekä hankintayksikön omistamista kohteista että sen yhteistyökohteista.

Hankintapäätös

Hankintapäätöksessä 18.10.2016 on todettu, että "Porin YH-asuntojen osalta hankintapäätös perustuu toiminnallisuuden vaatimuksiin ja tarjoushinnan edullisuuteen". Jäljempänä päätöksessä on todettu, että "Hankinnan valintaperusteena on ollut halvimmat tarjoushinnat". Päätöksessä on todettu edelleen, että Porin YH-Asunnot Oy:n hallinnoimat yhteistyökohteet jakautuvat tarjouspyynnön mukaisesti eri tarjoajien kesken.

Hankintapäätöksen liitteenä on tarjoushintavertailu, jossa näkyy kolmen tarjouksen jättäneen tarjoajan hinnat, mutta siihen ei ole merkitty valittua tarjoajaa. Hankintayksikön vastineessaan toimittaman ilmoituksen mukaan kussakin kohteessa on valittu halvimman tarjoushinnan antanut tarjoaja.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Porin YH-Asunnot Oy menetellyt kyseessä olevassa kilpailutuksessa hankinnan kohteen määrittelemisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Lisäksi valittaja on esittänyt tarjouspyynnön suosineen nykyisiä palveluntoimittajia ja hankintapäätöksen olleen puutteellisesti perusteltu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava hankinnan kohteen määrittelyssä huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset on kuvattava tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Porin YH-Asunnot Oy:n omistamien ja isännöimien kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden kokonaisvaltaisesta hoitamisesta jätehuoltolain mukaisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu yli sata kohdetta, joiden jätehuoltopalvelusta on kyse. Kiinteistöjen tiedot on yksilöitu tarkemmin tarjouspyynnön hintaliitteellä. Tarjouksen hintaliitteestä on käynyt ilmi kiinteistön nimi, sijainti sekä liike- ja asuinhuoneistojen lukumäärä kiinteistössä. Tarjouspyynnöstä tai sen liiteasiakirjoista ei ole ilmennyt muita tietoja, kuten jäteastioiden lukumääriä tai niiden tyyppiä taikka jätteiden määrää. Tarjouspyynnöstä ei täten ole esimerkiksi selvinnyt, mihin kohteisiin tarjoaja on tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla velvollinen hankkimaan jäteastiat ja kuinka paljon niitä tarvitaan. Tarjouspyynnöstä on kuitenkin selvinnyt, että tarjoaja on velvollinen hankkimaan muut kuin Molok-astiat. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoajilla on velvollisuus tutustua omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kohteisiin tutustumisessa voi käyttää apuna kiinteistöjen huoltoyhtiöiden edustajaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tutustuessaan kiinteistöön tarjoaja on voinut havainnoida sillä olevien jäteastioiden määrän sekä niiden tyypin. Tarjoaja on voinut tällöin myös todeta, millä kiinteistöillä on sellaisia jäteastioita, jotka sen on toimitettava.

Asiassa tulee harkittavaksi, onko tarjouspyynnössä ollut tasapuolista ja syrjimätöntä vaatia, että tarjoaja käy tutustumassa yli sataan kohteeseen ennen tarjouksen antamista. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on esitetty, että aiemmassa vastaavassa kilpailutuksessa hankintayksikkö on kierrättänyt kaikki tarjoajat kyseessä olevissa kohteissa. Kaikki tarjoajat ovat toimineet osittain kilpailutuksen kohteena olleiden jätehuoltopalveluiden palveluntuottajina aikaisemmin järjestetyn kilpailutuksen perusteella. Myös valittaja on kertonut aiemmassa vastaavassa kilpailutuksessa järjestetystä kaikki kohteet sisältäneestä tutustumiskierroksesta, mistä seikasta on pääteltävissä, että kilpailutuksen kohteet eivät ole olleet valittajallekaan entuudestaan täysin tuntemattomia. Markkinaoikeus toteaa, että jätehuollon kyseessä ollessa valitun tarjoajan tulee säännöllisesti hoitaa kiinteistöillä käyminen. Ottaen huomioon, että kohteissa säännöllisesti käyminen on osa palvelun tuottamista, markkinaoikeus katsoo, että ei ole ollut kohtuutonta, että tarjoajan on edellytetty tutustuvan kohteisiin ennen tarjouksen antamista. Tällaisen edellytyksen ei voida katsoa olleen syrjivä tai epätasapuolinen pelkästään sillä perusteella, että osa tarjoajista on tiennyt joidenkin kohteiden osalta kyseiset tiedot.

Valittaja on väittänyt, että osa kohteista on ollut lukittuja ja näin ollen niihin ei ole ollut mahdollista tutustua. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kiinteistöjen huoltoyhtiöt voivat avustaa kohteisiin tutustumisessa. Mikäli tarjoaja ei ole tiennyt, minkä huoltoyhtiön hoidettavana kiinteistö on ollut, sillä on ollut mahdollisuus kysyä asiassa lisätietoja tarjouspyynnön mukaisesti.

