KHO:2020:4

Asiakirjajulkisuus – Turvapaikanhakija – Suojelupoliisi – Suojelupoliisin turvapaikkahakemuksesta antaman lausunnon perusteluosio ja taustamateriaali – Valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskeva asiakirja – Asianosaisjulkisuus – Asianosaisen tiedonsaantioikeus – Menettelydirektiivi

Vuosikirjanumero: KHO:2020:4
Antopäivä: 20.1.2020
Taltionumero: 132
Diaarinumero: 2952/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:4

Suojelupoliisi oli antanut Maahanmuuttovirastolle lausunnon A:n turvapaikkahakemuksesta. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n hakemuksen. Asiassa oli kysymys siitä, oliko A:lla oikeus saada suojelupoliisilta tieto lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

Lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali olivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevia suojelupoliisin asiakirjoja. Asiakirjojen sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden ei voitu pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei olisi vaarantanut valtion turvallisuutta. Lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali olivat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja.

Nämä asiakirjat olivat olleet joko suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon osana (lausunnon perusteluosio) taikka sen perusteena (taustamateriaali) ja olivat näin ollen vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa A:n turvapaikka-asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Vaikka suojelupoliisi ei turvapaikka-asiassa ollut ollut päätöksen tekevän viranomaisen vaan lausunnon antajan asemassa, A:lla oli käsillä olevissa olosuhteissa katsottava turvapaikka-asian asianosaisen asemansa perusteella olleen julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu lähtökohtainen oikeus saada tieto näistä salassa pidettävistä asiakirjoista myös suojelupoliisilta.

Tiedon antaminen suojelupoliisin lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista olisi kuitenkin ollut niiden sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää valtion turvallisuuteen liittyvää yleistä etua. A:lla ei siten ollut julkisuuslaissa säädetyn perusteella oikeutta saada tietoa sanotuista asiakirjoista.

Suojelupoliisin lausunnon perusteluosion ja lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin ei voitu katsoa olevan menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijaneuvo. Menettelydirektiivin säännöksistä, ottaen erityisesti huomioon direktiivin 23 artiklan 1 kohta, ei myöskään johtunut, että turvapaikka-asian asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei voitaisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisella erittäin tärkeää yleistä etua koskevalla perusteella rajoittaa, edes sellaisessa tilanteessa, jossa asianosaisen puolesta asiakirjapyynnön oli esittänyt hänen oikeudellinen neuvonantajansa (asiamiehensä).

Suomen perustuslaki 12 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 22 § sekä 24 § 1 momentti 9 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) 1 artikla, 10 artikla 3 kohta d alakohta, 12 artikla 1 kohta d alakohta sekä 23 artikla 1 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.5.2018 nro 18/0293/5

Asian aikaisempi käsittely

A:n asiamies asianajaja B on 21.9.2017 pyytänyt saada suojelupoliisilta sen A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen johdosta Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon 19.7.2017, kaiken lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin sekä lausuntoon liittyvän suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välisen kirjeenvaihdon mukaan lukien sähköpostiviestit.

Suojelupoliisi on päätöksellään 2.10.2017 luovuttanut pyydetyt asiakirjat lukuun ottamatta lausunnon perusteluosiota ja lausunnon laatimisessa käytettyä taustamateriaalia, joiden osalta asiakirjapyyntö on hylätty.

