KHO:2019:137

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaavan muutos – Yleiskaavan ohjausvaikutus – Asemakaavan sisältövaatimukset – Rakennetun ympäristön vaaliminen – Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet – Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY) – Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot – Katselmus

Vuosikirjanumero: KHO:2019:137
Antopäivä: 4.11.2019
Taltionumero: 5171
Diaarinumero: 5104/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:137

Voimassa olevassa asemakaavassa tontti oli osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi, jolla enimmäiskerrosluku oli II ja tonttitehokkuus e= 0.4. Tontilla sijaitsi asuin- ja liikerakennus.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavamuutoksessa tontti ja osa viereisestä katualueesta oli osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueen tontiksi, jolle oli osoitettu porrastetun II–V-kerroksisen kerrostalon rakennusala, ja jolle oli osoitettu asuinrakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liikerakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Katualueelle oli lisäksi osoitettu katuaukio/tori, joka katkaisi nykyisen moottoriajoneuvojen läpiajoliikenteen.

Asemakaavan muutoksella osoitetun tontin ja katuaukion/torin muodostama kokonaisuus sisältyi valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristökohteeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa asemakaavan muutosalue oli pientalovaltaista asuinaluetta ja sitä koski merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Tontilla sijainnut rakennus ei edustanut RKY-alueen suojeluperusteena ollutta rakennuskantaa eikä tonttiin kohdistunut voimassa olevassa asemakaavassa suojelumerkintää.

Hallinto-oikeus oli A:n ja omakotiyhdistyksen valituksesta kumonnut asemakaavamuutoksen tontin ja katuaukion/torin osalta. Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko asemakaavamuutoksessa tältä osin otettu valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava riittävästi huomioon ja täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Asemakaavamuutoksessa tontille osoitettu asuinkerrostalo poikkesi kokoluokaltaan ja massoittelultaan merkittävästi RKY-alueella toteutuneesta pientalorakentamisesta ja muutti tontin lähiympäristön kaupunkikuvaa. Kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa oli otettava huomioon tontin sijainti laajan RKY-alueen reunassa leveähkön katualueen varressa osittain nykyisten katujen risteysalueella sekä se, että risteysalueen ja sen lähiympäristön maisemakuva muuttuisi joka tapauksessa merkittävästi asemakaavassa tonttia vastapäätä osoitettujen IV- ja V-kerroksisten asuinkerrostalojen rakentamisen johdosta. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tontille osoitetun rakentamisen kaupunkikuvallinen vaikutus RKY-alueella oli tontin lähiympäristöä lukuun ottamatta vähäinen. Osaltaan asemakaavamuutoksen vaikutusta RKY-alueen maisemakuvaan vähensi myös kerrosluvun porrastus sekä tonttia koskevat asemakaavamääräykset, jotka muun ohella edellyttivät rakennuksen sopeuttamista kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen ympäristöön.

Asemakaavamuutoksella ei ollut merkityksellistä vaikutusta RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen ja miljööseen. RKY-alueen kulttuurihistorialliset, rakennustaiteelliset ja maisemalliset ominaispiirteet säilyivät. Maisemakuvan muutos RKY-alueen reunalla ei merkinnyt rakennetun ympäristön erityisten arvojen häviämistä.

Asemakaavamuutoksessa oli riittävästi otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava eikä kaavapäätös ollut rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja kaupunginvaltuuston päätös jäi kokonaisuudessaan voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 1−2 momentti

Kuntalaki 135 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.10.2018 nro 18/0583/5

Asian aikaisempi käsittely

Kaupunginvaltuuston päätös

Helsingin kaupunginvaltuusto on 7.6.2017 (§ 283) hyväksynyt 28. kaupunginosan (Oulunkylä, Pirkkola, Maunula) kortteleiden 28222 ja 28225, korttelin 28226 tonttien 1 ja 4, korttelin 28231 tontin 1 sekä katu- ja puistoalueiden asemakaavan ja asemakaavan muutoksen.

Valitukset ja asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee asemakaavassa osoitettua korttelin 28231 tonttia 37 osoitteessa Pirjontie 28 ja Pirjontien katkaisemista liikenteeltä.

Vaatimuksensa tueksi A on lausunut muun ohella seuraavaa:

Maunulan Pirjontien ja Pirkkolantien asemakaavan muutoksen tarkoituksena on mahdollistaa joukkoliikenteen pikaraitioyhteyden, Raide-Jokerin toteuttaminen. Sen varjolla asemakaavassa on sivuutettu valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön suojelu Pirkkolan alueella.

Pirkkola on jälleenrakennuskauden merkittävimpiä pientaloalueita Helsingissä. Alue on suojeltu valtakunnallisesti merkittävänä rakennettuna kulttuuriympäristönä asemakaavalla vuonna 1988. Suojelumääräys sisältyy sekä voimassa olevaan että valtuuston vuoden 2016 lokakuussa hyväksymään yleiskaavaan. Suojelu on vahvistettu myös maakuntakaavassa.

Alueeseen kuuluu tontti 37, jolla sijaitsee ns. Elannon myymälärakennus osoitteessa Pirjontien 28. Rakennusta ei ole suojeltu, vaan tontille voi rakentaa myös kaksikerroksisen liike- ja asuinrakennuksen. Tontti kuuluu kuitenkin suojelukaava-alueeseen ja sitä koskevat alueen suojelutavoitteet.

Kaavamuutos mahdollistaa tontille kahdesta viiteen kerrosta korkean uudisrakennuksen, joka ulottuu tontin rajojen yli Pirjontielle, katkaisee Pirkkolan sisäisen pääväylän ja muuttaa katunäkymää. Kaavamuutos ei ota huomioon suojelutavoitteita, joiden tarkoituksena on alueen suojeleminen yhtenäisenä kokonaisuutena, johon kuuluvat jälleenrakennuskauden puurakentamista edustavat pientalot (vuosina 1940−1941 rakennetut tyyppitalot, ns. ruotsalaistalot), pihasuunnitelmat (puutarhasuunnittelija Elisabeth Kochin mallipihasuunnitelmat 1941−1942), vihreät katunäkymät ja pieni mittakaava. Kaavamuutos ei vastaa myöskään valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita valtakunnallisesti arvokkaan kulttuurihistoriallisen ympäristön suojelun osalta.