Jätteen määrää ei ole ilmoitettu. Hankintayksikkö on esittänyt, että jätteen määrän arviointi on kuulunut tarjoajalle sen oman ammattitaidon perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että jätteenkuljetusalalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on ollut mahdollista oman ammattitaitonsa ja kohteen perustietojen perusteella, tutustuttuaan kohteeseen ja kohteessa olevien huoneistojen lukumäärään, arvioida jätteen määrä riittävällä tarkkuudella tarjouksen antamista varten.

Näin ollen hankintayksikkö ei ole toiminut epätasapuolisesti tai syrjivästi taikka muutoin hankintasäännösten vastaisesti, kun se on edellyttänyt, että tarjoaja tutustuu kaikkiin kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on esitetty vähimmäisvaatimuksina tiettyjä toiminnallisuuden vaatimuksia, mutta että tarjousten vertailu on suoritettu pelkän hinnan perusteella. Markkinaoikeus toteaa, että tämä toimintatapa ei parhaalla mahdollisella tavalla ilmene hankintapäätöksestä, mutta että hankintapäätös on kuitenkin tältä osin ymmärrettävä hankinta-asiakirjat huomioon ottaen.

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös on ollut puutteellisesti perusteltu ja viitannut muihin kuin hintaan perustuviin valintaperusteisiin. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole edellä esitetty huomioon ottaen ollut tarvetta erityisesti perustella sitä, miksi se on katsonut kaikkien tarjoajien täyttävän tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset, joiden voi katsoa olevan ammattimaisesti toimivien jätteiden kuljetusyritysten perusvaatimuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätökseen ei ole suoranaisesti kirjattu niitä yhtiöitä, jotka on valittu palvelun toimittajiksi Porin YH-Asunnot Oy:n hallinnoimien yhteistyökiinteistöjen osalta. Hankintapäätökseen on kuitenkin kirjattu, että kohteet jakautuvat eri tarjoajien kesken ja päätöksen liitteenä on taulukko, jossa tarjoushinnat ovat kirjattuna. Asiassa on siten selvää hankintapäätöksen liitteenä olevasta taulukosta ilmenevästi, mitkä tarjoajat hankintayksikkö on valinnut kuhunkin yhteistyökiinteistöjen kohteeseen halvimman hinnan perusteella ja näin ollen markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole tarkoituksenmukaista palauttaa asiaa markkinaoikeuden päätöksellä hankintayksikölle hankintapäätöksen täydentämiseksi tältä osin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Petri Rinkinen ja Anne Mäkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Astalan Kiinteistöpalvelu Oy (jäljempänä myös valittaja) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittaja on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on virheellinen. Hankinnan kohteita ei ole yksilöity tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävällä tavalla. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut kiinteistöhuoltoyhtiöiden tai kiinteistöhuoltajan yhteystietoja. Tämä on käytännössä merkinnyt sitä, että tarjoajalle on asetettu velvollisuus tutustua yli sataan yksilöityyn kohteeseen. Tarjoajan on ensin tullut selvittää kiinteistöhuollon yhteystiedot sekä pyrkiä sen jälkeen sopimaan tapaaminen ja hankkimaan sellaista tietoa, jonka olisi tullut olla tarjouspyynnössä tai sen liitteissä. Koska hankintayksiköllä on ollut tiedossaan jätteen määrät kohteittain, tämä tieto olisi ollut tarjouspyynnössä helposti esitettävissä.

Markkinaoikeuden päätös ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen. Päätöksessä on asetettu kohtuuttomia edellytyksiä sen suhteen, mitä tarjoajan pitäisi tehdä ja kuinka paljon käyttää aikaa selvittämällä tietoja, jotka hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Asian arvioinnissa on myös otettava huomioon, että osassa kohteissa jäteastiat ovat olleet lukkojen takana.

Valittaja on aiemmin toiminut yhden kohteen osalta hankintayksikön palveluntuottajana eikä ole kyennyt tällä perusteella arvioimaan hankinnan eri kohteiden jätemääriä. Hankinnan kohteina on asuntojen lisäksi ollut muun ohella uimahalli, terveyskeskus, koulu ja palvelukeskuksia.

Kaksi muuta tarjouskilpailuun osallistunutta tarjoajaa, Lassila & Tikanoja Oyj ja Veikko Lehti Oy, ovat hoitaneet edeltävällä hankintakaudella hankintayksikön jätekuljetuksia. Jätemäärät ja -lajikkeet ovat siten olleet näiden tarjoajien tiedossa. Valittajasta poiketen mainituilla tarjoajilla on ollut myös tieto siitä, miten esimerkiksi palvelutalot, koulut ja terveyskeskukset tuottavat jätettä eri vuodenaikoina.

