KHO:2019:167

Ortodoksinen kirkko – Seurakunnanvaltuuston toimivalta – Seurakunnanneuvoston jäsenten erottaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2019:167
Antopäivä: 20.12.2019
Taltionumero: 6089
Diaarinumero: 3933/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:167

Hallinto-oikeus oli kumonnut Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätöksen, jolla valtuusto oli erottanut kaikki seurakunnanneuvoston jäsenet tehtävästään kesken toimikauden ja valinnut uudet jäsenet.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että laissa ortodoksisesta kirkosta tai muussakaan laissa ei ole säädetty seurakunnanneuvoston erottamisesta kesken seurakunnanvaltuuston toimikauden. Ortodoksisesta kirkosta annetun lain esitöistä, hallintolaista taikka muualtakaan lainsäädännöstä ei ole johdettavissa sellaista yleistä oikeudellista periaatetta, johon seurakunnanneuvoston erottaminen voitaisiin perustaa.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös oli kumottu.

Perustuslaki 2 § 3 momentti

Laki ortodoksisesta kirkosta 58 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 3.7.2017 nro 17/0142/4

Asian aikaisempi käsittely

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto on päätöksellään 14.4.2015 § 7 vapauttanut arkkipiispa Leon esityksen mukaisesti seurakunnanneuvoston seitsemän jäsentä --- tehtävästään. Seurakunnanvaltuusto on samassa kokouksessa §:n 8 kohdalla tekemällään päätöksellä valinnut pääkirkon isännöitsijä X:n tilalle seurakunnanneuvoston jäseneksi Sukevan tsasounan isännöitsijän Y:n. Lisäksi seurakunnanneuvoston jäseniksi valittiin neljä muuta henkilöä.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on päätöksellään 3.5.2016 § 43 hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n oikaisuvaatimukset.

A, B, C, ja D ovat valittaneet kirkollishallituksen päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kyse, kumonnut Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen päätöksen 3.5.2016 § 43 ja Iisalmen ortodoksisen seurakunnanvaltuuston päätökset 14.4.2015 § 7 ja § 8 sekä velvoittanut Iisalmen ortodoksinen seurakunnan korvaamaan valittajien kohtuulliseksi arvioidut oikeudenkäyntikulut 500 eurolla ja tälle määrälle vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian käsittelyn lähtökohdat

Hallinto-oikeuden tulee valittajien kirkollishallituksen päätöksestä tekemän valituksen johdosta tutkia, onko Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamisesta tehtävästään ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla syntynyt virheellisessä järjestyksessä, onko päätöksen tehnyt viranomainen ylittänyt toimivaltansa tai onko päätös muuten lainvastainen. Hallinto-oikeus ei sen sijaan voi tutkia tai arvioida laajemmin kirkkoherran tai seurakunnanneuvoston jäsenten toiminnan lainmukaisuutta. Oikaisuvaatimuksen käsittelyn kestolla kirkollishallituksessa ei voi olla oikeudellista merkitystä seurakunnanneuvoston jäsenten tehtävästään vapauttamista koskevien päätösten lainmukaisuuteen, eikä myöskään tämä valituksessa mainittu seikka tule hallinto-oikeudessa arvioitavaksi.

Seurakunnanvaltuuston puheenjohtajan valintaa, kokousmenettelyä ja pöytäkirjan tarkastamista koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 89 §:n 1 momentin mukaan, jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään.

Saman lain 90 §:n 1 momentin mukaan päätöksentekoon osallistuneella, jos hän on tehnyt vastaehdotuksen tai äänestänyt päätöstä vastaan, sekä asian esittelijällä, jos päätös poikkeaa päätösehdotuksesta, on oikeus ilmoittaa päätöksestä eriävä mielipide.

Ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksen 81 §:n 3 momentin mukaan hiippakunnan piispa voi määrätä erityisestä syystä tiettyä kokousta tai tietyn asian käsittelemistä varten valtuuston puheenjohtajaksi sopivaksi katsomansa henkilön.

Kirkkojärjestyksen 91 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanvaltuuston kokouksen pöytäkirjan tarkastaa kaksi valtuuston valitsemaa pöytäkirjantarkastajaa ja se on tarkastettava 7 päivän kuluessa kokouksen päättymisestä. Pöytäkirjantarkastajat merkitsevät lausuntonsa pöytäkirjaan ja allekirjoittavat sen. Jos puheenjohtaja ja tarkastajat eivät ole samaa mieltä pöytäkirjan sanamuodosta, se on palautettava seurakunnanvaltuuston tarkastettavaksi.