Päätöksessä on perusteluosion osalta lausuttu muun ohella, että perusteluosio on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 ja 9 kohtien perusteella salassa pidettävä asiakirja, joka sisältää valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tietoa. Erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää asiakirjan ja sen perusteena olevien tietojen salassa pitämistä eikä asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella oikeutta saada tietoa asiakirjasta. Salassapidon periaate on vakiintunut oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 2007:49), jonka nojalla hallinto-oikeuden tulee hankkia asianosaisilta salattava aineisto sen arvioimiseksi, onko asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Päätöksessä on lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin osalta lausuttu muun ohella, että taustamateriaali on kaikilta osin salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 ja 9 kohtien perusteella. Erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää asiakirjan ja sen perusteena olevien tietojen salassa pitämistä, eikä asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella oikeutta saada tietoa asiakirjoista. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan asianosaisella ei ole tarkastusoikeutta suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Tietojen lainmukaisuuden ja oikeellisuuden tarkistus on mahdollista mainitun lain 45 §:n 2 momentin perusteella tietosuojavaltuutetun kautta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen suojelupoliisin päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

5) poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä;

9) suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyynnön kohteena ovat olleet suojelupoliisin lausunnon 19.7.2017 perusteluosa, lausunnon taustamateriaali sekä lausuntoon liittyvä suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välinen kirjeenvaihto. Päätöksen mukaan valittajalle on annettu suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välinen kirjeenvaihto kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeus on tutustunut tietopyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajalle on valituksenalaisella päätöksellä annettu kaikki Maahanmuuttoviraston ja suojelupoliisin väliseen yhteydenpitoon liittyvät asiakirjat. Asiassa on siten hallinto-oikeudessa kysymys suojelupoliisin lausunnon perusteluosan ja sen taustamateriaalin salassapidosta.

Valittaja on pyytänyt saada tiedon kysymyksessä olevista asiakirjoista kansainvälistä suojelua koskevaa muutoksenhakuaan varten. Valittaja on perustellut valitustaan muun ohella Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) säännöksillä sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevilla säännöksillä. Hallinto-oikeus toteaa, että menettelydirektiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Kun nyt kysymyksessä olevassa asiassa on ratkaistavana kysymys valittajan oikeudesta saada tieto viranomaisen asiakirjoista julkisuuslain nojalla, hallinto-oikeus toteaa, että tässä asiassa eivät tule sovellettaviksi menettelydirektiivin säännökset. Sillä seikalla, että valittaja pyytää tietoja muussa asiassa vireillä olevaa oikeudenkäyntiään varten, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa muutoin kuin valittajan mahdollisen asianosaisaseman osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että suojelupoliisin lausunnon perusteluosassa ja sen taustatiedoissa on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista suojelupoliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävistä asiakirjoista, jotka ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden. Kysymyksessä olevat asiakirjat koskevat myös valtion turvallisuuden ylläpitämistä, ja ne ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetty salassapito perustuu julkisuusolettamaan ja 9 kohdassa säädetty salassapito salassapito-olettamaan.

Hallinto-oikeus toteaa asiakirjoihin tutustuttuaan, että tietopyynnön kohteena olevissa asiakirjoissa on kysymys tiedoista, jotka suojelupoliisi on saanut eri lähteistä. Hallinto-oikeus katsoo, että tiedon antaminen niistä vaarantaisi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Asiakirjat ovat siten salassa pidettäviä.

Tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat olleet suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon perusteena ja ovat siten vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa valittajan asian käsittelyyn. Valittajaa on siten pidettävä julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että tiedon antaminen niistä olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua ja valituksenalaisessa päätöksessä tehdyille johtopäätöksille on ollut lainmukaiset perusteet. Valittajalla ei siten ole oikeutta tiedon saamiseen tietopyynnön kohteena olevista asiakirjoista enemmiltä osin kuin mitä hänelle on valituksenalaisella päätöksellä jo annettu. Ratkaisu ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevia säännöksiä.

Suojelupoliisin päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja suojelupoliisin päätökset kumotaan ja että A:lle annetaan tieto suojelupoliisin asiakirjoista pyynnön mukaisesti. Toissijaisesti on vaadittu, että tieto annetaan suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle 19.7.2017 antaman lausunnon perusteluosiosta.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys kansainvälistä suojelua koskevan asian ratkaisuun vaikuttaneiden suojelupoliisin asiakirjojen asianosaisjulkisuudesta ja sen rajoittamisen edellytyksistä.

