KHO:2019:114

Lastensuojelu – Sijaishuoltopaikan muuttaminen – Lapsen kuuleminen – Asiaan osallisten kuuleminen – Kuulematta jättäminen – Sovellettava laki – Menettelyvirhe

Vuosikirjanumero: KHO:2019:114
Antopäivä: 13.9.2019
Taltionumero: 4112
Diaarinumero: 1610/3/18 ja 1535/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:114

Lastensuojeluviranomainen oli päättänyt yli kahdeksan vuotta aiemmin huostaan otetun lapsen sijaishuoltopaikan muuttamisesta lyhyen ajan sisällä kaksi kertaa varaamatta lapselle tai muille asiaan osallisille tilaisuutta tulla kuulluiksi ennen päätösten tekemistä. Lastensuojeluviranomainen oli lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohtaan viitaten perustellut kuulematta jättämisiä sillä, että kuulemisista olisi saattanut aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämisiä oli pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Asiassa oli ensimmäiseksi ratkaistavana kysymys siitä, oliko lastensuojeluviranomainen voinut tehdä sijaishuoltopaikan muuttamista koskevat päätökset lasta ja muita asiaan osallisia kuulematta. Tähän liittyi myös kysymys lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin ja hallintolain 34 §:n 2 momentin kuulematta jättämistä koskevien säännösten välisestä suhteesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lapsen kuulematta jättämisen perusteita voidaan arvioida ottaen huomioon myös, mitä on säädetty lastensuojelulain 42 §:n 3 momentissa. Asiassa ei ollut esitetty perusteita jättää kuulematta 12 vuotta täyttänyttä lasta eikä muita asiaan osallisia ennen sijaishuoltopaikan muuttamista.

Hallinto-oikeuden päätös sekä viranhaltijan tekemät päätökset sijaishuoltopaikan muuttamisesta kumottiin kuulemisvirheen vuoksi ja asia palautettiin viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden asiassa ei lausuttu siitä, oliko sijaishuoltopaikan muuttamisille ollut lastensuojelulaissa säädetyt edellytykset.

Suomen perustuslaki 21 § 2 momentti

Hallintolaki 34 §

Lastensuojelulaki 20 § 2 momentti ja 42 §

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 7.3.2018 nro 18/0121/2

Asian tausta

X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on 6.3.2009 päättänyt, että D:n lapsi, 26.3.2004 syntynyt A otetaan X:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon B:n ja C:n perheeseen.

Asian aikaisempi käsittely

1. X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on 5.6.2017 päätöksellään nro 2017 32 muuttanut A:n sijaishuoltopaikan B:n ja C:n sijaisperheestä 5.6.2017 lukien G ry:n Perhekuntoutusyksikkö Y:hyn, jonne hänet on sijoitettu yhdessä sisarustensa ja äitinsä kanssa. Päätös on pantu täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

A on valittanut lastensuojelupäällikön päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätöksen kumoamista.

B ja C ovat valittaneet lastensuojelupäällikön päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen, vaatineet päätöksen kumoamista ja hakeneet päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä.

Hallinto-oikeus on 30.6.2017 antamallaan välipäätöksellä 17/0250/2 hylännyt täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

B ja C ovat valittaneet hallinto-oikeuden täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan hakemukseen antamasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus on 14.5.2018 diaarinumerolla 5052/3/17 asiassa antamallaan päätöksellä hylännyt valituksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaan hakemukseen annetusta päätöksestä.

2. X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on 8.8.2017 päätöksellään nro 2017 47 muuttanut A:n sijaishuoltopaikan G ry:n perhekuntoutusyksikkö Y:stä Z:n lastensuojelulaitokseen 8.8.2017 alkaen. Päätös on pantu täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

D on valittanut päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätöksen kumoamista.

B ja C ovat valittaneet päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatineet täytäntöönpanon keskeyttämistä.

Hallinto-oikeus on 4.10.2017 antamallaan päätöksellä 17/0366/2 hylännyt täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on samalla päätöksellä omasta aloitteestaan määrännyt, että A:n olinpaikka on Z:n lastensuojelulaitos sijaishuoltopaikan muutoksia koskevien valitusasioiden tuomioistuinkäsittelyn ajan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt toimivaltaansa kuulumattomina tutkimatta valittajien viranomaisen toimintaan kohdistuvat kanteluluontoiset huomautukset ja vaatimukset hallinnollisesta ohjauksesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen, lausuntojen pyytämistä koskevan vaatimuksen sekä valitukset sijaishuoltopaikan muuttamista koskevista päätöksistä. Lisäksi hallinto-oikeus on peruuttanut väliaikaisen määräyksen ja todennut, että lausunnon antaminen väliaikaisen määräyksen muuttamista koskevan pyynnön osalta raukeaa.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella seuraavaa:

X:n kaupungin lastensuojelupäällikön päätös 5.6.2017

nro 2017 32

Kuulematta jättäminen

Ennen sijaishuoltopaikan muuttamista koskevan päätöksen tekemistä asianosaisille on varattava tilaisuus tulla kuulluksi lastensuojelulain 42 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyllä tavalla.

Lastensuojelulain 42 §:n 3 momentissa on säädetty tyhjentävästi ne perusteet, jotka sijaishuoltopaikan muuttamista koskevassa asiassa oikeuttavat asianosaisen kuulematta jättämiseen. Arvioitavaksi jää, onko tilanne ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä ollut sellainen, että kuulemisesta olisi saattanut aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle ja turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävää lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Lähtökohtaisesti lapsella ja muilla asianosaisilla on oikeus tulla kuulluksi ja osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon. Hallinto-oikeus arvioi, että asiassa esitetystä selvityksestä kuitenkin ilmenee, että sijaisperheen vanhempien, lapsen äidin ja lastensuojeluviranomaisen välisen yhteistyön ongelmat ovat olleet pitkäaikaisia. Lapsi on siten päätöstä tehtäessä ollut jo pidempään ristiriitatilanteessa. Selvityksestä käy ilmi, että viranomaisella on ollut perusteltu syy arvioida, että lasta voidaan kuormittaa lapsen terveyttä ja kehitystä vaarantavalla tavalla ennen kuulemistilaisuutta. Hallinto-oikeuden arvion mukaan lapsen kuuleminen ennen päätöksen tekoa olisi ollut omiaan asettamaan lapsen kohtuuttomaan tilanteeseen, joka olisi aiheuttanut vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle ja turvallisuudelle. Lapsen edun toteutumisen kannalta kuulematta jättäminen on ollut välttämätöntä. Viranomainen on voinut hallinto-oikeuden arvion mukaan pitää perusteltuna riskinä lapsen terveyden vaarantumista myös siinä tilanteessa, että muille asianosaisille olisi varattu oikeus tulla kuulluksi.

Sijaishuoltopaikan muuttaminen

Hallinto-oikeudessa on kyse siitä, onko lapsen sijaishuoltopaikan muutos ollut lainmukainen sen tekohetkellä.

