KHO:2019:151

Kunnallisasia – Kunnanjohtajan virkavaali – Ansiovertailu – Tosiasiallisesti suoritettu vertailu – Haastatteluryhmä – Valtuustoseminaari ennen valtuuston kokousta

Vuosikirjanumero: KHO:2019:151
Antopäivä: 10.12.2019
Taltionumero: 5791
Diaarinumero: 3132/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:151

Hallinto-oikeus kumosi kunnan jäsenen tekemästä valituksesta kunnanjohtajan valintaa koskeneen valtuuston päätöksen sillä perusteella, että hakijoiden ansioista ei ollut laadittu kirjallista ansiovertailua vaan ainoastaan nimilista. Valinta ei myöskään kokonaisuutena osoittanut, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Päätös oli siten syntynyt kuntalaissa (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä, koska päätöstä ei ollut tältä osin valmisteltu asianmukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kunnanhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan nimilistaa, josta kävi ilmi kunkin hakijan suorittama tutkinto ja kotikunta, ei voitu pitää kirjallisena ansiovertailuna. Useat seikat puhuivat kuitenkin sen puolesta, että hakijoita oli menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Hakijoiden haastattelut suorittaneessa ryhmässä oli ollut edustettuna yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Ryhmässä oli edustus kaikista valtuustoryhmistä. Kunnan kaikkiaan 21 valtuutetusta ryhmässä oli mukana 11 valtuutettua sekä yksi varavaltuutettu. Ennen valtuuston kokousta oli lisäksi järjestetty kaksipäiväinen valtuustoseminaari, jossa valtuutetuille oli selostettu ulkopuolisen konsulttiyhtiön tekemää yhteenvetoa seitsemän hakijan haastatteluista sekä niistä neljästä hakijasta, joista oli teetetty henkilöarviot. Valtuustoseminaarissa valtuutettujen käytössä olivat muun ohella kaikkien hakijoiden ansioluettelot. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät olivat lisäksi pitäneet omat kokouksensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi ansiovertailun tulleen tosiasiassa suoritetuksi, kun otettiin huomioon edellä mainitut seikat. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota valtuuston päätöstä sillä perusteella, että ansiovertailun osalta asiaa ei ollut valmisteltu asianmukaisesti.

Hallintolaki 45 § 1 momentti ja 2 momentti 2 kohta

Kuntalaki (365/1995) 24 § (578/2006) 1 momentti, 53 § (81/2002) 1 momentti ja 90 § (1375/2007)

Vert. KHO 24.9.2013 taltionumero 3023 (LRS)

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.5.2018 nro 18/0260/2

Asian aikaisempi käsittely

Utajärven kunnanvaltuusto on 19.4.2017 (§ 36) päättänyt valita Utajärven kunnanjohtajaksi terveystieteen maisteri Anne Sormusen.

A on kunnan jäsenenä valittanut kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätöksen kumoamista virheellisessä järjestyksessä syntyneenä ja lainvastaisena seuraavin perustein:

Päätös on kuntalain, hallintolain, tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain vastainen.

Hakijoiden joukossa oli useita kelpoisuusehdot täyttäneitä kunnallishallinnon- ja -talouden kokemusta omaavia henkilöitä, kuten kunnanjohtaja, hallintojohtaja, talous- ja hallintojohtaja ja tekninen johtaja. Näillä henkilöillä on pidempi kunnallisalan kokemus kuin virkaan valitulla. Kunnanhallitus ei ole etukäteen määritellyt perusteita, joiden mukaisesti erilaiset ansiot kunnalliselta, valtiolliselta tai yksityiseltä puolelta olisi pisteytetty vertailukelpoisiksi.

Koska hakijoissa on useita ansioituneita ja viran kelpoisuusehdot täyttäviä miehiä ja naisia, päätöksen perusteluissa olisi tullut ilmoittaa, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Kunnanhallituksen olisi tullut myös laatia puolueeton ja seikkaperäinen ansiovertailu. Ansiovertailu on jätetty kokonaan tekemättä.

Valtuutetuille ei toimitettu etukäteen kaikkia hakemuksia perehtymistä varten. Valtuutetut ovat joutuneet näin ollen tekemään valintapäätöksen "sokkoina". Valtuusto ei ole voinut myöskään valtuustona haastatella hakijoita. Kunnanhallitus kutsui sen sijaan tuntemattomaksi jääneellä tavalla muutaman hakijan haastatteluun.