Muutosta on perusteltu pikaraitiotien rakentamisella, asuntojen määrän lisäämisellä pikaraitiotien pysäkkien tuntumassa ja mittakaavaltaan kaupunkimaisemmalla rakentamisella. Perustelut ovat kyseenalaiset ja ristiriidassa maankäyttö- ja rakennuslain keskeisten sisältövaatimusten kanssa. Pikaraitiotie on tarkoitus rakentaa Pirjontien ja Pirkkolantien eteläpuolelle eikä sen toteuttaminen edellytä tunkeutumista Pirkkolan suojelukaavan alueelle. Tontti 37 ei sijaitse pikaraitiotien pysäkkien tuntumassa, vaan kahden pysäkin puolimatkassa.

Kaavamuutoksessa ei ole otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n asemakaavan sisältövaatimuksia. Kaavamuutos ei ota huomioon maakunta- ja yleiskaavan suojelumääräyksiä ja se heikentää elinympäristön terveellisyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä. Heikentäminen ei ole perusteltua kaavan tarkoituksen kannalta, sillä suojelukaava ei estä pikaraitiotien toteuttamista eikä asuntojen rakentamista. Liikenteen järjestämistä koskevat ratkaisut tulee tehdä siten, että muut ehdottomat asemakaavan sisältövaatimukset otetaan huomioon.

Suojelukaavan kaavaselostuksen mukaan Elannon myymälärakennus on suunniteltu samanaikaisesti Pirkkolan pientaloalueen kanssa. Selostuksen mukaan tontin asema on kaupunkikuvallisesti merkittävä. Se on näkymäpäätteenä Pirjontielle ja se rajaa Pirkkolantien ja Pirjontien aukiomaista risteysaluetta. Arvio on asemakaavamuutoksessa sivuutettu.

Helsingin kaupunginmuseon lausunnon mukaan alueen täydennysrakentamisen tulee tapahtua ympäristöön sopeutuen niin mittakaavaltaan, rakennustyypeiltään, rakennustavoiltaan, materiaaleiltaan kuin väritykseltään. Tontilla oleva rakennus on alueelle johtava porttirakennus. Kerrostalotehokkuudella toteutettava uudisrakentaminen tulisi vaarantamaan ja rikkomaan alueen yhtenäisyyttä ja ympäristön arvoja. Kaupunginmuseon lausunnon sivuuttaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 50 ja 54 §:n vastaista.

Kaava suosii yhden tontin haltijaa osoittamalla tälle huomattavan lisärakennusoikeuden muiden asukkaiden elinympäristön heikentämisen kustannuksella. Kaava ei kohtele tonttien haltijoita ja asukkaita yhdenvertaisesti.

Pirjontie on kokoojakatu ja ainoa alueen kaduista, jota reunustavat jalkakäytävät ja viheralueet. Se toimii väylänä itään Pakilantien kautta Tuusulantien suuntaan ja Pirkkolantien kautta länteen. Pirjontien ja Pirkkolantien risteys muodostaa aukion, jota voidaan kehittää katkaisematta Pirjontietä.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee asemakaavassa osoitettua korttelin 28231 tonttia 37 osoitteessa Pirjontie 28 ja Pirjontien katkaisemista liikenteeltä.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön muistiossa 23.12.2009 YM3/533/2009 todetaan muun ohella, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevan valtioneuvoston päätöksen tarkoittama säilyttämisvelvoite edellyttää, että viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueiden käytön suunnittelun lähtökohtina. Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Museovirasto on määritellyt Pirkkolan omakotialueen ja rintamamiestalot kuuluviksi valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin. Asemakaavamuutosta ei ole tehty mainittujen määräysten mukaisesti.

Kaavamuutos on maakunta- ja yleiskaavan vastainen, sillä kaavoihin sisältyy rakennetun kulttuuriympäristön suojelemista koskeva merkintä. Kaavan mahdollistama viisikerroksinen talo varjostaa ympäristönsä pientaloja ja heikentää asukkaiden yksityisyyttä omilla pihoillaan. Talo tuhoaa kaupunkikuvallisesti tärkeässä kohdassa arvokkaan puutarhakaupunginosan arkkitehtonisen ja harmonisen kokonaisuuden. Kaupunginmuseon lausunnossa on todettu, että viisikerroksinen kerrostalo yksikerroksisten omakotitalojen keskellä on ristiriidassa tehokkuuden ja rakennustavan osalta. Rakennus ei muodosta porttiaihetta, vaan sijoittuu osin katualueelle rikkoen ehjien katutilojen linjaa ja näkymiä. Rakentaminen tontilla tulee sovittaa alueen rakennustapaan ja -tehokkuuteen.

Asemakaavamuutos hävittää suojelukaavalla vahvistettuja suojeluarvoja. Vuoden 1988 asemakaavan selostuksen mukaan ns. Elannon tontti kuuluu suojelukaava-alueeseen ja koko kaava-aluetta koskeva tavoite suojella aluetta edellyttää, että myös Elannon tontin täydennysrakentaminen tapahtuu alueen ominaispiirteiden ja kulttuuriarvojen suojelua kunnioittaen.

Kaavamuutos sivuuttaa alueen suojelun tavalla, joka ei ole perusteltua maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentti, pikaraitiotien rakentaminen ja asuntorakentamisen tavoitteet huomioon ottaen. Pikaraitiotien vuoksi ei ole tarpeen muuttaa kysymyksessä olevan tontin rakennusoikeutta eikä katkaista Pirjontien liikennettä. Kaavamuutos aiheuttaa haittaa, joka olisi vältettävissä pitäytymällä voimassa olevan kaavan rakennusoikeudessa, joka sallii kaksikerroksisen rakennuksen rakentamisen.

Raide-Jokerin tavoitteena on asuntotuotannon synnyttäminen raidelinjan varrelle, varsinkin pysäkkien läheisyyteen. Suunniteltu rakentaminen on marginaalinen osa kokonaisuudesta ja kiistanalainen ympäristöön sopivuutensa osalta. Lisäksi se sijoittuu pysäkkien puoliväliin.

Helsingin kaupunginasiamies on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on toimitettuaan asiassa katselmuksen kumonnut valituksenalaisella päätöksellään A:n ja Pirkkolan Omakotiyhdistys ry:n valituksista kaupunginvaltuuston päätöksen kortteliin 28231 muodostettavan tontin 37 sekä kaavakartalla osoitetun Pirjonaukion osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

(---)

Asemakaavamuutosalue, alueen kaavoitustilanne ja kaavan tavoite

Asemakaavamuutosalue sijaitsee Pirjontien ja Pirkkolantien itäpäässä. Suunnittelualueen ympäristössä on vaihtelevaa ja eri aikoina rakentunutta rakennuskantaa. Pirkkolantien ja Lampuotilantien jälleenrakentamiskauden rakennukset ovat yksi- ja puolitoistakerroksisia puutarhojen ympäröimiä pientaloja.

Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta ja suunnittelualuetta koskee osittain kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde -merkintä. Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualueelle on osittain osoitettu tiivistettävän alueen merkintä sekä merkintä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Oikeusvaikutteisessa Helsingin yleiskaava 2002:ssa kaavamuutosalue on kerrostalovaltaista aluetta ja pientalovaltaista aluetta, asuminen. Kerrostalovaltaisen alueen aluemerkintä kohdistuu kaava-alueen tonteille 28222/2, 28225/4, 28210/9 ja 28209/4 ja pientalovaltaisen alueen merkintä kohdistuu tonteille 28226/30, 31 ja 28231/37. Pientalovaltaista aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, virkistyksen ja julkisten palvelujen käyttöön sekä ympäristöhaittoja aiheuttamattomaan toimitilakäyttöön ja alueella tarpeellisen yhdyskuntateknisen huollon ja liikenteen käyttöön. Joukkoliikenteen kehämäisen runkolinjan asemineen (Jokeri, bussi tai raitiotie) linjaus on osoitettu suunnittelualueen keskelle. Pirkkolan alueelle ja läntisille Lampuotilantien varren kortteleille on osoitettu merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät.

Kaupunginvaltuuston 26.10.2016 hyväksymässä Helsingin yleiskaavassa, joka on vailla lainvoimaa, alue on pääosin asuntovaltaista aluetta (A3). Pakilantien varteen sekä Pakilantien ja Pirjontien risteykseen on osoitettu lähikeskustan merkintä. Pirjontien ja Pirkkolantien kohdalle Pirkkolan ja Maunulan väliselle alueelle on osoitettu raitiotien merkintä sekä viheryhteys -merkintä.

Kaavamuutosalueella on voimassa useita asemakaavoja. Suunnittelualueen länsiosassa on katualuetta, joka on asemakaavoittamatonta aluetta. Voimassa olevissa asemakaavoissa korttelialueiden tontit ovat asuin-, liike- ja toimistorakennusten, huoltamorakennusten, seurakunnallisten ja yleisten rakennusten tontteja. Asemakaavoissa on lisäksi puisto- ja katualueita. Valituksissa kysymyksessä olevan tontin 1, muodostettava tontti 37, osalta on voimassa vuonna 1988 vahvistettu asemakaava, jossa tontti on asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL), jolla enimmäiskerrosluku on II ja tonttitehokkuus on e=0.4. Rakennusala on asemakaavassa osoitettu tontin keskivaiheille. Asemakaavassa Pirkkolan rintamamiestaloalue on erillispientalojen korttelialuetta, jolla ympäristö säilytetään (AO/s). Asemakaavassa ei ole tonttia 1 koskevia suojelumääräyksiä.

Asemakaavamuutoksen tavoitteena kaavaselostuksen mukaan on nykyistä rakentuneempi ja kaupunkimaisempi ympäristö, jossa Raide-Jokeri kulkee pääosin nurmipintaisella omalla kadun osallaan ajokaistoista katupuilla erotettuna. Pirjontien ja Pirkkolantien katualueet on suunniteltu uudelleen tulevaa Raide-Jokeria ja sen pysäkkejä varten. Samalla on parannettu kävely- ja pyöräily-yhteyksiä. Uusia asuinkerrostaloja on suunniteltu Pakilantien, Pirjontien, Pirkkolantien ja Maunulantien varteen. Liiketilat sijoittuvat pääasiassa Pakilantien ja Pirjontien risteyksen, pikaraitiotien pysäkin läheisyyteen. Kaavaratkaisu edesauttaa kaupungin strategisten tavoitteiden toteutumista siten, että Helsinkiä kehitetään raideliikenteen verkostokaupunkina ja täydennysrakentamista edistetään. Kaavaratkaisu mahdollistaa poikittaisen pikaraitioyhteyden rakentamisen ja lisää julkisiin liikenneyhteyksiin tukeutuvaa asuntorakentamista. Lähtökohta suunnittelulle on ollut Raide-Jokerin vaikutusalueen sekä pikaraitiotien varren tehokas kaupunkimainen aluerakenne. Joukkoliikenneyhteyden siirtäminen raiteille luo edellytyksiä kaupunginosien täydennysrakentamisen, työpaikkojen ja palvelujen seudulliselle kehittämiselle.

Asemakaavamuutoksen pääasiallinen sisältö

Asemakaavamuutoksessa Pakilantien varrelle on osoitettu asuinkerrostalojen (AK) ja erityisasumisen korttelialue (AKS). Maunulantien varrelle on osoitettu kaksi asuinkerrostalojen korttelialuetta (AK). Pirjontien eteläpuolelle on osoitettu asuinrakennusten korttelialue (A) ja erityisasumisen korttelialue (AKS). Pirkkolantien pohjoispuolelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue (AK). Korttelialueilla suurin sallittu kerrosluku on IV tai V.

Pirkkolantien pohjoispuoliselle asuinkerrostalojen korttelialueelle (AK) 28231 muodostuu kaavamuutoksessa nykyisestä tontista 1 ja katualueesta valituksissa tarkoitettu tontti 37. Korttelialueen keskelle on osoitettu lounais-koillissuuntaisesti porrastetun II–V -kerroksisen asuinkerrostalon rakennusala. Rakennusala sijoittuu osin voimassa olevan asemakaavan katualueelle. Tontille on osoitettu asuntokerrosalan rakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liike- ja toimistotilan rakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Tontin Pirkkolantien puoleinen osa on osoitettu puin ja pensain istutettavaksi. Tontin koko kasvaa nykyiseen tonttiin 1 verrattuna 750 m2. Tonttia 37 koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksen tulee sopeutua arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. Rakennuksen julkisivujen on oltava pääosin puulla verhottuja. Tontilla 37 Pirjontien ja Pirkkolantien puoleista asemakaavassa osoitettua rakennusalaa ei saa ylittää rakennukseen liittyvillä parveke-, katos- tai muilla vastaavilla rakennusosilla.

Tontin 37 koillispuolelle Maunulantien ja Pirjontien risteyksen muodostamalle alueelle on osoitettu katuaukio/tori, Pirjonaukio, joka tulee rakentaa osittain luonnonkiveä käyttäen niin, että se eroaa muusta katualueesta. Kaavamääräyksen mukaan aukiolle saa sijoittaa kioskin. Osa tontin 37 alueesta on merkitty aukionomaisesti rakennettavaksi alueen osaksi (au), joka liittyy luontevasti viereiseen katuaukioon tai katualueeseen.