Hallinto-oikeus toteaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen katsoneen useassa tuomiossaan, että huostaanoton tulee olla väliaikainen toimenpide, joka on lopetettava niin pian kuin olosuhteet sen sallivat. Huostaanoton toimeenpanoa koskevien toimenpiteiden tulee olla yhteensopivia sen lopullisen tavoitteen kanssa, joka on vanhemman ja lapsen jälleenyhdistäminen. Viranomaisilla on ihmisoikeustuomioistuimen mukaan positiivinen velvollisuus ryhtyä perheen jälleenyhdistämistä edistäviin toimenpiteisiin niin pian kuin jälleenyhdistäminen on kohtuudella toteutettavissa, ja tuo velvollisuus käy huostaanoton jatkuessa asteittain yhä pakottavammaksi. Lapsen etu on kuitenkin aina otettava huomioon. Viranomaisten tulee ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan vähintäänkin arvioida uudelleen säännöllisin väliajoin, onko vanhempien ja lapsen olosuhteissa tapahtunut myönteistä edistystä. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö sekä lastensuojelulain 4 §:n 3 momentti ja 47 §:n 2 momentti edellyttävät, että mahdollisuuksia perheen jälleenyhdistämiseen tuetaan viranomaisen aktiivisin toimenpitein ja että jälleenyhdistämisen edellytyksiä arvioidaan säännöllisesti. Vanhemmilla on lisäksi oikeus perhe-elämän suojaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan.

Lapsen sijaishuoltopaikan muutoksen tavoitteena on ollut lapsen, lapsen sisarusten ja lasten ainoan huoltajan yhteydenpidon ja vuorovaikutuksen vahvistaminen. Tavoitteena on ollut myös käsitellä ristiriitoja lapsen sijaisperheen kanssa siten, että lapsi voi palata sisarustensa kanssa sijaisperheeseen kuntoutusjakson jälkeen. Hallinto-oikeus toteaa, että lapsen ja äidin välisten tapaamisten ongelmista sekä äidin, viranomaisen ja sijaisperheen välisistä ristiriidoista on laaja asiakirjanäyttö. Äidin, viranomaisen ja sijaisperheen välisten ristiriitojen syy ja luonne eivät itsessään ole ratkaisevia. Ristiriitojen pitkäaikaisuus ja vakavuus ja se, että niitä ei ole pystytty tosiasiallisesti ratkaisemaan, on kuitenkin omiaan vaikuttamaan lasten hoitoon ja huolenpitoon. Hallinto-oikeuden arvion mukaan laaja asiakirja-aineisto antaa kuvan tilanteesta, jossa lasten huoltaja, sijaisperheen vanhemmat ja viranomainen kukin puolustavat omaa näkemystään tilanteesta. Yhteistyö osapuolten välillä on satunnaista, vaihtelevaa ja ristiriitaista. Erityisesti sijaisperheen ja viranomaisen välillä asian käsittely on toisen tahon kritisoimista ja syyttelyä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan tilanne on tulehtunut ja osapuolten välinen epäluottamus on syvä.

Hallinto-oikeus toteaa, että lastensuojelulain 4 §:n 2 momentin mukaisesti lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle muun muassa tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet, mahdollisuuden saada ymmärrystä ja hellyyttä sekä iän ja kehitystason mukaisen valvonnan ja huolenpidon, turvallisen kasvuympäristön ja ruumiillisen ja henkisen koskemattomuuden, itsenäistymisen ja kasvamisen vastuullisuuteen sekä mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Lapsen etua arvioitaessa on myös kunnioitettava lapsen oikeutta vapaasti ilmaista näkemyksensä lasta koskevissa asioissa ja saada nämä näkemykset otetuksi asianmukaisesti huomioon.

Hallinto-oikeuden mukaan asiassa on riidatonta, että lapset ovat esittäneet johdonmukaisesti mielipiteenään halunsa palata B:n ja C:n perheeseen ja halunsa asua B:n ja C:n luona X:n kaupungissa. Hallinto-oikeus arvioi, että valitusten hyväksymistä puoltavat lasten oma mielipide ja sijaisvanhempien näkemys tilanteesta. Lapsen sisaruksen lastenpsykiatrian poliklinikan 21.8.2017 loppulausunnosta, joka on annettu päätöksentekohetken jälkeen, ilmenee, että hoitotahon näkemyksen mukaan lapsen sisaruksella ja sijaisäidillä on läheinen suhde ja, että perhe on sitoutunut lapsen sisaruksen asioihin. Hallinto-oikeus kuitenkin arvioi, että lapsen esittämälle mielipiteelle ja sitä tukeville muiden tahojen näkemyksille ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä asiaa ratkaistaessa.

Hallinto-oikeus yhtyy viranomaisen näkemykseen siitä, että lapsen etu on huomioitu päätöksessä riittävällä tavalla, vaikka lapsen nimenomainen mielipide on ollut asua sijaisperheessä, koska tavoitteena on ollut yhtäältä lapsen ja äidin yhteydenpidon ja vuorovaikutuksen vahvistaminen ja yhtäältä tosiasiallisten olosuhteiden säilyttäminen pitkäaikaisessa sijaishuoltopaikassa. Lapsen edun arvioinnissa on voitu antaa erityistä painoarvoa sille, että lapselle taataan tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet. Yhtenä tavoitteena lapsen sijoittamiselle yhdessä huoltajansa kanssa turvallisiin olosuhteisiin oli lapsen, äidin ja sijaisperheen välisen yhteistyön parantaminen. Lapsen edun arvioinnissa on huomioitu myös lapsen oikeus sijaisperheeseen. Lapsen ja sijaisperheen tapaamisia on järjestetty sijaishuollon aikana ja yhteistyötä sijaisperheen ja viranomaisen välillä on pyritty rakentamaan sijaishuollon aikana.

Johtopäätöksenään hallinto-oikeus on todennut seuraavaa:

Hallinto-oikeus toteaa, että lastensuojelulain 49 §:n 2 momentin mukaan lapsen sijaishuolto voidaan järjestää perhehoitona, laitoshoitona taikka muulla lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla. Nyt valituksenalaisella päätöksellä lapsi on sijoitettu sisarustensa ja huoltajansa kanssa perhekuntoutusyksikköön. Perhekuntoutusyksikkö Y:ssä on voitu turvallisessa ympäristössä tukea lapsen ja huoltajan suhdetta ja samalla turvata lapsen ikätasoinen hoito ja huolenpito. Sijoituksen aikana yhteistyö myös sijaisperheen kanssa on ollut mahdollista.

Hallinto-oikeus päätyy johtopäätökseen, että sijaishuolto on järjestetty lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla ja asiassa on esitetty lapsen edun kannalta edellä kuvattu perusteltu syy sijaishuoltopaikan muuttamiselle. Hallinto-oikeus arvioi, että sijaishuoltopaikan muutokselle annetut tavoitteet huomioiden perhekuntoutusyksikkö Y on vastannut lapsen tarpeisiin sekä turvannut lapsen sisarussuhteiden ja muiden läheisten ihmissuhteiden ylläpitämisen ja hoidon jatkuvuuden.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus hylkää sijaisvanhempien ja lapsen valitukset. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

X:n kaupungin lastensuojelupäällikön päätös 8.8.2017

nro 2017 47

Asianosaisen asema ja kuuleminen

Viranomainen on valituksenalaisessa päätöksessä todennut, että lapsen pitkäaikaiset perhehoitajat eivät ole enää lastensuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettuja henkilöitä, joiden hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on välittömästi ollut ennen päätöksen tekemistä. Lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä on tästä huolimatta päättänyt oikeusturvanäkökohtiin perustuvan harkinnan pohjalta varata heille tilaisuuden lausua mielipiteensä ja käsityksensä asiasta sekä hakea päätökseen muutosta valitusosoituksen mukaisesti. Päätös on annettu todisteellisesti tiedoksi sijaisvanhemmille. Sijaisperheen vanhemmat ovat valituksessaan tuoneet esille, että heille ei ole puhelinkeskustelussa 8.8.2017 kerrottu, että kyse on mielipiteen selvittämisestä.

