KHO:2019:110

Työntekijän eläkelaki – Päätöksen perusteleminen – Ministeriön päätös – Vakuutustoiminta

Vuosikirjanumero: KHO:2019:110
Antopäivä: 10.9.2019
Taltionumero: 4041
Diaarinumero: 1185/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:110

Sosiaali- ja terveysministeriö oli hylännyt työeläkevakuutusyhtiön hakemuksen työntekijän eläkelain mukaisen vahvistuksen saamiseksi asiakashyvityksiä koskeviin eläkevakuutuksen erityisperusteisiin. Ministeriön päätöksen perusteluiden mukaan hakemuksen mukainen muutos ei vastannut riittävässä määrin ministeriön tulkintaa työntekijän eläkelain asettamista vaatimuksista ylijäämän jakoperusteelle. Päätöksessä ei ollut selvitetty tarkemmin ministeriön tulkinnan sisältöä tai sitä, miltä osin yhtiön hakema muutos ei tätä tulkintaa vastannut.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että perustelujen riittävyyttä oli harkittava siitä näkökulmasta, voitiinko yhtiön oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta tehokkaasti turvata. Asiassa ei ollut hallinto-oikeuskäsittelyn jälkeenkään selvästi ja riittävästi ilmennyt, millä tavoin vakuutusyhtiön hakema laskuperusteiden muutos ministeriön käsityksen mukaan vaikeutti työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitoa eli miksi työntekijän eläkelaissa asetetut vaatimukset eivät täyttyneet. Virhe oli olennainen. Hallinto-oikeuden ja ministeriön päätökset kumottiin ja asia palautettiin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §

Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta ja 45 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.2.2018 nro 18/0079/3

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö (jäljempänä myös ministeriö) on 13.2.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt Keskinäisen työeläkevakuutusyhtiö Varman (jäljempänä myös Varma) hakemuksen erityisperusteiden vahvistamiseksi työntekijän eläkelain mukaisesti.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Työntekijän eläkelain (395/2006) 166 §:n 1 momentin mukaan työeläkevakuutusyhtiön on haettava vakuutusmaksujen ja vastuuvelan laskuperusteille sosiaali- ja terveysministeriön vahvistus.

Työntekijän eläkelain 167 §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ei saa ilman erityistä syytä vahvistaa eläkevakuutuksen ehtoihin tai laskuperusteisiin eroja, jotka vaikeuttavat työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista. Työntekijän eläkelain 169 §:n 3 momentin mukaan laskuperusteet vakuutusliikkeen mahdollisesti tuottamasta ylijäämästä aiheutuville vakuutusmaksujen alennuksille tai muille vastaaville eduille on laadittava siten, että kohtuullisessa määrin otetaan huomioon ylijäämän kokonaismäärä ja muodostumistapa.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että haettu muutos erityisperusteisiin ei täytä työntekijän eläkelain 167 §:ssä säädettyä vaatimusta laskuperusteiden yhdenmukaisuudesta, eikä se vastaa riittävässä määrin ministeriön tulkintaa 169 §:n 3 momentissa mainitun vakuutusliikkeen ylijäämän jakoperusteesta siltä osin, kuin kyse on hoitokustannusliikkeen ylijäämän jaosta vakuutuksenottajille.

Varma on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että eläkevakuutuksen erityisperusteet vahvistetaan hakemuksen mukaisesti siten, että vahvistetut perusteet koskevat aikaisintaan vahvistamispäätöksen antamisvuonna kertyvän ylijäämän jakamista. Toissijaisesti asia on palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ministeriön päätös ei täytä hallinnon lakisidonnaisuuden vaatimusta. Hylkäyspäätöksen perusteluissa vedotaan ministeriön tulkintaan, mutta ei yksilöidä, miltä osin Varman hakemus on tällaisen tulkinnan vastainen. Oikeus saada perusteltu päätös kuuluu perustuslaissa mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin.

Ministeriö on 13.2.2017 hyväksynyt muiden työeläkevakuutusyhtiöiden hakemukset, joiden tarkoittamissa menettelyissä kullekin asiakassegmentille kohdistettava palautus määräytyy vakiona, eikä funktiona segmenttikohtaisesti kuten Varman esittämässä mallissa.