Pirkkolantien varteen kaava-alueen länsiosaan on osoitettu puistoaluetta (VP). Pirkkolantien ja Pakilantien katualueiden eteläreunaan on osoitettu joukkoliikenteelle varattu alueen osa (jl).

Kaavamääräysten mukaan osa kaava-alueesta kuuluu valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristökohteeseen RKY 2009, Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot.

Kaavamuutoksen myötä Pirjontien risteys Maunulantien kohdalta katkaistaan moottoriajoneuvoliikenteeltä, jolloin risteysalueelle muodostuu jalankulku- ja pyöräliikenneaukio, jolla huoltoajo ja tonteille ajo sallitaan Pirjontien länsiosan kautta. Siten korttelin 28231 tontti 37 ja Pirjonaukio katkaisevat voimassa olevan asemakaavan mukaisen Pirjontien katualueen samoin kuin nykyisenlaisen ajoyhteyden Pirjontien ja Pirkkolantien väliltä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(---)

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, maakuntakaavan ja yleiskaavan ohjausvaikutukseen sekä RKY-alueeseen ja rakennetun kulttuuriympäristön vaalimiseen liittyvät valitusperusteet

Valituksissa on esitetty, että kaavaratkaisussa ei oteta huomioon Pirkkolan RKY-aluetta sekä maakuntakaavaan ja yleiskaava 2002:een sisältyviä alueen rakennettua kulttuuriympäristöä koskevia määräyksiä. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että kaavamuutos on rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Yhdistyksen valituksessa on viitattu myös valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Kaava-alue rajautuu ja sisältyy osin Museoviraston laatiman inventoinnin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) kohteena osoitettuun alueeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Kaavamuutosalueesta RKY-alueeseen sisältyvät tontit 37 (---) sekä Pirkkolantien katualuetta.

Kohteen kuvauksen mukaan Pirkkola on edustava esimerkki jälleenrakennuskaudella tyyppitalosuunnittelun ja standardoimistyön ansiosta lyhyessä ajassa pienillä resursseilla rakennetusta asuinalueesta ja ns. rintamamiestalojen asuntotuotannosta. Omakotitaloalue rakentuu vuonna 1938 laaditulle alueen rakennussuunnitelmalle ja Pirkkolassa on noin 200 omakotitalotonttia. Useimmat talot ovat yksikerroksisia, puolitoistakerroksisia taloja on Viidenrajantien ja Lampuotilantien alueella. Pirkkolan lahjatalo on pinta-alaltaan joko 53 m2 tai 58 m2. Useimpia taloja on laajennettu ja vuodelta 1947 on peräisin lahjatalojen laajentamisen tyyppipiirustus. Yhtenäisen alueen kaikki rakennukset on rakennettu tyyppipiirustusten mukaan, puusto on saman ikäistä ja pihapiirit hoidettuja. Alueen keskellä on puisto puroineen. Kaartuvat pienimittakaavaiset katunäkymät johtuvat pienestä tonttikoosta ja tulos on tiivis ja kaupunkimainen.

Pirkkolan rintamamiestalojen muodostama yhtenäinen omakotialue on kohteena mainittu myös Helsingin yleiskaava 2002:ta laadittaessa huomioon otettavana olleessa Museoviraston inventoinnissa Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.

Pirkkolan pientaloalueella sijaitsevalla, kaavamuutoksen mukaisella korttelin 28231 tontilla 37 osoitteessa Pirjontie 28 on yksikerroksinen asuin- ja liikerakennus, joka toimii tällä hetkellä muun muassa vuokrattavana juhlatilana. Rakennus on valmistunut vuonna 1940 ja siinä on toiminut Pirkkolan Elannon myymälä vuoteen 1994. Helsingin kaupunginmuseo on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa 31.3.2016 todennut muun ohella, että Pirjontie 28:n rakennus jää RKY 2009 rajauksen piiriin. Nykyinen rakennus sijoittuu aukiomaisen muodon saaneen Pirjon-Pirkkolantien risteykseen. Olemassa oleva rakennus tulisi ensisijaisesti ylläpitää nykymuodossaan, ja vain, mikäli välttämätöntä, korvata ympäristöön hyvin sovittuvalla uudisrakennuksella. Esitetty asuinkerrostalo osana RKY 2009 miljöötä poikkeaa olennaisesti ympäristön ominaispiirteistä eikä ratkaisuna ole mahdollinen. Rakennus- ja kulttuurihistoriallisesti huomattavan arvokas alue tulee täydennysrakentaa alueen rakenteeseen hyvin sovittuvalla tavalla, jossa tehokkuus määräytyy alueellisen tarkastelun perusteella.

Kaavoittaja on vastineessaan kaupunginmuseon lausuntoon todennut, että Pirjontie 28:n tontin viitesuunnittelusta luonnosvaiheen jälkeen on vastannut hakijan arkkitehtikonsultti. Kaupunkisuunnitteluvirasto on ohjannut konsulttityötä. Kaavaratkaisussa tontille on mahdollista rakentaa porrastuva rakennusmassa, jossa Pirjonaukiota reunustava rakennusosa on viisikerroksinen ja Pirkkolantien puoleisen pientalorivin jatkeena oleva pääty on kaksikerroksinen. Rakennus täydentää kaupunkikuvallisesti tärkeää paikkaa. Modernilla puuarkkitehtuurilla ja mielenkiintoisella rakennusmuodolla korostetaan tontin merkittävyyttä uuden ja vanhan kaupunkirakenteen liitoskohdassa. Pakilantien varteen on aiemmin hyväksytty kaupunkisuunnittelulautakunnassa maankäytön suunnitteluperiaatteet, joissa alueelle esitetään pääosin neljäkerroksista kerrostalorakentamista. Periaatteissa on Pirjontien ja Pakilantien risteysalue merkitty porttialueeksi, jossa myös viisikerroksinen rakentaminen on perusteltua. Kaavaratkaisussa Pakilantien varren rakennukset ovat viisikerroksisia ja sijoittuvat Pakilantien puoleiselle tontin osalle. Kaavaehdotuksessa esitetty täydennysrakentaminen ei heikennä kulttuuriympäristön arvoa eikä tuhoa alueen luonnetta. Uusi rakentaminen luo alueelle uuden, tämän hetkisiä kaupunkisuunnittelun tavoitteita ja päämääriä ilmaisevan rakentamisen kerrostuman.