Hallinto-oikeus päätyy siihen johtopäätökseen, että sijaisperheen vanhempia B:tä ja C:tä on pidettävä lapsen sijaishuoltopaikan muuttamista 8.8.2017 koskevan päätöksen osalta lastensuojelulain 42 §:n 2 momentin ja 89 §:n 1 momentin tarkoittamina henkilöinä, joiden hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on ollut välittömästi ennen asian valmistelua. Lapsi on ollut sijoitettuna perheeseen 6.3.2009 alkaen ja 5.6.2017 tehdyn sijaishuoltopaikan muutospäätöksen tavoitteena oli lapsen sijoituksen jatkaminen sijaisperheessä. Lisäksi X:n kaupungin ja sijaisperheen välillä on ollut perhekuntoutusjakson aikana voimassa oleva perhehoitolain 10 §:n mukainen toimeksiantosopimus, joka on asiassa annetun selvityksen mukaan päätetty 8.8.2017 tehdyn sijaishuoltopaikan muutospäätöksen jälkeen.

Ennen sijaishuoltopaikan muuttamista koskevan päätöksen tekemistä asianosaisille on varattava tilaisuus tulla kuulluksi siten kuin lastensuojelulain 42 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että sijaisvanhempien kuuleminen ennen päätöksen tekemistä on sen lisäksi, ettei sijaisvanhempien ole katsottu olevan enää lastensuojelulain 42 §:n 2 momentin tarkoittamia henkilöitä, jätetty suorittamatta myös sillä lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdassa säädetyllä perusteella, että kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä. Muiden asianosaisten kuuleminen oli jätetty suorittamatta samoin perustein.

Lastensuojeluviranomainen on päätynyt edellä mainittujen kuulematta jättämisperusteiden olevan olemassa muun ohessa lapsen karkaamisriskin perusteella sekä sillä perusteella, että lapsen äiti on asiakassuunnitelmaneuvottelussa 8.8.2017 ilmaissut halun lopettaa perhekuntoutusjakso heti uupumuksen johdosta. Hallinto-oikeus arvioi, että asian laatuun ja kuulemisen tarkoitukseen nähden asianosaisten kuulematta jättämiselle on näytetty olleen lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitetut perusteet.

Edellä lausutun lisäksi lapsen etu vaatii sitä, että nyt kysymyksessä olevaan oikeusriitaan saadaan asiaratkaisu. Tähän nähden ja ottaen huomioon, että sijaisperheen vanhempia ja muitakin asianosaisia on kuultu hallinto-oikeudessa asian selvittämiseksi ja heille on hallinto-oikeudessa varattu tilaisuus tutustua oikeudenkäynnin asiakirjoihin, hallinto-oikeus asiaa enemmälti selvittämättä sillä olevan oikeudenkäyntiaineiston perusteella arvioi, ettei asiassa ole tapahtunut valituksenalaisen päätöksen kumoamista edellyttämää kuulemisvirhettä.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota kuulemisvirheen perusteella.

Sijaishuoltopaikan muuttaminen

Hallinto-oikeuden arvioitavana on kysymys siitä, onko lapsen sijaishuoltopaikan muutos ollut lainmukainen sen tekohetkellä.

Asiassa esitetystä laajasta asiakirja-aineistosta on tullut esille lapsen arjessa vaikuttava ristiriita lapsen, hänen huoltajansa, viranomaisen ja sijaisperheen vanhempien välillä. Hallinto-oikeus toteaa, että viranomaisella on asiassa selvitetyn syvän luottamuspulan vuoksi ollut perusteltu huoli siitä, että sijoitus B:n ja C:n perheessä ei ole lapsen edun mukaista. B:n ja C:n perheelle on selvityksen mukaan tarjottu paljon tukea niin kasvatustehtävään kuin sijaisperheen ja viranomaisen välisiin asioihin. Huoltajan, sijaisperheen ja viranomaisen välinen luottamuspula ei ole poistunut annetusta tuesta huolimatta. Näiden seikkojen johdosta viranomaisen on tullut harkita sijaishuoltopaikan sopivuutta ja sitä, millä toimenpiteillä lasten turvalliset olosuhteet sijaishuollossa ja sijaishuollon tavoitteet voidaan turvata.

Sijaisperheen vanhemmat ovat esittäneet, että he ovat valmiita yhteistyöhön asettamillaan ehdoilla. Sijaisperhe ei ole kuitenkaan osallistunut elokuussa järjestettävään asiakassuunnitelmaneuvotteluun. Tosiasiassa lapsen äidin, sijaisperheen ja viranomaisten välistä yhteistyötä ei ole saatu käynnistettyä siten, että tilanteessa olisi voitu neuvotella. Viime kädessä sosiaalihuollon viranomaisilla on lastensuojelulain 35 §:n mukaisesti oikeus päättää lapsen hoidosta ja huolenpidosta sekä olinpaikasta huostassapidon aikana. Sijaishuoltopaikan valintaa tehtäessä viranomaisen on noudatettava 49 §:n ja 50 §:n säännöksiä sijaishuoltopaikan valinnasta ja viime kädessä tehtävä päätös lapsen edun mukaisena.

Asiassa on riidatonta, että lapset ovat esittäneet johdonmukaisesti mielipiteenään halunsa palata B:n ja C:n perheeseen ja halunsa asua B:n ja C:n luona X:n kaupungissa. Valitusten hyväksymistä puoltavat lapsen oma mielipide ja sijaisvanhempien näkemys tilanteesta. Lapsen sisaruksen lastenpsykiatri on antanut näiden näkemysten kanssa yhteneväisen mielipiteen päätöksentekohetken jälkeen. Hallinto-oikeus kuitenkin arvioi, että lasten esittämälle mielipiteelle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä myöskään tätä valituksenalaista päätöstä koskevaa asiaa ratkaistaessa.

Äidin mielipide on hallinto-oikeuden käsittelyn aikana vaihdellut paljon. Äiti on kuitenkin nimenomaisesti todennut syksyllä 2017, että hän kyseisessä tilanteessa vastustaa lasten sijoittamista B:n ja C:n perheeseen. Tämä äidin mielipide ja näkemys lasten tilanteesta on toisaalta yhteneväinen asiakirja-aineistossa esiin tulevan luottamuspulan kanssa. Hallinto-oikeus arvioi, että ottaen huomioon huostaanoton väliaikaisuus ja perheen jälleenyhdistämisen velvoite, äidin hallinto-oikeuden käsittelyn kokonaisuudesta välittyneelle mielipiteelle on annettava merkitystä asiaa ratkaistaessa.

Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan viranomaisella ja sijaisperheen vanhemmilla pitää olla jonkinasteinen yhteisymmärrys sijoitetun lapsen hoidosta ja huolenpidosta, jotta huostaanotetun lapsen hoidosta voidaan sopia. Sijaisperheen ilmoitettua, että he eivät pysty osallistumaan neuvotteluun, viranomaisella ei ole ollut mahdollisuutta sijoittaa lapsia sijaisperheeseen. Hallinto-oikeus arvioi, että lapsen edun kannalta tilanne, jossa viranomainen, sijaisperhe ja lapsen huoltaja eivät usean vuoden yrityksestä huolimatta pysty asianmukaisesti neuvottelemaan, ei ole lapsen edun mukainen. Tilanteessa ei pystytä vastaamaan lapsen huostaanoton ja arjen tarpeisiin eikä lapsen henkilökohtaisiin toiveisiin turvallisella ja pitkäjänteisellä tavalla. Pitkäaikaista sijaishuoltopaikkaa muutetaan poikkeuksellisesti vastoin lapsen omaa toivetta, mutta hallinto-oikeuden arvion mukaan, kun otetaan kokonaisuus huomioon, se on ollut nyt välttämätöntä. Lapsen etu ei voi toteutua, jos lapsen asioista päättävät aikuiset eivät pysty neuvottelemaan.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan uudella sijaishuoltopaikalla on hyvät edellytykset vastata lapsen tarpeisiin.

