KHO:2019:157

Asiakirjajulkisuus – Henkilön taloudellinen asema – Taloudellista asemaa kuvaava tieto – Palkkaa koskeva tieto – Palkkakustannus – Kustannusarvioerittely – Sitra

Vuosikirjanumero: KHO:2019:157
Antopäivä: 16.12.2019
Taltionumero: 5914
Diaarinumero: 5539/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:157

Tietopyyntö oli koskenut erään Suomen itsenäisyyden juhlarahaston (Sitra) projektin kustannusarviota eriteltynä muun ohella projektia varten palkattujen määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta.

Neuvonantajina työskenneille kahdelle henkilölle maksettu palkka oli asiassa saadun selvityksen perusteella päätoimesta maksettua palkkaa. Julkisuusarvioinnissa oli kuitenkin toisaalta otettava huomioon, että kysymys oli ollut määräaikaisesta ja osa-aikaisesta työsuhteesta projektiluontoisessa tehtävässä. Tietopyyntö ei ollut myöskään koskenut yksittäiselle neuvonantajalle maksettavan palkan määrää vaan yhteispalkkakustannuksia koskevaa kustannusarvioerittelyä kohdistamatta erittelyä kuhunkin neuvonantajaan erikseen.

Edeltä ilmenevissä olosuhteissa määräaikaisia neuvonantajia koskevan palkkakustannusarvioerittelyn ei voitu katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettäviksi tarkoitettuja taloudellista kokonaisasemaa kuvaavia tietoja neuvonantajina toimineiden henkilöiden osalta.

Suomen perustuslaki 12 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 23 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.10.2018 nro 18/0675/5

Asian aikaisempi käsittely

A on tietopyynnöllään 9.6.2017 pyytänyt saada Suomen itsenäisyyden juhlarahastolta (Sitra) sen vuonna 2017 toteuttaman Yhteiskunta 2.0 -projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä eriteltyinä projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset, myös Uudistumiskyky-teeman osalta. A on lisäksi pyytänyt saada tiedon siitä, keitä konsultteja ja asiantuntijoita projektissa käytetään, mitä tarkoitusta varten projektiin on varattu 40 000 euron määräraha.

Sitran yliasiamies on tietopyynnön johdosta antamassaan päätöksessä 20.6.2017 todennut muun ohella seuraavaa:

Projektin Yhteiskunta 2.0 kokonaiskustannusarvio on julkistettavissa olevaa tietoa. Sen sijaan Sitran yksittäisen työntekijän palkkatiedot eivät ole julkista tietoa. Mikäli kustannusarvion julkistaminen erittelyineen johtaisi projektissa työskentelevän toimihenkilön palkan julkistamiseen de facto, voidaan kustannusarviosta antaa vain projektia koskevia kokonaistietoja tai tietoja pääluokittain. Tämä koskee myös toimihenkilöiden palkkakustannuksia muihin projekteihin kuten Uudistumiskyky-teemaan liittyen. Koska Sitra on antanut projektin kustannusarvion A:n käyttöön jo antaessaan vastauksensa 1.6.2017, jolla Yhteiskunta 2.0 -selvitystyön kalvomuotoinen materiaali on annettu, viitataan tältä osin sanottuun vastaukseen.

Yhteiskunta 2.0 -projektin tähän asti käyttämät konsulttipalvelut on hankittu valtion hankintojen kilpailuttamisesta vastaavan Hanselin puitejärjestelyiden piiriin kuuluvalta Solita Oy:ltä. Projektia on päätetty jatkaa alkuperäisen päättymispäivän 30.6.2017 yli 30.11.2017 asti.

Projektiin on varattu 50 000 euron määräraha, kuten A:lle aiemmissa annetuissa vastauksissa on todettu.

Palkkatietojen ei-julkisuuden osalta perusteluina on lausuttu vielä erikseen, että Sitran julkisuuteen annettavien tietojen periaatelinjauksen mukaan asiakirjat tai tiedot, jotka sisältävät tietoja yksittäisen toimihenkilön tuloista tai varallisuudesta tai muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa ovat yksityisyydensuojan piiriin liittyvien näkökohtien vuoksi ei-julkisia tietoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 30.10.2018 A:n valituksesta kumonnut Sitran yliasiamiehen päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan pyytämänsä tiedot. Päätöksen mukaan pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa, sekä ulosottoviranomaisen asiakirjat siltä osin kuin ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka ulosottorekisteriin merkittyinä olisivat ulosottokaaren mukaan salaisia, sekä tiedot luonnollisesta henkilöstä ulosottovelallisena ja ulosottoselvitys.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että taloudellisella asemalla tarkoitetaan henkilön taloutta kokonaisuudessaan, esimerkiksi palkkaa päätoimesta tai kokonaisvarallisuutta koskevia tietoja. Samoin henkilön maksukykyä kuvaavat tiedot voivat olla laissa tarkoitetulla tavalla taloudellista asemaa kuvaavia. Säännöksen mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, jolleivät ne kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin.