Voimassa olevassa maakuntakaavassa tonttia 37 koskee valtakunnallisesti merkittävän RKY-alueen merkintä ja yleiskaavassa kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävää aluetta koskeva merkintä. Yleiskaava 2002:n kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan vaikutukset kohdistuvat arvokkaiden alueiden rajautumiseen tai miljööseen kokonaisuutena. Yleiskaavan kulttuurihistoriallista arvoa osoittavien aluemerkintöjen keskeisenä tavoitteena on osoittaa, mitkä ovat Helsingin rakennetun ympäristön ominaispiirteet ja keskeiset arvot ja kuinka nämä integroidaan kaupunkisuunnitteluun. Voimassa olevassa asemakaavassa Pirkkolan pientaloaluetta koskee merkintä erillispientalojen korttelialue, jolla ympäristö säilytetään (AO/s). Tontille 37 ei ole osoitettu alueellista suojelumerkintää eikä tontilla sijaitsevaa rakennusta ole suojeltu asemakaavassa.

Kaavaselostuksen mukaan jatkosuunnittelun lähtökohtia ovat Pirjonaukion asema sisääntulona kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle Pirkkolan jälleenrakennuskauden omakotialueelle sekä Pirjontien näkymä- ja kulkuyhteysakseli Pirkkolan urheilupuiston suuntaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että RKY-alueen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot suojeluarvo perustuu keskeisesti laajan rakennetun alueen yhtenäisyyteen ja miljööseen kokonaisuutena. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että merkittävät kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Maakuntakaava edellyttää alueen arvojen huomioon ottamista asemakaavaa muutettaessa. Oikeusvaikutteinen Helsingin yleiskaava 2002 puolestaan edellyttää alueen kehittämistä siten, että sen arvot ja ominaisuudet säilyvät. Nämä alueen suunnittelun lähtökohdat, jotka edellyttävät RKY-merkinnän huomioon ottamista suunnittelun lähtökohtana, eivät sellaisenaan kuitenkaan estä täydennysrakentamista alueella, mikäli se voi tapahtua suojeluarvot säilyttäen.

RKY-alue, Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot, muodostaa Pirjontien ja Pirkkolantien pohjoispuolelle yhtenäisesti rakentuneen kokonaisuuden, jolla omakotitalot sijaitsevat suhteellisen pienillä tonteilla ja ovat enimmillään 1½-kerroksisia ja kooltaan pieniä. Tontista 1 ja katualueesta muodostettava RKY-alueen muita tontteja huomattavasti suurempi tontti 37 työntyy Pirjontielle kaventaen Pirjontien aukiomaista risteysaluetta ja katkaisten kadun itä-länsi-suuntaisia avoimia näkymiä.

Kaavaratkaisun mahdollistama Pirjontien osalla enimmillään V-kerroksinen asuinkerrostalo poikkeaa massoittelultaan ja korkeudeltaan merkittävästi RKY-alueen maankäytöstä ja sulkee aluetta Pakilantien ja Maunulantien suunnasta lähestyttäessä näkymiä vehreälle ja matalasti rakentuneelle Pirkkolan RKY-alueelle. Suunniteltu rakentaminen muodostaa Pirkkolantien eteläpuolelle osoitetun enimmillään V-kerroksisen rakentamisen kanssa maisemallisesti sidoksisen kerrostaloalueen, joka tontin 37 osalta loukkaa yhtenäisen RKY-alueen suojeluarvoja. Rakentamisen porrastamisella ja kaavamääräysten mukaisella rakennuksen ulkoasun sopeuttamisella arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön ei ole rakentamisen sijoittelu, määrä ja massoittelu huomioon ottaen saavutettavissa RKY-alueen suojeluarvot riittävästi huomioon ottavaa vaikutusta.

Aluetta koskevan yleiskaava 2002:n merkinnän perusteella lähtökohtana on Pirkkolan omakotialueen kehittäminen siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät. Asemakaavaratkaisu, joka mahdollistaa esitetyn rakentamisen, ei lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavan laatimiselle asetettua vaatimusta rakennetun ympäristön säilyttämisestä eikä ota riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan alueen arvojen ja ominaisuuksien säilyttämistä koskevia määräyksiä.

Kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa on rakennetun kulttuuriympäristön vaalimista koskevien vaatimusten ohella otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyt muut asemakaavan sisältövaatimukset ja yleiskaava. Asemakaavamuutoksen tavoitteena on mahdollistaa täydennysrakentaminen ja lisätä asuinrakentamista Raide-Jokerin reitin varrelle. Asemakaavan sisältövaatimuksista aiheutuvat vastakkaiset intressit on otettava huomioon arvioitaessa sitä, minkä laajuista kulttuuriympäristön säilyttämistä yleiskaava ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin säännös rakennetun ympäristön vaalimiselta Pirkkolan omakotialueen osalta edellyttävät.

Raide-Jokeri on noin 25 kilometrin mittainen Helsingin Itäkeskuksen ja Espoon Keilaniemen välille rakennettava pikaraitiotielinja. Tavoitteena on lisätä asuntorakentamista Raide-Jokerin linjauksen varrelle ja tiivistää kaupunkirakennetta. Suunnittelualueelle on osoitettu asuinrakentamista yhteensä 21 772 kerrosneliömetriä, josta tontille 37 on osoitettu 1 820 kerrosneliömetriä. Asemakaavan kumoamisella tontin 37 ja Pirjonaukion osalta ei ole pikaraitiotien toteuttamiseen nähden haitallista vaikutusta, kun otetaan huomioon suunnittelualueen koko sekä sille pikaraitiotien varrelle osoitetut yhteensä seitsemän asuinrakentamisen korttelialuetta ja niille osoitettu rakentaminen.

Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon voimassa olevan yleiskaavan kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävää aluetta koskeva merkintä, suunnittelualueen sijainti suhteessa RKY-alueeseen sekä asemakaavan rakennetun ympäristön vaalimista koskeva sisältövaatimus, että kaavaratkaisua on tontin 37 ja Pirjonaukion osalta pidettävä lainvastaisena.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 135 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 50 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen (eri mieltä) ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös, jolla kaupunginvaltuuston päätös on kumottu korttelin 28231 muodostettavan tontin 37 sekä kaavakartalla osoitetun Pirjonaukion osalta, kumotaan.

Vaatimusten tueksi valittaja on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asemakaavassa on otettu riittävästi huomioon voimassa oleva Helsingin yleiskaava 2002. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavan muuttamiseen ei vaadi sen ehdotonta noudattamista. Kaavan tavoitteena on ollut Raide-Jokerin vaikutusalueen sekä pikaraitiotien varren tehokas ja laadukas kaupunkimainen aluerakenne.