Haastateltujen enemmistö oli naisia, joilla on luonnollisen kielellisen sujuvuuden vuoksi paremmat edellytykset markkinoida itseään kuin miehillä. Tämä on sukupuolen perusteella tapahtuvaa miesten syrjintää. Kun asianmukainen valmistelu laiminlyötiin, valinnassa oli lopulta vastakkain kaksi naishakijaa. Valtuutetuille ei siten annettu tosiasiallista mahdollisuutta harkita mieshakijan valitsemista.

Valinnassa on selvästi menetelty tasa-arvolain 8 §:n vastaisesti, kun kunta on syrjäyttänyt henkilöitä, jotka ovat ansioituneempia kuin virkaan valittu toista sukupuolta oleva henkilö. Valintamenettely, jossa on laiminlyöty ansiovertailun tekeminen, on myös yhdenvertaisuuslain 8 §:n vastainen.

Valtuuston kokoukseen on osallistunut asiantuntijan roolissa B, joka myös on hakenut kunnanjohtajan virkaa. B on ollut esteellinen osallistumaan valtuuston kokoukseen, mistä johtuen valmistelu on ollut virheellistä.

Kunnanhallitus ei ole tehnyt valtuustolle esitystä valittavasta henkilöstä vaan jättänyt valinnan kokonaan valtuustolle, jolla ei ole ollut mahdollisuutta haastatella kaikkia hakijoita. Valmistelu on myös tämän vuoksi virheellistä.

Utajärven kunnanhallitus on antanut lausunnon.

Sormunen ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä.

A on vastaselityksessään todennut muun ohella, että Sormuselle on annettu mahdollisuus osallistua valtuustoryhmien kokouksiin ennen valtuuston kokousta. Samaa mahdollisuutta ei ole annettu valinnassa toiseksi tulleelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta valtuuston päätöksestä kunnallisvalituksen tehneen A:n vastaselityksessä esittämän väitteen, jonka mukaan Sormuselle on suotu muita hakijoita suotuisampi menettely. Muilta osin hallinto-oikeus on A:n valituksesta tutkinut asian ja kumonnut valtuuston päätöksen sekä hylännyt Utajärven kunnanhallituksen suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus jättää tutkimatta myöhään tehtynä A:n valitusajan päättymisen jälkeen toimittamassa vastaselityksessä esittämän väitteen siitä, että Sormusta on suosittu viranhakuprosessissa, koska hänelle on annettu mahdollisuus esittäytyä valtuustoryhmien kokouksissa ennen kuin valtuusto on äänestänyt valinnasta.

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Utajärven kunnanhallitus on vaatinut, että asiassa tulee järjestää suullinen käsittely, mikäli hallinto-oikeus katsoo syrjintäolettaman syntyneen ja todistustaakan asiassa siirtyneen kunnanhallitukselle. Asiassa annettu ratkaisu ja sen perustelut huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämiseksi ei ole tarpeen.

Pääasia

Haettavana ollut kunnanjohtajan virka

Utajärven kunnassa on ollut haettavana toistaiseksi voimassa oleva kunnanjohtajan virkasuhde. Hakuilmoituksen mukaan kelpoisuusvaatimuksena virkaan on ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon ja -talouden tuntemus ja kokemus sekä riittävä kokemus johtotehtävistä. Lisäksi arvostetaan elinkeinoelämän tuntemusta, hyviä vuorovaikutustaitoja, strategista ajattelua, hyvää johtamiskykyä ja sujuvaa englannin kielen taitoa. Muiden kielten hallinta katsotaan eduksi.