A on 9.6.2017 pyytänyt saada tietoonsa Sitran vuonna 2017 toteuttaman Yhteiskunta 2.0 -projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä eriteltyinä projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien ja määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset, myös Uudistumiskyky-nimisen teeman osalta sekä tiedon siitä, keitä konsultteja ja asiantuntijoita projektissa käytetään ja mitä varten projektiin on varattu 40 000 euron määräraha.

Hallinto-oikeus on tutustunut A:lle luovutettuun Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -nimiseen projektisuunnitelmaan. Suunnitelman 7 kohdassa on kuvattu projektin resurssitarve taulukossa. Rahan osalta tarpeeksi on merkitty 50 000 euroa, mikä summa sisältää konsultit ja asiantuntijat 40 000 euroa, tapahtumat 2 500 euroa, matkat (Viro) 2 500 euroa ja materiaalit 5 000 euroa. Lisäksi resurssitarpeiksi on merkitty Ihmiset: kaksi osa-aikaista vanhempaa neuvonantajaa (+0,5 htp). Viimeksi mainituilta osin kustannusvaikutuksia ei ole taulukossa esitetty. Hallinto-oikeudessa on kyse enää siitä, onko A:lla oikeus saada tieto näistä kustannuksista.

Sitra on A:n aiemman 27.4.2017 tekemän tietopyynnön johdosta vastannut 1.6.2017 hänelle, että B ja C työskentelevät Sitran palkkalistoilla Uudistumiskyky-teemassa määräaikaisina työntekijöinä 1.1.–30.6.2017 edellä mainitussa projektissa.

Sitra on nyt käsiteltävän valituksen johdosta antamassaan lisäselvityksessä tuonut esiin, että A:lle on toimitettu kokonaisuudessaan Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -nimisen projektin projektisuunnitelma, eikä A:n pyytämiä palkkakustannuksia ole sisällytetty projektin resurssitarpeita kuvaavaan laskelmaan, eikä niitä ole tämän takia merkitty projektisuunnitelman taulukkoon. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että A ei ole pyytänyt saada nimenomaan Sitran hänelle luovuttamaa Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -projektisuunnitelmaa vaan tiettyjä projektiin liittyviä tietoja, kuten palkkatietoja. On selvää, että projektiin käytettävät palkkatiedot ilmenevät jostain olemassa olevasta asiakirjasta. Sen vuoksi hallinto-oikeus on pyytänyt Sitralta tiedon kyseessä olevista palkkatiedoista. 

Sitra on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut tiedon B:lle ja C:lle maksetuista ansioista kyseisessä projektissa työskentelemisen johdosta. Sitra on merkinnyt kyseiset palkkatiedot salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa, että pyydetyissä tiedoissa on kyse B:lle ja C:lle maksetuista yksittäisistä ansioista koskien määräaikaista projektia. Kyseiset ansiot eivät koske julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitetulla tavalla B:n ja C:n vuosituloja tai kokonaisvarallisuutta, eikä niiden voida katsoa kuvaavan kyseisessä lainkohdassa tarkoitetulla tavalla laajemmin B:n ja C:n taloudellista asemaa. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tietoja B:lle ja C:lle maksetuista ansioista ole pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettävinä tietoina.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Nina Tuominen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen itsenäisyyden juhlarahasto (Sitra) on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä.

Sitra on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sitran yliasiamiehen päätös saatetaan voimaan. Sitra on lisäksi vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan Sitran oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sitran yliasiamies on 16.2.2017 päättänyt Yhteiskunta 2.0 -nimisen projektin käynnistämisestä. Projektia varten Sitra on palkannut kaksi työntekijää määräaikaiseen työsuhteeseen. Projektin alkuperäinen kesto on ollut 1.1.2017−30.6.2017, mutta sitä on myöhemmin jatkettu 30.11.2017 saakka. Määräaikaisia työsuhteita on jatkettu samalla ajalla.