Asemakaavaratkaisu ei loukkaa rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa asemakaavan sisältövaatimusta. Tontin 37 nykyistä liikerakennusta ei ole suojeltu voimassa olevassa asemakaavassa. Rakennuksen korvaamista uudisrakennuksella on pidetty tarpeellisena. Tontille osoitettu uusi rakennus on julkisivumateriaaleiltaan yhteensovitettu olemassa oleviin rakennuksiin.

Museoviraston RKY-alueista antaman ohjeen mukaan laajoissa kulttuuriympäristöissä suojelu ei koske jokaista RKY-rajauksen sisäpuolella olevaa rakennusta vaan kohdistuu alueen historiallisten ominaispiirteiden vaalimiseen. RKY-inventointi ohjaa yksityiskohtaista suunnittelua siten, että alueen säilyttäminen tulee olla kaavoituksen lähtökohtana. Kaavoituksen yhteydessä voidaan antaa suojelumääräyksiä ja harkita täydennysrakentamisen ja korvaavan uudisrakentamisen mahdollisuuksia.

Tontti 37 sijaitsee RKY-alueen rajalla, aukiomaisella risteysalueella, joka nykymuodossaan on liikenteellisesti ja tilallisesti epämääräinen. Tontin asema on kaupunkikuvallisesti merkittävä. Tontti on näkymän päätteenä Pirjontielle ja rajaa Pirkkolantien ja Pirjontien risteystä. Tontille osoitetulla rakentamisella on kaupunkikuvallista vaikutusta RKY-alueeseen lähinnä lähestyttäessä Pirkkolantietä idästä. Tontille 37 osoitettu rakennus toimisi visuaalisena päätteenä Pirjontielle ja rajaisi uudelleen muotoiltua katualuetta. Rakentamisella ei ole merkityksellistä vaikutusta RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen.

Ympäröivä alue on lähtökohdiltaan kerrostunutta, eri aikakausina ja eri kaupunkisuunnittelullisten tavoitteiden mukaan syntynyttä esikaupunkia. Asemakaavamuutoksen mukaiset Pirjontien ja Pirkkolantien eteläpuolelle sijoitettavat uudet kerrostalot muuttavat pientaloalueen nykyistä rakennetta ja katunäkymiä. Kaavamuutoksen mukainen rakentaminen erottuisi ympäristöstään selvemmin kuin tontilla nykyisin sijaitseva liikerakennus. Uuden rakennuksen suurempi koko olisi paremmin suhteessa asemakaavan mukaiseen Pirkkolantien eteläpuoliseen uudisrakentamiseen. Uusi rakentaminen liittyy tähän jatkumoon, jossa kaupunki mielletään historiallisen kehityksen tuloksena, jatkuvasti muuttuvana ja kehittyvänä alueena.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavamuutos ei tontin 37 osalta täytä asemakaavan sisältövaatimuksia. Yleiskaava 2002 sisältää velvoitteen suojella Pirkkolan RKY-alueen kulttuuri-, maisema- ja rakennustaiteellisia arvoja. Yleiskaava ei ole ollut riittävästi ohjeena asemaakaavaa laadittaessa.

Kaavamuutoksella toteutetaan valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita luomalla edellytykset Raide-Jokerin varren täydennysrakentamiselle Maunulassa ja Pirkkolassa. Tämän tavoitteen toteuttaminen ei edellytä yhden kerrostalon rakentamista tontille 37. Tontille esitetty viisikerroksinen kerrostalo ei turvaa kaava-alueen monimuotoisuutta ja kerroksisuutta, vaan rikkoo sitä heikentämällä olennaisesti Pirkkolan RKY-alueen suojeluarvoja.

Pirkkola on erittäin hyvin säilynyt alkuperäisen asemakaavan, pientalorakentamisen, pihasuunnitelmien ja miljöiden kokonaisuus. Museovirasto arvioi, että Pirkkola on kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurisesti valtakunnallisesti merkittäviksi luokiteltujen jälleenrakennuskauden seitsemän arvostetuimman pientaloalueen joukossa. Tontilla 37 sijaitseva liikerakennus, vanha Elannon kauppa, ei ole rakennuksena suojeltu, mutta se on rakennettu saman alkuperäisen suunnitelman mukaisesti kuin Pirkkolan pientaloalue.

Valtioneuvoston RKY 2009 -suojelua koskevan päätöksen ja ympäristöministeriön ohjeiden mukaan Museovirasto tai sen alueellinen edustaja on kulttuuriympäristöjen suojelussa asiantuntija, joka arvioi suojelutavoitteiden toteutumista harkittaessa kaavan muuttamista RKY-alueella. Helsingin kaupunginmuseo on lausunnossa vastustanut kaavaehdotusta tontin 37 osalta.

Tontilla 37 nykyisin sijaitseva liikerakennus on aktiivisesti käytössä kokous- ja juhlatilana. Rakennuksen edessä oleva aukio tarjoaa nykyisellään tilan tapahtumien järjestämiselle. Asemakaavassa tontille osoitettaisiin nykyistä vähemmän julkista tilaa ja aukiosta jäisi jäljelle vain tynkä. Kaavan mukainen rakentaminen muuttaisi yksikerroksisen pientaloalueen kaupunkikuvaa kaikista suunnista katsottuna ja katkaisisi osan Pirjontien näkymää.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Tontille 37 osoitettu rakentaminen ja nykyisen aukion supistaminen heikentävät Pirjontien tärkeää maisemanäkymää. Pirkkolan RKY-alueen suojeluarvot heikkenevät, jos tontille sallitaan korkeaa rakentamista. Rakentaminen rikkoo Pirkkolan pientaloalueen yhtenäistä kokonaisuutta. Kaavamuutoksella ei yhden tontin osalta ole merkitystä kaupungin asuntotuotannon kannalta. Kaupunki ei ole esittänyt perusteita museoviranomaisen kaavaehdotuksesta antaman lausunnon sivuuttamiselle.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ja rakennetusta kulttuuriympäristöstä ympäristöministeriön antaman ohjeen (Ym 3/533/2009) mukaan erityisesti laaja-alaisissa RKY-kohteissa aluerajauksen sisällä olevien yksittäisten rakennusten tai ympäristön osien säilyttämistarve arvioidaan tapauskohtaisesti. Vajaakäytössä olevien rakennusten osalta tulee olla mahdollista harkita kaupunkimaista täydennysrakentamista.

RKY-aluerajauksen perusteena ovat Pirkkolan alueen ruotsalaistalot. Ruotsalaistalojen kokonaisuus ja suojeluarvot eivät heikkene, vaikka alueen reunaan osoitetaan uutta rakentamista.