Ansioiden pisteyttäminen, ansiovertailu ja päätöksen perusteleminen

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kunnanhallitus on 28.11.2016 tekemällään päätöksellä perustanut kunnanjohtajan valintaa koskevaa valmistelua varten niin sanotun rakenneryhmän, johon ovat kuuluneet valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajisto sekä vasemmistoliiton kunnanhallituksessa oleva jäsen. Lisäksi kunta on palkannut henkilöstörekrytointiin erikoistuneen C-Yhtiöt avustamaan kuntaa kunnanjohtajan valinnassa. Kunnanjohtajan virkaa ensimmäisen 3.1.2017 päättyneen hakukierroksen aikana on hakenut 14 hakijaa, joista seitsemän on haastateltu. Viran hakuaikaa on jatkettu 23.2.2017 saakka. Toisen hakukierroksen aikana virkaa on hakenut 11 uutta hakijaa, minkä lisäksi kaksi henkilöä on ilmoittautunut hakijaksi. Toisen hakukierroksen jälkeen on haastateltu aiemmin haastateltujen lisäksi kuusi hakijaa. Haastatelluista neljä hakijaa, heidän joukossaan virkaan valittu Anne Sormunen, on valittu henkilöarviointiin, jonka on suorittanut C-Yhtiöt psykologin avustuksella. Henkilöarvioinnit on esitelty kunnanhallitukselle ja rakenneryhmälle 21.3.2017 C-Yhtiöiden toimesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on varsin laaja harkintavalta päättää, millä tavoin se järjestää henkilöstönsä valinnan valmistelun. Laissa ei ole esimerkiksi säädetty kunnalle velvollisuutta etukäteen laatia tarkkoja kriteereitä, joiden perusteella hakijoiden ansiot pisteytetään vertailukelpoisiksi keskenään. Pisteytystä koskevia määräyksiä ei ole myöskään Utajärven kunnan hallintosäännössä.

Edelleen hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös koskee monijäsenisen toimielimen eli valtuuston toimittamaa vaalia, minkä vuoksi päätöksen perustelut on voitu jättää esittämättä. Kun valtuuston päätöstä ei ole perusteltu, korostuu ansiovertailun tärkeys entisestään osana viran täyttämistä koskevaa menettelyä. Huolellisesti ja tasapuolisesti tehdyllä hakijoiden ansiovertailulla on tällöin olennainen merkitys myös hakijoiden oikeusturvan sekä päätöksenteon läpinäkyvyyden ja avoimuuden kannalta. Ansiovertailussa hakijoiden ansiot tulee selostaa huolellisesti ja objektiivisesti ja vertailla niitä keskenään yleisten nimitysperusteiden, viranhakuilmoituksen ja erityisesti kelpoisuusvaatimusten perusteella johdonmukaisesti ja tasavertaisesti ottaen huomioon virkaan kuuluvat tehtävät.

Saadun selvityksen perusteella voidaan todeta, että hakijoista on laadittu ainoastaan nimilista, jossa on mainittu heidän suorittamansa tutkinto sekä kotikunta. Hakijoiden ansioista ei ole laadittu kirjallista ansiovertailua, eikä edellä kuvattu valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoita, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Asiakirjoista ei myöskään ilmene se, millä perusteella haastatteluun tai henkilöarviointiin kutsutut henkilöt on valittu. Ansiovertailun puuttuessa ei myöskään voida todeta sitä, onko asiassa muutoin menetelty naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain tai yhdenvertaisuuslain säännösten vastaisesti. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka valtuuston asiana on lähtökohtaisesti arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua riittävänä ja asianmukaisena, kunnanvaltuuston päätös on hakijoiden asianmukaisen ansiovertailun laatimisen laiminlyömisen vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Hakemusten toimittaminen valtuutetuille etukäteen ja kunnanhallituksen pohjaesityksen puuttuminen

Kuntalain (365/1995) 50 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan valtuusto hyväksyy hallintosäännön, jossa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin esittelystä.

Utajärven kunnan hallintosäännön 45 §:n 1 momentin mukaan asiat valmistellaan / päätetään toimielimen kokouksessa viranhaltijan esittelystä. Pykälän 3 momentin mukaan esittelijän ehdotus on käsittelyn pohjana (pohjaehdotus). Pykälän 5 momentin mukaan toimielin voi erityisestä syystä päättää, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta ilman viranhaltijan esittelyä.

Valituksen mukaan asiaa ei ole valmisteltu kuntalain mukaisesti eikä valtuusto ole voinut haastatella hakijoita. Kunnanhallitus ei ole esittänyt valittavaksi virkaan ketään tiettyä henkilöä.