Maahanmuuttovirasto on 8.9.2017 todennut A:lla olevan perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan Irakissa poliittisen mielipiteensä vuoksi, mutta ei ole myöntänyt hänelle turvapaikkaa ja pakolaisasemaa, koska viraston saamien tietojen perusteella olisi ollut perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiseen tekoon. Hänelle on tämän vuoksi myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 89 §:n perusteella. Maahanmuuttoviraston päätös perustuu täysin suojelupoliisin sille antamaan lausuntoon.

A on muutoksenhakua varten pyytänyt suojelupoliisilta asiakirjoja sen selvittämiseksi, mihin tosiseikkoihin tai väitettyihin tosiseikkoihin Maahanmuuttoviraston arvio on perustunut. Tiedon saanti asiakirjoista on ollut tarpeen, jotta A voisi puolustautua suojelupoliisin väitteitä vastaan ja osoittaa ne vääriksi. Asiakirjapyynnön tultua hylätyksi hän ei ole voinut näin tehdä.

A on valittanut turvapaikan ja pakolaisaseman hylkäämistä koskevasta päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen, jossa asian käsittely on kesken. Oikeussuojakeino ei kuitenkaan ole tehokas, ellei A:lla ole mahdollisuutta arvioida päätöksen perusteita. Kun Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään perusteluita ilmoittanut, A:n ainoa keino saada tieto päätöksen perusteena olleista seikoista on saada tiedot suojelupoliisilta. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti ei voi toteutua, ellei A:lle anneta tietoa suojelupoliisin asiakirjoista.

Maahanmuuttoviraston päätös ei täytä Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin eikä hallintolain 44 ja 45 §:n mukaisia vaatimuksia, koska päätöksen perusteluita ei ole ilmoitettu. Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 ja 13 artikla edellyttävät, että A:lla on oltava tehokkaat oikeussuojakeinot valittaessaan Maahanmuuttoviraston päätöksestä. A:n oikeudet eivät voi toteutua ilman tiedonsaantia suojelupoliisin asiakirjoista.

Suojelupoliisi on perustanut päätöksensä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuihin KHO 2007:47, 2007:48 ja 2007:49. Niiden mukaan suojelupoliisin suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudelle antamat kielteisen lausuntonsa perusteeksi esittämät tiedot ovat julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä asianosaiselta, vaikka ne muodostavat päätöksen ainoan perusteen. Toimivaltaisen tuomioistuimen on kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden omaksumaa tulkintaa on noudatettu kansalaisuuden ja oleskeluluvan myöntämistä koskevien asioiden käsittelyssä. Kysymys on ollut poikkeuksesta yleiseen lain turvaamaan asianosaisen oikeuteen saada tieto päätöksen perusteena olleista tosiseikoista, myös niistä, jotka perustuvat yleisöjulkisuuden ulkopuolelle jääviin tietoihin ja asiakirjoihin. Tapauksissa on ollut kysymys suojelupoliisin toiminnan ydinalueeseen kuuluvista asioista eli valtion turvallisuuteen sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantamiseen liittyvistä seikoista.

Nyt käsillä olevassa asiassa on kysymys asiakirjoista, jotka on laadittu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemiseksi, eli täysin toisenlaisesta asiasta kuin korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmin ratkaisemissa asioissa. Suojelupoliisi ei ole asemassa, jossa se voisi luotettavasti arvioida turvapaikanhakijan poissuljentaa pakolaisaseman myöntämisestä. Tähän nähden korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä todettua salassapitoa ei voida suoraan noudattaa tässä asiassa.

Turvapaikanhakijan tietyt menettelylliset oikeudet seuraavat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä (2013/32/EU) kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi).

Direktiivin 46 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi. Artiklan 3 kohdan mukaan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc -tutkimisen kaikilta osin mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa.

