KHO:2019:168

Maankäyttö ja rakentaminen – Poikkeaminen – Ranta-asemakaava – Kaavamääräys – Tien rakentaminen – Luonnonarvot

Vuosikirjanumero: KHO:2019:168
Antopäivä: 20.12.2019
Taltionumero: 6090
Diaarinumero: 1235/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:168

A oli hakenut poikkeamista ranta-asemakaavan määräyksistä 640 metrin pituisen tien rakentamiseksi kaava-alueella sijaitsevalle lomarakennukselle. Lomarakennus sijaitsi kaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk), jota koski alueenosan merkintä (ra-3). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla sallitaan vain toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Merkintää koski myös kaavamääräys, jonka mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Suunniteltu tie olisi kulkenut kaavassa yhteiskäyttöön osoitetun lähivirkistysalueen (VL/yk) kautta ja siten, että osa tien linjauksesta sijoittui alueelle, jota koski alueenosan merkintä (sl-u). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla on erityisiä ympäristöarvoja. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Asiassa oli selvitetty, että kaava-alue oli luonnonarvoiltaan erittäin arvokas ja lähes rakentamaton. Suunnitellun tien rakentaminen olisi ollut kaavassa alueelle osoitetun maankäyttöratkaisun periaatteiden vastaista. Poikkeuksen myöntäminen tien rakentamiseen olisi siten aiheuttanut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Edellytyksiä haetun poikkeuksen myöntämiseen ei ollut. Sillä seikalla, että tien rakentamisessa olisi hyödynnetty alueella olevaa metsäkoneuraa, joka oli syntynyt, kun alueelta oli korjattu myrskyvahinkojen kaatamia puita, ei ollut poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa merkitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 §, 73 § 3 momentti ja 171 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.2.2018 nro 18/0033/1

Asian aikaisempi käsittely

Kuusamon kaupungin kaavoitusteknikko on 14.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 28) myöntänyt A:lle poikkeamisen Kallioisen ranta-asemakaavasta tien rakentamiseksi kiinteistöllä Vaveniemi (kiinteistötunnus 305-422-38-10) sijaitsevalle lomarakennukselle olemassa olevaa metsäkoneuraa pitkin. Tie on suunniteltu kulkemaan ranta-asemakaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk). Osa tielinjauksesta sijoittuu kaavassa alueen osalle, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (sl-u). Mainittua alueen osaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että kulkuyhteys voidaan toteuttaa vain kevyttä henkilöautoliikennettä varten. Suunnitellun tielinjan alueella on metsäkoneura, jolla ei ole puustoa eikä suokasvillisuutta. Kulkuyhteyden leveys ei saa ylittää metsäkoneen uria. Kulkuyhteys tulee toteuttaa ilman ojia. Tällöin vesitasapaino ei oleellisesti muutu myöskään kosteikon ylityksen kohdalla. Myöskään alueen olemassa oleva reitistö tai sen käyttö ei muutu. Hankkeelle on olemassa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaiset edellytykset.

Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta on 24.8.2016 tekemillään päätöksillä (§ 145 ja § 146) hylännyt Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) ja Metsähallituksen oikaisuvaatimukset kaavoitusteknikon päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, ELY-keskuksen ja Metsähallituksen valituksista kumonnut yhdyskuntatekniikan lautakunnan päätökset ja hylännyt A:n poikkeamista koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavia säännöksiä ja perustellut päätöstään tältä osin muutoin seuraavasti:

Tiehankkeesta, alueella voimassa olevasta ranta-asemakaavasta ja ympäristöstä saatu selvitys

Suunniteltu hanke tarkoittaa tien rakentamista Vaveniemen tilan RN:o 38:10 (kiinteistötunnus 305-422-38-10) Jyrävänjärven rantavyöhykkeellä sijaitsevalle lomarakennukselle kulkemista varten. Asiakirjoihin liitetyn pääpiirustuksen mukaan noin 640 metriä pitkä tie on suunniteltu kulkemaan Pessanvaaran lounaisosasta pohjoiseen laskeutuen Pessanvaaran laelta kohti rantaa. Saadun selvityksen mukaan tie tehdään olemassa olevan rasitetien jatkoksi ja se on suunniteltu kulkemaan tilojen RN:ot 22:18, 22:17, 38:16 ja 38:10 alueilla.