Asiakirjojen perusteella voidaan todeta, että kunnanhallituksen kokouksessa 3.4.2017 on suoritettu suljettu lippuäänestys, jossa Anne Sormunen on saanut viisi ääntä ja D kolme ääntä. Kunnanhallitus on ehdottanut valtuustolle, että kunnanjohtajaksi valitaan Sormunen. Kunnanhallitus on todennut myöhemmin, että edellä mainitussa kokouksessa tapahtui menettelyvirhe, koska äänestys toteutettiin suljettuna lippuäänestyksenä eikä avoimena vaalina, minkä johdosta kunnanhallitus on käsitellyt asian uudelleen 18.4.2017 ja päättänyt esittää valtuustolle, että valtuusto valitsee kunnanjohtajan esittämättä ketään henkilöä valittavaksi virkaan.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan kunnanhallituksen kokouksen jälkeen on pidetty 18.–19.4.2017 Utajärven valtuuston valtuustoseminaari, jonka aikana kukin valtuutettu on tutustunut hakijoista laadittuun asiakirjamappiin, jossa on ollut tiedot virkaa hakeneista, hakijoiden ansioluettelot sekä viranhakuilmoitus. Valtuustoseminaarissa valtuutetuille on selostettu C-Yhtiöiden tekemiä yhteenvetoja aluksi haastatelluista seitsemästä hakijasta sekä niistä neljästä hakijasta, joista tehtiin henkilöarvio. Edelleen lausunnossa todetaan, että valtuustoseminaarin aikana valtuutetut ovat saaneet kaikki haluamansa tiedot eikä kukaan valtuutetuista ole pyytänyt lisäinformaatiota. Kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut suoritti yhdeksästä kunnanhallituksen jäsenestä ja valtuuston kolmesta puheenjohtajasta muodostunut ryhmä, jossa on ollut edustajia kaikista valtuustoryhmistä. Mukana haastatteluissa on ollut 21 valtuutetusta 11 valtuutettua ja yksi varavaltuutettu. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät ovat pitäneet omat kokouksensa, joissa heillä on ollut mahdollisuus keskustella asiasta keskenään. Kukaan valtuutetuista ei ole esittänyt huomautuksia valintaprosessista tai valittanut siitä, että informaatiota päätöksenteon perusteeksi olisi ollut liian vähän.

Valituksenalaisen päätöksen pöytäkirjasta ilmenee, että valtuuston päätöksen pohjana on ollut kunnanhallituksen ehdotus, jonka mukaan valtuusto valitsee kunnanjohtajan. Kunnanhallitus ei ole esittänyt ketään tiettyä henkilöä valittavaksi kunnanjohtajan virkaan. Keskustelussa on tehty kaksi ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä, minkä johdosta puheenjohtaja on todennut, että suoritetaan suljettu lippuäänestys. Kaksi virkaa hakenutta henkilöä on ilmoittanut, että he eivät ole mukana hakuprosessissa. Valtuutetuille on ilmoitettu, että äänestää voi kaikkia hakuprosessissa mukana olevia hakijoita.

Kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole erityisiä säännöksiä siitä, miten valtuustolle tulevat asiat on valmisteltava. Valtuuston toimivaltaan kuuluu viime kädessä arvioida, onko sille toimitettu asian ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto vai onko asia mahdollisesti syytä palauttaa uudelleen valmisteltavaksi lisäselvitysten hankkimista varten. Kunnanhallitus ei ole tehnyt valtuustolle ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä, minkä vuoksi päätösehdotusta on pidettävä kunnan hallintosäännön 45 §:n säännös huomioon ottaen puutteellisena. Valtuusto on kuitenkin ottanut asian kunnanhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päätettäväkseen siirtämättä sitä kunnanhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hakemuksia ei ollut toimitettu valtuutetuille etukäteen ennen valtuuston kokousta eikä myöskään sillä perusteella, ettei kunnanhallitus ole tehnyt valtuustolle ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä.

Esteellisen henkilön osallistuminen valtuuston kokoukseen

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen muun muassa, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen.