Johtopäätöksenään hallinto-oikeus toteaa hylkäävänsä valitukset myös valituksenalaista päätöstä 8.8.2017 nro 2017 47 koskien, koska päätöksen muuttamiselle ei ole aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Lastensuojelulaki 20 §, 21 §, 42 § ja 49 § 1 momentti

Hallintolaki 34 §, 36 § ja 43 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Pirhonen, Sanna Tohka, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo Ojala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös sekä X:n kaupungin lastensuojelun sijaishuollon muuttamista koskevat päätökset 5.6.2017 ja 8.8.2017 kumotaan ja että hän voi jatkaa asumistaan B:n ja C:n sijaisperheessä. Vaatimustensa tueksi hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

X:n kaupunki on toiminut vastoin lain säännöstä, kun se ei ole ennen sijaishuoltopaikan muuttamista koskevien päätösten tekemistä varannut lastensuojelulain 42 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla asianosaisille tilaisuutta tulla kuulluksi. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että lapsen kuuleminen ennen päätöksentekoa olisi ollut omiaan asettamaan lapsen kohtuuttomaan tilanteeseen, joka olisi aiheuttanut vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle ja turvallisuudelle. Lapset ovat olleet päätösten tekohetkellä 12–13-vuotiaita. Asiassa ei ole esitetty minkäänlaisia uhkauksia koskien lapsen terveyttä ja henkeä, eikä kyse ole myöskään lasten itsetuhoisuudesta tai traumatisoituneista lapsista.

Hallinto-oikeus on virheellisesti perustellut ratkaisuaan sijaisperheen vanhempien, lapsen äidin ja lastensuojeluviranomaisen välisen yhteistyön ongelmilla, ja sillä, että lapset ovat olleet jo pidempään ristiriitatilanteessa. X:n kaupungilla ei ole ollut lastensuojelulain 42 §:ssä säädettyjä perusteita jättää kuulemista suorittamatta.

Sijaishuoltopaikan muutos ei ole ollut lainmukainen tekohetkellä eikä sijaishuoltoa ole järjestetty lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla. Lapsen kiintymyssuhde sijaisperheeseen on katkaistu. Tällä hetkellä lapsi ei tapaa äitiään yhtä paljon kuin X:n kaupungissa. Lapsi on siten erossa kaikista hänelle läheisistä henkilöistä. Nykyinen sijoituspaikka, Z:n lastensuojelulaitos ei ole pitkäaikainen sijoituspaikka, eikä lapsi ei ole sopeutunut sinne.

Lapsi on johdonmukaisesti ilmaissut mielipiteenään halun asua B:n ja C:n sijaisperheessä. Lapsen mielipiteelle on annettava enemmän painoarvoa ottaen huomioon lapsen ikä ja se, että hän on asunut B:n ja C:n sijaisperheessä kahdeksan vuotta.

Lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on antanut lapsen valituksen johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valittajan vaatimusten hylkäämistä, uudistanut kaiken asiassa aiemmin lausutun sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lapsen omaa käsitystä omasta elämästään ei voi kiistää. Sijaishuoltopaikan muutokseen johtaneet syyt eivät toisaalta liity lapseen, vaan ne johtuvat lapsen asiassa mukana olleiden aikuisten syvästä keskinäisestä luottamuspulasta ja kyvyttömyydestä tehdä yhteistyötä lapsen asiassa.

Lastensuojelupäällikön selityksen liitteenä olevassa lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän yhteenvedossa on todettu muun ohella, että A:n mieliala ja sitä kautta käytös vaihtelee paljon. A on ajoittain Z:n lastensuojelulaitoksessa, koulussa ja kaveriporukassa kohtelias ja toiset huomioon ottava, mutta toisinaan aggressiivisesti käyttäytyvä, levoton ja uhkaava. A:n ja hänen omaohjaajansa suhde on hyvä ja luottamuksellinen. A:ta täytyy motivoida nuorisopsykiatrian poliklinikan käynteihin. A on syyskuussa 2018 toteutetun HUS psykiatrian poliklinikalla toteutetun osastotutkimusjakson jälkeen siirtynyt pajakouluun. A on kertonut Z:n lastensuojelulaitoksessa, että hänen ikävänsä entisiä perhehoitajiaan kohtaan on kasvanut. Lasten äiti on käynyt Z:n lastensuojelulaitoksessa paljon varsinkin viikonloppuisin. Syksyllä 2018 äidin tapaamisia ei ole toteutunut äidin väsymyksen ja sairastelun vuoksi. Z:n lastensuojelulaitoksesta soitetaan viikoittain äidille lasten kuulumisia, ja Z:n lastensuojelulaitoksen ja äidin välillä on paljon yhteydenpitoa. Äiti kokee Z:n lastensuojelulaitoksen ohjaajat tueksi hänelle vanhemmuuteen sekä konkreettisesti lasten tapaamisiin.

B ja C ovat antaneet lapsen valituksen johdosta selityksen, jossa he ovat todenneet muun ohella seuraavaa:

Lapsen mielipide on jätetty kuulematta toistuvasti. Lastensuojeluviranomainen on soveltanut lastensuojelulain 42 §:n 3 momenttia fraasin- ja rutiininomaisesti ilman tarkempaa selvitystä tai lasten asioihin perehtymistä.

Sijaishuoltopaikan muutospäätöksissä ei ole vertailtu eri sijaishuoltopaikkoja tai arvioitu, miten päätetty laitoshuoltopaikka vastaa parhaiten lapsen tarpeita ja huostaanoton perusteita.

Lasten laitossijoitukselle ei ole ollut perusteita, eikä tehty päätös ole lasten edun mukainen. Tämä näkyy lasten kokonaisvaltaisessa hyvinvoinnissa ja koulumenestyksessä. Samalla on katkaistu pitkät suhteet lasten kaveri- ja harrastuspiireihin sekä pitkäkestoiset ja tärkeät sisarussuhteet. Laitoshuoltopaikka on maantieteellisesti kaukana lasten äidistä, kaveripiiristä ja sijaissisaruksista. Lasten ja äidin tapaamiset ovat dramaattisesti vähentyneet. Tapaamisissa äidin kanssa on ollut jopa useiden kuukausien taukoja. Lasten oman kaveripiirin tapaamiset on evätty.

Sijaishuoltopaikan muutospäätöksen 8.8.2017 tekotapa on lainvastainen, kun sen on tehnyt joko tuolloin vuosilomalla oleva lastensuojelupäällikkö tai tämän sijaisena toiminut lasten vastuusosiaalityöntekijä, joka on myös valmistellut kyseisen päätöksen.

D on antanut lapsen valituksen johdosta selityksen, jossa hän on todennut muun ohella, että nykyinen sijaishuoltopaikka tarjoaa hänelle mahdollisuuden tavata lapsiaan. Hänen äitiyttään kunnioitetaan ja hän saa tiedon lapsiaan koskevista asioista. Lapset saavat tarvitsemaansa apua, hoitoa ja huolenpitoa.