Alueella voimassa olevan 29.9.2003 hyväksytyn Kallioisen ranta-asemakaavan kaava-alueella suunniteltu tieyhteys sijaitsee yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk). Lähivirkistysaluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen metsänhoidossa tulee noudattaa Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion rantametsiä koskevia suosituksia. Avohakkuut, syvät metsänauraukset ja muut luontoa merkittävästi muuttavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. 50 metriä leveällä rantavyöhykkeellä sallitaan vain maisemanhoidon kannalta välttämätön puuston harventaminen. Alueelle saa rakentaa pienimuotoisia ulkoilu- ja virkistyskäyttöä palvelevia laitteita, rakennelmia ja reittejä.

Osa suunnitellusta tiestä sijoittuu kaavassa osoitetulle alueen osalle, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (sl-u). Kaavamääräyksen mukaan aluetta ei saa käyttää niin, että alueen arvo harvinaisten kasvien kasvupaikkana vähenee. Ennen mahdollisia maankäyttöön liittyviä toimenpiteitä on tehtävä tarkempi kasvillisuustutkimus ja varmistettava, ettei harvinaisten kasvien säilymismahdollisuuksia heikennetä. Alueiden kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä. Olevia teitä tulee hoitaa niin, että lettojen vesitasapaino säilyy.

Koko Vaveniemen tilan RN:o 38:10 alue on ranta-asemakaavassa osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL/yk). Tilan ranta-alueelle on ranta-asemakaavassa osoitettu alueen osa (ra-3), jolla olevissa rakennuksissa sallitaan vain toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Kaavamääräyksen mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Ranta-asemakaavassa Pessanvaaraan ei ole osoitettu loma-asuntoalueita. Ala-Juumajärven ranta-alueelle on osoitettu yksi matkailua palvelevien rakennusten korttelialue RM-2. Pessanvaaran kärkeen Niskakosken ranta-alueelle on osoitettu luonnonsuojelualue (SL-1). Asemakaavassa alueelle ei ole merkitty ajoyhteyksiä. Pessanvaaran länsiosaan on merkitty ulkoilureitti.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Pessanvaaran alue on kokonaisuudessaan geologisesti ja biologisesti erittäin arvokas. Alue on osa Jyrävänkallioiden valtakunnallisesti erittäin arvokasta kallioaluetta, joka biologiselta luokitukseltaan kuuluu korkeimpaan arvoluokkaan. Alueella on harvinaisia reheviä kalkkivaikutteisia luontotyyppejä, ja sieltä tunnetaan myös runsaasti uhanalaisten harvinaisten ja vaateliaiden kalkkia vaativien ja suosivien lajien esiintymiä. Pessanvaaran alueen halki kulkee Pieni Karhunkierros, ja alue on arvokas myös virkistyskäytön kannalta.

Sweco Oy:n 25.8.2015 laatimassa selvityksessä on kartoitettu uhanalaisen kasvilajin himmeävillan esiintymistä suunnitellun tielinjauksen alueella. Selvitys on perustunut 9.7.2015 toteutettuun maastokäyntiin, minkä lisäksi lähtötietoina on käytetty peruskarttoja, ilmakuvia ja ympäristöhallinnon tietokantojen (OIVA, Hertta) tietoja. Selvityksen mukaan alueelta ei ole löytynyt himmeävillaa. Suunniteltu tielinjaus ylittää metsälain 10 §:n mukaisen erityisen tärkeisiin elinympäristöihin lukeutuvan lettosuon.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Pessanvaaran alueella voimassa olevassa ranta-asemakaavassa on maankäyttöä ohjaavin kaavamerkinnöin ja -määräyksin otettu huomioon alueen luonnonarvot ja virkistyskäyttöarvot. Pessanvaaran Jyrävänjärven ranta-alue on laajasti osoitettu erityisiä ympäristöarvoja omaavaksi alueen osaksi, eikä ranta-alueelle ole osoitettu loma-asutusta. Erityisiä ympäristöarvoja omaavan alueen osan kaavamääräyksessä on nimenomaisesti todettu, ettei alueen kautta saa rakentaa uusia tieyhteyksiä. Jyrävänjärven ranta-alueella Vaveniemen tilan alueelle jo rakennetun mökin nykyinen käyttö on kaavassa turvattu alueen osaa koskevalla kaavamerkinnällä. Tätä aluetta koskevassa kaavamääräyksessä on nimenomaisesti todettu, että alueelle kulkua varten ei saa rakentaa autotietä.

