KHO:2019:117

Vammaispalvelu – Henkilökohtainen apu – Henkilökohtainen avustaja – Omainen – Palvelun järjestämistapa – Ostopalvelu

Vuosikirjanumero: KHO:2019:117
Antopäivä: 18.9.2019
Taltionumero: 4174
Diaarinumero: 5354/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:117

A:lle oli myönnetty vammaispalvelulain nojalla henkilökohtaista apua, joka järjestettiin ostopalvelumallilla. Kuntayhtymä hylkäsi A:n pyynnön siitä, että hänen poikansa voisi toimia yhtenä avustajista.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, oliko A:lla määräysvaltaa siihen, kuka toimii työntekijänä palveluntuottajalta hankittavassa palvelussa ja voiko A:n poika toimia hänen yhtenä henkilökohtaisena avustajanaan. A esitti valituksessaan muun ohessa, että niin sanottua omaisrajausta voisi soveltaa vain työnantajamallissa.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A:n valitus oli hylätty. Kuntayhtymällä oli ollut oikeus sopia palveluntuottajan kanssa ehdosta, jonka mukaan asiakkaan omaista tai läheistä ei voitu käyttää asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä. Asiassa ei ollut ilmennyt, että A:n aivovamma ja siihen liittyvät neuropsykologiset oireet edellyttäisivät henkilökohtaiselta avustajalta sellaista erityisosaamista, jonka vuoksi nimenomaan hänen poikansa toimiminen avustajana olisi perusteltua. Asiassa ei ollut esitetty vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia syitä A:n pojan toimimiselle hänen henkilökohtaisena avustajanaan.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti, 8 c § 3 momentti sekä 8 d § 1, 2 ja 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.11.2018 nro 18/0985/6

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnan vammaispalvelujen sosiaalityöntekijä on 23.3.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen omaisen toimimisesta hänen yhtenä henkilökohtaisena avustajanaan. Päätöksen perustelujen mukaan asiassa ei ole esitetty sellaista vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) tarkoittamaa erityisen painavaa syytä, jonka perusteella omaisen (pojan) toimimista henkilökohtaisena avustajana voitaisiin pitää A:n edun mukaisena. Tällaisia syitä voisivat olla muun muassa vammat, jotka edellyttävät eleiden ja tunnetilojen tulkintaa tai vaikeavammaisen henkilön fyysisen motoriikan hallintaa. Perheen sisäisen henkilön toimiessa avustajana voi myös syntyä jääviystilanteita.

Y:n kuntayhtymän yhtymähallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon jaosto on 20.6.2018 tekemällään päätöksellä (§ 59) pysyttänyt sosiaalityöntekijän päätöksen. Jaosto on todennut, ettei vammaisella henkilöllä ole määräysvaltaa siihen, kenet ostopalvelun tuottaja palkkaa työntekijäksi toteuttamaan henkilökohtaisen avun palvelua. Vammainen henkilö voi vaikuttaa avustajan valintaan siten, että valitsee hänelle tarjotuista avustajista itselleen sopivimman. Asiakkaan itsemääräämisoikeus on huomioitava lainsäädännön mukaisesti. Vaikeavammaisella henkilöllä on edellytysten täyttyessä subjektiivinen oikeus henkilökohtaiseen apuun. Sitä, kenen toimesta ostopalvelu toteutetaan, ei voida pitää subjektiiviseen oikeuteen kuuluvana asiana.

A on Helsingin hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut jaoston päätöksen kumoamista ja hänelle myönnettävää henkilökohtaista apua toteutettavaksi ostopalvelumallilla siten, että päätöksessä ei ole rajausta omaisen käytöstä avustajana. Henkilökohtaisen avun omaisrajaus koskee vain työnantajamallia. Kunnalla ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa päättää siten, että muissa järjestämistavoissa rajataan avustajan käyttöä tällä tavoin. Tämä ei kuulu kunnan järjestämisvastuun piirissä olevaan harkintaan. Lainsäätäjä on nimenomaan rajoittanut omaisrajauksen työnantajamalliin.