Tarjoajalta on ollut kohtuutonta edellyttää, että sen tulisi kyetä arvioimaan jätteen ympärivuorokautinen määrä sekä asuinhuoneistojen että koulujen, terveyskeskusten ja muiden kohteiden osalta pelkästään tarjouspyynnön perustietojen perusteella. Tarjouspyyntöön kirjattu tarjoajan mahdollisuus tutustua kohteisiin itsenäisesti ei vaikuta asian arviointiin siten, että tällaista velvollisuutta voitaisiin asettaa ammattimaisestikaan toimivalle palveluntarjoajalle.

Hankintayksikön menettely ei ole ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Kaksi muuta tarjoajaa ovat saaneet valittajaan nähden kilpailutuksessa etua, eikä kilpailuolosuhteita ole tosiasiassa käytetty hyväksi. Hankintamenettelyssä ei ole saatu yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Selitykset

Porin YH-Asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö)on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n velvoittamista korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on toiminut asiassa hankintalain mukaisesti. Hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä selvästi ja yksiselitteisesti. Saadut tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus kysyä hankintayksiköltä haluamiaan lisätietoja. Lisäksi tarjoajilla on ollut mahdollisuus tutustua jokaiseen kohteeseen itselleen sopivana ajankohtana.

Kiinteistöjen tiedot on yksilöity tarjouspyynnön hintaliitteessä. Hankintayksiköllä ei ole ollut tietoa jätteen määristä. Muun muassa tämän vuoksi hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia jätehuollon kokonaisvaltaisesta hoitamisesta.

Tarjouspyynnössä on korostettu jätehuollon kokonaisvaltaista hoitamista. Jätepalvelua ammattimaisesti harjoittavalla toimijalla on ammattitaito arvioida riittävän tarkasti jätteen määrä ja tyhjennysvälien tarve, kun se tietää kiinteistön koon ja käyttötarkoituksen. Markkinaoikeus on tullut oikeaan johtopäätökseen todetessaan, että vaatimus kohteisiin tutustumisesta ei ole ollut syrjivä tai epätasapuolinen sillä perusteella, että osa tarjoajista on tiennyt joidenkin kohteiden osalta joitakin tietoja.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta järjestää tarjoajille tutustumiskuljetusta kohteisiin. Hankintamenettelyyn kuuluneet kiinteistöt sijaitsevat Porin alueella, jossa välimatkat ovat varsin kohtuullisia. Suurimpaan osaan kohteista on ollut vapaa pääsy. Lukollisia jätekatoksia on ollut noin kymmenessä prosentissa tarjottavista kohteista. Tarjoaja on tarvinnut kiinteistöhuoltoa vain lukittujen kohteiden osalta eikä tarjoajalla ole siten ollut tarvetta selvittää yli sadan kohteen kiinteistöhuoltoyhtiöitä ja yhteystietoja kohteisiin tutustumista varten.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus kysyä hankintayksiköltä lisätietoja huoltoyhtiöistä. Huoltoyhtiöt on listattu kohdekohtaisesti hankintayksikön internetsivuille. Valittaja on ollut mukana aiemmassa kilpailutuksessa, joten se on tuntenut kohteet jo entuudestaan. Lisäksi valittaja on aikaisempina vuosina toimittanut Veikko Lehti Oy:lle maanalaisten säiliöiden tyhjennykset alihankintana, joten valittajan voidaan katsoa tuntevan myös ne kohteet ja niiden jätemäärät.

Jokaisella tarjoajalla on ollut mahdollisuus tutustua kohteisiin oman aikataulunsa puitteissa. Hankintayksikkö on varannut tarjoajille riittävästi aikaa kohteisiin tutustumiselle. Myös valittaja on tutustunut kohteisiin. Lisäksi tarjoajilla on ollut mahdollisuus hankintaa koskevien kysymysten esittämiseen Kilport Juha -kilpailutuspalvelussa. Yksikään tarjoajista ei ole kuitenkaan käyttänyt tätä mahdollisuutta hyväkseen.

Veikko Lehti Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n velvoittamista korvaamaan Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Veikko Lehti Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valitus on kokonaisuudessaan aiheeton ja perusteeton. Lähtökohtana hankinnan kohteen määrittelyssä on tarjouspyynnön sisältö. Se on edellyttänyt tarjoajalta paitsi asiantuntijan osaamista toimialallaan, myös tietyissä kysymyksissä omatoimisuutta. Tähän liittyen alan asiantuntijana toimivalle tarjoajayritykselle on asetettu selonottovelvollisuus seikoista, jotka eivät ilmene tarjouspyynnöstä ja jotka hankintayksikkö erillisen tiedustelun perusteella on valmis selvittämään.

Tarjouspyynnössä on siten lähdetty siitä, että tarjoajalla on oman alansa erityisasiantuntemus, jonka nojalla se voi päätellä toiminnan volyymit ja laatia tarjouspyynnön perusteella tarjouksensa asianmukaisesti. Tarjoajille on myös annettu mahdollisuus saada lisäselvitystä haluamistaan seikoista käyttämällä tarjouspyynnössä mainittua Kilport Juha -järjestelmää. Tämä mahdollisuus on ollut jokaisella tarjoajalla.