Korkein hallinto-oikeus on edellä viitatuissa päätöksissä arvioinut menettelyn laillisuuden Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta. Päätöksissä ei ole otettu eikä ole voitukaan ottaa kantaa siihen, millaiset oikeussuojakeinot on turvattava kansainvälistä suojelua koskevassa menettelyssä Euroopan unionin oikeuden mukaan. Tähän nähden näissä päätöksissä omaksuttua menettelyä ei voida soveltaa nyt käsillä olevassa asiassa.

Menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan hakijoilla ja heidän mahdollisilla 23 artiklan 1 kohdan mukaisilla oikeudellisilla tai muilla neuvonantajilla on oltava mahdollisuus tutustua 10 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin ja 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen asiantuntijoiden antamiin tietoihin, jos määrittävä viranomainen on ottanut kyseiset tiedot huomioon tehdessään heidän hakemuksestaan päätöksen. Viimeksi mainitun alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on mahdollisuus pyytää tarvittaessa neuvoa asiantuntijoilta tiettyihin aloihin, kuten lääketieteeseen, kulttuuri- ja uskontoasioihin, lapsiin tai sukupuolikysymyksiin liittyvissä kysymyksissä.

Suojelupoliisin lausunto on direktiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu Maahanmuuttovirastolle annettu neuvo, jota virasto on noudattanut. Tähän nähden A:lla on unionin oikeudesta seuraava oikeus saada tieto pyydetyistä asiakirjoista. Direktiivin määrittämä oikeus tiedonsaantiin on niin selvä ja yksiselitteinen, että direktiivillä on välitön oikeusvaikutus. Hallinto-oikeuden ja suojelupoliisin päätökset ovat lainvastaiset, koska A:lle ei ole annettu mahdollisuutta tutustua niihin tietoihin, joita direktiivi edellyttää.

Suojelupoliisi on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään, sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden perusratkaisu on ollut se, että kansainvälistä suojelua koskevia asioita koskeva menettelydirektiivi (2013/32/EU) ei tule noudatettavaksi vaan asiakirjan saamista koskeva asia ratkaistaan pelkästään kansallisen julkisuuslain säännösten perusteella. Tämä näkemys vastaa yleisesti noudatettua käytäntöä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2015:15 ja KHO 2017:157 on vahvistettu, että asianosaisen tarve saada viranomaiselta itseään koskevaa salassa pidettävää tietoa oikeudenkäynnin tarpeisiin ratkaistaan tarvittaessa editiomenettelyssä varsinaisen pääasian yhteydessä. Jos asia tulee ratkaistavaksi erillisen pyynnön perusteella, asia ratkaistaan julkisuuslain perusteella. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja hyvä hallinto toteutetaan pääasian yhteydessä, ei erillisessä asiakirjajulkisuusmenettelyssä.

Sama koskee myös päätöksen perusteluja. Jos valituksenalainen päätös on perusteluiden osalta puutteellinen, asia tulee korjata muutoksenhaun yhteydessä, ei missään rinnakkaisprosessissa.

Valituksessa halutaan laajentaa sitä julkisuutta, mikä suojelupoliisin päätöksessä viitatussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2007:49 on katsottu velvollisuudeksi toteuttaa valitusasiaa tuomioistuimessa käsiteltäessä. Ratkaisun myötä oikeusohjeeksi on muodostunut se, että tuomioistuimen ratkaisua ei voida perustaa pelkkään lausunnon kielteisyyteen, vaan syyt kielteiselle lausunnolle on selvitettävä ja niiden painoarvo ja oikeellisuus on arvioitava tuomioistuimessa. Ratkaisulla ei laajennettu asianosaisjulkisuutta, koska kielteiseen päätökseen johtaneet syyt on tarvittaessa käsiteltävä tuomioistuimessa asianosaisen läsnä olematta.

Kysymys siitä, onko A:lla oikeus saada pyytämänsä tieto itselleen, tulee ratkaista siinä oikeudenkäynnissä, johon hänellä on oikeus hakemalla muutosta Maahanmuuttoviraston kielteiseen päätökseen.