Perhehoitajat ovat hoitaneet ja huolehtineet hänen lapsistaan usean vuoden ajan, ja heille on syntynyt kiintymyssuhde. Ongelmana on kuitenkin, että hänet on haluttu syrjäyttää lastensa elämästä.

Lapsen edunvalvojan sijainen on antanut selityksen lapsen valituksen johdosta.

A on antanut vastaselityksen, jossa hän on todennut olevansa edelleen sitä mieltä, että hän haluaa asua B:n ja C:n sijaisperheessä. Lastensuojelulain 4 §:n 2 momentin mukainen lasten etu toteutuu B:n ja C:n perhehoidossa.

2) B ja C ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lapsi palautetaan hänen toiveensa mukaisesti aikaisempaan sijaisperheeseen. He ovat myös vaatineet, että mikäli käsittelyssä nousee esille, ettei viranomainen ole toiminut lakien, asetusten ja lasten edun mukaisesti, heidät saatetaan virkavastuuseen, tai mikäli mahdollisesti esiin nousevien viranomaistoiminnan laiminlyöntien tai lainvastaisuuksien käsittely ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden päätäntävaltaan, niiden tutkinta siirretään oikealle viranomaiselle.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen tekemän valmistelemattoman sijaishuoltopaikan muutoksen syynä on ollut viranomaisen vastatoimi perhehoitajia kohtaan. Alkuperäisen päätöksen perusteeksi ei ole esitetty mitään näyttöä. Hallinto-oikeus ei ole vaatinut viranomaiselta väitteiden perusteita eikä kyseenalaistanut millään tavalla viranomaisen lausumia. Vaikka lastensuojeluviranomainen nimenomaisesti vetoaa lasten psyykkiseen hyvinvointiin, hallinto-oikeus ei pyytänyt lausuntoja lasten hoitotahoilta tai muilta lasten läheisiltä tahoilta.

Useampi asiaan osallistunut viranomainen on Itä-Suomen hallinto-oikeuden asiantuntijaroolissa, ja kyseiset asiantuntijat ja viranomaiset ovat antaneet vilpillistä tietoa hallinto-oikeudelle.

Lapsella tulee olla oikeus ilmaista oma mielipiteensä, ja se tulee ottaa huomioon erityisellä painoarvolla. Lapsella on oikeus riittävään tietoon mielipiteensä perustaksi. Lapsen tulee myös olla mukana vaikuttamassa omaa tulevaisuuttaan koskeviin päätöksiin. Lapsen edun arvioinnin tulee lähteä lapsen hyvinvoinnista, joka koostuu sekä psyykkisestä että sosiaalisesta hyvinvoinnista. Laitossijoituksen johdosta lapset ovat menettäneet myös oikeutensa normaaliin perhe-elämään. Lastensuojeluviranomainen ei ole kartoittanut tai tukenut lapsille merkityksellisiä ihmissuhteita.

Lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on antanut B:n ja C:n valituksen johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valittajien vaatimusten hylkäämistä, uudistanut kaiken asiassa aiemmin lausutun sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lapsen sijaishuoltopaikan muuttaminen ei ole ollut vastatoimi perhehoitajia kohtaan. Kaikkien B:n ja C:n perheeseen sijoitettujen lasten asiaa on arvioitu nimenomaan yksittäisen lapsen edun näkökulmasta ottaen huomioon lapsen yksilölliset tarpeet ja erityinen tilanne.

Lapsen hoitotaholta pyydettävät lausunnot eivät olisi antaneet mitään lisäarvoa ratkaisun kannalta keskeisten seikkojen eli perhehoitajien, lapsen huoltajan ja lastensuojeluviranomaisen yhteistyön toimimattomuuden ja neuvotteluyhteyden puuttumisen kannalta. Lapsen oikeudesta saada tarvitsemansa terveydenhuollon palvelut on huolehdittu asianmukaisesti uudessa sijaishuoltopaikassa sen mukaan kuin hoitovastuussa olevat terveydenhuollon ammattilaiset ovat hoidon tarpeen arvioineet.

B:n ja C:n halukkuudessa ja kyvyssä tehdä yhteistyötä lastensuojeluviranomaisen kanssa ei ole tapahtunut muutosta aiempaan nähden. Myös lapsen nykyisen sijaishuoltopaikan edustajien yritykset tehdä yhteistyötä entisten perhehoitajien kanssa lasten asiassa ovat kariutuneet, eikä toivottua yhteistyösuhdetta ole syntynyt osapuolten välille.

Lapsen huostaanottoon perustuva sijaishuolto on kestänyt jo lähes kymmenen vuotta, joten lastensuojeluviranomaisen tiedossa on jo lapsen merkitykselliset ihmissuhteet, eikä niitä tarvitse enää erikseen kartoittaa. Lastensuojeluviranomainen on myös pyrkinyt tukemaan ja edistämään lapselle tärkeiden ja läheisten ihmissuhteiden jatkuvuutta, mutta ei ole voinut esimerkiksi velvoittaa B:tä ja C:tä tapaamaan lasta sovitun mukaisesti. Lapsen äiti taas on tavannut lasta säännöllisesti ja ennakkoon yhteisesti sovituin tavoin omien voimavarojensa mukaisesti. Lapsen suhde äitiin on lähentynyt Z:n lastensuojelulaitoksen sijoituksen aikana aiempaan verrattuna. Lastensuojeluviranomainen on verrattuna aiempaan perhehoitona toteutettuun sijaishuoltoon nähden nyt paremmin tietoinen lapsen ajankohtaisesta tilanteesta, koska yhteistyö lapsen sijaishuoltopaikan ja lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän välillä on toimivaa. Lapsen tilanteessa tapahtuviin muutoksiin on vastattu viipymättä ja lapselle on järjestetty tarpeellinen ammatillinen tuki, hoito ja kasvatus nykyisessä sijaishuoltopaikassa tarvittaessa terveydenhuollon ammattilaisten tuella.

D on antanut B:n ja C:n valituksen johdosta selityksensä, jossa hän on todennut muun ohella seuraavaa:

Äiti on tyytyväinen sijaishuoltopaikan vaihtumiseen sekä yleensäkin X:n kaupungin lastensuojelun toimintaan. On hyvä, että myös häntä äitinä on kuunneltu ja hänen mielipiteensä on otettu huomioon. Nykyisessä sijaishuoltopaikassa lapsille järjestetään sen kaltaista apua kuin he tarvitsevat.

Lapsia ei pidä palauttaa B:n ja C:n perheeseen. Perhehoitajat eivät ole tukeneet hänen ja hänen lastensa välistä suhdetta lastensuojelulain edellyttämällä tavalla. Äiti ei ole saanut olla vanhempi omille lapsilleen. Häntä on sijaisperheessä kutsuttu D:ksi eikä D-äidiksi, ja väitetty totuudenvastaisesti, ettei hän ymmärrä.