Hankintayksikkö ei ole toiminut epätasapuolisesti tai syrjivästi taikka muutoin hankintasäännösten vastaisesti, kun se on edellyttänyt tarjoajan tutustuvan kaikkiin kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä. Koska myös valittajalla on ollut mahdollisuus saada lisätietoja, hankintamenettely ei ole suosinut vanhoja palveluntoimittajia.

Lassila & Tikanoja Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Vastaselitys

Astalan Kiinteistöpalvelu Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Kotirauhan piiriin kuuluvissa kohteissa ei ole mahdollista käydä tutustumiskäynnillä milloin tahansa tarjoajalle itselleen sopivana hetkenä. Tutustumiskäynti ei myöskään anna riittävää tietoa jätteen määristä. Hankintayksikkö ei ole antanut mitään luotettavaa selitystä sille, miksi se ei ole sisällyttänyt jätteen määrää koskevia tietoja tarjouspyyntöön.

Kiinteistöjen tietoja ei ole yksilöity tarjouspyynnön hintaliitteessä riittävästi. Liitteestä ei ilmene, mikä on kohteen jätteentuoton määrä ja onko esimerkiksi toimintaa kesäaikana tai iltaisin taikka mikä on asiakas- tai asukasstatus, jonka yksilöinti on merkityksellistä määrän arvioimiseksi. Hintaliitteestä ja tarjouspyynnöstä ei myöskään ilmene, minkä kokoinen kukin kiinteistö on ja missä käytössä kohde on.

Tarjouspyyntö on koskenut kaikkiaan yli sataa kohdetta. Näistä valittaja on aiemmin toiminut jätteenkuljettajana yhdessä kohteessa. Valittaja ei ole voinut valituksessa mainittujen syiden vuoksi tehdä varsinaista tutustumista kohteisiin. Hankintayksikkö on aliarvioinut selityksessään lukittujen kohteiden määrän. Todellista tietoa asiasta ei luonnollisesti kuitenkaan ole. Hankintayksikkö ei ole yksilöinyt lukittuja kohteita.

Hankintayksikön ilmoitus siitä, että huoltoyhtiöt olisi listattu kohdekohtaisesti hankintayksikön internetsivuilla on valittajalle uusi tieto. Se ei käy ilmi tarjouspyynnöstä. Tiedossa ei myöskään ole, onko lista ollut internetsivuilla jo tarjouspyynnön hetkellä.

Valittaja ei ole hoitanut alihankintana tai muuten maanalaisten säiliöiden tyhjennyksiä viimeisen viiden vuoden aikana.

Muut kirjelmät ja tiedoksiannot

Vastaselitys ja Porin YH-Asunnot Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Veikko Lehti Oy:lle.

Vastaselitys ja Veikko Lehti Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Porin YH-Asunnot Oy:lle.

Vastaselitys sekä Porin YH-Asunnot Oy:n ja Veikko Lehti Oy:n selitykset on lähetetty tiedoksi Lassila & Tikanoja Oyj:lle.

Porin YH-Asunnot Oy on 7.3.2019 toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle hankinnan täytäntöönpanoa koskevan selvityksen, jonka mukaan hankintaa ei ole pantu täytäntöön eikä hankintasopimusta ole allekirjoitettu.

Hankinnan täytäntöönpanoa koskeva hankintayksikön selvitys on lähetetty tiedoksi Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:lle, Veikko Lehti Oy:lle ja Lassila & Tikanoja Oyj:lle.

Astalan Kiinteistöpalvelu Oy on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen yhteensä 8 851,90 euroa.

Valittajan oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva selvitys on lähetetty tiedoksi Porin YH-Asunnot Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen pääasian ja oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.

Korkein hallinto-oikeus ottaa asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Porin YH-Asunnot Oy:n toimitusjohtajan 18.10.2016 tekemän hankintapäätöksen ja kieltää mainitun Porin YH-Asunnot Oy:n hallinnoimia ja sen kanssa yhteistyötä tekevien kiinteistöjen jätepalveluita koskevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50 000 euron sakon uhalla.

Porin YH-Asunnot Oy velvoitetaan korvaamaan Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa siellä esitetyn vaatimuksen mukaisesti 4 250 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Porin YH-Asunnot Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Astalan Kiinteistöpalvelu Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Porin YH-Asunnot Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

2. Porin YH-Asunnot Oy velvoitetaan korvaamaan Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täällä esitetyn vaatimuksen mukaisesti 3 437,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Porin YH-Asunnot Oy:n ja Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasia ja oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n valituksen johdosta kysymys siitä, onko Porin YH-Asunnot Oy menetellyt hallinnoimiensa ja sen kanssa yhteistyötä tekevien kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden kilpailuttamisessa tarjouspyynnön laatimisen ja hankinnan kohteen määrittelemisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

1.2 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 3 momentin mukaan hankintalailla pannaan täytäntöön muun ohella julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (jäljempänä hankintadirektiivi).