A on 27.4.2017 pyytänyt saada tietoonsa projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä erittelyt projektin resursoinnista. Sitra on vastannut tietopyyntöön 1.6.2017 ja toimittanut A:lle hanketta koskevan asiakirjan ”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”. A on 2.6.2017 esittänyt saamansa vastauksen perusteella tietopyyntöään koskevan lisäkysymyksen koskien hankkeen kokonaiskustannuksia. Sitra on vastannut lisäkysymykseen 8.6.2017 ja toimittanut A:lle uudelleen vastauksensa 1.6.2017 yhteydessä toimitetun projektisuunnitelman sekä saatteen. A:lle toimitetusta projektisuunnitelmasta on ilmennyt projektin resurssitarve ajalla 1.1.−30.6.2017. Projektisuunnitelmassa on myös eritelty projektin asiantuntija-, matka-, materiaali- ja viestinnän kulut. A on 9.6.2017 esittänyt lisätietopyynnön, jossa A on pyytänyt tietoa nimenomaisesti projektia varten palkattujen työntekijöiden palkkakustannuksista.

Sitran yliasiamies on tietopyynnön johdosta antamassaan ratkaisussa 20.6.2017 katsonut, että projektin kokonaiskustannusarvio on julkistettavaa tietoa. Sitran yksittäisen työntekijän palkkatietoja ei sen sijaan ole katsottu julkiseksi tiedoksi yksityisyyden suojaan liittyvien näkökohtien vuoksi. Koska projektin kustannusarvion julkistaminen erittelyineen olisi johtanut projektissa työskentelevien henkilöiden palkan julkistamiseen, on kustannusarviosta annettu A:lle vain projektia koskevia kokonaistietoja antamalla hänelle tietopyynnön kohteena ollut asiakirja eli ”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”.

Sitra on eduskunnan vastattavana oleva rahasto, joka on perustettu eduskunnan valvonnan piiriin yleisen edun tarpeita varten. Se on oikeudelliselta luonteeltaan Suomen perustuslain 87 §:ssä tarkoitettu talousarvion ulkopuolinen rahasto. Toisin kuin muut talousarvion ulkopuoliset rahastot, Sitra kuuluu eduskunnan alaisuuteen.

Asiassa on kysymys kahden eri intressiä turvaavan perusoikeuden soveltamisesta. Julkisuusperiaatteen keskeinen sisältö on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle kuuluva perusoikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, ellei sen julkisuutta ole lailla erikseen rajoitettu. Oikeus yksityiselämän suojaan on perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetty perusoikeus, jolla tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä yksityiselämän suojaa, joka kohdistuu yksilöitä koskeviin tietoihin. Perusoikeudet eivät ole absoluuttisia ja perusoikeuden soveltamista voi rajoittaa toinen perusoikeus. Kun kysymys on perusoikeuksien välisestä kollisiosta, on lain soveltajan pyrittävä suhteellisuusperiaatteen mukaiseen lopputulokseen, joka turvaa mahdollisimman hyvin kaikkien kilpailevien perusoikeuksien samanaikaisen toteutumisen.

Henkilön taloudellista asemaa koskevasta salassapidosta on säädetty julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa. Nimikirjalain 7 §:n mukainen julkishallinnon palveluksessa olevien henkilöiden palkkausta koskevien tietojen julkisuus muodostaa poikkeuksen tästä salassapitosäännöksestä. Julkishallinnon palveluksessa olevien henkilöiden palkkausta koskevien tietojen läpinäkyvyys vahvistaa osaltaan julkisen vallan puolueettomuutta ja viime kädessä oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, joiden intressien on katsottu puoltavan yksityisyyden suojan kaventamista tältä osin virkamiesten osalta. Tämä poikkeus on lainsäätäjän tietoinen valinta. 

Sitra ei kuulu nimikirjalaissa mainittujen toimijoiden joukkoon, sillä se ei ole viranomainen eivätkä sen työntekijät ole valtion virkamiehiä tai työntekijöitä eivätkä myöskään eduskunnan virkamiehiä tai muitakaan nimikirjalain 1 §:ssä mainittujen yhteisöjen virkamiehiä tai työntekijöitä. Sitran työntekijät ovat työsuhteessa Sitraan ja heidän palkkatietojensa julkisuus määräytyy näin ollen yksinomaan julkisuuslain perusteella.