Valituksessa katsotaan, että turvapaikanhakijalla ja hänen asianajajallaan on menettelydirektiivin perusteella oltava mahdollisuus tutustua eräisiin direktiivin 10 artiklassa tarkoitettuihin tietoihin. Valituksessa lähdetään siitä, että nyt kysymyksessä oleva suojelupoliisin lausunnon perusteluosio ja sen tausta-aineisto olisivat direktiivissä tarkoitettua tietoa, johon turvapaikanhakijalla avustajineen olisi oikeus tutustua.

Valituksessa esitetty tulkinta direktiivistä ei ole oikea ja perusteltu. Suojelupoliisin viranomaisena toiselle viranomaiselle antama lausunto ei ole direktiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijan neuvo. Kysymys ei myöskään ole b alakohdassa tarkoitetusta niin sanotusta maatietoudesta.

Mainitun 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa esimerkinomaisesti mainitut neuvonantajat ovat tyypillisesti valtionhallinnon ulkopuolisia riippumattomia asiantuntijoita. Suojelupoliisin lausunto ei rinnastu lääkärinlausuntoon tai vaikkapa yliopiston professorin antamaan lausuntoon lähtömaan kulttuurista tai uskonnoista.

Samassa alakohdassa mainitaan joukko esimerkkejä neuvoista ja neuvonantajista, eikä mikään esimerkeistä vaikuta siltä, että siinä voisi olla kysymys salassa pidettävästä − eikä ainakaan asianosaiselta salassa pidettävästä − viranomaisen virkavastuulla antamasta lausunnosta. Esimerkkinä käytetty lääkärinlausunto voi toki sisältää yksityisen (suojelun hakijan) edun kannalta salassa pidettävää tietoa, mutta siinä on luonnollisesti kysymys eri asiasta kuin sellaisesta viranomaisen lausunnosta, joka yleisen edun vuoksi on pidettävä salassa nimenomaan hakijalta. Muut säännöksessä käytetyt esimerkit taas eivät koske ylipäätään hakijan henkilökohtaisia olosuhteita, vaan yleisemmin lähtömaan kulttuuria tai olosuhteita.

Asiassa tulee ottaa huomioon myös direktiivin 10 artiklan ilmeinen ratio. Se velvoittaa jäsenvaltiot säätämään tutkinnan suorittavien viranomaisten oikeudesta hankkia tietoa eri tahoilta asianmukaisen tutkinnan varmistamiseksi. Kysymys on näin ollen hakijan oikeutta turvaavasta säännöksestä.

Direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa rajoitetaan selväsanaisesti oikeusavustajan oikeutta saada tutustua päätöksen tausta-aineistoon. Artikla on tulkittavissa siten, ettei myöskään turvapaikanhakijalla itsellään ole oikeutta kyseisiin tietoihin, joita viranomaiset eivät voi esittää hänen avustajalleen. Artiklassa on kuvattu eurooppalaiseksi standardiksi muodostunut menettelytapa, jossa tuomioistuimen tehtävään kuuluu perehtyä tarvittaessa laajempaan aineistoon kuin mikä on asianosaisen itsensä saatavilla.