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 2 §:n kohdalla muun ohella todettu, että pykälän 1 momentissa säädettäisiin kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen, ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun, avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteiden noudattamisesta hankinnoissa. Mainitut periaatteet vastaavat hankintadirektiivin 2 artiklassa sekä johdanto-osan 2 kappaleessa mainittuja periaatteita.

Mainituissa hankintalain esitöissä on 2 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella todettu, että yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tällaisia tekijöitä ovat erityisesti ehdokkaiden tai tarjoajien kansallisuus taikka sijoittautuminen johonkin jäsenvaltioon tai alueelle. Avoimuusperiaate perustuu yhteisön perustamissopimusta koskevaan oikeuskäytäntöön sekä kansallisesti myös yleisesti tunnustettuihin hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin, joista on säädetty muun muassa hallintolaissa (434/2003) sekä laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen asettamisessa on huomioitava hankinnan luonne ja arvo. Samaten tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulisi olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen on katsottu oikeuskäytännössä merkitsevän kohtuullisuuden vaatimusten huomioimista.

Lisäksi mainituissa hankintalain esitöissä on 2 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla todettu, että hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulisi noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Siten esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjouspyyntö on saatettava avoimesti kaikkien halukkaiden saataville tai niille, jotka esimerkiksi rajoitetussa menettelyssä on valittu tarjousmenettelyyn. Tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa tasapuolisuusvaatimus edellyttää, että asetetut vaatimukset koskevat samalla tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden vaatimusten on oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on lain 40 §:n yksityiskohtaisten perustelujen osalta muun ohella todettu, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on 41 §:n yksityiskohtaisten perustelujen osalta muun ohella todettu, että ratkaisevaa olisi, että tarjoajilla on ollut tasapuoliset mahdollisuudet saada tiedot ennen hankintamenettelyn aloittamista. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa tulisi lisäksi ilmoittaa myös sellaiset muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä sekä tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyynnössä ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Lähtökohtana on 1 momentin mukaisesti, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

1.3. Tarjouspyyntöasiakirjojen keskeinen sisältö

Porin YH-Asunnot Oy on ilmoittanut 11.8.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Porin YH-Asunnot Oy:n hallinnoimien ja sen kanssa yhteistyötä tekevien kiinteistöjen jätehuoltopalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2021. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 650 000 euroa.

Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä on kohdassa 1. "Yleistä" ilmoitettu, että Porin YH-Asunnot Oy:n, joka kuuluu Porin kaupunkikonserniin, toimialana on omistaa ja hallita sekä rakennuttaa Porin kaupungin alueella sijaitsevia ja sinne rakennettavia kiinteistöjä sekä harjoittaa isännöintitoimintaa. Porin YH-Asunnot Oy:n omistuksessa on ilmoitettu olevan noin 1 400 vuokra-asuntoa ja 600 opiskelija-asuntoa, joissa on 850 opiskelija-asuntopaikkaa, sekä isännöinnissä noin 2 500 asuntoa ja useita muita kiinteistöjä.

Tarjouspyynnön kohdassa 2. "Hankinnan kuvaus" on ilmoitettu, että hankinta koskee asumisessa syntyneen ja siihen rinnastettavan jätehuollon kokonaisvaltaista hoitamista voimassa olevan jätehuoltolain mukaisesti hankintayksikön omistamissa ja isännöimissä kiinteistöissä Porin alueella.

Tarjouspyynnön kohdan 2. alakohdissa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"2.1. Keräysastiat

Hankinnassa käytettävät keräysvälinetyypit:

  • jäteastia, tilavuus enintään 700 l
  • Molok-syväkeräysastiat

Molok-syväkeräysastiat ovat hankintayksikön omistuksessa. Muut jäteastiat palveluntuottaja hankkii sovituille sijoituspaikoille.

2.1.1. Keräysastioiden käyttö ja määrä

Hankinnassa käytetään kiinteistöissä tällä hetkellä olevia keräysvälinetyyppejä ja kokoluokkia. Kiinteistöillä voidaan sopimuskauden aikana vaihtaa keräysvälinetyyppiä, mutta mahdollinen vaihto tapahtuu tämän tarjouspyynnön mukaisesti yhdessä osapuolten kanssa sopien. Tarjouksessa tulee huomioida myös mahdolliset keräysastioiden määrän lisäämiset kiinteistöihin tai vähentymiset.

Mahdollisiin uusiin kiinteistöihin hankintayksikkö soveltaa tämän kilpailutuksen hankintapäätöstä.

(…)

2.3. Hankintamenettely

Hankinta toteutetaan julkisena EU-hankintana avoimella menettelyllä. Tarjous on tehtävä suomen kielellä. Osatarjoukset huomioidaan yhtiökohtaisesti. Vaihtoehtoisia tarjouksia ei huomioida.

