KHO:2019:128

Saamelaiskäräjävaalit – Merkitseminen vaaliluetteloon – Oikaisuvaatimuksen hylkääminen – Oikeus saada perusteltu päätös – Muutoksenhaku

Vuosikirjanumero: KHO:2019:128
Antopäivä: 11.10.2019
Taltionumero: 4680
Diaarinumero: 4326/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:128

Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevassa asiassa oli ratkaistavana, voitiinko valittajaa pitää hänen esittämillään perusteilla saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna saamelaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden oli kuitenkin tätä ennen arvioitava, täyttivätkö saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen perustelut hallintolain 45 §:n vaatimukset.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt valittajan pyynnön tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Vaalilautakunnan perustelujen mukaan vaalilautakunta ei tunnistanut valittajaa saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä. Vaalilautakunta oli perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä toteamalla, että vaalilautakunnan tiedossa ei ollut virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella päätöstä tulisi oikaista. Perusteluissa oli myös vedottu YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksynnän merkitykseen saamelaiskäräjien vaaliluettelon laatimisessa.

Saamelaiskäräjien hallitus oli hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä. Saamelaiskäräjien hallitus oli perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä toteamalla, että saamelaiskäräjien hallituksen tiedossa ei ollut virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista. Saamelaiskäräjien hallituksen päätökseen liitetyissä yleisperusteluissa oli vedottu YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksynnän merkitykseen asiassa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että päätöksen perustelemista koskevaa hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava perustuslain 2 §:n 3 momentista ja 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen. Arvioitavana näin ollen oli, oliko saamelaiskäräjien hallitus hylätessään valittajan oikaisuvaatimuksen perustellut päätöstään niin, että valittajan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta oli turvattu.

Saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä ei ilmennyt niitä seikkoja ja selvityksiä, joiden perusteella valittajan ei ollut katsottu täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Pelkästään se, että päätökseen oli liitetty yleisperustelut, joissa vedottiin YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, saamelaisten itsemääräämisoikeuteen ja ryhmähyväksyntään, ei täyttänyt perusteluille hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia. Saamelaiskäräjien hallituksen olisi päätöstä tehdessään tullut arvioida, täyttikö valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.

Koska saamelaiskäräjien hallitus ei ollut perusteluissaan arvioinut mainittujen kriteerien täyttymistä, korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ollut edellytyksiä arvioida valittajan valituksessaan esittämän perusteella, oliko saamelaiskäräjien hallitus perustanut päätöksensä saamelaiskäräjistä annetussa laissa säädettyihin kriteereihin. Korkein hallinto-oikeus ei näin ollen ottanut ensi asteena kantaa siihen, oliko valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu saamelainen.

Saamelaiskäräjien vaalit asianomaiselta vuodelta oli jo toimitettu. Kun otettiin huomioon, että saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta, kysymyksellä valittajan merkitsemisestä asianomaisen vuoden vaaliluetteloon oli edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa.

Saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumottiin lainvastaisena ja asia palautettiin saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 21 §

Hallintolaki 45 § 1 momentti

Laki saamelaiskäräjistä 3 §, 4 a § ja 23 § 1 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2019:123

Päätös, jota valitus koskee

Saamelaiskäräjien hallitus 27.8.2019 (5.129 §)

Asian aikaisempi käsittely

Valittaja on hakemuksessaan tulla merkityksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon todennut muun ohella, että hän pitää itseään saamelaisena, ja pyytänyt, että hänet merkitään vaaliluetteloon saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1, 2 ja 3 kohdan perusteella.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on 26.2.2019 tekemällään päätöksellä (7.80 §) hylännyt valittajan pyynnön, että hänet merkitään vuoden 2019 saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Vaalilautakunnan perustelujen mukaan vaalilautakunta ei tunnista valittajaa saamelaisten alkuperäiskansan jäseneksi.