Varman laskentamallin hyväksymättä jättäminen on ristiriidassa hallintolain 6 §:ssä vaaditun tasapuolisuusvaatimuksen kanssa. Ei ole tasapuolista eikä johdonmukaista hylätä valittajan hakemusta, joka täyttää ministeriön toiselle työeläkevakuutusyhtiölle hyväksymää menettelytapaa tarkemmin palautusmenettelyltä työntekijän eläkelain 169 §:n 3 momentissa edellytetyn kohtuullisuuden.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon.

Varma on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään selostettuaan hallintolain 6 §:n, 45 §:n 1 momentin ja työntekijän eläkelain 166 §:n 1 momentin, 167 §:n, 169 §:n 3 momentin sekä asiassa saadun selvityksen hylännyt Keskinäisen työeläkevakuutusyhtiö Varman valituksen ministeriön päätöksestä.

Hallinto-oikeus on asian oikeudellisena arviointina esittänyt seuraavaa:

Työntekijän eläkelain 167 §:ssä edellytetään, että ministeriö ei saa ilman erityistä syytä vahvistaa laskuperusteisiin eroja, jotka vaikeuttavat työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista. Työntekijän eläkelain 169 §:n mukaan laskuperusteet on laadittava siten, että kohtuullisessa määrin otetaan huomioon ylijäämän kokonaismäärä ja muodostumistapa. Vaikka työntekijän eläkelaki ei sisällä valtuutussäännöstä, jonka nojalla sosiaali- ja terveysministeriö voisi antaa sitovia soveltamisohjeita lain tulkinnasta, on selvää, että työeläkevakuutusyhtiöiden laskuperusteet vahvistavalla ministeriöllä on harkintavaltaa sen suhteen, millaiset laskuperusteet ovat hyväksyttäviä. Asiassa on kysymys sen arvioimisesta, onko ministeriö voinut tämän harkintavaltansa puitteissa jättää valittajan hakeman muutoksen erityisperusteisiin vahvistamatta.

Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on yhtäältä katsottu, ettei valittajan hakema muutos erityisperusteisiin täytä työntekijän eläkelain 167 §:n yhdenmukaisuuden vaatimusta, ja toisaalta, ettei se vastaa ministeriön tulkintaa 169 §:n 3 momentin mukaisesta jakoperusteesta. Päätöksessä ei ole selvitetty tarkemmin ministeriön tulkinnan sisältöä tai miltä osin valittajan hakema muutos ei vastaa sitä. Päätöksessä ei myöskään selvitetä, millä tavoin muutos vaikeuttaisi työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista.

Asiakirjoista käy ilmi, että ministeriön tulkinnalla viitataan ministeriön 27.5.2016 laatimaan kirjeeseen. Asiakirjoista sekä ministeriön lausunnosta käy edelleen ilmi muun ohella, ettei ministeriön tulkinnan mukaan työeläkeyhtiö saa käyttää hoitokustannusylijäämän jaossa enempää kuin viittä asiakassegmenttiä ja että segmentin sisällä vakuutuksenottajien saamat hyvitykset eivät saa määräytyä erisuuruisina osuuksina. Lausunnon mukaan valittajan hakema muutos edellyttäisi lain muuttamista, koska se käytännössä toimisi samoin kuin yhtiökohtainen hoitokustannusosa.

Työntekijän eläkelain 166 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella laskuperusteita koskevien muutostarpeiden selvittämisestä kolmikantaisessa valmistelussa. Myös nyt kysymyksessä oleva muutos Työntekijän eläkelain tulkinnassa perustuu syksyllä 2015 kolmikantaisesti sovittuun. Työeläkeyhtiöt ovat puolestaan osallistuneet asian valmisteluun muun ohella Työeläkevakuuttajat TELA ry:n kautta. Sosiaali- ja terveysministeriön tulkinta perustuu tähän valmisteluun. Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että kolmikantaisesti ja sittemmin työeläkeyhtiöiden kesken ei ole tarkoitettu sopia niin joustavan mallin käytön sallimisesta työeläkevakuutusyhtiöiden asiakashyvitysten laskuperusteisiin kuin mistä valittajan hakemuksessa on kysymys.

