KHO:2020:2

Kunnallinen viranhaltija – Virantoimituksesta pidättäminen – Ajokielto – Erityinen kelpoisuusehto – Viranhoidon estyminen

Vuosikirjanumero: KHO:2020:2
Antopäivä: 17.1.2020
Taltionumero: 124
Diaarinumero: 4955/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:2

X:n kaupunki oli kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin nojalla pidättänyt palomies A:n virantoimituksesta, koska hänet oli määrätty määräaikaiseen ajokieltoon ja hänen virkansa hoitamisen edellytyksenä oli BC-luokan ajokortti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A oli määrätty määräaikaiseen ajokieltoon kuukaudeksi sen vuoksi, että hän oli saanut kahden vuoden aikana neljä rikesakkoa ylinopeudesta. Liikennerikkomukset olivat tapahtuneet vapaa-ajalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että silloin kun virantoimituksesta pidättämisen perusteena oli kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentti, olennaista oli sen arvioiminen, oliko viranhaltija kykeneväinen suorittamaan virkatehtäviään asianmukaisesti. Säännöstä koskevien esitöiden mukaisesti silloin kun viranhoidon esteenä oli määräaikainen ajokielto, asiassa oli arvioitava ajo-oikeuden merkitys viran hoitamiselle sekä työnantajan mahdollisuus tehdä työjärjestelyjä. Kysymys oli kokonaisarvioinnista, jossa oli huomioitava niin työnantajan velvollisuus turvata virkatehtävien häiriötön hoitaminen kuin myös viranhaltijan oikeusturva.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että esillä olleissa olosuhteissa kaupunki ei ollut voinut pidättää palomiestä virantoimituksesta hänelle määrätyn määräaikaisen ajokiellon johdosta viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin nojalla. Kun otettiin huomioon määräaikaisen ajokiellon pituus, ajokiellon määräämiseen johtaneet seikat, asiassa annettu selvitys palomiehen säännönmukaisista tehtävistä niihin kuuluvine ajovuoroineen sekä se, että työnantaja ei ollut osoittanut selvittäneensä työjärjestelyjen mahdollisuutta lyhytaikaisen ajokiellon ajaksi, A:n määräaikaista ajokieltoa ei voitu pitää sellaisena syynä, jonka vuoksi hän olisi ollut estynyt suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Sillä seikalla, että kaupunki oli asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi, ei ollut merkitystä asian arvioinnissa, sillä tämän erityisen kelpoisuusvaatimuksen väliaikaisen täyttymättä jäämisen ei voitu katsoa vaikuttavan A:n kykyyn toimia palomiehen tehtävissä siten, että hän olisi menettänyt virkakelpoisuutensa esillä olevan asian olosuhteissa.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 47 §

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.9.2018 nro 18/0582/3

Asian aikaisempi käsittely

Y:n pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 29.1.2018 (§ 15) pidättänyt palomies A:n virantoimituksesta 29.1.‒21.2.2018, koska hänet oli määrätty ajokieltoon ajaksi 21.1.‒21.2.2018 ja hänen virkansa hoitamisen edellytyksenä on BC-luokan ajokortti.

X:n kaupunginhallitus on 19.3.2018 (§ 129) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kyse, kumonnut pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset ja velvoittanut X:n kaupungin korvaaman A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pelastusjohtajan päätöksen lainmukaisuus

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 47 §:n 3 momentin mukaan muussa kuin säännöksen 1 ja 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa viranhaltija voidaan pidättää virantoimituksesta siksi ajaksi, kun viranhaltija ei voi hänestä johtuvasta syystä suorittaa asianmukaisesti virkatehtäviään.

Viranhaltijalain 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisen yleisistä perusteista säädetään perustuslaissa. Lisäksi virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Suhteellisuusperiaatetta koskeva säännös ja sen esityöt

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp, s. 55) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Hallituksen esityksessä on mainittu esimerkkinä periaatteen soveltamisesta se, että virasta vapauttamisen perusteen on suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla oltava kohtuullisessa suhteessa siihen seuraamukseen, mitä toimenpide virkamiehelle henkilökohtaisesti merkitsee.

Oikeudellinen arviointi

Y:n pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 29.1.2018 päättänyt pidättää palomiehenä toimivan A:n virantoimituksesta ajalla 29.1.–21.2.2018. A oli määrätty toistuvien liikennerikkomusten vuoksi ajokieltoon ajaksi 21.1.–21.2.2018. Kaupunki on katsonut A:n pidättämiselle virantoimituksesta olevan viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin mukainen peruste, koska palomiehen viran kelpoisuusvaatimuksena on BC-luokan ajo-oikeus eikä viran asianmukainen hoitaminen ole mahdollista ilman voimassa olevaa ajo-oikeutta. Kaupungin näkemyksen mukaan sillä ei ole tässä tapauksessa ollut velvollisuutta tehdä työskentelyn ilman ajo-oikeutta mahdollistavia työjärjestelyjä, koska viranhoidon asianmukainen hoitaminen oli estynyt viranhaltijasta itsestään johtuvasta syystä.