Valittaja on vaalilautakunnalle tekemässään oikaisuvaatimuksessa todennut muun ohella, että saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätös ei perustu saamelaiskäräjistä annettuun lakiin. Valittaja täyttää kaikki saamelaiskäräjistä annetun lain kohdat vaaliluettelokelpoisuudesta. Useita valittajan sukulaisia on merkitty vaaliluetteloon äänioikeutettuina. Kaksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkittyä saamelaista on antanut todistuksen siitä, että valittaja on saamelainen.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kokouksessaan 7.6.2019 tekemällään päätöksellä (8.214 §) hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen. Vaalilautakunta on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä seuraavasti:

"Saamelaiskäräjien vaalilautakunnan tiedossa ei ole virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta tutkii ja toteaa saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hakeutuvan henkilön kuulumisen alkuperäiskansaan (ryhmähyväksyntä) ja toteuttaa siinä toimiessaan saamelaisille alkuperäiskansana Suomen oikeusjärjestyksen mukaan kuuluvaa itsemääräämisoikeutta. Alkuperäiskansan oikeus päättää oman kansansa jäsenistä on itsemääräämisoikeuden ydinaluetta ja sen riittävän vahvaa toteutumista Suomessa on saamelaisten osalta viimeksi edellyttänyt Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitea ratkaisuissaan (CCPR/C/124/D/2668/2015 ja CCPR/C/124/D/2950/2017) keväällä 2019."

Saamelaiskäräjien hallituksen ratkaisu

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen vaalilautakunnan päätöksestä ja päättänyt, että valittajaa ei merkitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjien hallitus on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä seuraavasti:

"Saamelaiskäräjien hallituksen tiedossa ei ole virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella saamelaiskäräjien vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista."

Saamelaiskäräjien hallituksen päätökseen liitetyissä yleisperusteluissa on viitattu YK:n julistukseen alkuperäiskansojen oikeuksista, YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean suosituksiin ja YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin ja todettu muun ohella seuraavaa:

Ryhmähyväksynnälle on annettu ratkaiseva merkitys alkuperäiskansoja koskevissa julistuksissa, kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ja hallitus voivat soveltaa YK:n ihmisoikeuskomitean näkökannoissa mainittuja velvoitteita ja periaatteita itsenäisesti vuoden 2019 vaaliluetteloa laatiessaan. Saamelaiskäräjien vaalilautakunta on parhaimmassa asemassa tulkitsemaan asiaan liittyvän oikeustilan sekä arvioimaan tietonsa ja kykynsä perusteella hakijoiden esittämien tosiseikkojen merkityksen ja näytön todistusarvon.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on valituksessaan vaatinut, että saamelaiskäräjien hallituksen päätös kumotaan ja hänet merkitään saamelaiskäräjävaalien vaaliluetteloon. Valittaja on lisäksi vaatinut, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

Valittaja on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Saamelaiskäräjien hallitus ei ole perustellut päätöstään hallintolain 45 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Päätöksessä on käytetty lakiin perustumattomia "yleisperusteluita". Päätöksessä ei ole käsitelty oikaisuvaatimusta siltä osin kuin valittaja on hakenut oikaisua vaalilautakunnan päätökseen, eikä niitä saamelaiskäräjistä annetun lain mukaisia kriteereitä, jotka valittaja täyttää tullakseen merkityksi vaaliluetteloon. Päätöstä ei voida näin ollen pitää perusteltuna.

Valittaja pitää itseään saamelaisena. Valittajan isovanhempi ja isovanhemman vanhemmat ovat oppineet saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Valittajan vanhempi olisi voitu näillä perusteilla merkitä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vaaleissa. Maakunta-arkiston todistukset osoittavat, että valittaja polveutuu saamelaisista esivanhemmista. Lisäksi valittajan elämäntapa on saamelaiskulttuurin mukainen. Useita valittajan sukulaisia on merkitty vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien hallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Valittajalle ei ole asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen varattu tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja palauttaa asian saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Saamelaiskäräjien hallitus velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuullisiksi harkituilla 200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Asiassa ratkaistava kysymys

Valittaja on vaatinut tulla merkityksi vaaliluetteloon, koska hän pitää itseään saamelaisena ja täyttää yhden tai useamman saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1–3 kohdassa määritellyn kriteerin.