Kuntalain (365/1995) 57 §:n 1 (622/1999) momentin mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

Valituksen mukaan valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska virkaa hakenut B on osallistunut kokoukseen asiantuntijan roolissa.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan B on Utajärven kunnan johtoryhmän jäsen. Kunnan käytännön mukaan johtoryhmän jäsenet ovat läsnä valtuuston kokouksissa ja heidät merkitään valtuuston kokouksia koskeviin pöytäkirjoihin asiantuntijoiksi, jolloin erilaisia asioita valtuustossa käsiteltäessä johtoryhmän jäsenet voivat tarvittaessa vastata kysymyksiin. Johtoryhmän jäsenet istuvat yleisön joukossa eivätkä muuten osallistu asioiden käsittelyyn. Myös käsillä olevasta asiasta päätettäessä B istui yleisön joukossa eikä osallistunut millään tavalla asian käsittelyyn. Lausunnon mukaan pöytäkirjassa on virhe, sillä B:tä ei olisi pitänyt kirjata läsnä olleeksi asiantuntijaksi tämän asian osalta ja että B on ollut oikeudellisesti arvioituna esteellinen ottamaan osaa kunnanjohtajan virantäytön hakuprosessiin, eikä hän tosiasiassa ole siihen osallistunutkaan. B on aiemmin kysymyksessä olevaa asiaa käsiteltäessä jäävännyt itsensä, esimerkiksi kunnanhallituksen kokouksessa 13.3.2017 §:n 60 kohdalla.

Hallintolain 27 §:n 1 momentissa säädetty kielto, jonka mukaan esteellinen virkamies ei saa olla läsnä asiaa käsiteltäessä, merkitsee lähtökohtaisesti sitä, ettei tällainen henkilö saa olla saapuvilla, kun asiaa käsitellään monijäsenisessä päätöksentekoelimessä. Koska valtuuston kokoukset ovat myös julkisia, esteellinen henkilö voi kuitenkin olla paikalla valtuustosalissa yleisölle tarkoitetulla paikalla.

Kunnanvaltuuston pöytäkirjan 19.4.2017 kansilehdelle tehdyn merkinnän mukaan paikalla valtuuston kokouksessa on ollut asiantuntijana B. Asiakirjoista ilmenee, että B on hakenut käsiteltävänä olevaa kunnanjohtajan virkaa ja ollut asianosaisena siten esteellinen valituksenalaisessa asiassa. Pöytäkirjamerkinnöistä ei ilmene, että B olisi ilmoittanut kunnanvaltuustolle olevansa esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn. Asiassa saadun selvityksen mukaan B on istunut yleisön joukossa asiaa käsiteltäessä. Hän ei ole käyttänyt puheenvuoroa eikä ole osallistunut asian käsittelyyn. B:n on siten katsottava olleen seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisöön kuuluvana pöytäkirjan kansilehdelle tehdystä merkinnästä huolimatta. Hänen ei voida katsoa olleen valtuuston julkisessa kokouksessa läsnä hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla. Kunnanvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksella esitetyllä perusteella.

Johtopäätös

Kunnanjohtajan virkaa hakeneista henkilöistä ei ole laadittu kirjallista ansiovertailua eikä valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoita, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Kunnanvaltuuston päätöstä ei siten ole tältä osin valmisteltu asianmukaisesti. Päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä, mistä syystä se on kumottava.

Päätöksen tultua edellä mainitulla perusteella kumotuksi hallinto-oikeus ei voi ottaa kantaa siihen, onko virkaan valittu ansioitunein henkilö sekä onko asiassa menetelty yhdenvertaisuuslain ja naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain vastaisesti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas. Esittelijä Elisa Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Utajärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin virkavaali on kumottu.

Missään säännöksessä ei edellytetä, että hakijoista tehtäisiin vertailu siten, että eri aloilta kertyneet ansiot tehtäisiin vertailukelpoisiksi. Lisäksi tällaisen vertailun laatiminen objektiivisesti olisi vaikeaa.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että päätös ei ollut syntynyt virheellisessä järjestyksessä, vaikka hakijoista ei ollut tehty minkäänlaista ansiovertailua, kun asiakirjoista ilmennyt valintamenettely osoitti, että hakijoita oli menettelyn kuluessa kuitenkin tosiasiassa vertailtu keskenään.