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

Seurakunnanvaltuuston kokouksen päätöspöytäkirjaan 14.4.2015 on §:n 4 kohdalle merkitty, että kokouksen puheenjohtajaksi valittiin kirkkoherra E.

Arkkipiispa Leo on kirkollishallitukselle oikaisuvaatimusten johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että hän oli ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksen 81 §:n 3 momentin nojalla määrännyt rovasti E:n kirkkoherra A:n loman vuoksi toimimaan kutsumansa ylimääräisen seurakunnanvaltuuston kokouksen puheenjohtajana. Sama on todettu seurakunnanvaltuuston kirkollishallitukselle oikaisuvaatimusten johdosta antamassa lausunnossa. Kirkollishallituksen valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan kokouspöytäkirjassa on tältä osin kyse virheellisestä kirjauksesta.

Esitetyn selvityksen perusteella vt. kirkkoherra E on toiminut hiippakunnan piispan määräyksestä kirkkojärjestyksen mukaisesti kokouksen puheenjohtajana. Asiaa koskevalla virheellisellä pöytäkirjamerkinnällä ei ole ollut oikeudellista merkitystä kokouksessa käsiteltyjen asioiden lainmukaisuuteen. Yksinomaan valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella ei ole myöskään osoitettu, että virheellinen pöytäkirjamerkintä olisi ollut tarkoituksellinen.

Valittajien mukaan seurakunnanvaltuustossa esitettiin kannatettu vastaesitys arkkipiispa Leon seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamista koskevalle esitykselle. Arkkipiispa Leo on lausunnossaan kirkollishallitukselle vahvistanut valittajien väitteen. Lausunnon ja valittajien yhdenmukaisen selvityksen mukaan kokouksen puheenjohtaja määräsi tämän jälkeen neuvottelutauon. Päätöspöytäkirjamerkintöjen sekä arkkipiispa Leon lausunnon mukaan seurakunnanvaltuusto hyväksyi tauon jälkeen arkkipiispan esityksen.

Esitetyn selvityksen perusteella seurakunnanvaltuuston kokouksessa oli esitetty kannatettu vastaesitys, jota ei ole merkitty kokouspöytäkirjaan. Pöytäkirjamerkinnät ovat tältä osin puutteelliset. Arkkipiispa Leon kirkollishallitukselle antaman lausunnon mukaan asiassa syntyi neuvottelutauon aikana ratkaisu. Pöytäkirjasta tai muusta esitetystä selvityksestä ei selkeästi ilmene se, oliko kannatetusta vastaesityksestä neuvottelun seurauksena nimenomaisesti luovuttu. Päätöspöytäkirjan mukaan seurakunnanneuvoston vapauttamista koskevaan päätökseen ei ole kuitenkaan ilmoitettu eriävää mielipidettä. Näissä oloissa sitä seikkaa, että ennen neuvottelutaukoa esitettyä kannatettua vastaesitystä ei ole otettu äänestettäväksi, ei ole pidettävä sellaisena kokousmenettelyvirheenä, jonka johdosta seurakunnanvaltuuston päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valituksen mukaan pöytäkirjantarkastajat painostettiin vt. kirkkoherran toimesta allekirjoittamaan kokouksen kulkua vastaamaton päätöspöytäkirja. Pöytäkirjantarkastajille on kuitenkin ilmoitettu mahdollisuudesta antaa lausunto ja korjata pöytäkirja, mitä mahdollisuutta he eivät ole valituksen mukaan kiireellisestä aikataulusta johtuen käyttäneet. Pöytäkirja on tullut kirkkojärjestyksen nojalla tarkastaa seitsemän päivän kuluessa kokouksesta. Asiassa ei ole näistä syistä osoitettu, että pöytäkirjantarkastuksessa olisi menetelty virheellisesti tai hallintolain 6 §:stä ilmenevien oikeusperiaatteiden vastaisesti.

Seurakunnanvaltuuston toimivallan ylittämistä koskeva valitusperuste

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Ortodoksista kirkkoa koskevat säännökset

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 49 §:n 1 momentin mukaan vaalikelpoinen seurakunnan luottamustoimiin on ortodoksisesta kristillisestä vakaumuksesta tunnettu äänioikeutettu seurakunnan jäsen, joka ei ole vajaavaltainen.