Kaupunginhallituksen lausunnon liitteenä toimitetusta viranhakuilmoituksesta ilmenee, että A:n hoitaman viran kelpoisuusvaatimuksena on voimassa oleva BC-luokan ajo-oikeus. Kyseisen kaupungin päättämän kelpoisuusvaatimuksen täyttyminen on viranhaltijalain 6 §:n 1 momentin mukaan ollut edellytys kyseiseen virkaan ottamiselle. Tästä seikasta sinänsä ei kuitenkaan vielä seuraa, että ajo-oikeuden väliaikainen menettäminen estäisi viranhaltijaa suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään, kun otetaan huomioon, ettei laissa tai asetuksessa ole säädetty palomiehen ammatin harjoittamisen edellyttävän voimassa olevaa ajo-oikeutta.

Viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin esitöiden (HE 196/2002 vp, s. 62) mukaan kyseinen säännös vastaa aikaisemmin voimassa olleen kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain (palvelussuhdeturvalaki) 20 §:n säännöstä. Palvelussuhdeturvalain 20 §:n esitöiden (HE 44/1996 vp, s. 22) mukaan virantoimituksesta pidättämisen mahdollistavia virkatehtävien suorittamisen esteitä voisivat olla esimerkiksi viranhaltijan pidättäminen, tutkintavankeus, virkakelpoisuuden menettäminen (esimerkiksi jos lääkäri menettää lääkärinoikeudet), työkyvyn heikentyminen sairauden vuoksi tai määräaikainen ajokielto, jos viran tehtäviin kuuluu olennaisena osana auton kuljettaminen eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta sopivaa työtä.

Edellä selostetusta lain esitöiden kannanotosta on pääteltävissä, että viranhaltijalain 47 §:n 3 momenttia on lähtökohtaisesti tarkoitettu sovellettavan ajokiellossa olevaan viranhaltijaan vain tilanteessa, jossa viranhaltijan työtehtäviä ei voida kohtuudella järjestellä niin, että hän voi suoriutua niistä ilman ajo-oikeutta. Tällaista tulkintaa tukee myös suhteellisuusperiaate.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, että palomiehille osuvien ajovuorojen määrä vaihtelee. Lisäksi lausunnon mukaan etenkin onnettomuustilanteissa palomies voi joutua esimiehen tilanneharkinnan nojalla ennalta suunnittelemattomasti siirtämään ajoneuvoja tai kuljettamaan pelastusajoneuvoa. Pelkästään nämä seikat eivät kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että pelastuslaitos olisi voinut tarjota A:lle ajokiellon ajaksi työtä, jossa ajo-oikeus ei olisi ollut välttämätön. Työnantajan kannanotoista on pääteltävissä, että mahdollisuutta työtehtävien uudelleenjärjestelyihin ei ole kunnolla selvitetty, koska työnantaja ei ole esillä olevassa tilanteessa katsonut olevansa siihen ylipäätään velvollinen.

Työnantajan asiassa esittämä selvitys ei edellä lausuttu huomioon ottaen riitä osoittamaan, että A olisi ajokiellon vuoksi ollut viranhaltijalain 47 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla estynyt hoitamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset on siten lainvastaisina kumottava.

Kun pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan edellä esitetyillä perusteilla, A:n muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Oikeudenkäyntikulut

A on vaatinut korvaukseksi oikeudenkäyntikuluistaan 2 170 euroa.

Kun pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan, X:n kaupunki on viranhaltijalain 53 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen A:n oikeudenkäyntikulut, joiden määrästä kaupungilla ei ole ollut huomautettavaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Tero Heiniluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A on velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

X:n kaupunki edellyttää palomiehen virkaan valittavalta henkilöltä pelastustoimiasetuksen (407/2011) 6 §:n mukaista kelpoisuutta, yleiskestävyyden ja lihaskunnon osalta kuntoluokkaa hyvä ja voimassa olevaa BC-luokan ajo-oikeutta. Viranhaltijan tulee täyttää nämä sekä asetuksessa säädetyt että työnantajan päättämät erityiset kelpoisuusehdot koko virkasuhteen ajan.

Hallinto-oikeuden johtopäätös siitä, että ajo-oikeuden väliaikainen menettäminen ei estäisi viranhaltijaa suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään, on virheellinen. Työnantaja on asettanut ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi ja viranhaltijan tulee täyttää kelpoisuusehdot koko virkasuhteen ajan. A on ajo-oikeuden menettämisen myötä menettänyt virkakelpoisuutensa eikä tässä tilanteessa ole merkitystä sillä, kuuluko viranhaltijan tehtäviin olennaisena osana auton kuljettaminen tai voidaanko hänelle järjestää muuta sopivaa työtä.