Vaikka ministeriö ei ole valituksenalaisen päätöksen perusteluissa selostanut tulkinnan taustaa laajemmin, on päätöksessä selostettu työntekijän eläkelain säännökset, joissa muun ohella edellytetään lain toimeenpanon turvaamista ja eläkelaitosten yhteistyötä. Ministeriön on katsottava toimineen lain tarkoituksen mukaisesti ja harkintavaltansa puitteissa hylätessään valittajan hakemuksen ja perustelleen päätöksen hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Työntekijän eläkelaki 168 § 1 momentti ja 212 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Laura Palmu, Vesa Heikkilä ja Outi Siimes, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varma on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen, vahvistaa Varman ministeriöltä hakeman muutoksen eläkevakuutuksen erityisperusteeseen ja Varman hakemuksen mukaiset erityisperusteet siten, että ne koskevat aikaisintaan vahvistamispäätöksen antamisvuonna kertyvän ylijäämän jakamista. Varma on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Varma on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Työeläkevakuutusyhtiöt keräävät osana työeläkevakuutusmaksua omaa toimintaansa varten keskenään saman suuruista hoitokustannusosaa. Ne kilpailevat keskenään siitä, kuinka paljon hoitokustannusosasta jää tehokkaan toiminnan ansiosta käyttämättä. Tämä käyttämättä jäänyt kertynyt ylijäämä voidaan jakaa asiakkaille jälkikäteen vakuutusmaksun alennuksina eli asiakashyvityksinä. Valituksen kohteena olevassa asiassa on kysymys siitä, miten ylijäämä jaetaan asiakkaille.

Yhtiökohtaiset ylijäämän jakoa koskevat laskuperusteet eroavat monessa suhteessa toisistaan ja niiden välillä on periaatteellisiakin eroja. Ministeriö ei ole perustellut, miksi Varman hakemus on sellainen, että se vaikeuttaisi työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai yhteisten asioiden hoitamista. On mahdotonta tunnistaa tilannetta, jossa Varman hakema ylijäämän jakoperuste vaikeuttaisi työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai yhteisten asioiden hoitoa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä viitattu työntekijän eläkelain 166 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa oleva maininta eläkesäätiöiden ja eläkekassojen laskuperusteisiin liittyvän sääntelyn yhtenäistämistarpeista ei voi perustella kolmikantaisen valmistelun roolia laskuperusteita koskevan lainsäädännön tulkinnassa.

Ministeriöllä on harkintavaltaa sen suhteen, millaiset laskuperusteet ovat hyväksyttäviä. Harkinnan tulee kuitenkin kohdistua siihen, täyttävätkö laskuperusteet laissa asetetut vaatimukset. Varman hakema laskuperusteen muutos on ministeriön päätöksessään esittämien lainkohtien mukainen. Ministeriö ei ole tarkemmin selvittänyt oman tulkintansa sisältöä eikä sitä, miltä osin Varman hakema muutos ei vastaa ministeriön tulkintaa. Ministeriö ei ole myöskään selvittänyt, millä tavoin muutos vaikeuttaisi 167 §:n mukaisesti työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai yhteisten asioiden hoitoa.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kolmikantaisesti ja sittemmin työeläkeyhtiöiden kesken ei ole tarkoitettu sopia niin joustavan mallin käytön sallimisesta työeläkevakuutusyhtiöiden asiakashyvitysten laskuperusteisiin kuin mistä Varman hakemuksessa on kysymys. Kysymystä ei ole kuitenkaan käsitelty kolmikantaisesti eivätkä työmarkkinaosapuolet keskenäänkään ole antaneet hyvitysten kohdentamiselle muuta kriteeriä kuin sen, että kohdentaminen pitää tapahtua kohtuusperiaatteen rajoissa objektiivisin kriteerein. Elinkeinoelämän keskusliitto ei ole hyväksynyt ministeriön 27.5.2016 päivättyä kirjettä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon. Ministeriö on todennut, ettei Varman valituksessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ole tuotu esille sellaisia olennaisia uusia seikkoja, jotka aiheuttaisivat muutosta ministeriön kantaan valituksenalaisessa asiassa.