Hakemuksen mukaisessa tieyhteyden rakentamista varten tarvittavassa poikkeamisessa alueella voimassa olevasta ranta-asemakaavasta poiketaan merkittävällä tavalla ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisusta. Tällaisen muutoksen toteuttaminen yksittäisellä poikkeamispäätöksellä aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisen myöntämiselle ei näin ollen ole ollut, ja poikkeamista koskeva hakemus olisi tullut hylätä. Kun oikeudelliset edellytykset myönteisen ratkaisun tekemiselle puuttuvat, hakemuksen hylkääminen ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaista.

Kun edellä selostetun perusteella poikkeamisen myöntäminen aiheuttaa mainitun momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle, mainitun momentin 2 kohdassa tarkoitetusta edellytyksestä ei ole tarpeen erikseen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Anni Kontturi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituslupahakemuksessaan pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja tien rakentamiseksi myönnetty poikkeaminen saatetaan voimaan. ELY-keskus ja Metsähallitus on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisen myöntämiselle on ollut erityinen syy. A:n hakemuksen perusteena on kaava-alueella vuonna 2013 tapahtuneiden myrskyvahinkojen korjaamisen yhteydessä syntyneen metsäkoneuran hyödyntäminen kulkemisessa kiinteistöllä sijaitsevalle vapaa-ajan asunnolle. Kyse ei siten ole uuden tien rakentamisesta alueelle.

A on hankkinut edellytetyn asiantuntijaselvityksen tielinjauksen läheisyydessä esiintyvistä kasvilajeista. Koska alueella ei selvityksen mukaan esiinny uhanalaisia tai harvinaisia kasveja, tie ei vaaranna kaavan toteuttamista tai luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista.

Asiassa on otettava huomioon myös alueen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Aikaisemmissa selvityksissä uhanalaisia kasvilajeja on todettu esiintyvän myös toisella puolen Jyrävänjärveä, jonne on rakennettu pitkiä tielinjauksia. Niiden rakentamiselle ei ole katsottu olevan esteitä, eikä maanomistajilta ole edellytetty kasvillisuusselvitysten hankkimista.

Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta on antanut selityksen.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon. Metsäkoneuraa ei voida rinnastaa rakennettuun tiehen. Tie sijoittuisi jyrkähköön rinteeseen ja alaosastaan kostealle soiselle alueelle. Tien rakentaminen muuttaisi rinteen ja alapuolisen suon hydrologiaa ja tilaa. Lajiesiintymien suojelemiseksi niille keskeisten elinympäristöjen ja niiden ominaisuuksien pitää säilyä. Jyrävänjärven itärannalla sijaitsevat tiet oli suurimmalta osin rakennettu jo ennen Kallioisen ranta-asemakaavan hyväksymistä vuonna 2003.

Metsähallitus on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen. Ojat on tiesuunnitelmassa merkitty kaivettavaksi suon kohdalle. Tien rakentaminen ei muuttaisi suoalueen hydrologiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

A on hakenut poikkeamista ranta-asemakaavan määräyksistä 640 metrin pituisen tien rakentamiseksi kaava-alueella sijaitsevalle lomarakennukselle.

Lomarakennus sijaitsee kaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk), jota koskee alueenosan merkintä (ra-3). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla olevissa rakennuksissa sallitaan vain ne toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Merkintää koskee myös määräys, jonka mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Suunniteltu tie kulkisi kaavassa yhteiskäyttöön osoitetun lähivirkistysalueen (VL/yk) kautta ja siten, että osa tien linjauksesta sijoittuu alueelle, jota koskee alueenosan merkintä (sl-u). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla on erityisiä ympäristöarvoja. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Asiassa on otettava kantaa siihen, onko kunta voinut myöntää haetun poikkeamisen niistä ranta-asemakaavan määräyksistä, jotka kieltävät tien ja uusien tieyhteyksien rakentamisen.

Poikkeamishakemuksen mukaan tien rakentamisessa hyödynnettäisiin alueella olevaa metsäkoneuraa, joka syntyi, kun alueelta korjattiin vuoden 2013 myrskyvahinkojen kaatamia puita.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa ja tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Jos jotakin aluetta on muun ohella maiseman, luonnonarvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Pykälän 3 momentin mukaan suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 3 momentin mukana ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Alueen maisemasta ja luonnonarvoista saatu selvitys

Kysymyksessä oleva lomarakennus sijaitsee Kuusamon kunnassa Ala-Juumajärven ja Jyrävänjärven välisen Pessanvaaran itäpuolella Jyrävänjärven rannalla. Pessanvaaran alue sijaitsee Oulangan kansallispuiston välittömässä läheisyydessä, ja sen halki kulkee luonto- ja ulkoilureitti Pieni Karhunkierros.