Valtion turvallisuuskysymyksiin erikoistuneena viranomaisena suojelupoliisi kiinnittää lausunnonantajana huomiota oman toimialansa ja lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta olennaisiin seikkoihin. Merkitystä on sellaisilla henkilön toimintaa ja taustoja koskevilla tiedoilla, joiden perusteella henkilön maahantulo tai maahan jääminen saattaisivat olla riskitekijöitä valtakunnan sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden kannalta. Lausuntojen perusteena olevat tiedot on voitu saada esimerkiksi oman operatiivisen tiedonhankinnan kautta, tietolähdetietona, muilta suomalaisilta viranomaisilta tai turvallisuus- ja tiedustelupalveluiden kansainvälisen yhteistyön puitteissa. Ottamatta kantaa siihen, millä tavalla nyt kysymyksessä olevan lausunnon perusteena olevat tiedot on saatu, voidaan todeta, että esimerkiksi arkaluonteiselta henkilölähteeltä saatujen tietojen paljastuminen asianosaiselle voisi mahdollistaa henkilölähteen tunnistamisen ja olisi siten omiaan saattamaan tämän hengen ja terveyden vaaraan. Ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta saatuja tietoja puolestaan koskee kansainväliseen vakiintuneeseen tapaoikeuteen perustuva käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä yhteistoiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä periaatetta. Kyvyttömyys sen noudattamiseen asettaisi suojelupoliisin aseman luotettuna kansainvälisenä yhteistyökumppanina kyseenalaiseksi vaarantaen samalla kokonaisuudessaan viraston tulevan tietojensaannin. Kansainvälisen yhteistyön puitteissa saatujen tietojen jatkuvasti kasvavasta merkityksestä johtuen tietojensaannin tyrehtyminen johtaisi suojelupoliisin toimintaedellytysten radikaaliin heikkenemiseen ja kansallisen turvallisuuden merkittävään vaarantumiseen.

Mikäli suojelupoliisin salaisiksi luokiteltuja ja sensitiivisiä tietoja ei voida suojata, suojelupoliisin edellytykset torjua terrorismia ja vakoilua sekä suojata valtion turvallisuutta heikkenevät lähes olemattomiin. Ulkomaalaislausuntojen taustatietojen asianosaisjulkisiksi tuleminen aiheuttaisi näin ollen sen, että suojelupoliisi joutuisi todennäköisesti lopettamaan lausuntojen antamisen kokonaisuudessaan.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeus on järjestänyt A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa suullisen käsittelyn 29.8.2018, jossa häntä on kuultu. Suojelupoliisia hallinto-oikeus on kuullut erikseen. Suullisessa käsittelyssä A:n vaatimus saada tietoonsa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2018:109 mukaisesti tiedot edes osasta suojelupoliisin esittämiä seikkoja on hylätty.

Suojelupoliisi lähtee siitä, että asianosaiselle ei suoda mahdollisuutta kuulemismenettelyssä kyseenalaistaa hänestä tehdyn arvion perusteena olevia tosiseikkoja. Lähtökohta on tämä siitä huolimatta, ettei Suomen kansalliseen lainsäädäntöön ole luotu menettelydirektiivin 23 artiklan edellyttämin tavoin menettelyitä sen takaamiseksi, että turvapaikanhakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan, jos poikkeuksellisesti rajoitetaan hänen oikeuttaan tutustua päätöksen perusteena oleviin asiakirjakansionsa tietoihin. Direktiivin edellyttämän lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset on tullut saattaa muun ohella 23 artiklan osalta voimaan viimeistään 20.7.2015.

A:lle on annettava oikeus tutustua niihin tietoihin, joihin hänen kansainvälistä suojelua koskeva päätöksensä on perustunut. Asianosaisjulkisuutta rajoittavia julkisuuslain 11 §:n 2 ja 3 momenttia on sovellettava direktiivin mukaisesti siten, että oikeutta tutustua 23 artiklassa tarkoitettuihin tietoihin ei rajoiteta. Lainkohtien sanamuodot eivät edellytä tulkintaa, jossa tiedonsaanti evätään kokonaan.

Huomionarvoista on, että direktiivissä nimenomaisesti edellytetään menettelyiden perusteeksi kansallista lainsäädäntöä. Menettely, jossa vain tuomioistuin selvittää ja saa valtion turvallisuuden vaarantumisen vuoksi salassa pidettävät tiedot ei perustu Suomessa lainsäädäntöön, vaan oikeuskäytäntöön. Vaikka salassapito sinällään perustetaankin julkisuuslain säännöksiin, lainsäädännössä ei ole menettelyä, jossa hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan, vaan toteutettava menettely on jätetty kussakin yksittäistapauksessa tuomioistuimen harkintaan. Oikeuskäytännössä menettely on toteutettu aina ja poikkeuksetta siten, ettei suojelupoliisin lausunnon perusteista anneta asianosaiselle mitään tietoja.