Lapsen edunvalvojan sijainen on antanut B:n ja C:n valituksen johdosta selityksen, jossa hän on todennut muun ohella seuraavaa:

Sijaishuoltopaikan muutospäätöksen taustalla olivat pitkään jatkuneet yhteistyön ongelmat erityisesti perhehoitajien ja biologisen äidin välillä. Lasten palauttaminen sijaisperheeseen ei ole lasten edun mukaista, koska perhehoitajien kanssa ei ole päästy selvittämään niitä haasteita, joita yhteistyössä on ollut. Kokonaisuutena sijaishuollon muutokset perhekuntoutusyksikkö Y:n kautta Z:n lastensuojelulaitokseen ovat olleet lapsille suuria ja vaikeita asioita, erityisesti, kun he ovat selkeästi ja määrätietoisesti vastustaneet päätöksiä. Lasten sopeutumisessa molempiin sijoituspaikkoihin on tuonut lisähaastetta perhehoitajien tiivis, lähes päivittäinen, puhelinyhteydenpito lapsiin. Koska lapset ovat jo lähtötilanteessa olleet vahvassa lojaliteettiristiriidassa, heillä ei ole tässä tilanteessa "lupaa" asettua uuteen sijaishuoltopaikkaansa.

A on antanut selityksen B:n ja C:n valituksen johdosta.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat uudistaneet kaiken asiasta lausutun ja todenneet muun ohella seuraavaa:

Laitoshoidon tulee olla viimesijainen vaihtoehto, mutta silti lapset ovat olleet sijoitettuina perheestä laitokseen kohta kaksi vuotta. Heidän sijaisperheensä ei ole ainoa perhekoti X:n kaupungissa, R:n maakunnassa tai Etelä-Suomessa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään asioissa 1611/3/18 ja 1537/3/18 sekä 1612/3/18 ja 1540/3/18 antamillaan päätöksillä ratkaissut A:n sisarusten sijaishuoltopaikan muuttamisia koskevat valitukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikön päätökset 5.6.2017 nro 2017 32 ja 8.8.2017 nro 2017 47. Asia palautetaan X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Korkein hallinto-oikeus määrää hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla, että valituksenalaista viranhaltijan päätöstä 8.8.2017 on edelleen noudatettava, kunnes asia sitä uudelleen käsiteltäessä ratkaistaan tai lastensuojeluviranomainen toisin päättää.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöksen ja lastensuojelun lastensuojelupäällikön päätösten kumoaminen ja asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolaki esitöineen

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian saa pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle.

Hallintolakia ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) hallintolain 34 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälä sisältäisi hallintomenettelylain 15 §:stä ilmenevän velvollisuuden varata asianosaiselle tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista. Kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän ohella kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta. Asianosaisen kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Näin kuulemisvelvollisuus edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta ja asioiden käsittelyn huolellisuutta."

Mainitussa hallituksen esityksessä on 34 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että 4 kohdan säännös kuulematta jättämisestä tilanteessa, jossa kuuleminen vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen, vastaisi hallintomenettelylain 15 §:n 2 momentin 3 kohtaa. Oikeuskäytännössä asianosaisen kuulematta jättämistä on pidetty yleensä perusteltuna silloin, kun asianosaisen aikaisemmista toimista tai tulevan päätöksen sisällöstä voidaan perustellusti päätellä asianosaisen pyrkivän vaikeuttamaan tai estämään päätöksen tekemistä esimerkiksi aineistoa tuhoamalla, piileskelemällä tai tuhoamalla taikka hävittämällä päätöksen kohteena olevaa omaisuutta.

Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että päätöksen tarkoituksen toteutumisen vaarantumiseen rinnastettaisiin uutena perusteena käsittelyn viivästymisestä aiheutuva merkittävä vaara ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai ympäristölle. (---) Säännösehdotuksen taustalla on ajatus tärkeän yleisen tai yksityisen edun huomioon ottamisesta viranomaisen päätöksenteossa.

Lastensuojelulaki esitöineen

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lastensuojelulain 20 §:n 2 momentin mukaan kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.

Lastensuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ennen 43 §:n 1–3 momentissa tarkoitettuja päätöksiä lapsen huostaanotosta ja sijaishuollosta sekä 47 §:n 1 momentissa tarkoitettua päätöstä huostassapidon lopettamisesta on selvitettävä lapsen oma mielipide ja varattava hänelle mahdollisuus tulla kuulluksi 20 §:n mukaisesti.

Lastensuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan lapsen vanhemmalle, huoltajalle ja henkilölle, jonka hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on välittömästi ennen asian valmistelua ollut, on varattava tilaisuus tulla kuulluksi 1 momentissa mainituissa asioissa siten kuin hallintolain 34 §:n 1 momentissa säädetään.

Lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaan kuuleminen voidaan jättää suorittamatta, jos kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Hallituksen esityksessä lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (252/2006 vp) lastensuojelulain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan, että 2 momentissa tarkoitettu lapsen hallintolain 34 §:n mukainen kuuleminen voitaisiin jättää suorittamatta hallintolain kyseisessä pykälässä mainituilla perusteilla.

Hallituksen esityksessä muun ohella lastensuojelulain muuttamiseksi (HE 225/2009 vp) 42 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan, että lapsen mielipiteen selvittämistä ja kuulemista koskeva 1 momentti säilyisi asiasisällöltään ennallaan. Lapsen vanhempien, huoltajien ja lapsen hoidosta ja kasvatuksesta ennen asian valmistelua vastanneiden henkilöiden kuulemisesta säädetään pykälän 2 momentissa. Ehdotuksen mukaan mainittuja tahoja tulisi kuulla siten kuin hallintolain 34 §:n 1 momentissa säädetään.

Mainittujen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kuulemiseen ei enää sovellettaisi hallintolain 34 §:n 2 momentissa säädettyjä perusteita asian ratkaisemisesta asianosaista kuulematta, vaan kuulematta jättämisen perusteista säädettäisiin tyhjentävästi 42 §:n 3 momentissa. (---) Edellä mainittujen perusteiden lisäksi momentin 3 kohdassa säädettäisiin mahdollisuudesta jättää kuuleminen suorittamatta, jos kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä. Kyseessä olisi lapsen hyvinvointia ja turvallisuutta turvaava säännös, jonka soveltamisen kynnys olisi kuitenkin asetettu hyvin korkealle. Säännös voisi tulla sovellettavaksi tilanteissa, joissa olisi perusteltua syytä epäillä, että kuultava henkilö tulisi kuulemisen seurauksena uhkaamaan lapsen henkeä tai terveyttä. Lisäksi edellytettäisiin, että kuulematta jättäminen olisi lapsen edun kannalta välttämätöntä. Säännös korvaisi nykyisin käytössä olevan hallintolain 34 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisen perusteen, jonka mukaan kuuleminen voidaan jättää suorittamatta, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Kyseinen peruste ei turvaa lapsen turvallisuutta silloin, kun vaaratilanne ei aiheudu yksinomaan käsittelyn viivästymisestä.

Tosiseikat

A on 6.9.2009 otettu X:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoitettu sijaishuoltoon B:n ja C:n perheeseen.

X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on 5.6.2017 päättänyt sijaishuoltopaikan muuttamisesta siten, että A:n sijaishuolto B:n ja C:n perheessä lakkaa ja hänet sijoitetaan yhdessä sisarustensa ja äitinsä kanssa G ry:n Perhekuntoutusyksikkö Y:hyn 5.6.2017 alkaen toistaiseksi. Päätös on tehty lasta ja muita asiaan osallisia kuulematta. Päätöksen mukaan kuulemiset ennen päätöksen tekemistä on jätetty suorittamatta, koska lastensuojeluviranomainen on arvioinut, että kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä (lastensuojelulaki 42 § 3 momentti 3 kohta).