Saman lain 53 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanvaltuuston jäseniä ovat:

1) kirkkoherra; ja

2) neljäksi kalenterivuodeksi valitut jäsenet.

Saman lain 56 §:n mukaan seurakunnanvaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa.

Saman lain 58 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanneuvoston jäseniä ovat:

1) kirkkoherra;

2) pääkirkon isännöitsijä; sekä

3) vähintään neljä seurakunnanvaltuuston toimikaudekseen valitsemaa jäsentä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, seurakunnanvaltuuston on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi jäsen.

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 87 §:n 3 momentin mukaan kirkon ja seurakunnan muiden kuin kirkollishallituksen ja seurakunnanvaltuuston luottamushenkilöiden ja työntekijöiden esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 28 §:ssä säädetään.

Saman lain 88 §:n mukaan kirkon tai seurakunnan luottamuselimen jäsenen menettäessä kelpoisuutensa kesken toimikauden asianomainen toimielin vapauttaa hänet tehtävästään.

Ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksessä on säädetty tarkemmin kirkon toiminnasta ja hallinnosta.

Kirkkojärjestyksen 75 §:n 1 momentin mukaan seurakunnan hallintoa ja toimintaa hoitavat seurakunnanvaltuusto, seurakunnanneuvosto, lautakunnat, toimikunnat, kappelineuvosto sekä kirkkoherra ja seurakunnan muut työntekijät.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luottamushenkilöitä ovat 1 momentissa mainittuihin toimielimiin ja tilapäisiin toimikuntiin valitut jäsenet ja muut seurakunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. Seurakunnan työntekijää, joka lain tai muun säädöksen mukaan on toimensa perusteella toimielimessä, ei kuitenkaan pidetä luottamushenkilönä.

Kirkkojärjestyksen 76 §:n mukaan, jos muun luottamushenkilön kuin seurakunnanvaltuuston jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, on hänet valinneen toimielimen valittava viipymättä hänen sijaansa uusi jäsen jäljellä olevaksi toimikaudeksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko seurakunnanvaltuustolla ollut toimivalta päättää seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamisesta tehtävästään kesken toimikauden, kun tällaisesta nimenomaisesta toimivallasta ei ole säädetty laissa tai sen nojalla annetuissa alemman asteisissa säännöksissä.

Seurakunnanvaltuusto käyttää lain mukaan seurakunnan ylintä päätösvaltaa, ja kirkollishallitus on perustellut seurakunnanvaltuuston toimivaltaa sillä yleisellä oikeudellisella periaatteella, että toimielimen valitseva taho voisi myös erottaa sen. Seurakunnanvaltuusto valitaan kirkon jäsenten toimesta vaalilla, ja valtuustolla on niin sanottu yleinen toimivalta päättää seurakunnan asioista. Ortodoksinen kirkko ja sen seurakunnat ovat toisaalta julkisoikeudellisia yhteisöjä. Seurakunnan viranomaisten hallintoasioissa noudatettavaan menettelyyn sovelletaan ortodoksisesta kirkosta annetun lain lisäksi hallintolakia, mukaan lukien osittain sen 28 §:n mukaisia esteellisyyssäännöksiä, sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia. Ortodoksisen kirkon seurakunnan viranomaisten julkisen vallan käytön tulee perustuslaissa säädetyin tavoin perustua lakiin, ja kirkon julkisessa hallintotoiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Asiaa arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota myös siihen, että Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaan kirkkolakiin (1054/1993) on 1.7.2014 voimaan tulleella lainmuutoksella (414/2014) lisätty uusi 23 luku, joka sisältää kuntalain vastaavia säännöksiä sisällöltään vastaavan säännöksen luottamushenkilön pidättämisestä ja erottamisesta luottamustoimesta. Kirkkolain 23 luvun 5 §:n 3 momentin mukaan erottaminen luottamustoimesta edellyttää, että luottamushenkilö on vaalin toimittamisen jälkeen tuomittu lainvoimaisella päätöksellä vankeuteen vähintään kuudeksi kuukaudeksi. Kirkkolakiin ei sen sijaan sisälly kuntalain tavalla erityistä säännöstä koko luottamuselimen luottamushenkilöiden erottamisesta luottamuspulan perusteella kesken toimikauden. Ortodoksisen seurakunnan seurakunnanneuvoston luottamushenkilöt valitaan tehtäväänsä lain mukaan seurakunnanvaltuuston toimikauden ajaksi. Luottamustoimi on siten määräaikainen. Kunnallishallinnossa luottamushenkilön tunnusmerkkeihin on katsottu kuuluvan erottamattomuus, jonka vastapainona on nähty tehtävän määräaikaisuus (Harjula – Prättälä, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat 2015, s. 468 sekä Hannus – Hallberg – Niemi, Kuntalaki 2009, s. 206). Ortodoksisen kirkon asemasta tai erityispiirteistä ei ole johdettavissa perusteita, joiden vuoksi erottamattomuutta ei olisi pidettävä myös ortodoksisen seurakunnan luottamustoimen lähtökohtana.

Ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa on säädetty luottamuselimen jäsenen vapauttamisesta tehtävästään siinä tapauksessa, että hän menettää vaalikelpoisuutensa kesken toimikauden. Laissa tai kirkkojärjestyksessä ei sen sijaan ole säädetty luottamuselimen jäsenten erottamisesta tai vapauttamisesta tehtävästään muilla perusteilla kuten tilanteessa, jossa luottamushenkilön epäillään syyllistyneen rikokseen tai menetelleen luottamustoimessaan velvollisuuksiensa vastaisesti. Lisäksi asiaa arvioitaessa on huomioitava, että kirkkoherra ja pääkirkon isännöitsijä kuuluvat seurakunnanneuvostoon lain mukaan suoraan asemansa perusteella, ja että seurakunnanvaltuusto on päätöksellään vapauttanut myös pääkirkon isännöitsijän neuvoston jäsenen tehtävästä. Lain esitöissä (HE 59/2006 vp) pääkirkon isännöitsijän jäsenyyttä neuvostossa on perusteltu sillä, että hänen kauttaan neuvoston tietoon tulisivat jumalanpalveluksissa ilmenevät ja pyhäkköjä koskevat asiat. Tällaisen asemansa ja työtehtäviensä perusteella toimielimeen toistaiseksi kuuluvan asiantuntijajäsenen vapauttamisesta erikseen toimielimen jäsenyydestä ei ole myöskään säädetty laissa tai kirkkojärjestyksessä.

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös, jolla seurakunnanneuvoston jäsenet on vapautettu tehtävästään epäiltyjen taloudellisten väärinkäytösten ja toimivallan ylitysten perusteella, on lakiin perustumaton. Luottamustehtävästä vapauttaminen esitetyillä perusteilla koskee niin merkittävällä tavalla luottamushenkilöiksi valittujen oikeuksia ja velvollisuuksia, ettei päätöstä ole voitu perustaa kirkollishallituksen esittämin tavoin seurakunnanvaltuuston yleiseen päätösvaltaan, yleisiin oikeudellisiin periaatteisiin tai seurakunnan toiminnan turvaamiseen liittyviin käytännön näkökohtiin. Valtuusto on siten ylittänyt toimivaltansa ja päätös on ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tästä syystä seurakunnanvaltuuston ja kirkollishallituksen päätökset on kumottava.

Seurakunnanvaltuuston ja kirkollishallituksen päätösten tultua kumottua edellä mainitusta syystä lausuminen valituksessa esitetyistä muista valitusperusteista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeus on kumonnut Iisalmen seurakunnan seurakunnanvaltuuston ja Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen päätökset lainvastaisina, ja oikeudenkäynnin on siten katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Siten olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Valittajat eivät ole esittäneet tarkempaa selvitystä heille asian hoitamisen johdosta aiheutuneiden kulujen määrästä tai perusteista. Hallinto-oikeus on asian laatuun nähden arvioinut kohtuullisen korvauksen oikeudenkäynnin vuoksi tehdystä työstä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki ortodoksisesta kirkosta 107 §

Hallintolainkäyttölaki 75 § 2 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 8 § 1 momentti ja 44 § 1 momentti

Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Jukka Hartikainen Elina Rantz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus ja Iisalmen ortodoksinen seurakunta (jäljempänä myös muutoksenhakijat) ovat yhteisessä valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan, kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää voimassa Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen ja Iisalmen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätökset sekä vapauttaa Iisalmen seurakunnan velvollisuudesta korvata A:n, B:n, C:n ja D:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet kaiken hallinto-oikeudessa esittämänsä ja vaatimusten tueksi on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Iisalmen ortodoksinen seurakunnanvaltuusto oli vapauttanut seurakunnanneuvoston luottamusjäsenet ja pääkirkon isännöitsijän kesken toimikauden ja valinnut sen jälkeen uuden seurakunnanneuvoston seurakunnanvaltuuston toimikauden loppuajaksi. Esillä oli tilanne, jossa seurakunnanneuvoston olisi pitänyt käynnistää itseensä kohdistuva tutkinta. Kaikki seurakunnanneuvoston jäsenet olivat jäävejä päättämään toimista, joita seurakunnanvaltuusto piti oikeina. Seurakunnanneuvosto ei myöskään nauttinut seurakunnanvaltuuston luottamusta, mikä oli jääviyden ohella keskeinen syy erottamiselle.

Hallinto-oikeus on asiaa arvioidessaan kiinnittänyt huomiota Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaan kirkkolakiin ja kuntalaista ilmeneviin kunnallisten luottamushenkilöiden tunnusmerkkeihin, vaikka ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa ei ole viittausta mainittuihin lakeihin vaan hallintolakiin (esimerkiksi 87 § 3 momentti ja 93 §). Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevassa kirkkolaissa ja kuntalaissa on yksityiskohtaiset säännökset koko organisaation hallinnosta, kun taas ortodoksisesta kirkosta annettu laki on suppea ja jättää kirkon hallintoa koskevia asioita yleisen lainsäädännön eli hallintolain varaan. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut soveltaa Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaa lakia ja kuntalakia, vaan johtoa olisi pitänyt hakea hallintolaista ja sen periaatteista. Lisäksi hallinto-oikeus lähestyy nyt käsillä olevaa kysymystä yksittäisen luottamushenkilön erottamista koskevien säännösten perusteella, vaikka asiassa on kysymys koko toimielimen erottamisesta.

Ortodoksisessa kirkollishallinnossa on yleisesti katsottu, että seurakunnanvaltuustolla on oikeus erottaa seurakunnanneuvosto, jos siihen on perusteltu syy kuten esimerkiksi luottamuspula. Tulkinta perustuu ensinnäkin siihen yleiseen oikeudelliseen periaatteeseen, että toimielimen valitseva elin voi sen myös erottaa. Tulkinta on johdonmukainen sen kanssa, että erottamispäätöksen on oltava seurakunnanvaltuuston enemmistöpäätös, mikä tarkoittaa sitä, että seurakunnanneuvosto on syystä tai toisesta menettänyt seurakunnanvaltuuston luottamuksen. Toiseksi tulkinta perustuu siihen, että ortodoksisesta kirkosta annetun lain mukaan seurakunnanvaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa (56 §), mutta sillä ei ole toimivaltaa panna päätöksiään täytäntöön. Lain esitöissä (HE 59/2006 vp) todetaan nimenomaisesti, että seurakunnanvaltuusto ei voi käyttää muulle seurakunnan toimielimelle määrättyä toimivaltaa. Täytäntöönpanon osalta toimivalta on yksin seurakunnanneuvostolla, jolla on myös valta jättää päätös toimeenpanematta (59 § ja 60 §). Seurakunnanvaltuustolla ei siten ole muuta lakiin perustuvaa toimivaltaa kuin seurakunnanneuvoston erottaminen tilanteessa, jossa neuvosto on menettänyt valtuuston luottamuksen. Kolmanneksi on huomattava, että päätös ei koske yksittäistä seurakunnanneuvoston jäsentä eikä häntä koskevia vapauttamisperusteita vaan kollektiivina koko toimielintä. Yksittäisiä luottamushenkilöitä koskevia säännöksiä ei tule soveltaa koko toimielimeen, kuten hallinto-oikeus on virheellisesti tehnyt.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että seurakunnanvaltuustolla ei ole yleistä oikeutta erottaa seurakunnanneuvostoa, sen tulisi ottaa kantaa siihen, onko seurakunnanvaltuustolla nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa ollut erityinen syy tai oikeus seurakunnanneuvoston erottamiseen.