Asemakaavamuutoksessa tontille 37 osoitetun rakennusalan koillisnurkka sijoittuu Pirjontien olemassa olevan katutilan ajoväylän eteläreunaan. Pirjontien katualue on Pirkkolan alueella kaupunkirakenteeseen suhteutettuna leveä. Katualueesta lähes puolet on viherpintaista kadunvartta. Uusi rakennus sijoittuu tälle kadunvarren viheralueelle, ei olemassa olevan ajoväylän tai jalkakäytävän päälle.

Asemakaavamuutoksessa on osoitettu kooltaan 1 032 m2:n suuruinen toriaukio. Nykyisin ajoväylien ympäröimä aukiomainen alue on kooltaan noin 480 m2. Voimassa olevassa kaavassa alue on katualuetta. Asemakaavamuutoksessa osoitetulla katuaukio/tori -merkinnällä nykyinen ja tuleva toritoiminta saa tukevamman perusteen.

Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on 4.9.2019 toimittanut katselmuksen asemakaavan muutoksen alueella Helsingin kaupungin 28. kaupunginosassa osoitteessa Pirjontie 28 ja sen ympäristössä.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginvaltuuston päätös jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu kulttuuri- ja luonnonperinnön, virkistyskäytön ja luonnonvarojen osalta muun muassa, että erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Asiassa saatu selvitys

Valitus koskee asemakaavamuutosta korttelin 28231 nykyisen tontin 1 ja Pirjontien katualueen osalta. Tontilla osoitteessa Pirjontie 28 on yksikerroksinen asuin- ja liikerakennus, joka toimii tällä hetkellä muun muassa vuokrattavana juhlatilana. Tontti on vuonna 1988 vahvistetussa asemakaavassa asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL), jolla enimmäiskerrosluku on II ja tonttitehokkuus e=0.4. Tonttiin ei voimassa olevassa asemakaavassa kohdistu suojelumerkintöjä.

Asemakaavamuutoksessa tontti 1 ja osa katualuetta on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) tontiksi 37. Tontin keskelle on osoitettu lounais-koillissuuntaisesti porrastetun II–V-kerroksisen asuinkerrostalon rakennusala. Tontille on osoitettu rakennusoikeutta enintään 1 870 kerrosneliömetriä, josta asuntokerrosalan rakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liike- tai toimistotilan rakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Tontin Pirkkolantien puoleinen osa on osoitettu puin ja pensain istutettavaksi. Tontin koko kasvaa nykyiseen tonttiin 1 verrattuna 750 m2. Tonttia 37 koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksen tulee sopeutua arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. Rakennuksen julkisivujen on oltava pääosin puulla verhottuja. Tontilla 37 Pirjontien ja Pirkkolantien puoleista asemakaavassa osoitettua rakennusalaa ei saa ylittää rakennukseen liittyvillä parveke-, katos- tai muilla vastaavilla rakennusosilla.

Tontin 37 koillispuolelle Maunulantien ja Pirjontien risteyksen muodostamalle alueelle on osoitettu katuaukio/tori, Pirjonaukio, joka tulee rakentaa osittain luonnonkiveä käyttäen niin, että se eroaa muusta katualueesta. Kaavamääräyksen mukaan aukiolle saa sijoittaa kioskin. Osa tontin 37 alueesta on merkitty aukionomaisesti rakennettavaksi alueen osaksi (au), joka liittyy luontevasti viereiseen katuaukioon tai katualueeseen. Alue tulee rakentaa laadukkain materiaalein, puin ja istutuksin.

Pirkkolantien ja Pirjontien itäosan katualueiden eteläreunaan on osoitettu joukkoliikenteelle varattu alueen osa (jl).

Kaavaselostuksen mukaan Pirjontien risteys Maunulantien kohdalta katkaistaan moottoriajoneuvoliikenteeltä, jolloin risteysalueelle muodostuu jalankulku- ja pyöräliikenneaukio, jolla huoltoajo ja tonteille ajo sallitaan Pirjontien länsiosan kautta.

Alueella asemakaavaa ja asemakaavan muutosta hyväksyttäessä voimassa olleessa oikeusvaikutteisessa Helsingin yleiskaava 2002:ssa valituksen kohteena oleva alue on ollut osa pientalovaltaista asuinaluetta. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, virkistyksen ja julkisten palvelujen käyttöön sekä ympäristöhaittoja aiheuttamattomaan toimitilakäyttöön ja alueella tarpeellisen yhdyskuntateknisen huollon ja liikenteen käyttöön. Joukkoliikenteen kehämäisen runkolinjan asemineen (Jokeri, bussi tai raitiotie) linjaus on osoitettu valituksenalaisen alueen viereen. Alueelle kohdistuu merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät.

Alueella on tullut 5.12.2018 eli valituksenalaisen asemakaavan muutoksen hyväksymisen jälkeen voimaan kaupunginvaltuuston 26.10.2016 hyväksymä oikeusvaikutteinen Helsingin uusi yleiskaava, jossa valituksen kohteena oleva alue on asuntovaltaista aluetta (A3), jonka korttelitehokkuus on pääasiassa e=0.4–1.2. Pirjontien ja Pirkkolantien kohdalle Pirkkolan ja Maunulan väliselle alueelle on osoitettu raitiotien merkintä. Asemakaavamuutosaluetta koskee määräys valtakunnallisesti merkittävästä rakennetusta kulttuuriympäristöstä. Määräyksen mukaan suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta ja suunnittelualuetta koskee osittain Kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde -merkintä. Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualueelle on osittain osoitettu tiivistettävän alueen merkintä sekä merkintä Kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Asemakaavamuutosalue sisältyy Museoviraston laatiman inventoinnin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) kohteena osoitettuun alueeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Kohdekuvauksen mukaan Pirkkola on edustava esimerkki jälleenrakennuskaudella tyyppitalosuunnittelun ja standardoimistyön ansiosta lyhyessä ajassa pienillä resursseilla rakennetusta asuinalueesta. Yhtenäisen alueen kaikki rakennukset on rakennettu tyyppipiirustusten mukaan, puusto on samanikäistä ja pihapiirit hoidettuja.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on kumonnut asemakaavan tontin 37 ja Pirjonaukion osalta Helsingin yleiskaavan 2002 ohjausvaikutuksen ja asemakaavan rakennetun ympäristön suojelemista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena. Hallinto-oikeus on asiaa harkitessaan ottanut huomioon myös merkittävien kulttuuriympäristöjen arvojen säilymistä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteen sekä maakuntakaavan. Korkeimman hallinto-oikeuden on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistava, onko asemakaava kumotuilta osin lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla.

Asemakaavan sisältöä ohjaavat oikeudellisesti sitovasti valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, yleispiirteiset kaavat ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Kaupunginvaltuustolla on oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon.

Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 3 momentti ja 42 §:n 1 momentti huomioon ottaen maakuntakaavan 32 §:n 1 momentin oikeudellinen ohjausvaikutus koskee asemakaavan muuttamista vain silloin, kun alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Kaupunginvaltuuston hyväksyessä asemakaavamuutoksen 7.6.2017 alueella on ollut oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa Helsingin yleiskaava 2002, joka yleispiirteisenä kaavana on ohjannut asemakaavoitusta. Kaupunginvaltuusto oli kuitenkin jo vuonna 2016 eli ennen asemakaavan muutoksen hyväksymistä hyväksynyt alueelle uuden oikeusvaikutteisen yleiskaavan, joka on asemakaavan muutoksen hyväksymisen jälkeen tullut voimaan. Uusi yleiskaava voidaan selvitysaineistona ottaa osaltaan huomioon arvioitaessa sitä, onko asemakaavamuutos yleiskaavan ohjausvaikutuksen vastainen.

Valituksenalaisen alueen sisältyminen RKY-alueeseen on otettu kaavamääräyksenä huomioon sekä aiemmassa että nykyisin voimassa olevassa yleiskaavassa. RKY-alueella on asemakaavoituksessa oikeudellista merkitystä myös edellä selostetun valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteen kautta, koska mainittu erityistavoite on ollut voimassa asemakaavan hyväksymisestä päätettäessä. Samoin RKY-alueella on merkitystä arvioitaessa sitä, täyttyykö asemakaavan sisältövaatimus, joka edellyttää rakennetun ympäristön vaalimista ja kieltää rakennettuun ympäristöön liittyvien erityisten arvojen hävittämisen. Asiassa on siten keskeistä se, onko asemakaavan muutosalueen sijainti RKY-alueella esteenä valituksenalaisen asemakaavamuutoksen hyväksymiselle.

Edellä mainitut alueen suunnittelun lähtökohdat, jotka edellyttävät RKY-alueen huomioon ottamista, eivät estä täydennysrakentamista RKY-alueen sisälläkään, mikäli se voi tapahtua alueen suojeluarvot säilyttäen. Tätä arvioitaessa on merkitystä erityisesti niillä seikoilla, joita RKY-alueella on haluttu säilyttää. RKY-inventoinnin "Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot" kohdekuvauksen mukaan RKY-alueella säilytettävä arvo on yhtenäinen niin sanotuista ruotsalaistaloista koostuva rakennuskanta pihapiireineen.

Voimassa olevassa asemakaavassa sen mukaisella tontilla 1 ja tontilla sijaitsevalla rakennuksella ei ole suojelumerkintää. Voimassa oleva asemakaava mahdollistaa siten tontin 37 kohdalla nykyisin olevan rakennuksen purkamisen ja kaksikerroksisen asuin-, liike- tai toimistorakennuksen rakentamisen.

Korkeimman hallinto-oikeuden katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella asemakaavamuutoksella tontille 37 osoitettu II–V-kerroksinen asuinkerrostalo poikkeaa kokoluokaltaan ja massoittelultaan merkittävästi RKY-alueella toteutuneesta pientalorakentamisesta. Pientaloja selvästi korkeamman rakennuksen sijoittaminen omakotialueen reunalle muuttaa väistämättä lähiympäristön kaupunkikuvaa.

Kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että tontti 37 ja Pirjonaukio sijaitsevat laajan RKY-alueen reunassa, leveähkön katualueen varressa ja osittain nykyisten katujen risteysalueella. Risteysalueen ja sen lähiympäristön maisemakuva muuttuu joka tapauksessa merkittävästi Pirjontien eteläpuolelle osoitetun IV-kerroksisten asuinrakennusten korttelin 28210 sekä tonttia 37 vastapäätä Pirkkolantien toisella puolen sijaitsevan tien suuntaisten V-kerroksisten asuinkerrostalojen korttelin 28222 rakentamisen johdosta. Tontille 37 asemakaavamuutoksessa osoitettu rakentaminen niveltyy kaupunkikuvallisesti tähän vastapäisille korttelialueille osoitettuun kerrostalorakentamiseen.

Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tontille 37 osoitetun rakentamisen kaupunkikuvallinen vaikutus Pirkkolan RKY-alueella on tontin 37 lähialuetta lukuun ottamatta vähäinen. Osaltaan rakentamisen maisemallista vaikutusta vähentävät asemakaavassa määrätty rakennuksen kerrosluvun porrastus ja kaavamääräykset, jotka edellyttävät rakennuksen ulkoasun sopeuttamista arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. RKY-alueen sisällä rakennuskannan ja maisemakuvan yhtenäisyys säilyy tontin 37 rakentamisesta riippumatta ennallaan. Korkein hallinto-oikeus arvioi, toisin kuin hallinto-oikeus, että RKY-alueen keskeiset suojeluarvot säilyvät.

Tontin 37 rakennusalan laajeneminen osin Pirjontielle kaventaa jonkin verran nykyistä Pirjontien suuntaista avointa näkymää. Pirjontien kyseisen osan visuaalinen asema ja katunäkymä ylipäätään muuttuu valitussa kaavaratkaisussa, ja tontille 37 asemakaavassa osoitettu rakennus on tarkoitettukin toimimaan eräänlaisena päätteenä Pirjontielle. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella voidaan silti arvioida, että kyseinen näkymä säilyy uudelleen muotoillusta katualueesta huolimatta. Osaltaan tätä turvaa kaavassa osoitettu Pirjonaukio. Kaava ei ole tältä osin RKY-alueen kulttuuriympäristön säilymistä koskevan suojelutavoitteen vastainen.

Asemakaavamuutoksella ei ole merkityksellistä vaikutusta Pirkkolan RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen ja miljööseen. RKY-alueen kulttuurihistorialliset, rakennustaiteelliset ja maisemakulttuurin mukaiset ominaispiirteet säilyvät asemakaavamuutoksessa tontille 37 osoitetusta rakentamisesta ja Pirjontien kaventumisesta huolimatta. Maisemakuvan muuttuminen RKY-alueen reunalla ei merkitse rakennetun ympäristön erityisten arvojen häviämistä.

Yhteenveto ja lopputulos

Asemakaavamuutos ei ennalta arvioiden heikennä RKY-kohteen rakennetun kulttuuriympäristön arvoja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten vastaisesti.

Asemakaavamuutoksessa on otettu riittävästi huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava eikä kaavapäätös ole rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Kaupunginvaltuusto on voinut harkintavaltansa puitteissa hyväksyä asemakaavamuutoksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Helsingin kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 4.11.2019