A:n alkuperäinen tietopyyntö on koskenut Yhteiskunta 2.0 -projektiin liittyviä asiakirjoja. Tietopyynnön kohteena olleet asiakirjat on toimitettu A:lle 1.6.2017. A:n 9.6.2017 esittämän lisätietopyynnön kohteena ovat sen sijaan olleet nimenomaisesti projektia varten palkattujen henkilöiden palkkatiedot projektin ajalta.

Julkisuuslain esitöiden (hallituksen esitys HE 30/1998 vp) mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät ole salassa pidettäviä, jolleivat nämä kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin. Käsillä olevassa tapauksessa pyydetyt tiedot kuvaavat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan merkityksessä laajasti tietopyynnön kohteena olevien henkilöiden taloudellista asemaa. Kysymys on täysin eriluonteisesta tietosisällöstä kuin hallituksen esityksessä mainituista kertakorvauksina suoritettavista palkkioista. Yksityisyyden suojan perusteella tietopyynnön kohteena olevaan tietosisältöön sisältyy siten vahva salassapitointressi.

Hallinto-oikeus ei ole lainkaan käsitellyt tietopyynnön kohteena olevan tiedon luonnetta henkilön taloudellista asemaa kuvaavana. Palkkaan oikeuttava työ on ollut osa-aikaista, mutta tietopyynnön kohteena olevat henkilöt eivät ole työskennelleet Sitralle muissa tehtävissä. Heidän sivutoimiluvistaan ilmenee, että heillä on ollut kyseisenä ajanjaksona sivutoimilupa yksinomaan luottamustehtäviin eikä muihin osa- tai kokoaikaisiin työtehtäviin. Asiassa voitaneen siten perustellusti esittää, että helmikuusta marraskuuhun 2017 kestänyt määräaikainen työsuhde tulisi rinnastaa päätoimeen ja että kysymyksessä olevasta työstä suoritettava palkka kuvaa henkilöiden taloutta kokonaisuudessaan.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa ratkaisukäytännössään (KHO 1981-A-II-4) katsonut, että tiedot, jotka sisältävät henkilöiden taloudellisen aseman määräytymisen kannalta olennaisia seikkoja, kuvaavat henkilöiden taloudellista asemaa laajemmin. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi kiinnittänyt ”kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin” -kriteerin arvioinnissa huomiota tarkasteltavien tulojen olennaisuuteen suhteessa henkilön muihin ansiotuloihin. Esimerkiksi kansanedustajan sopeutumiseläkkeen julkisuutta koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO 19.10.2006 taltionumero 2746) on katsottu, että vaikka saajalla voi olla myös muita ansiotuloja, sopeutumiseläke muodostaa aina olennaisen osan saajansa ansiotuloista, ja siten sopeutumiseläkkeen määrä kuvaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitetulla tavalla saajansa kokonaistaloudellista asemaa.

Koska tietopyynnön kohteena olevilla henkilöillä ei ole ollut projektin aikana muita varsinaisia työsuhteita, ovat työsuhteen palkat muodostaneet olennaisen osan heidän ansiotuloistaan. Työsuhteesta saadulla palkalla voidaan siksi katsoa olevan olennainen merkitys heidän taloudellisen asemansa määräytymiselle. Kysymyksessä olevia palkkatietoja on pidettävä myös tällä perusteella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitettuina tietoina, jotka kuvaavat henkilöiden taloudellista asemaa laajemmin.

Kokonaisarvioinnin osalta merkityksellistä on myös se, että Sitra on toimittanut A:lle kaikki alkuperäisen tietopyynnön kohteena olleet projektia koskevat tiedot ja asiakirjat. A on luovutettujen tietojen perusteella saanut hankkeesta ja sen kustannuksista kaiken oleellisen tiedon. Menettely on toteuttanut julkisuusperiaatteen mukaisen intressin julkisen toiminnan läpinäkyvyydestä.

Lisätietopyynnön ulottaminen projektin työntekijöiden paikkatietoihin ei lisää projektin toteutuksen tai sen tulosten läpinäkyvyyttä eikä palkkatietojen hallussapito muutoinkaan ole tarpeen projektin journalistisen tai muun arvioinnin toteuttamiseksi. Työntekijöiden palkkoja koskevissa tietopyynnöissä tulee ottaa huomioon julkisuuslaissa ja nimikirjalaissa säädetyt sääntelyn eroavaisuudet huolimatta siitä, että pyyntö tehtäisiin osana erillisen projektin toteutusta koskevaa tietopyyntöä. Nyt kysymyksessä olevan tiedon julkistaminen merkitsisi oikeudetonta puuttumista henkilöiden yksityiselämän piiriin.