2.4. Hankinnan mahdollinen jakautuminen osiin

Tarjoajan tulee varautua muiden kuin Porin YH-Asunnot Oy:n omistamien kohteiden osalta yhtiökohtaisiin hankintapäätöksiin."

Tarjouspyynnön kohdan 3. "Hankinnan vaatimukset" alakohdassa 3.1. "Hankinnan toiminnalliset vaatimukset" on ilmoitettu seuraavaa:

"Hankinnassa keräysastioiden tyhjennysten noutotiheyden tulee taata, että

  • jäteastiat eivät ylitäyty ja jäteastioiden kannet mahtuvat aina kiinni
  • tyhjennetyt jäteastiat palautetaan asianmukaisesti omille paikoilleen ja
  • kiinteistöjen jätehuone tai -alue on tyhjennyksen jälkeen aina jätteistä siisti

Tarjoaja huolehtii myös mahdollisen lisätarpeen aiheuttamista astiatarpeista.

Jäteastioiden tyhjennykset toteutetaan pääsääntöisesti arkipäivinä. Vakionoudon yhteydessä poiskuljetettavaksi tarkoitetun ylimääräisen jätteen (huonekalut, kodinkoneet tmv.) kuljetuksesta sovitaan erikseen hankintasopimuksessa."

Tarjouspyynnön kohdan 4. "Tarjouksen hinnoittelu" alakohdassa 4.1. "Tarjoushinta" on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoushinta annetaan vuosihintana yhtiöittäin €/vuosi/kustannuspaikka siten, että tarjoushinta sisältää

  • keräysastioiden noudon kiinteistön jätepisteistä, tyhjennyksen jäteautoon, keräysastian palauttamisen kiinteistön jätepisteeseen, jätteen kuljettamisen käsittelypaikalle sekä kaatopaikkamaksun
  • keräysastioiden hankinnan (lukuunottamatta Molok-astioita)
  • keräysastioiden pesun (bio- ja sekajäte) kerran vuodessa huhti-toukokuussa
  • verot ja muut jätehuoltoon liittyvät kustannukset

Tarjoushinnat ilmoitetaan eriteltynä tarjouksen hintaliitteellä (tarjousliite.xlsx), alv 0 %.

Tarjouksen hintaliite sisältää päätöksenteon mukaisesti Porin YH-Asunnot Oy:n kohteet erillisenä, yhtenä kokonaisuutena ja yhteistyössä olevat kiinteistöt yhtiökohtaisesti omina, erillisinä kokonaisuuksinaan. Tarjousliitteessä on yhteensä 41 välilehteä."

Tarjouspyynnön kohdassa 5. "Tarjouksen hyväksyminen" on ilmoitettu tarjouksen valinnasta seuraavaa:

"Hankinnan valintaperusteena on yhtiökohtaisesti halvin tarjoushinta, alv 0 %.

Tarjouksista hyväksytään halvimmat tarjoukset seuraavasti:

  • Porin YH-Asunnot Oy:n kohteet omana kokonaisuutena ja
  • yhteistyössä Porin YH-Asunnot Oy:n kanssa olevat yhtiöt omina kokonaisuuksinaan".

Tarjouspyynnön kohdan 6. "Toimitus- ja maksuehto" alakohdan 6.1. "Toimitusehdot" mukaan valittu palveluntuottaja määrittää tyhjennysten vakioajat ja noutotiheydet sekä ajojärjestyksen. Palveluntuottajan on ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista laadittava yksityiskohtainen reittisuunnitelma, johon on merkitty jäteastioiden tyhjennyspäivät.

Tarjouspyynnön kohdassa 7. "Tarjouspyynnön lisätiedot" on ilmoitettu alakohdassa 7.1. "Hankintakohteet", että tarjoajilla on velvollisuus tutustua omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä ja että tarjoaja voi käyttää tutustumisessa apuna kiinteistöjen huoltoyhtiöiden edustajaa. Alakohdassa 7.2. "Muut lisätiedot" on ilmoitettu tarjoajan mahdollisuudesta pyytää ja saada hankintaa koskevia lisätietoja hankinnan kilpailuttamisessa käytetyn sähköisen Kilport Juha -järjestelmän kautta.