Perusteluina lapsen, äidin sekä perhehoitajien B:n ja C:n kuulematta jättämiselle päätöksessä todetaan lisäksi seuraavaa:

"Lastensuojeluviranomainen on arvioinut aiemmin olevan tiedon perusteella, että lapsen kanssa olisi toistuvasti käsitelty sijaishuollon muutosta koskevaa asiaa, jos kuulemistilaisuus oltaisiin järjestetty ennen perhehoitajien 12.6.2017 alkavaa noin viiden viikon mittaista perheen mökillä vietettävää kesälomaa. Mikäli A, perhehoitaja ja äiti olisivat tienneet sijaishuollon muutospäätöksestä etukäteen, olisi A joutunut kohtuuttomaan, häntä vahingoittavaan lojaliteettiristiriitaan, jolta perhehoitajien tuolla hetkellä arvioitiin olevan kykenemättömiä A:ta suojelemaan perheessä vallitsevan, lastensuojelun näkökulmasta liian avoimen keskustelukulttuurin vuoksi. Lastensuojeluviranomaisen näkemyksen mukaan tästä olisi saattanut aiheutua vakava vaara A:n kehitykselle. Lisäksi kuulematta jättämisen katsottiin olevan A:n edun toteutumisen kannalta välttämätöntä, jotta lapsen osallistumisoikeus ja mahdollisuus ilmaista oma aito mielipiteensä voi ylipäätään toteutua."

A:n lastensuojelun edunvalvojan, E:n, kuuleminen ennen päätöksen tekemistä on jätetty suorittamatta, koska asia oli ratkaistava kiireellisesti ja edunvalvojan mielipide oli selvitetty edellisellä viikolla. Edunvalvojan näkemyksen mukaan kiireelliselle sijaishuollon muutospäätökselle oli lapsen etua turvaavat perusteet.

2. X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on 8.8.2017 päättänyt sijaishuoltopaikan muuttamisesta siten, että A:n sijaishuolto G ry:n perhekuntoutusyksikkö Y:ssä lakkaa ja hänet sijoitetaan yhdessä sisarustensa kanssa Z:n lastensuojelulaitokseen 8.8.2017 alkaen toistaiseksi. Päätös on tehty lasta ja muita asiaan osallisia kuulematta. Päätöksen mukaan kuulemiset ennen päätöksen tekemistä on jätetty suorittamatta, koska lastensuojeluviranomainen on arvioinut, että kuulemisista saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä (lastensuojelulaki 42 § 3 momentti 3 kohta).

Perusteluina A:n kuulematta jättämiselle päätöksessä todetaan lisäksi seuraavaa:

"Kerrottaessa A:lle sijaishuollon muutospäätöksestä ja sen perusteista hän oli aluksi surullisen oloinen, kyynelehtien rauhallisesti. A, hänen sisaruksensa ja äiti arvioivat sitä heiltä kysyttäessä parhaaksi A:n ja sisarusten siirtymisen pois perhekuntoutusyksikkö Y:stä A:n ja sisarusten uuteen sijaishuoltopaikkaan heti. Päädyimme pitämään tauon ja jatkamaan hetken kuluttua sopimista siitä, kuinka siirtyminen perhekuntoutusyksikkö Y:stä Z:n lastensuojelulaitokseen tapahtuisi. Tauon aikana A oli ollut yhteydessä entisiin perhehoitajiin. Jatkettaessa keskustelua tauon jälkeen A:n käytös oli muuttunut halveksivaksi, epäkunnioittavaksi, aggressiiviseksi ja riehakkaaksi, jopa jossain määrin hysteeriseksi.

Lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden, äidin, edunvalvojan ja kuntoutusyksikkö Y:n ammattilaisten arvion mukaan tässä tilanteessa kuntoutusyksikkö Y:hyn jääminen kuulemisprosessin toteuttamiseksi olisi aiheuttanut vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle ja turvallisuudelle, mistä syystä kuulematta jättäminen arvioitiin olevan lapsen edun kannalta välttämätöntä. Lisäksi kuulematta jättämistä pidettiin lapsen edun mukaisena siksi, että lasten perhekuntoutuksen alussa ilmaisemasta karkaamisriskistä mahdollisesti aiheutuva vakava vaara lasten turvallisuudelle voitiin välttää tilanteen kärjistymisen jälkeen. Virallista kuulemisprosessia ei olisi voitu toteuttaa myöskään siksi, että äiti ilmaisi halunsa lopettaa perhekuntoutusjakso heti uupumuksensa johdosta, eivätkä lapset olisi voineet jäädä perhekuntoutusyksikköön ilman äitiään."

Oikeudellinen arviointi

Ratkaistavat oikeuskysymykset

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pääasiallisena oikeuskysymyksenä asiassa on se, onko A:n sijaishuoltopaikan muuttamisia koskeville päätöksille 5.6. ja 8.8.2017 ollut lastensuojelulain 45, 49 ja 50 §:n mukaiset perusteet.

Ennen pääasiaan vastaamista on kuitenkin ratkaistava menettelyä koskeva kysymys siitä, onko X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö voinut tehdä sijaishuoltopaikan muuttamista koskevat päätökset kuulematta asiaan osallisia. Tähän menettelyä koskevaan kysymykseen liittyy myös kysymys lastensuojelulain ja hallintolain kuulematta jättämistä koskevien säännösten välisestä suhteesta erityisesti siltä osin kuin kysymys on 12 vuotta täyttäneen lapsen kuulemisesta.

Lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin säännöksen suhde hallintolain 34 §:n 2 momentin säännökseen

X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on perustellut 5.6.2017 ja 8.8.2017 tekemiään sijaishuoltopaikan muuttamista koskevia päätöksiä asiaan osallisten kuulematta jättämisen osalta lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan säännöksellä. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että asiaan osalliset on voitu jättää kuulematta kyseisen säännöksen nojalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä perustelujen kohdassa "Sovellettavat oikeusohjeet" lueteltujen säännösten ja niitä koskevien esitöiden perusteella ei ole selvää, voidaanko myös lapsi jättää kuulematta lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin nojalla vai sovelletaanko lapsen kuulematta jättämiseen ainoastaan hallintolain 34 §:n 2 momenttia lastensuojelulain 20 §:n 2 momentin viittaussäännöksen perusteella.

Kun lastensuojelulain 42 §:n säännöstä viimeksi muutettiin, hallituksen esityksessä muun ohella lastensuojelulain muuttamiseksi (HE 225/2009 vp, s. 32) todettiin, että lapsen mielipiteen selvittämistä ja kuulemista koskeva 1 momentti säilyisi asiasisällöltään ennallaan. Momentissa säädetään muun ohella, että ennen sijaishuoltopaikan muuttamista koskevaa päätöstä on selvitettävä lapsen oma mielipide ja varattava hänelle mahdollisuus tulla kuulluksi 20 §:n mukaisesti. Hallituksen esityksessä lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 252/2006 vp) lastensuojelulain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttiin, että 2 momentissa tarkoitettu lapsen hallintolain 34 §:n mukainen kuuleminen voitaisiin jättää suorittamatta hallintolain kyseisessä pykälässä mainituilla perusteilla.

Lastensuojelulain 42 §:n säännöstä viimeksi muutettaessa hallituksen esityksessä muun ohella lastensuojelulain muuttamiseksi (HE 225/2009, s. 32) todettiin niin ikään, että "kuulemiseen ei enää sovellettaisi hallintolain 34 §:n 2 momentissa säädettyjä perusteita asian ratkaisemisesta asianosaista kuulematta, vaan kuulematta jättämisen perusteista säädettäisiin tyhjentävästi 42 §:n 3 momentissa." Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan tarkemmin määritelty lastensuojelulain muutetun 42 §:n 3 momentin säännöksen henkilöllistä soveltamisalaa, eikä otettu siten kantaa siihen, voidaanko myös lapsi jättää kuulematta kyseisen säännöksen nojalla.