Erityinen erottamisoikeus tässä asiassa perustuu siihen, että seurakunnanneuvoston olisi tullut päättää itseensä, eli tosiasiassa jäseniinsä, kohdistuvasta esitutkinnan käynnistämisestä ja vahingonkorvausvaatimusten esittämisestä tilanteessa, jossa seurakunnanvaltuuston näkemyksen mukaan asiassa oli perusteltu syy mainittuihin toimenpiteisiin. Kaikki seurakunnanvaltuuston seurakunnanneuvostoon valitsemat jäsenet olivat jäävejä tekemään päätöksen asiassa. Erityistä erottamisoikeutta arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota myös vanhentumissäännöksiin. Jos seurakunnanneuvosto olisi toiminut toimikautensa loppuun, sen jäsenet olisivat vapautuneet kaikista mahdollisista vastuista vanhentumissäännösten perusteella.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on 13.9.2017 saapuneella kirjelmällään peruuttanut valituslupahakemuksen ja valituksen omalta osaltaan.

A, B, C ja D eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Iisalmen seurakunnan valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Iisalmen seurakunnan valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen valituslupahakemuksesta ja valituksesta Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen tekemänä raukeaa.

2. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituslupahakemus ja valitus tutkitaan hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvana valituksena.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Raukeaminen

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on tänne 13.9.2017 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut muutoksenhakijoiden yhteisen valituslupahakemuksen ja valituksen omalta osaltaan. Tämän vuoksi lausuminen valituslupahakemuksesta ja valituksesta kirkollishallituksen tekemänä raukeaa.

2. Muutoksenhakuohjauksen oikaiseminen

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 1 momentin mukaan kirkollishallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta tai alistusasiassa tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

Lain 104 §:ää on muutettu 1.1.2016 voimaan tulleella lailla 969/2015. Muutetun säännöksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain 969/2015 voimaantulosäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Lain 969/2015 voimaan tullessa voimassa olleen 104 §:n (985/2006) mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto on vapauttanut 14.4.2015 tekemällään päätöksellä seurakunnanneuvoston jäsenet tehtävästään ja valinnut heidän tilalleen uudet jäsenet. Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on 3.5.2016 hylännyt seurakunnanvaltuuston päätökseen kohdistetut oikaisuvaatimukset. Lain 969/2015 voimaantulosäännöksessä tarkoitettuna hallintopäätöksenä on tässä tilanteessa pidettävä seurakunnanvaltuuston päätöstä 14.4.2015. Näin ollen hallintopäätös on tehty ennen lain 969/2015 voimaantuloa. Tämän vuoksi muutosta hallinto-oikeuden päätökseen haetaan siten kuin valittamisesta oli ennen lainmuutosta säädetty, jolloin valittaminen ei edellyttänyt valituslupaa.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä muutoksenhakuohjausta on edellä mainituilla perusteilla oikaistava ja muutoksenhakemus on tutkittava hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvana valituksena.

3. Pääasia

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Seurakunnanneuvoston kokoonpanosta säädetään ortodoksisesta kirkosta annetun lain 58 §:n 1 momentissa. Sen mukaan seurakunnanneuvoston jäseniä ovat kirkkoherran ja pääkirkon isännöitsijän lisäksi vähintään neljä seurakunnanvaltuuston toimikaudekseen valitsemaa jäsentä. Saman lain 2 momentin mukaan, jos jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, seurakunnanvaltuuston on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi jäsen. Edellä mainitun pykälän 2 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 59/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että jäsenen paikka voi tulla toimikauden aikana pysyvästi auki esimerkiksi kuoleman tai vaalikelpoisuuden menettämisen kautta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto voinut päätöksillään 14.4.2015 vapauttaa seurakunnan seurakunnanneuvoston ja valita uuden seurakunnanneuvoston.

Ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty seurakunnanneuvoston erottamisesta kesken seurakunnanvaltuuston toimikauden. Lisäksi pääkirkon isännöitsijä kuuluu seurakunnanneuvostoon suoraan lain perusteella. Ortodoksisesta kirkosta annetun lain esitöistä, hallintolaista taikka muualtakaan lainsäädännöstä ei ole johdettavissa sellaista yleistä oikeudellista periaatetta, johon seurakunnanneuvoston erottaminen voitaisiin perustaa. Seurakunnanneuvoston erottamista ei nimenomaisten toimivaltasäännösten puuttuessa voida perustella myöskään seurakunnan toimintaan liittyvillä käytännön näkökohdilla. Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätökset seurakunnanneuvoston erottamisesta ja uuden seurakunnanneuvoston valitsemisesta eivät perustu lakiin. Seurakunnanvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja sen päätökset ovat lainvastaisia.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

 
Julkaistu 20.12.2019