Ansiovertailu tehdään hakijoiden lähettämien kirjallisten hakemusten tai hakemusten liitteinä olevien ansioluetteloiden perusteella. Se, että hakijan itsensä kirjoittama ansioluettelo saatetaan toiseen muotoon niin sanotuksi ansiovertailuksi, ei tuo kunnalliseen päätöksentekoon lisäarvoa. Hallinto-oikeuden tarkoittama ansiovertailu on käytännössä hakijoiden kirjallisista hakemuksista ilmenevien tietojen vertailua.

Hallinto-oikeuden päätökseen on virheellisesti kirjattu, että hakijoista olisi laadittu ainoastaan nimilista, jossa olisi mainittu heidän suorittamansa tutkinnot ja kunkin kotikunta. Kaikki valtuuston jäsenet ovat 18.–19.4.2017 pidetyssä valtuustoseminaarissa tutustuneet hakijoista laadittuun asiakirjamappiin, johon on sisältynyt viranhakuilmoitus, lista virkaa hakeneista sekä kunkin hakijan ansioluettelo. Valtuutetut ovat siten tosiasiassa suorittaneet ansiovertailun hakijoiden hakemusten perusteella ennen valtuuston kokousta.

Valtuustoseminaarissa valtuutetuille on selostettu C-Yhtiöiden tekemää yhteenvetoa ensiksi haastatelluista seitsemästä hakijasta ja saman yhtiön tekemää yhteenvetoa niistä neljästä hakijasta, joista on tehty psykologin laatimat henkilöarviot. Valtuustoseminaarissa valtuutetut ovat saaneet kaikki haluamansa tiedot, eikä kukaan valtuutetuista ole pyytänyt lisätietoja.

Kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut on suorittanut ryhmä, johon on kuulunut yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Valtuutettuja ryhmässä on ollut 11 henkilöä sekä yksi varavaltuutettu. Ryhmässä on ollut edustajia kaikista valtuustoryhmistä. Utajärven valtuustossa on 21 valtuutettua.

Valtuustoseminaarin jälkeen, mutta ennen valtuuston kokousta, valtuustoryhmät ovat pitäneet vielä omat kokouksensa.

Erityisesti ulkopuolisen konsultin käyttäminen, rakenneryhmän perustaminen ja se, että haastattelut on suorittanut huomattavan suuri ryhmä, jossa on ollut merkittävä edustus valtuustosta, osoittavat, että hakijoiden tosiasiallinen vertailtu on tehty asianmukaisesti.

Se seikka, että asiakirjoista ei ilmene, millä perusteella haastatteluun ja henkilöarviointiin kutsutut on valittu, ei ole valmisteluvirhe. Haastatteluun ja henkilöarviointiin on kutsuttu rakenneryhmän ja C-Yhtiöiden suosituksen perusteella ansioituneimmat hakijat.

A:n hallinto-oikeudelle tekemässä kunnallisvalituksessa on esitetty, että Anne Sormusen valinta on lainvastainen sen vuoksi, että Sormunen ei ole ollut pätevin hakija. A:n kunnallisvalituksessa ei ole esitetty mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella Sormusta ei olisi voitu valita kunnanjohtajan virkaan.

Perustuslain 125:n §:n 2 momentin mukaan yleisiä nimitysperusteita ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Oikeuskäytännön mukaan viranhaltijan valinta perustuu kokonaisharkintaan siitä, kuka kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista on virkaylennysperusteet huomioon ottaen ansioitunein. Koulutuksen ja työkokemuksen ohella on otettava huomioon hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet. Edelleen oikeuskäytännön mukaan virkaan nimittävällä viranomaisella on oikeus painottaa hakijoiden ansioita tarpeittensa mukaan, kunhan tämä tapahtuu objektiivisin perustein.

Anne Sormunen on täyttänyt viranhakuilmoituksessa asetetut kelpoisuusehdot ja valtuusto on katsonut, että hän on hakijoista ansioitunein. Valtuusto on toiminut toimivaltansa puitteissa valitessaan Sormusen kunnanjohtajan virkaan. Valituksessa hallinto-oikeudessa esitetyt väitteet tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain rikkomisesta ovat täysin perusteettomia.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu Utajärven kunnanhallituksen valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Utajärven kunnanhallituksen valitus on aiheeton. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, jota hallinto-oikeus ei olisi jo ottanut huomioon.