Asiakirjoissa olevan Pohjois-Pohjanmaan arvokkaiden kallioalueiden kartoitusta koskevan Suomen ympäristökeskuksen julkaisun mukaan (Suomen ympäristökeskus, Alueelliset ympäristöjulkaisut 203, Helsinki 2001) Pessanvaaran alue on osa Jyrävänkallioiden valtakunnallisesti erittäin arvokasta kallioaluetta, joka kuuluu biologiselta luokitukseltaan korkeimpaan arvoluokkaan (asteikolla 1–7). Alueella on harvinaisia reheviä kalkkivaikutteisia luontotyyppejä ja siellä esiintyy runsaasti uhanalaisia kasveja.

Alueella on voimassa 29.9.2003 hyväksytty Kallioisen ranta-asemakaava. Kaavaselostuksesta ilmenee, että alueen arvokkaimmiksi katsotut kasvillisuuskohteet on jätetty rakentamisen ulkopuolelle luonnontilaisiksi. Arvokkaat kohteet on otettu huomioon kaavamääräyksin. Uusien teiden ja reittien rakentamista on kaavamääräyksillä rajoitettu.

A on hankkinut tien rakentamista varten kasvillisuusselvityksen. Sweco Oy:n 25.8.2015 laatimassa selvityksessä on kartoitettu uhanalaisen kasvilajin himmeävillan esiintymistä suunnitellun tielinjauksen alueella. Selvitys on perustunut 9.7.2015 toteutettuun maastokäyntiin, minkä lisäksi lähtötietoina selvityksessä on käytetty peruskarttoja, ilmakuvia ja ympäristöhallinnon tietokantojen (OIVA, Hertta) tietoja. Selvityksen mukaan alueelta ei löytynyt himmeävillaa. Suunniteltu tielinjaus ylittää metsälain 10 §:n mukaisen erityisen tärkeisiin elinympäristöihin lukeutuvan lettosuon.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suunniteltu tielinjaus sijoittuu alueelle, joka on asiassa saadun selvityksen mukaan geologisesti ja biologisesti erittäin arvokas sekä lähes rakentamaton. Se, että alueella sijaitsee tien rakentamisessa hyödynnettävä metsäkoneura, ei metsäkoneuran tiestä poikkeaviin vaikutuksiin, rakenteisiin ja pysyvyyteen nähden tarkoita, että alueelle olisi jo muodostunut uusi tie.

Alueella voimassa olevassa Kallioisen ranta-asemakaavassa teiden rakentaminen on näiden luonnonarvojen vuoksi ehdottomin kaavamääräyksin kielletty niillä alueen osilla, joille puheena oleva tie on tarkoitus sijoittaa. Suunnitellun tien rakentaminen olisi kaavassa alueelle osoitetun maankäyttöratkaisun periaatteiden vastaista. Poikkeuksen myöntäminen tien rakentamiseen aiheuttaisi siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Kun otetaan huomioon, että suunnitellussa maankäyttöön liittyvässä hankkeessa on kysymys kaavamääräyksessä (sl-u) nimenomaisesti kielletystä uuden tieyhteyden rakentamisesta, kasvillisuustutkimuksen tekeminen, johon mainitussa kaavamääräyksessä maankäyttöön liittyvien toimenpiteiden osalta muutoin yleisesti viitataan, ei anna aihetta arvioida poikkeamisen edellytyksiä toisin.

A on valituksessaan vedonnut siihen, että Jyrävänjärven vastakkaisella itärannalla on rakennettu vapaa-ajan asunnoille kulkevia teitä luonnonarvoiltaan Pessanvaaran aluetta vastaaville paikoille. Asiassa saadun selvityksen mukaan Jyrävänjärven itärannan tiet on rakennettu pääosin ennen ranta-asemakaavan hyväksymistä ja ne on osoitettu ranta-asemakaavassa. Se seikka, että muualle kaava-alueelle on A:n poikkeamishakemukseen nähden erilaisissa olosuhteissa rakennettu teitä, ei merkitse sitä, että A:n poikkeamishakemuksen hylkääminen olisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaista.

Koska poikkeamisen myöntämiselle ei ole ollut oikeudellisia edellytyksiä, erityisen syyn olemassaolosta ei ole tarpeen lausua. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasiaratkaisun tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 20.12.2019