Y:n kuntayhtymän yhtymähallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon jaosto on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisessa työnantajamallissa vammainen henkilö etsii ja rekrytoi itse henkilökohtaisena avustajana toimivan työntekijän, tekee työsopimuksen ja vastaa työnantajavelvollisuuksista. Vammainen henkilö voi edellä mainitun määräysvaltansa puitteissa tehdä työsopimuksen myös omaisensa tai läheisensä kanssa. Vammaisella henkilöllä ei ole vastaavaa määräysvaltaa palvelua toteuttavaan työntekijään muissa järjestämistavoissa. Palvelusetelimallissa ja ostopalveluissa työnantajavastuussa on palveluntuottaja. Kunnan omana toimintana järjestettävässä palvelussa kunta toimii työnantajana. Koska työnantajamallissa vammainen henkilö voi tehdä työsopimuksen myös omaisensa tai läheisensä kanssa, vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa on rajoitettu kyseistä oikeutta. Lainkohdan mukaan järjestettäessä henkilökohtaista apua työnantajamallilla, henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena. Rajoitus kuvastaa lainsäätäjän näkemystä siitä, että omaisen toimiminen henkilökohtaisena avustajana on vain harvoin vammaisen henkilön etu.

Omaisen tai läheisen toimimista henkilökohtaisena avustajana voidaan vain erityisen painavasta syystä pitää vammaisen henkilön edun mukaisena. Erityisen painava syy ylittää tällöin järjestelyn potentiaaliset haitat asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutumiselle ja mahdolliset eturistiriidat. Poikkeuksen tarkoituksena on mahdollistaa omaisen tai läheisen palkkaaminen avustajaksi silloin, kun muut vaihtoehdot eivät ole mahdollisia. Lain sanamuodosta voi kuitenkin päätellä, että omaisen tai läheisen toimiminen avustajana on viimesijainen vaihtoehto muihin verrattuna. Valituksenalaisessa tilanteessa omaisen käyttämiseen avustajana ei ole käsillä mitään vammaispalvelulain tarkoittamaa erityisen painavaa syytä, joka edellyttäisi juuri omaisen (valittajan pojan) avustajana toimimisen. Vakituinen avustaja ei ole sairastunut tai työsuhde ei ole päättynyt eikä avustajan löytäminen ole osoittautunut vaikeaksi. Avustajia on ollut saatavilla eri yrityksistä siten, että valittajalla on ollut mahdollisuus valita. Valittajan vamma tai sairaus ei ole siinä määrin erityinen, etteikö asianmukaisesti perehdytetty perheen ulkopuolinen henkilö voisi toimia avustajana.

Kunnan vastuu vammaispalveluiden ja muiden sosiaalipalveluiden järjestämisestä perustuu kuntalain (1410/2015) 8 §:ään ja sosiaalihuoltolain (1301/2015) 12 §:ään. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa taikka olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä. Kunta voi täyttää lakiin perustuvan järjestämisvastuunsa myös hankkimalla palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Tässä tapauksessa kunta on päättänyt järjestää henkilökohtaisen avun palvelut (muiden järjestämistapojen ohella) ostopalvelumallilla, hankkimalla ne yksityiseltä palveluntuottajalta. Järjestämisvastuunsa mukaisesti kunta tekee yksityisten palveluntuottajien kanssa sopimukset palvelujen tuottamisesta. Sopimuksissa, jotka perustuvat tässä tapauksessa julkisena hankintana toteutettuun kilpailutukseen ja tarjouspyyntöön, kunta määrittelee palvelun sisällön ja toteutustavan. Tässä tapauksessa kunta on asettanut tarjouspyynnössä rajoituksen käyttää palveluntuottajalle osoitetun asiakkaan omaista tai läheistä kyseisen asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä. Rajauksen sanamuoto on sama kuin vammaispalvelulain 8 d §:ssä tarkoitettu. Ehdon tarkoituksena on torjua samoja riskejä vammaisen henkilön edun mukaiseen palveluun, joita omaisen ja läheisen avustajana toimiminen aiheuttaa työnantajamallissa. Ehdolla kunta on huolehtinut henkilökohtaisen avun palvelun asiakkaiden yhdenvertaisesta ja tasapuolisesti kohtelusta. Ehdon asettaminen on kuulunut kunnan harkintavallan piiriin, kunnan laissa säädetyn järjestämisvastuun mukaisesti, eikä ehto ole vammaispalvelulain 8 d §:n vastainen. Koska vammaisella henkilöllä ei ole henkilökohtaisen palvelun muissa järjestämistavoissa kuin työnantajamallissa lähtökohtaisestikaan mitään määräysvaltaa palveluntuottajan työntekijöiden valintaan, ehdon asettamisella ei ole asetettu asiakkaalle lakiin perustumattomia rajoituksia. Ehdon asettaminen on kuulunut myös kunnan sopimusvapauden piiriin, koska sillä on suojattu kunnan omaa sopimusoikeudellista asemaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut säännökset ja lain esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Vammaispalvelulain 8 d §:n (981/2998) 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua: 1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut; 2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka 3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen perustelujen (HE 166/2008 vp) mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin henkilökohtaisen avun järjestämisessä huomioon otettavista seikoista. Säännös koskee niin päätöksen tekoa kuin sen toimeenpanoakin. Ehdotuksen mukaan kummassakin vaiheessa asiakkaan itsemääräämisoikeutta tulee kunnioittaa ottamalla huomioon hänen toivomuksensa ja mielipiteensä siitä, millä tavoin järjestettynä henkilökohtainen apu parhaiten edistää hänen itsenäistä elämäänsä ja osallistumistaan sekä vastaa hänen yksilölliseen avuntarpeeseensa ja elämäntilanteeseensa. Henkilökohtaisen avun järjestämistavan tulee ehdotuksen mukaan tukea ja edistää vaikeavammaisen henkilön yhdenvertaista oikeutta elää yhteisössä sekä edesauttaa häntä tekemään samanlaisia valintoja kuin muutkin ihmiset. Pykälän 2 momentista ilmenisivät henkilökohtaisen avun järjestämistavat. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan kolmantena järjestämistapana olisi ostopalvelu, jolla kunta hankkii avustajapalvelun joko julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Säännöksen mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua myös osana omaa toimintaansa tai palvelutuotantoaan taikka yhteistyössä muiden kuntien tai kuntayhtymien kanssa. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että henkilökohtaisen avustajan työsuhteeseen tulisi pääsääntöisesti palkata perheen ulkopuolinen henkilö.