Korkein hallinto-oikeus on varannut sekä B:lle että C:lle tilaisuuden selityksen antamiseen.

B ja C ovat yhteisessä selityksessään esittäneet, että Sitralle myönnetään valituslupa ja että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Selityksessä on lausuttu, että Sitrassa yksittäisen työntekijän palkkatiedot eivät ole julkisuuslain säännösten ja niihin perustuvan Sitran periaatelinjauksen vuoksi julkisia. B ja C haluavat Sitran työntekijöinä tukea tätä linjausta. Mikäli tietopyynnön kohteena ollut kustannusarvio erittelyineen julkistetaan myös palkkakustannusten osalta, johtaa tämä käytännössä projektissa työskennelleiden vanhempien neuvonantajien eli B:n ja C:n palkkojen julkistamiseen. Kustannusarvion mukaisissa palkkakustannuksissa on kysymys heidän palkastaan päätoimessaan.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden selityksen antamiseen. A ei ole antanut selitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että asia palautetaan Suomen itsenäisyyden juhlarahaston yliasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi A:lle. A:lle on luovutettava Sitran vuonna 2017 toteuttaman projektin Yhteiskunta 2.0 kustannusarvio kokonaisuudessaan sekä eriteltynä sisältäen myös projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Momentin 23 kohdan mukaan salassa olisi pidettävä henkilön taloudellista asemaa kuvaavat tiedot. Kohtaan ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Taloudellista asemaa koskeva salassapitoperuste on varsin yleinen voimassa olevassa lainsäädännössä. Poikkeuksen muodostavat julkishallinnon palveluksessa olevien palkkausta koskevien tietojen julkisuus nimikirjalaissa (1010/1989) osoitetussa laajuudessa samoin kuin suoritetun verotuksen lopputulosta koskevat verotuslainsäädännössä säädetyt verotuksen julkiset tiedot.

Taloudellisella asemalla tarkoitetaan henkilön taloutta kokonaisuudessaan, esimerkiksi palkkaa päätoimesta tai kokonaisvarallisuutta koskevia tietoja. Samoin henkilön maksukykyä kuvaavat tiedot voivat olla laissa tarkoitetulla tavalla taloudellista asemaa kuvaavia. Säännöksen mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, jolleivät ne kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin. Siten esimerkiksi kunnallisen luottamushenkilön kokouspalkkiota koskeva tieto ei ole lainkohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto. Kuten edellä on jo todettu, taloudellista asemaa koskevien tietojen julkisuuteen vaikuttavat erityissäännökset. Siten valtion ja kunnan virkamiesten, viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkkatietojen julkisuus määräytyisi edelleenkin nimikirjalain ja verotietojen julkisuus verolainsäädännön mukaan. Esityksessä ehdotetaan erikseen nimikirjalain muuttamista siten, että johtavien virkamiesten palkkaa koskevat tiedot olisivat julkisia.”

Julkisuuslakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 43/1998 vp todetaan lainkohdan osalta, että sen ”mukaisen henkilön taloudellista asemaa kuvaavien tietojen ehdottoman salassapidon taustalla on pyrkimys yksityisyyden suojaan. Salassapito perustuisi siten toisen perusoikeuden edistämiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotuksesta ei ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudellisin perustein. Säännöksen kaavamaisuudesta mahdollisesti johtuvaa salassapidon alan jonkinasteista epämääräisyyttä on rajattava täsmentämällä säännöksen ilmaisua "taloudellinen asema" tai liittämällä säännökseen vahinkoedellytyslauseke, joka esimerkiksi asettaisi näiden tietojen salassa pidettävyyden riippumaan tietojen antamisesta aiheutuvasta haitasta tai vahingosta.”

Julkisuuslakia koskevan hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 31/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella, että ”valiokunta katsoo, että säännöksen täsmentäminen voi tapahtua paremmin muuttamalla säännöksen alkuosa muotoon: "asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista ja kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa". Tällä muotoilulla korostettaisiin sitä hallituksen esityksen perusteluista ilmenevää seikkaa, ettei mikä tahansa yksittäinen tuloa koskeva tieto kuulu salassapidon piiriin, vaan että kysymys on tiedoista, joilla laajemmin kuvataan henkilön taloudellista asemaa kokonaisuutena.”

Oikeudellinen arviointi

A:n tietopyyntö 9.6.2017 on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, koskenut Sitran vuonna 2017 toteuttaman projektin Yhteiskunta 2.0 kustannusarviota kokonaisuudessaan sekä eriteltynä sisältäen myös projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset.