Työnantajalla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta tehdä sellaisia työaikajärjestelyjä, jotka mahdollistaisivat palomiehen työskentelyn ilman ajo-oikeutta, jos ajo-oikeuden menetys johtuu viranhaltijan rangaistavaksi säädetystä menettelystä.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu kaupungin valituksen hylkäämistä. Mikäli A:n vaatimusta ei hyväksytä, asiassa tulee järjestää suullinen käsittely tai palauttaa asia hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn järjestämiseksi. Y:n pelastuslaitos on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lyhytaikainen ajokielto ei olisi estänyt A:ta tekemästä työtään normaalisti. Virantoimituksesta pidättäminen oli suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Ajokortti ei ole lain mukaan viranhoidon edellytys. Käytännössä A:n työtehtävät sisälsivät vähäisessä määrin autolla ajamista. A:n työt olisi helposti voitu järjestää ajokiellon aikana ja lähiesimies oli siihen suostuvainen. Työnantajan viranhoidolle asettamat kelpoisuusvaatimukset ovat tarpeettoman tiukat eivätkä vastaa viranhoidon todellisia vaatimuksia.

X:n kaupunki on antanut vastaselityksen.

A on ilmoittanut, ettei hänellä ole lausuttavaa valittajan vastaselityksen johdosta. A:n oikeudenkäyntikulujen määrä on 680 euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. X:n kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 680 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko X:n kaupunki voinut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin nojalla pidättää palomies A:n virantoimituksesta siksi ajaksi, kun poliisi oli määrännyt hänet määräaikaiseen ajokieltoon.

Asiassa saadun selvityksen mukaan poliisi oli määrännyt palomies A:n määräaikaiseen ajokieltoon 22.1.‒21.2.2018 väliseksi ajaksi sen vuoksi, että A oli saanut kahden vuoden aikana neljä rikesakkoa ylinopeudesta. Liikennerikkomukset olivat tapahtuneet A:n vapaa-ajalla. Edelleen asiassa saadun selvityksen mukaan A:lla kuten muilla palomiehillä on keskimäärin seitsemän 24 tunnin työvuoroa kuukauden aikana. Palomiehille osuvien ajovuorojen määrä vaihtelee. A on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että virantoimituksesta pidättämistä koskevalle ajalle ei ollut vielä laadittu työvuoroja silloin kun virantoimituksesta pidättämisestä päätettiin, mitä X:n kaupunki ei ole kiistänyt.

X:n kaupunki on asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden A:n hoitaman viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 47 §:n 3 momentin mukaan muussa kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa viranhaltija voidaan pidättää virantoimituksesta siksi ajaksi, kun viranhaltija ei voi hänestä johtuvasta syystä suorittaa asianmukaisesti virkatehtäviään. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 196/2002 vp) mukaan kyseinen säännös vastaa aikaisemmin voimassa olleen kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain 20 §:n sisältöä. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 44/1996 vp) mukaan viran hoitamisen esteenä voivat olla muun ohella virkakelpoisuuden menettäminen (esimerkiksi jos lääkäri menettää lääkärinoikeudet) tai määräaikainen ajokielto, jos viran tehtäviin kuuluu olennaisena osana auton kuljettaminen eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta sopivaa työtä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin tarkoitus poikkeaa jossain määrin säännöksen 1 ja 2 momentissa tarkoitetuista tilanteista, joissa korostuu virantoimituksesta pidättämisen luonne väliaikaisena turvaamistoimenpiteenä julkisen intressin ja viranomaiseen kohdistuvan luottamuksen säilymisen turvaamiseksi. Silloin kun virantoimituksesta pidättämisen perusteena on säännöksen 3 momentti, olennaista on sen arvioiminen, onko viranhaltija kykeneväinen suorittamaan virkatehtäviään asianmukaisesti. Säännöstä koskevien esitöiden mukaisesti silloin kun viranhoidon esteenä on määräaikainen ajokielto, asiassa on arvioitava ajo-oikeuden merkitys viran hoitamiselle sekä työnantajan mahdollisuus tehdä työjärjestelyjä. Kysymys on kokonaisarvioinnista, jossa on otettava huomioon niin työnantajan velvollisuus turvata virkatehtävien häiriötön hoitaminen kuin myös viranhaltijan oikeusturva.

Kun otetaan huomioon A:lle määrätyn määräaikaisen ajokiellon pituus, ajokiellon määräämiseen johtaneet seikat, asiassa annettu selvitys palomiehen säännönmukaisista tehtävistä niihin kuuluvine ajovuoroineen sekä se, että A:n työnantaja ei ole osoittanut selvittäneensä työjärjestelyjen mahdollisuutta lyhytaikaisen ajokiellon ajaksi, A:n määräaikaista ajokieltoa ei voida pitää sellaisena syynä, jonka vuoksi hän olisi ollut estynyt suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa esillä olleissa olosuhteissa X:n kaupunki ei ole voinut pidättää palomies A:ta virantoimituksesta viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin nojalla. Sillä seikalla, että X:n kaupunki on asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi, ei ole merkitystä asian arvioinnissa, sillä tämän erityisen kelpoisuusvaatimuksen väliaikaisen täyttymättä jäämisen ei voida katsoa vaikuttaneen A:n kykyyn toimia palomiehen tehtävissä siten, että hän olisi menettänyt virkakelpoisuutensa nyt esillä olevan asian olosuhteissa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi X:n kaupunki on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 17.1.2020