Henkilökohtainen apu on tarkoitettu mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön itsenäistä elämää sekä kotona että kodin ulkopuolella. Tämä tavoite ei kaikissa tilanteissa täysin toteudu, jos lähiomainen toimii henkilökohtaisena avustajana. Erityisen painava syy palkata omainen tai muu läheinen henkilö avustajaksi voisi olla esimerkiksi äkillinen hoidontarve, kun vakituinen avustaja sairastuu tai hänen työsuhteensa päättyy. Omaisen tai muun läheisen palkkaaminen voi olla perusteltua myös silloin, kun perheen ulkopuolisen avustajan löytäminen osoittautuu vaikeaksi. Vammaan tai sairauteen liittyvät erityiset syyt voivat niin ikään johtaa siihen, että on vaikeavammaisen henkilön edun mukaista, jos omainen tai muu läheinen toimii avustajana.

Asiassa saatua selvitystä ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Viranhaltija on 21.12.2017 myöntänyt henkilökohtaista apua A:lle 100 tuntia kuukaudessa ajalle 1.1.2018–31.12.2018. Päätöksen mukaan A voi suunnitella tuntimäärän jakautumisen kuukauden ajalla tarpeen mukaan. Henkilökohtainen apu ostetaan Cityworkin kautta, jonka kanssa X:n kunnalla on sopimus henkilökohtaisen avun tuottamisesta ostopalveluna. Asiassa saadun selvityksen mukaan A:lla on nyt neljä avustajaa.

Asiassa on ratkaistavana se, onko A:lla määräysvaltaa siihen, kuka toimii työntekijänä palveluntuottajalta hankittavassa palvelussa ja voiko A:n poika toimia A:n yhtenä henkilökohtaisena avustajana. A on perustellut sitä, että pojan tulisi toimia hänen henkilökohtaisena avustajanaan ajoittaisilla vaikeuksilla ostopalveluavustajien saatavuudessa, A:n vammoilla ja niiden oireilla sekä vaikeuksilla opastaa avustajaa ampumaharrastuksessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kunnalla on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta. Tätä oikeutta rajoittaa säännöksessä tarkoitettu vaikeavammaisen itsemääräämisoikeus ja vammaisen henkilön omien käsitysten huomioon ottaminen päätöksenteossa. Vaikeavammaisella ei ole ehdotonta oikeutta saada palvelua juuri haluamallaan tavalla järjestettynä. Valittu järjestämistapa tai sen toimeenpano ei kuitenkaan saa estää tai kaventaa vammaiselle kuuluvien oikeuksien toteutumista, ja ostopalvelutilanteessakin on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön näkemykset avuntarpeestaan.