Hakemusasiakirjojen esillepano valtuustoseminaarissa valtuutettujen selattavaksi on valtuutettujen väheksymistä. Maallikkoedustajien ei voida olettaa itsenäisesti lyhyessä ajassa muodostavan käsitystä siitä, kuka on ansioitunein. Valmistelu olisi tullut suorittaa virkamiehiltä edellytettävällä huolellisuudella, objektiivisuudella ja ammattitaidolla.

Anne Sormunen ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumota Utajärven kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty A:n valitus hylätään sekä niillä perusteilla tehtynä, joiden osalta hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen, että niillä perusteilla tehtynä, joilta osin hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Niiltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksessa esitetyt valitusperusteet osittain käsittelemättä oman ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi, korkein hallinto-oikeus ottaa asian välittömästi käsiteltäväkseen ja hylkää A:n valituksen myös näiltä osin.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Lainsäädäntö ja esityöt

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Kuntalain (365/1995) 24 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanjohtajan valitsee valtuusto.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös muuten lainvastainen.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia.

Hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 72/2002 vp s. 109) todetaan muun ohella seuraavaa:

"Päätöksentekoon kuuluu, että ääniä voi antaa kenelle tahansa vaalissa kysymykseen tulevalle eli kelpoisuusvaatimukset täyttävälle hakijalle. Lopullinen valinta voi selvitä vasta kokouksessa suljetun lippuvaalin jälkeen. Tämän vuoksi päätöksentekotilanteessa on usein mahdotonta esittää kaikkia valinnan perusteluja. Ehdotus valinnasta on luonnollisesti valmisteltava yhtä perusteellisesti kuin muutkin päätökset.

Monijäsenisten toimielinten antamat virkavaalipäätökset on perusteltu vasta oikaisuvaatimukseen annetussa ratkaisussa tai valitusviranomaiselle annettavassa lausunnossa, jos päätös on riitautettu. Hyvään hallintoon kuitenkin kuuluu, että hakijalle pyritään pyynnöstä ilmoittamaan valinnan perusteet riippumatta siitä, aikooko hän riitauttaa päätöksen vai ei."

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on pidettävä kyseisessä laissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja työhön ottaessaan taikka tehtävään tai koulutukseen valitessaan syrjäyttää henkilön, joka on ansioituneempi kuin valituksi tullut toista sukupuolta oleva henkilö, jollei työnantajan menettely ole johtunut muusta hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta taikka jollei menettelyyn ole työn tai tehtävän laadusta johtuvaa painavaa ja hyväksyttävää syytä.

Tasa-arvolain 9 a §:n mukaan, jos joku, joka katsoo joutuneensa tässä laissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, esittää tässä laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että kyseessä on syrjintä sukupuolen perusteella, vastaajan on osoitettava, ettei sukupuolten välistä tasa-arvoa ole loukattu, vaan että menettely on johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintä on kielletty riippumatta siitä, perustuuko se henkilöä itseään vai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen.

Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän tai vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

1.2 Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on julkaistussa ratkaisussaan 24.9.2013 taltionumero 3023 (lyhyt ratkaisuseloste) katsonut, että henkilöstön rekrytoinnissa käytössä olleen sähköisen järjestelmän tuottama hakijayhteenveto oli ainoastaan päätöksentekijää varten laadittu apuväline eikä se vastannut ansiovertailua. Valintapäätöstä ei kuitenkaan tullut kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, vaikka nimenomaista kirjallista ansiovertailua ei ollut laadittu, koska asiakirjoista ilmenevä valintamenettely kokonaisuutena osoitti, että hakijoita oli asiassa menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

2.1 Velvollisuus vertailla hakijoiden ansioita

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Utajärven kunnanhallituksen tekemän valituksen perusteella ensisijaisesti kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota kunnanvaltuuston päätöksen sillä perusteella, että kunnanjohtajan virkaa hakeneista ei ollut laadittu kirjallista ansiovertailua eikä valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoittanut, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu.

Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki ja kuntalaki eivät sisällä säännöksiä virkavaalin tai yleisemmin virantäytön yhteydessä suoritettavasta ansiovertailusta. Virkavaalilla tapahtuvaan virantäyttöön liittyy erityispiirteitä, mistä syystä päätöksen perustelut kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittaman vaalin osalta voidaan hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla jättää esittämättä. Kuten hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, tällaisen valintapäätöksen osalta perustelut on kuitenkin esitettävä, jos päätökseen haetaan muutosta.