Varma on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveysministeriön päätökset kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohtaa ja 45 §:n 1 momenttia on tulkittava perustuslain 2 §:n 3 momentista ja 21 §:n 1 ja 2 momentista ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen. Arvioitavana näin ollen on, ovatko ne lakiin perustuvat syyt, joiden vuoksi ministeriö on hylännyt Varman valituksen, esitetty ministeriön päätöksessä sillä tavoin selvästi ja riittävästi, että perustelut ovat tehokkaasti turvanneet Varman oikeuden saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta.

Ministeriön päätöksen perusteluissa on katsottu yhtäältä, ettei Varman hakema muutos erityisperusteisiin täytä työntekijän eläkelain 167 §:n yhdenmukaisuuden vaatimusta, ja toisaalta, ettei se vastaa ministeriön tulkintaa 169 §:n 3 momentin mukaisesta jakoperusteesta. Kuten hallinto-oikeus on todennut, päätöksessä ei ole selvitetty tarkemmin ministeriön tulkinnan sisältöä tai sitä, miltä osin valittajan hakema muutos ei tätä vastaa. Päätöksessä ei myöskään selvitetä, millä tavoin muutos vaikeuttaisi työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitamista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin hallinto-oikeus, että mainittujen seikkojen vuoksi ministeriön päätöksen perustelut eivät täytä laissa asetettuja vaatimuksia.

Siihen tukeutuen, mitä ministeriö on asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä esittänyt, hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että ministeriön päätöksessä mainittu ministeriön tulkinta ilmenee ministeriön 27.5.2016 laatimasta kirjeestä. Muutos työntekijän eläkelain tulkinnassa perustuu syksyllä 2015 kolmikantaisesti sovittuun. Työeläkeyhtiöt ovat osallistuneet asian valmisteluun yhdistyksensä kautta. Ministeriön kanta perustuu tähän valmisteluun. Hallinto-oikeus on katsonut, että kolmikantaisesti ja sittemmin työeläkeyhtiöiden kesken ei ole tarkoitettu sopia niin joustavan mallin käytön sallimisesta työeläkevakuutusyhtiöiden asiakashyvitysten laskuperusteisiin kuin mistä Varman hakemuksessa on kysymys.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriön on tullut päätöstä tehdessään itsenäisesti arvioida Varman esittämien laskuperusteitten hyväksyttävyyttä työntekijän eläkelain 167 §:n ja 169 §:n 3 momentin kannalta. Perustuslain 2 §:n 3 momentista ilmenevä lakisidonnaisuuden vaatimus huomioon ottaen ministeriö ei ole voinut perustaa omaa tulkintaansa säännösten sisällöstä siihen, mitä säännösten tulkinnasta on mahdollisesti tarkoitettu kolmikantaisesti sopia. Asiassa ei ole hallinto-oikeuskäsittelyn jälkeenkään selvästi ja riittävästi ilmennyt, millä tavoin Varman hakema laskuperusteiden muutos ministeriön käsityksen mukaan vaikeuttaa työntekijän eläkelain toimeenpanoa tai eläkelaitosten yhteisten asioiden hoitoa. Virhe on olennainen, koska selvien ja riittävien perustelujen puuttuessa edellytyksiä sen arvioimiselle, onko ministeriö perustanut päätöksensä laissa säädettyihin edellytyksiin ja käyttänyt harkintavaltaansa laissa säädetyssä rajoissa, ei ole.

Kun sosiaali- ja terveysministeriön päätöstä ei ole perusteltu laissa säädetyllä tavalla ja päätös on tämän vuoksi lainvastainen, hallinto-oikeuden ja ministeriön päätökset on kumottava. Korkein hallinto-oikeus ottamatta kantaa erityisperusteiden vahvistamista koskevan hakemuksen hylkäämisen lainmukaisuuteen palauttaa asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 10.9.2019