A:n henkilökohtainen apu järjestetään A:n toiveiden mukaisesti ostopalveluna. Kunta voi hankkia henkilökohtaista apua koskevat palvelut muun muassa julkiselta tai yksityiseltä palveluntuottajalta. Mikäli kunta järjestää henkilökohtaisen avun omana toimintanaan tai ostopalveluna, vammaiselle henkilölle ei synny määräysvaltaa siihen, kuka henkilö toimii hänen henkilökohtaisena avustajanaan.

Kuntayhtymän lausunnossa on todettu, että tässä tapauksessa kunta on päättänyt järjestää henkilökohtaisen avun palvelut (muiden järjestämistapojen ohella) ostopalvelumallilla hankkimalla ne yksityiseltä palveluntuottajalta. Järjestämisvastuunsa mukaisesti kunta solmii yksityisten palveluntuottajien kanssa sopimukset palvelujen tuottamisesta. Sopimuksissa, jotka perustuvat tässä tapauksessa julkisena hankintana toteutettuun kilpailutukseen ja tarjouspyyntöön, kunta määrittelee palvelun sisällön ja toteutustavan. Tässä tapauksessa kunta on asettanut tarjouspyynnössä rajoituksen käyttää palveluntuottajalle osoitetun asiakkaan omaista tai läheistä kyseisen asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä.

Hallinto-oikeus katsoo, että kunnalla on lausumillaan palvelujen käyttäjien yhdenvertaisuuteen ja palvelun sisällön ja laadun varmistamiseen liittyvin perustein ollut oikeus sopia palveluntuottajan kanssa ehdosta, jonka mukaan asiakkaan omaista tai läheistä ei voida käyttää asiakkaan henkilökohtaisena avustajana ilman erityisen painavaa syytä. Ehdon asettamisella ei edellä todettu huomioon ottaen ole asetettu asiakkaalle lakiin perustumattomia rajoituksia.

Asiassa ei ole ilmennyt, että A:n aivovamma ja siihen liittyvät neuropsykologiset oireet edellyttäisivät henkilökohtaiselta avustajalta sellaista erityisosaamista, jonka vuoksi nimenomaan hänen poikansa toimiminen avustajana olisi perusteltua. Saadun selvityksen mukaan palveluyrittäjä on saanut palkattua yhteensä neljä avustajaa A:lle. Nämä seikat huomioon ottaen asiassa ei voida katsoa esitetyn vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia syitä A:n pojan toimimiselle A:n henkilökohtaisena avustajana. Hallinto-oikeus katsoo siten, että viranhaltija ja jaosto ovat voineet hylätä A:n vaatimuksen. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Hemminki ja Camilla Sandström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja kuntayhtymän päätös kumotaan ja asia palautetaan kuntayhtymään uudelleen käsiteltäväksi.

A on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kysymys on siitä, sovelletaanko omaisrajausta työnantajamallin ohella muihin järjestämistapoihin. Lainsäätäjä on nimenomaan rajannut omaisrajauksen vain työnantajamalliin. Näin ollen ei ole mahdollista tulkita, että kunta voisi yleisemmän järjestämishankinnan perusteella tehdä vastaavia rajauksia muihin järjestämistapoihin. Päätös on vammaispalvelulain ja YK:n vammaissopimuksen 19 artiklan vastainen. Mainitun artiklan mukaan vammaista henkilöä ei voida pakottaa tiettyyn palveluun. Joka tapauksessa A on esittänyt riittävästi syitä sille, että omaisen tulisi toimia avustajana.

Y:n kuntayhtymän yhtymähallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon jaosto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä perusteettomana ja uudistettu asiassa aiemmin lausuttu. A ei ole esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa tulisi arvioida toisin kuin hallinto-oikeus.

A on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että avustajia ei ole ollut tarjolla kuukausiin. Tämän vuoksi A on hakenut poikaansa avustajaksi, ettei hän jäisi kokonaan ilman apua. Ampumaradalle ei voida ottaa ketä tahansa avustamaan ammunnassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Leena Äärilä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 18.9.2019