Edellä todettu ei toisaalta tarkoita, etteikö myös virkavaalilla tapahtuvan virantäytön yhteydessä tulisi suorittaa hakijoiden ansiovertailua. Muun ohella hakijoiden oikeusturva edellyttää, että virkavaalillakin tapahtuvassa virantäytössä hakijoiden ansioita vertaillaan keskenään.

Korkein hallinto-oikeus on edellä perustelujen kohdassa "1.2 Oikeuskäytäntö" viitatussa aiemmassa ratkaisussaan katsonut, että vaikka hakijoista ei ole laadittu nimenomaista kirjallista ansiovertailua, tämä ei välttämättä merkitse, että hakijoiden ansioiden vertailu olisi laiminlyöty. Tuossa aikaisemmassa tapauksessa valintamenettely kokonaisuutena haastatteluineen ja etukäteen asetettuine valintaperusteineen osoitti, että hakijoita oli valintamenettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään.

Nyt käsiteltävässä asiassa kunnanjohtajan virkaa hakeneista henkilöistä on laadittu nimilista, josta on käynyt ilmi kunkin hakijan suorittama tutkinto ja kotikunta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tällaista listaa voida pitää hakijoiden kirjallisena ansiovertailuna.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin usean seikan puhuvan sen puolesta, että hakijoita on menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Tältä osin huomioon on otettava ensinnäkin se seikka, että kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut suorittaneessa ryhmässä on ollut edustettuna yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Ryhmässä on ollut edustus kaikista valtuustoryhmistä. Ryhmässä on ollut mukana 21 valtuutetusta 11 valtuutettua ja lisäksi yksi varavaltuutettu. Tämän lisäksi valtuuston jäsenet ovat ennen kunnanvaltuuston kokousta 18.–19.4.2017 pidetyssä valtuustoseminaarissa tutustuneet edellä selostetulla tavalla hakijoiden ansioihin. Valtuutetuille on seminaarissa myös selostettu henkilöstöyhtiön tekemää yhteenvetoa ensiksi haastatelluista seitsemästä hakijasta sekä niistä neljästä hakijasta, joista on teetetty henkilöarviot. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät ovat pitäneet lisäksi omat kokouksensa, joissa on ollut tilaisuus keskustella hakijoista.

Kun otetaan edellä mainitut seikat huomioon, korkein hallinto-oikeus katsoo ansiovertailun tulleen tosiasiassa suoritetuksi. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota A:n valituksesta kunnanvaltuuston päätöstä sillä perusteella, että valtuuston päätöstä ei ansiovertailun osalta ollut valmisteltu asianmukaisesti.

2.2 Syrjintä

Hallinto-oikeus on katsonut päätöksessään, että koska ansiovertailua ei ollut tehty, se ei ole voinut ottaa kantaa A:n valituksessaan esittämään tasa-arvolakia ja yhdenvertaisuuslakia koskevaan valitusperusteeseen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta A:n valituksen tutkittavaksi syrjintäperusteella tehtynä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n esittämät väitteet virkavaalin yhteydessä tapahtuneesta syrjinnästä ovat yleisluoteisia ja täsmentymättömiä. Väitteet eivät ole synnyttäneet syrjintäolettamaa, jonka perusteella Utajärven kunnan olisi tullut osoittaa, ettei se ole menetellyt asiassa tasa-arvolain tai yhdenvertaisuuslain vastaisesti.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai ollut muuten lainvastainen A:n valituksessaan esittämällä perusteella.

2.3 Hallinto-oikeuden hylkäämät valitusperusteet

Kun otetaan huomioon A:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen muut valitusperusteet, jotka koskevat hakemusten toimittamatta jättämistä valtuutetuille etukäteen, asian valmistelua kunnanhallituksen toimesta ja esteellisen henkilön osallistumista valtuuston kokoukseen, hallinto-oikeuden on tullut hylätä valitus.

3. Lopputulos

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi A:n valituksen johdosta tullut kumota Utajärven kunnanvaltuuston päätöstä vaan hylätä A:n valitus kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on edellä päätösosasta ilmenevin osin kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä. Kunnanvaltuuston päätös jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

 
Julkaistu 10.12.2019