Tarjouspyyntöön on liitetty muun muassa tarjouksen hintaliite. Mainitussa kohdekohtaisessa tarjousliitteessä on esitetty luettelo Porin YH-Asunnot Oy:n omistamista ja hallinnoimista kiinteistöistä omana kokonaisuutenaan sekä lisäksi luettelo sen kanssa yhteistyötä tekevistä kiinteistöistä, joiden isännöinnistä Porin YH-Asunnot Oy vastaa ja joiden jätehuoltopalvelut se on myös tarjouspyynnöllään kilpailuttanut. Hintaliitteessä on esitetty muun ohella kohteiden nimi- ja osoitetietoja sekä lisäksi tietoja kohteessa olevien asuntojen ja liikehuoneistojen lukumääristä. Tarjoajan on tullut ilmoittaa hintaliitteellä kohteen tarjoushinta (€/yhtiö/kiinteistö, alv 0 %) sekä mahdolliset täydentävät tiedot.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n valituksen mukaan Porin YH-Asunnot Oy:n tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohdetta ei ole yksilöity riittävästi. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei valittajan mukaan ole esimerkiksi ilmennyt, mikä on eri kohteiden jätteentuoton määrä, kun otetaan vielä huomioon se, että kohteita on paljon, ne ovat eri kokoisia ja niillä on eri käyttötarkoituksia. Valittajan mukaan tarjoajalle on asetettu hankintamenettelyssä kohtuuton vaatimus selvittää tarjouksen antamista varten tietoja, jotka hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa jo tarjouspyynnössä. Kahdella muulla palveluntuottajaksi valitulla tarjoajalla on ollut aiempina toimittajina valittajan mukaan kohteista paremmat tiedot, joiden perusteella näiden tarjoajien on ollut mahdollista tietää esimerkiksi palvelutalojen ja koulujen eri vuodenaikoina tuottamat jätemäärät valittajaa paremmin. Valittaja ei ilmoittamansa mukaan ole kyennyt arvioimaan tarjouspyynnön perusteella eri kohteiden jätemääriä, eikä hankintamenettelyssä ole valittajan mukaan saatu yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Porin YH-Asunnot Oy:n mukaan hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä selvästi ja yksiselitteisesti. Saadut tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus kysyä hankintayksiköltä lisätietoja, minkä lisäksi tarjoajilla on ollut mahdollisuus tutustua kohteisiin itselleen sopivana hetkenä. Hankintayksiköllä ei ole ollut tietoa jätteen määristä. Tarjouksia on pyydetty jätehuollon kokonaisvaltaisesta hoitamisesta. Ammattimaisesti toimivalla tarjoajalla on taito arvioida riittävän tarkasti jätteen määrä ja tyhjennysvälien tarve, kun se tietää kiinteistön koon ja käyttötarkoituksen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintalain yhtenä keskeisenä tavoitteena on turvata tarjoajien tasapuoliset mahdollisuudet tarjousten tekemiseen. Hankintamenettelyssä tarjoajille tarjousten tekemiseksi annettavien tietojen on oltava riittäviä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun takaamiseksi tarjousten vertailussa. Hankintamenettelyssä annettujen tietojen riittävyyttä on täten arvioitava siitä näkökulmasta, ovatko tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteet tältä osin toteutuneet.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että tarjouspyyntöä ei hankintalain 2 §:n 1 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp) lausutun mukaisesti saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Asetettavien vaatimusten on koskettava samalla tavoin kaikkia tarjoajia, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vaatimusten on oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen. Tarjouspyyntö on hankintalain 40 §:n mukaan laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinnan kohdetta koskevien tietojen osalta ratkaisevaa on, kuten mainituissa hankintalain esitöissä on 41 §:n yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla todettu, että tarjoajilla on ollut tasapuoliset mahdollisuudet saada pykälän 1 momentissa tarkoitetut tiedot hankinnan kohteesta ennen hankintamenettelyn aloittamista eli ennen tarjousten antamista. Lähtökohtana on, että tarjoajilla on tarjouksia laatiessaan riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Porin YH-Asunnot Oy:n toteuttama tarjouskilpailu on käsittänyt yhteensä yli sata eri kohdetta, joiden jätehuoltopalveluista hankinnassa on ollut kysymys. Tarjouskilpailu on koskenut tavanomaisten asunto-osakeyhtiöiden lisäksi muun ohella liikehuoneistoja, kouluja, asuntoloita, päiväkoteja, vanhustentaloja, uimahallia, terveysasemaa ja poliisitaloa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu jätehuoltopalveluiden kohteina olevista kiinteistöistä lähinnä vain niiden osoitetietoja sekä kohteissa olevien asuin- ja liikehuoneistojen lukumäärätietoja. Esimerkiksi kiinteistöissä sijaitsevista liikehuoneistoista ei ole ilmoitettu liiketoiminnan luonnetta tai mitään muitakaan jätemäärän arviointiin vaikuttavia tietoja liikehuoneistojen lukumäärän lisäksi. Asuntoloiden osalta ei ole ilmoitettu, käytetäänkö niissä olevia asuntoja ympärivuotisesti ja onko asuntoloiden jätemäärissä mahdollisesti kausittaisia vaihteluita esimerkiksi siitä syystä, että asunnot eivät ole opiskelijoiden käytössä kesäisin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole esimerkiksi koulujen, päiväkotien, uimahallin, terveysaseman ja poliisitalon osalta esitetty kohteiden nimien ja osoitteiden lisäksi mitään muita tietoja. Tämä on merkinnyt sitä, että tarjoajat eivät ole saaneet tarjouspyyntöasiakirjoista näiden kohteiden tuottamista jätemääristä ja mahdollisesta erityislaatuisesta jätteestä tietoja, joita ne olisivat voineet hyödyntää tarjouslaskennassaan.

Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut yhdenkään kohteen osalta tietoja siitä, mikä on ollut jäteastioiden lukumäärä kohteessa sekä tyhjennysväli. Antamalla tietoja kohteissa käytössä olleiden jäteastioiden lukumääristä ja niiden tyhjennysväleistä hankintayksikkö olisi voinut kuvata hankittavan palvelun laajuutta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään ollut yhdenkään kohteen osalta tietoja siitä, millaisia keräysvälineastioita kohteessa käytetään. Hankinnassa on tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti tullut käyttää kiinteistöissä käytössä olevia keräysvälinetyyppejä ja kokoluokkia. Palveluntuottajaksi valitun tarjoajan on tullut Molok-syväkeräysastioita lukuun ottamatta itse hankkia jäteastiat sovituille sijoituspaikoille ja ottaa tarjouksessaan huomioon sekä keräysastioiden määrän mahdolliset lisääntymiset että vähentymiset. Näiden seikkojen vuoksi mainituilla kohteiden keräysvälineastioita koskevilla tiedoilla on ollut tarjoajille olennainen merkitys niiden harkitessa tarjouskilpailuun osallistumista sekä pyrkiessä laatimaan tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella kilpailukykyisiä ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouskilpailussa annettujen tietojen riittävyyttä on arvioitava myös sellaisten tarjoajien kannalta, jotka eivät ole aikaisemmin toimineet kilpailutuksen kohteena olevien jätehuoltopalveluiden palveluntuottajina ja jotka mahdollisesti pyrkivät alalle uusina toimittajina.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Porin YH-Asunnot Oy ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla antanut tarjouspyyntöasiakirjoissaan jätehuoltopalveluhankinnan kohteina olevista kiinteistöistä tarjoajille riittäviä tietoja yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten tekemistä varten. Tarjoajat eivät tästä syystä ole olleet tarjouksia laatiessaan tasavertaisessa asemassa. Porin YH-Asunnot Oy:n toteuttama hankintamenettely on ollut omiaan suosimaan niitä tarjoajia, joilla on hankinnan aiempina toimittajina ollut jo entuudestaan tietoa kilpailutuksen kohteina olevista kiinteistöistä ja niiden jätehuoltopalveluista, sellaisiin tarjoajiin nähden, jotka joutuvat tekemään tarjouksensa tarjouspyyntöasiakirjojen puutteellisten tietojen perusteella.

Tarjouspyynnössä tarjoajille asetettu velvollisuus tutustua omatoimisesti kohteisiin ennen tarjouksen jättämistä tai tarjouspyynnössä tarjoajille annettu mahdollisuus kysyä lisätietoja ei ole vapauttanut Porin YH-Asunnot Oy:tä velvollisuudesta määritellä hankinnan kohdetta tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän tarkasti. Suhteellisuusperiaatteen mukaista ei ole ollut edellyttää, että tarjoaja tutustuu kysymyksessä olevassa jätehuoltopalveluhankinnassa yli sataan kohteeseen saadakseen tarpeelliset tiedot tarjouksen antamista varten.

1.5 Johtopäätökset hankintamenettelystä ja asian ottaminen välittömästi ratkaistavaksi

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Porin YH-Asunnot Oy on menetellyt tarjouspyynnön laatimisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeuden päätös on edellä todettu huomioon ottaen kumottava. Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivästyksen välttämiseksi asia on kuitenkin syytä ottaa seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Hankintaa koskeva tarjouspyyntö on todettu hankintalain säännösten vastaiseksi. Todetun virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen enemmälti ottaa kantaa hankintamenettelyn hankintalain mukaisuuteen.

1.6 Seuraamukset

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä

menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankinnan sopimuskaudeksi on ilmoitettu 1.1.2017–31.12.2021. Porin YH-Asunnot Oy on 7.3.2019 toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle hankinnan täytäntöönpanoa koskevan selvityksen, jonka mukaan hankintaa ei ole pantu täytäntöön eikä hankintasopimusta ole allekirjoitettu. Asiassa tulee siten kysymykseen hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen. Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankinta-säännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Porin YH-Asunnot Oy aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan jätehuoltopalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon edellä lausuttu sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

1.7 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos Astalan Kiinteistöpalvelu Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen, jonka määrä on markkinaoikeudessa ollut 4 250 euroa. Porin YH-Asunnot Oy on hankintalain 89 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla täysimääräisesti. Astalan Kiinteistöpalvelu Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata Porin YH-Asunnot Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että Porin YH-Asunnot Oy joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Astalan Kiinteistöpalvelu Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Porin YH-Asunnot Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Astalan Kiinteistöpalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Porin YH-Asunnot Oy:lle ja Veikko Lehti Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 4.9.2019