Hallintolain 34 §:n 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta esimerkiksi silloin, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle (momentin 4 kohta). Säännös ei sanamuotonsa perusteella vaikuttaisi kattavan tilanteita, joissa lapsen terveyden vaarantuminen johtuu muusta kuin asian käsittelyn viivästymisestä. Kuitenkin tietyissä tilanteissa jo lapsen kuulemisesta itsessään voi aiheutua huomattavaa vaaraa lapsen terveydelle. Tällöin kuulematta jättämisen voisi katsoa hallintolaissa säädetyllä tavalla vaarantavan päätöksen tarkoituksen toteutumisen. Toisaalta lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan säännös kattaa yksiselitteisesti myös tämänkaltaiset tilanteet, sillä sen mukaan kuuleminen voidaan jättää suorittamatta, jos kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Edellä mainittujen näkökohtien perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että lapsen kuulematta jättämisen perusteita voidaan arvioida ottaen huomioon myös, mitä on säädetty lastensuojelulain 42 §:n 3 momentissa.

Seuraavaksi tulee arvioida, onko asiaan osallisten kuulematta jättämiselle ollut laissa säädettyjä perusteita.

Asiaan osallisten kuulematta jättäminen

Esillä olevassa asiassa päätöksentekohetkellä 13-vuotiaalle A:lle, hänen äidilleen D:lle, A:n perhehoitajina 6.3.2009–5.6.2017 toimineille B:lle ja C:lle sekä A:n edunvalvojan sijainen E:lle ei ole ennen päätöksentekoa 5.6.2017 tai 8.8.2017 varattu tilaisuutta tulla kuulluksi sijaishuoltopaikan muuttamista koskevissa asioissa. X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikkö on molempien päätösten osalta perustellut kaikkien asiaan osallisten kuulematta jättämistä lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan säännöksellä eli sillä, että kuulemisesta olisi saattanut aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kynnys sijaishuoltopaikan muuttamista koskevan ja siten lapsen asemaan merkittävällä tavalla vaikuttavan päätöksen tekemiselle lasta ja muita asiaan osallisia kuulematta, on lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin säännöksessä asetettu korkealle. Kuten hallituksen esityksessä muun ohella lastensuojelulain muuttamiseksi (HE 225/2009 vp) lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä todetaan, oikeus tulla kuulluksi omassa asiassaan on yksi perustuslain 21 §:n mukaan lailla turvattavista oikeussuojatakeista. Sen sivuuttamiseen tulee sen vuoksi olla painavat perusteet.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että 5.6.2017 sijaishuoltopaikan muuttamista koskevaa päätöstä tehtäessä ei ole ollut lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaisia perusteita jättää kuulematta asiaan osallisia. Kyse ei tuolloin ole ollut tilanteesta, jossa kuulemisesta olisi saattanut aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle, ja jossa kuulematta jättämistä olisi tullut pitää lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle aiheuttavana seikkana ei voida pitää sijaishuoltopaikan muuttamista koskevassa päätöksessä esitettyä arviota siitä, että mikäli kuuleminen olisi järjestetty ennen viiden viikon mittaista kesälomaa sijaisperheen mökillä, A olisi altistunut kohtuuttomalle lojaliteettiristiriidalle, koska sijaishuoltopaikan muuttamista olisi toistuvasti käsitelty loman aikana sijaisperheessä vallinneen liian avoimen keskustelukulttuurin vuoksi. Asiaan liittyvä asiakirjaselvitys ei myöskään tue päätöksen perusteluissa esitettyä näkemystä siitä, että perhehoitajat olisivat olleet kykenemättömiä suojelemaan A:ta mahdolliselta lojaliteettiristiriidalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että myöskään 8.8.2017 sijaishuoltopaikan muuttamista koskevaa päätöstä tehtäessä ei ole ollut lastensuojelulain 42 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaisia perusteita jättää kuulematta asiaan osallisia. Kyse ei ole ollut tilanteesta, jossa kuulemisesta olisi saattanut aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle, ja jossa kuulematta jättämistä olisi tullut pitää lapsen edun toteutumisen kannalta välttämättömänä.

Vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle aiheuttavana seikkana ei voida pitää sitä, että A on saatuaan kuulla sijaishuoltopaikan muutossuunnitelmasta ja oltuaan yhteydessä entisiin perhehoitajiinsa käyttäytynyt ei-toivottavalla tavalla ilmaisten selvästi tyytymättömyytensä ja pettymyksensä suunnitelmaan. Sellaisena seikkana ei myöskään voida pitää sitä, että A on perhekuntoutusjakson alussa eli yli kahta kuukautta aiemmin kertonut karkaamisaikeista. Myöskään se, että lasten äiti on halunnut lopettaa perhekuntoutusjakson heti, ei korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan olisi edellyttänyt päätöksen tekemistä lasta ja muita asiaan osallisia kuulematta.

Koska 5.6. ja 8.8.2017 tehdyt päätökset sijaishuoltopaikan muuttamisesta on tehty kuulematta A:ta ja muita asiaan osallisia, myös itse pääasia eli sijaishuoltopaikan muuttamisten tarve ja sijaishuoltopaikan valinta ovat jääneet riittävästi ja asianmukaisesti selvittämättä ja arvioimatta. A oli ollut sijoitettuna B:n ja C:n sijaisperheeseen yli kahdeksan vuoden ajan, ja sijaishuoltopaikan muuttaminen on vaikuttanut merkittävästi hänen asemaansa. Tiedossa on myös ollut, että A vastustaa sijaishuoltopaikan muuttamista, ja hänen toiveensa on koko ajan ollut palata takaisin perhehoitoon B:n ja C:n perheeseen. Sille, että B ja C eivät ole saapuneet ennen 8.8.2017 päätöstä järjestettyyn asiakassuunnitelmaneuvotteluun, on annettu suhteettoman suuri painoarvo sijaishuoltopaikan muuttamisesta päätettäessä. Tähän nähden, ja ottaen huomioon perhehoidon ensisijaisuuden laitoshuoltoon nähden, lastensuojeluviranomaisen olisi tullut asiaan osallisia kuulemalla varmistua siitä, että perusteet sijaishuoltopaikan muuttamiselle ja sijaishuoltopaikan valinnalle tulevat riittävästi ja asianmukaisesti selvitetyiksi.

Hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös sekä X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikön 5.6.2017 ja 8.8.2017 tekemät päätökset sijaishuoltopaikan muuttamisesta on edellä mainituin perustein kumottava, ja asia on palautettava X:n kaupungin lastensuojelun lastensuojelupäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.

Koska sijaishuoltopaikan muuttamisia koskevat päätökset kumotaan kuulemisvirheen vuoksi ja asia palautetaan viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi, korkein hallinto-oikeus ei lausu valituksissa esitetyistä vaatimuksista enemmälti.

2. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukaan valitusviranomainen voi palauttaessaan asian uudelleen käsiteltäväksi samalla määrätä, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan tai sitä käsittelevä viranomainen määrää toisin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo A:n edun mukaista olevan, että hänen sijaishuoltopaikkaansa koskevaa päätöstä 8.8.2017 noudatetaan nyt tehdystä kumoavasta päätöksestä huolimatta, kunnes viranomainen on ratkaissut asian uudelleen tai toisin määrännyt.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Milla Wartiovaara.

 
Julkaistu 13.9.2019