Saamelaiskäräjien hallitus on perustellut valittajan oikaisuvaatimuksen hylkäämistä lausumalla, että saamelaiskäräjien hallituksen tiedossa ei ole virhettä tai muuta perustetta, jonka perusteella vaalilautakunnan päätöstä tulisi oikaista. Saamelaiskäräjien hallituksen päätökseen on lisäksi liitetty edellä mainitut yleisperustelut.

Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevassa asiassa on ratkaistavana, voidaanko valittajaa pitää hänen esittämillään perusteilla saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna saamelaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden on kuitenkin tätä ennen arvioitava, täyttävätkö saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen perustelut hallintolain 45 §:n vaatimukset.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Saamelaiskäräjistä annetun lain säännökset

Saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan mainitussa laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen: 1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai

2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka

3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa on asuinpaikkaan katsomatta äänioikeutettu jokainen viimeistään vaalitoimituksen viimeisenä päivänä 18 vuotta täyttävä saamelainen, joka on Suomen kansalainen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa silloin, kun pyyntö vaaliluetteloon ottamisesta on viimeistään tehtävä.

Lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta.

Lain 23 a §:n 1 momentin mukaan vaaliluetteloon on pyynnöstä otettava siitä puuttuva äänioikeutettu saamelainen.

Joka katsoo, että hänet on oikeudettomasti jätetty pois vaaliluettelosta tai että häntä koskeva merkintä vaaliluettelossa on virheellinen, voi lain 26 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesti vaatia oikaisua vaalilautakunnalta viimeistään 14 päivänä vaaliluettelon nähtävillä pitämistä koskevan ajan päättymisestä. Vaalilautakunnan on ratkaistava asia kiireellisesti. Pykälän 2 momentin mukaan vaalilautakunnan päätökseen tyytymätön voi saattaa oikaisuvaatimuksen saamelaiskäräjien hallituksen ratkaistavaksi viimeistään 14 päivänä siitä päivästä, kun hän on saanut päätöksestä tiedon. Hallituksen on ratkaistava asia kiireellisesti.

Lain 4 a §:n mukaan saamelaiskäräjiin ja sen toimielimiin sovelletaan muun ohella hallintolakia (434/2003), jollei saamelaiskäräjistä annetussa laissa toisin säädetä.

2.2 Suomen perustuslain säännökset sekä hallintolain säännökset ja esityöt

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 45 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta.

Ensi asteen viranomaisen perusteluilla on merkitystä myös lainkäyttöviranomaisille. Hyvin perusteltu päätös helpottaa muutoksenhakuasian käsittelyä, kun tuomioistuimella on jo valmiina tiedossaan ne seikat, joiden perusteella viranomainen on ratkaissut asian. Samoin tuomioistuin saa perusteluista selville, mihin seikkoihin asian ratkaissut viranomainen on kiinnittänyt huomiota ja minkä merkityksen se on niille antanut.

Hallintomenettelylain 24 §:n 1 momentin mukaan on riittävää, että päätös perustellaan ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat sekä säännökset ja määräykset. Säännös ilmentää vaatimuksia tosiasiaperustelujen ja oikeudellisten perustelujen esittämisestä. Tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu. Oikeudellisena perusteena on ilmoitettava ratkaisun perusteena olevat lain tai asetuksen säännökset sekä mahdolliset yleiset oikeusperiaatteet.

Perusteluvelvollisuuden merkitys yleisenä oikeusturvaperiaatteena on viimeisten vuosien aikana selvästi korostunut. Tähän on vaikuttanut osaltaan perusoikeusuudistus, jonka yhteydessä oikeus perusteltuun päätökseen saatettiin voimaan perusoikeutena. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan tämä oikeus kuuluu niihin oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeisiin, jotka edellytetään turvattavan lailla."

2.3 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus)

Suomessa vuonna 1976 voimaan tulleen KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 1 artiklan 1 kohdan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.

Mainitun 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti.

KP-sopimuksen 25 artiklan mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman minkäänlaista tämän yleissopimuksen 2 artiklassa mainittua erottelua ja ilman kohtuuttomia rajoituksia:

a) ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta;

b) äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, jotka perustuvat yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen ja salaiseen äänestykseen, joka takaa valitsijoiden tahdon vapaan ilmentymisen;

c) päästä periaatteessa yhdenvertaisina maansa julkisiin virkoihin.

KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

3. YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 esittämät näkökannat

YK:n ihmisoikeuskomitea on Tiina Sanila-Aikion tekemän ilmoituksen (nro 2668/2015) sekä Klemetti Näkkäläjärven ja 24 muun henkilön tekemän ilmoituksen (nro 2950/2017) johdosta 1.2.2019 antamissaan kahdessa näkökannassa katsonut Suomen loukanneen ihmisoikeusilmoitusten tekijöiden oikeuksia, joista määrätään KP-sopimuksen 25 artiklassa luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa sekä tulkittuna yleissopimuksen 1 artiklan valossa. Näkökannoissa on erityisesti painotettu ryhmähyväksyntää ja saamelaisten itsemääräämisoikeutta määritettäessä sitä, ketkä ovat saamelaisia. Komitea on yleiskommenttiinsa numero 25 viitaten todennut, että sellaisten ehtojen, joita asetetaan mahdollisuudelle käyttää 25 artiklan mukaisia oikeuksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen edustajien kautta, äänestää ja tulla valituksi määräaikaisissa ja rehellisissä vaaleissa, olisi perustuttava objektiivisiin ja kohtuullisiin kriteereihin. YK:n ihmisoikeuskomitea on katsonut, että korkein hallinto-oikeus on jättänyt useimmissa tapauksissa vaatimatta vähintään yhden saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n objektiivisen kriteerin täyttymistä ja soveltanut sen sijaan "kokonaisharkintaa". YK:n ihmisoikeuskomitea on sen vuoksi katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin kriteereihin.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Vuonna 2019 annetut päätökset purkuhakemukseen

Korkein hallinto-oikeus on 5.7.2019 antamillaan päätöksillä hylännyt saamelaiskäräjien hallituksen hakemuksen lainvoiman saaneiden päätösten purkamisesta. Hakemus kohdistui yhteensä 97:ään korkeimman hallinto-oikeuden vuosina 2011 ja 2015 antamaan päätökseen, joissa korkein hallinto-oikeus oli saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä tehdyn valituksen johdosta määrännyt henkilön merkittäväksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Saamelaiskäräjien purkuhakemuksen keskeisenä perusteena olivat edellä selostetut YK:n ihmisoikeuskomitean 1.2.2019 antamat näkökannat.

Korkein hallinto-oikeus katsoi purettavaksi haettujen 33 päätöksen osalta, etteivät ne olleet purkuhakemuksessa tarkoitettuja kokonaisarviointipäätöksiä. Päätöksissä henkilö oli määrätty merkittäväksi vaaliluetteloon joko kieliperusteella (saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 1 kohta) tai jälkeläisperusteella (lain 3 §:n 3 kohta). Näiden päätösten osalta korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen yksimielisesti. Yksi näistä päätöksistä on julkaistu vuosikirjapäätöksenä (KHO 2019:89).

Purettavaksi haetuista päätöksistä 64 koski henkilöitä, jotka oli määrätty merkittäväksi vaaliluetteloon purkuhakemuksessa tarkoitetun kokonaisarvioinnin perusteella, sekä kyseisten henkilöiden jälkeläisiä. Näiden päätösten osalta korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen äänestyksen jälkeen. Yksi näistä päätöksistä on julkaistu vuosikirjapäätöksenä (KHO 2019:90).

Korkein hallinto-oikeus katsoi ihmisoikeuskomitean näkökannoista poiketen, ettei se ollut kokonaisarviointia tehdessään syrjäyttänyt saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä mainittuja objektiivisia kriteerejä eikä soveltanut säännöstä virheellisesti päätöksentekohetkellä käytettävissä olleen kansainvälisoikeudellisen käytännön valossa. Näistä näkemyseroista huolimatta korkein hallinto-oikeus ei kyseenalaistanut ihmisoikeuskomitean näkökantoja KP-sopimuksesta ja kansainvälisen oikeuden muista lähteistä johdettavien alkuperäiskansojen kollektiivisia oikeuksia koskevien määräysten tulkinnasta, kuten ryhmähyväksynnän merkityksestä.