A:n aikaisemman tietopyynnön 27.4.2017 johdosta hänelle oli luovutettu mainittua projektia koskeva 16.2.2017 päivätty projektisuunnitelma (”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”), jossa on muun ohella kuvattu projektin resurssitarve taulukkomuotoisena. Resurssitarpeiksi ajalle 1.1.−30.6.2017 on kohdassa ”Raha” merkitty 50 000 euroa, mikä summa sisältää konsultit ja asiantuntijat 40 000 euroa, tapahtumat 2 500 euroa, matkat (Viro?) 2 500 euroa ja materiaalit, viestintä 5 000 euroa. Lisäksi kohdassa ”Ihmiset” resurssitarpeiksi on merkitty kaksi osa-aikaista vanhempaa neuvonantajaa +0,5 hpt siten, että taulukossa ei näiltä osin ole mainittu kustannusvaikutuksia. Projektisuunnitelmasta ilmenee, että projektissa vanhempina neuvonantajina työskentelevät B ja C.

Sitran valituslupahakemuksesta ja valituksesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmenee, että B ja C ovat työskennelleet projektissa helmikuusta marraskuuhun 2017 määräaikaisessa työsuhteessa osa-aikaisesti. Sitran esittämän mukaan B:llä ja C:lla ei ole ollut projektin aikana muita varsinaisia työsuhteita ja heillä on ollut sivutoimilupa yksinomaan luottamustehtäviin. B ja C ovat selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle todenneet, että projektin kustannusarvion mukaisissa palkkakustannuksissa on kysymys heidän palkastaan päätoimessaan.

Vaikka vanhempana neuvonantajana työskentelystä maksettu palkka on asiassa saadun selvityksen perusteella B:n ja C:n palkkaa päätoimesta, on asian arvioinnissa kuitenkin toisaalta otettava huomioon, että kysymys on ollut määräaikaisesta ja osa-aikaisesta työsuhteesta projektiluontoisessa tehtävässä. A:n tietopyyntö ei määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta ole myöskään koskenut kullekin yksittäiselle neuvonantajalle maksettavan palkan määrää vaan yhteispalkkakustannuksia koskevaa kustannusarvioerittelyä kohdistamatta erittelyä kuhunkin neuvonantajaan erikseen.

Edeltä ilmenevissä olosuhteissa määräaikaisia neuvonantajia koskevan yhteispalkkakustannusarvioerittelyn ei voida katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettäviksi tarkoitettuja taloudellista kokonaisasemaa kuvaavia tietoja B:n ja C:n osalta. Tietopyynnön hylkäämiselle ei siten ole ollut perustetta siltä osin kuin se on koskenut yhteispalkkakustannusarvioerittelyä projektia varten palkattujen määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta.

Mitä tulee A:n tietopyyntöön projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden palkkakustannusarvioerittelyn osalta voidaan todeta, että tämän henkilön/näiden henkilöiden osalta projektisuunnitelman 16.2.2017 resurssitarvetaulukossa on merkintä ”+0,5 hpt”. Tämän henkilön/näiden henkilöiden henkilöllisyyttä ei kuitenkaan mainita projektisuunnitelmassa eikä A ole edes pyytänyt tietoa siitä, keitä vakituisessa työsuhteessa olevia henkilöitä projektissa työskentelee. Kun palkkakustannusta koskevaa tietoa ei voida yhdistää kehenkään tiettyyn henkilöön ja kun kysymys ei edes ole ollut maksetusta palkasta vaan palkkakustannusarviosta, tietopyynnön hylkäämiselle ei ole ollut perustetta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan tai muullakaan perusteella siltä osin kuin se on koskenut projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden palkkakustannusarvioerittelyä.

Edellä lausutusta johtuen myöskään tietoa projektin kokonaiskustannusarviosta ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettävänä sillä yliasiamiehen päätöksessä mainitulla perusteella, että kustannusarvion julkistaminen erittelyineen johtaisi projektissa työskentelevien toimihenkilöiden palkan tosiasialliseen julkistumiseen. Kun sanottua tietoa ei voida pitää muullakaan perusteella salassa pidettävänä, tietopyynnön hylkäämiselle ei ole ollut perustetta siltäkään osin kuin se on koskenut projektin kustannusarviota kokonaisuudessaan.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä se seikka, että hallinto-oikeus ei ole erikseen palauttanut asiaa Sitran yliasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi A:lle, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Sitralle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 16.12.2019