Purkuperusteiden osalta korkein hallinto-oikeus totesi, etteivät kyseiset hakemuksen kohteena olevien päätösten jälkeen annetut ihmisoikeuskomitean näkökannat olleet hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua uutta selvitystä, vaan asiaa oli arvioitava 2 kohdassa tarkoitetun ilmeisesti väärän lain soveltamisen kannalta. Tältä osin ylimpien tuomioistuinten oikeuskäytännössä oli annettu merkitystä sille, olisiko lain soveltajan pitänyt jo olemassa olevan oikeuskäytännön valossa olla tietoinen kansainvälisen valvontaelimen tulkinnasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei asiassa ollut esitetty sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen poiketa tästä ylimpien tuomioistuinten vakiintuneesta linjasta.

Korkein hallinto-oikeus siten katsoi, ettei kokonaisarviointipäätösten purkamiselle ollut hallintolainkäyttölaissa tarkoitettua perustetta.

Vuonna 2019 annetut päätökset itseoikaisua koskeviin valituksiin

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli 1.7.2019 tekemillään päätöksillä itseoikaisuna poistanut saamelaiskäräjien vaaliluettelosta vaalilautakunnan tiedossa olevia kuolleita henkilöitä lukuun ottamatta sellaiset henkilöt, jotka oli merkitty vaaliluetteloon korkeimman hallinto-oikeuden vuosina 2011 ja 2015 antamien päätösten perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on asianosaisten valituksista kumonnut ja poistanut vaalilautakunnan päätökset siltä osin kuin valitukset ovat tulleet tutkittaviksi. Korkein hallinto-oikeus on 1.8.2019 antamassaan julkaistussa päätöksessä taltionumero 3561 lausunut perusteluinaan seuraavaa:

"A:n vaaliluetteloon merkitsemisen lainmukaisuus on ratkaistu tuomioistuimen päätöksellä. Hänen osaltaan asiassa ei siten ole kysymys sellaisesta teknisluontoisesta ja ilmeisestä virheestä, jota tarkoitetaan saamelaiskäräjistä annetun lain 26 a §:ssä ja jonka vaalilautakunta voisi itseoikaisuna korjata. Näin ollen vaalilautakunnan päätös on kumottava ja poistettava ja A on pidettävä merkittynä vaaliluetteloon."

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

5.1 Saamelaismääritelmän tulkinta

Saamelaiskäräjien hallituksen valituksenalaiseen päätökseen liitetyissä yleisperusteluissa viitattujen YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2019 antamien näkökantojen voidaan katsoa ilmentävän kansainvälisoikeudellisen tulkintakäytännön nykytilaa alkuperäiskansojen ja niihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista erityisesti siltä osin kuin kysymys on siitä, millainen painoarvo ryhmään kuulumisen arvioinnissa on annettava yhtäältä yksilön itseidentifikaatiolle sekä toisaalta alkuperäiskansan itsemääräämisoikeudelle ja ryhmähyväksynnälle. Korkein hallinto-oikeus toteaa tämän kehityssuunnan vuoksi, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n saamelaismääritelmän tulkinnassa ryhmähyväksyntä on henkilön itseidentifikaation ohella otettava huomioon.

Korkein hallinto-oikeus korostaa kuitenkin sitä, että saamelaiskäräjistä annetussa laissa ei ole säädetty, että saamelaiskäräjien hallituksen kanta ryhmähyväksynnän ilmauksena olisi yksinään ratkaiseva saamelaismääritelmän täyttymisen arvioinnissa eikä tällaista edellytetä myöskään alkuperäiskansoja koskevissa kansainvälisissä sopimuksissa ja muissa asiakirjoissa.

Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa erityisesti saamelaiskäräjistä annetun lain esitöihin. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 248/1994 vp) ehdotettiin, ettei saamelaiskäräjien hallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen voisi hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta päätyi kuitenkin asiassa antamassaan mietinnössä (PeVM 17/1994 vp) poistamaan valituskiellon. Valituskielto ei valiokunnan mielestä ollut asianmukainen, sillä saamelaiskäsite jäi joiltain osin tulkinnanvaraiseksi. Samalla valiokunta lisäsi lakiin säännöksen, jonka perusteella korkein hallinto-oikeus määriteltiin valitusviranomaiseksi. Sääntelyn tarkoituksena on siten, että saamelaiskäräjien kielteiset päätökset voidaan valituksilla saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittaviksi sen varmistamiseksi, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä kriteerejä noudatetaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaaliluetteloon merkitsemistä tai merkitsemättä jättämistä koskevan päätöksen on perustuttava saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:stä ilmeneviin objektiivisiin kriteereihin. Mainitun lain 21 §:n mukaan saamelaiskäräjien vaaleissa äänioikeutettuja ovat saamelaiset. Lain 3 §:ssä on määritelty ne edellytykset, joiden perusteella henkilö voidaan katsoa saamelaiseksi. Mikäli henkilö pitää itseään saamelaisena ja täyttää jonkin lain 3 §:n 1–3 kohdan edellytyksistä, hänet on pyynnöstä merkittävä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Edellä lausuttu huomioon ottaen pelkästään ryhmähyväksyntään vetoamalla ei voida perustella vaaliluetteloon merkitsemättä jättämistä sellaisessa tilanteessa, jossa vaaliluetteloon hakeutuva henkilö täyttää saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä.

5.2 Ratkaisu valitukseen

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava perustuslain 2 §:n 3 momentista ja 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen. Arvioitavana näin ollen on, onko saamelaiskäräjien hallitus hylätessään valittajan oikaisuvaatimuksen perustellut päätöstään niin, että valittajan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta on turvattu.

Saamelaiskäräjien hallituksen päätöksestä ei ilmene niitä seikkoja ja selvityksiä, joiden perusteella valittajan ei ole katsottu täyttävän saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä. Pelkästään se, että päätökseen on liitetty yleisperustelut, joissa viitataan ryhmähyväksyntään ja YK:n ihmisoikeuskomitean näkökantoihin, ei täytä perusteluille hallintolain 45 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia. Saamelaiskäräjien hallituksen olisi tullut päätöstä tehdessään arvioida, täyttääkö valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n itseidentifikaatioedellytyksen ja jonkin saman pykälän 1–3 kohdissa asetetuista objektiivisista kriteereistä. Saamelaiskäräjien hallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa käsitellyt yleisesti saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n kriteerien täyttymistä ottamatta yksilöllisesti kantaa valittajan oikaisuvaatimuksessa ja valituksessa esitettyyn.

Koska saamelaiskäräjien hallitus ei ole perusteluissaan arvioinut mainittujen kriteerien täyttymistä, korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole edellytyksiä arvioida valittajan valituksessaan esittämän perusteella, onko saamelaiskäräjien hallitus perustanut päätöksensä saamelaiskäräjistä annetussa laissa säädettyihin kriteereihin. Korkein hallinto-oikeus ei näin ollen ota ensi asteena kantaa siihen, onko valittaja saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu saamelainen.

Saamelaiskäräjien vuoden 2019 vaalit on toimitettu 2.–30.9.2019. Kun otetaan huomioon, että saamelaiskäräjistä annetun lain 23 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunta laatii äänioikeutetuista vaaliluettelon edellisten vaalien vaaliluettelon ja väestötietojärjestelmän tietojen pohjalta, kysymyksellä valittajan merkitsemisestä vuoden 2019 vaaliluetteloon on edelleen itsenäistä merkitystä tulevissa vaaleissa.

Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallituksen päätös on lainvastaisena kumottava ja asia palautettava saamelaiskäräjien hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

5.3 Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Saamelaiskäräjien hallituksen päätöksessä, jolla valittajan oikaisuvaatimus on hylätty, ei ole otettu kantaa niihin saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ssä säädettyihin objektiivisiin kriteereihin, joiden nojalla äänioikeus määräytyy. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut saamelaiskäräjien hallituksen virheestä, ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi saamelaiskäräjien hallitus on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan valittajan kohtuullisiksi harkitut oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Anne Nenonen, Toomas Kotkas ja Monica Gullans. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 11.10.2019