A:lla on menettelydirektiivin 23 artiklan perusteella selvä, täsmällinen ja ehdoton oikeus tutustua niihin asiakirjakansiossaan oleviin tietoihin, joiden perusteella päätös tehdään.

Suojelupoliisi on katsonut hallinto-oikeuden päätökseen viitaten, ettei menettelydirektiivi tulisi lainkaan sovellettavaksi tiedonsaantia koskevassa asiassa. Suojelupoliisin yleisenä linjana on, ettei asianosaisella tulisi olla minkäänlaista mahdollisuutta tutustua sen tekemän arvion perusteisiin taikka keinoja kyseenalaistaa lausunnon perusteita tai arvion perusteltavuutta ylipäätään. Demokraattisessa yhteiskunnassa asianosaisella on kuitenkin oltava lähtökohtainen oikeus tähän, vaikka häntä koskevan arvion tehneen viranomaisen tehtäviin kuuluisi valtion turvallisuudesta huolehtiminen. Tuomioistuimilla ei välttämättä ole keinoja suojelupoliisin antamien tietojen luotettavuuden arvioimiseen eikä niillä ole ainakaan mahdollisuutta harkita asianosaisen esittämää vastanäyttöä, kun tällaista vastanäyttöä ei voida esittää ilman tietoa siitä, mistä sitä pitäisi esittää.

Ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä asianosaisen tiedonsaantioikeudesta, joten voimassa olevan lainsäädännön perusteella ainoa mahdollinen keino tiedonsaannin toteutumiselle on julkisuuslain mukainen pyyntö saada asiakirja sen laatineelta viranomaiselta. Näin ollen menettelydirektiivin vaikutukset eivät sulkeudu pois siksi, ettei asiassa ole välittömästi kysymys kansainvälisestä suojelusta. Kysymys on niistä direktiivin 23 artiklassa tarkoitetuista kansallisen lainsäädännön menettelyistä, joilla hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan.

Asiassa on aito tarve ennakkoratkaisun saamiseen Euroopan unionin tuomioistuimelta, koska kysymys on menettelydirektiivin tulkinnasta. Tarve on merkittävä ottaen huomioon, että direktiivin 23 artikla on Suomessa implementoitu puutteellisesti.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden toimittaa häntä koskevassa kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa annettu Helsingin hallinto-oikeuden päätös korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

A on toimittanut Helsingin hallinto-oikeuden 7.2.2019 turvapaikkavalitusasiassa antaman päätöksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Merkitään, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on 25.10.2019 käynyt suojelupoliisin tiloissa perehtymässä suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman 19.7.2017 päivätyn lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaaliin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta.

Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat sekä asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) 1 artiklan mukaan mainitun direktiivin tarkoituksena on perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.

Menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävän viranomaisen kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista tekemät päätökset perustuvat hakemusten asianmukaiseen tutkintaan. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että
(- - -)
d) hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on mahdollisuus pyytää tarvittaessa neuvoa asiantuntijoilta tiettyihin aloihin, kuten lääketieteeseen, kulttuuri- ja uskontoasioihin, lapsiin tai sukupuolikysymyksiin liittyvissä kysymyksissä.

Menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava kaikkien III luvussa säädettyjen menettelyjen osalta, että kaikilla hakijoilla on seuraavat takeet:
(- - -)
d) hakijoilla ja heidän mahdollisilla 23 artiklan 1 kohdan mukaisilla oikeudellisilla tai muilla neuvonantajilla on oltava mahdollisuus tutustua 10 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin ja 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen asiantuntijoiden antamiin tietoihin, jos määrittävä viranomainen on ottanut kyseiset tiedot huomioon tehdessään heidän hakemuksestaan päätöksen;

(- - -).

Menettelydirektiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen lainsäädännön mukaisesti hyväksytyllä tai luvan saaneella oikeudellisella tai muulla neuvonantajalla, joka avustaa tai edustaa hakijaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, on oikeus tutustua niihin hakijan asiakirjakansiossa oleviin tietoihin, joiden perusteella päätös tehdään.

Saman 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa tästä silloin, kun tietojen tai lähteiden paljastaminen vaarantaisi kansallisen turvallisuuden, tiedot toimittaneiden järjestöjen tai henkilön tai henkilöiden turvallisuuden tai sen henkilön tai niiden henkilöiden turvallisuuden, jota tai joita tiedot koskevat, tai kun jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintaan liittyvät tutkinnalliset seikat tai jäsenvaltioiden kansainväliset suhteet vaarantuisivat. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on:

a) annettava V luvussa tarkoitetuille viranomaisille mahdollisuus tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin; ja

b) luotava kansalliseen lainsäädäntöön menettelyt sen takaamiseksi, että hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan.

Edellä olevan b alakohdan osalta jäsenvaltiot voivat erityisesti antaa oikeudellisen tai muun neuvonantajan, josta on tehty turvallisuusselvitys, tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin siltä osin kuin tiedot ovat hakemuksen tutkinnan tai kansainvälisen suojelun poistamista koskevan päätöksen tekemisen kannalta merkityksellisiä.

Menettelydirektiivin täytäntöönpanemiseksi Suomessa muutettiin ulkomaalaislakia. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 218/2014 vp) on tehty selkoa direktiivin edellyttämistä lainsäädäntömuutoksista. Merkittävimmät ehdotetuista muutoksista liittyivät hakijan kuulemiseen, haavoittuvassa asemassa oleviin hakijoihin, turvallisiin maihin, uusintahakemuksiin sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevaan hakemukseen. Monilta osin direktiivin vaatimukset eivät kuitenkaan hallituksen esityksen mukaan edellyttäneet lainsäädännön muuttamista. Menettelydirektiivin 23 artiklan 1 kohdan osalta hallituksen esityksessä todetaan muun ohella seuraavaa:

”Suomessa hallintotuomioistuimen tulee korkeimman hallinto-oikeuden antamien vuosikirjaratkaisujen (KHO 2007:47, 48 ja 49) sisältämien oikeusohjeiden mukaan itse hankkia asianosaisilta salassa pidettävä aineisto sen seikan arvioimiseksi, onko salaaminen ollut perusteltua ja onko päätös ollut lainmukainen. Kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei ole sinänsä katsottu olevan Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaista.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ratkaistavana olevassa asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa on kysymys siitä, onko valittajalla A:lla oikeus saada suojelupoliisilta tieto suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle A:n turvapaikkahakemuksesta antaman 19.7.2017 päivätyn lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

A on valituksessaan ilmoittanut ja asiakirjoista ilmenee muutoinkin, että hän on valittanut turvapaikkahakemuksensa hylkäämistä koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. A:n mukaan oikeudenmukainen oikeudenkäynti ei voi toteutua, ellei hänelle anneta tietoa kysymyksessä olevista suojelupoliisin asiakirjoista, joista ilmenevät tiedot ovat olleet ratkaisevassa asemassa Maahanmuuttoviraston päätöstä tehtäessä.

A:n esittämän osalta voidaan todeta, että asiakirjapyyntö on esitetty suojelupoliisille eikä oikeudenkäynnin yhteydessä tuomioistuimelle (hallinto-oikeudelle), jonka velvoitteisiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten turvaamisesta huolehtiminen kuuluu. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseen liittyen voidaan tässä yhteydessä puolestaan viitata siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2007:47−49) on todettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita. Edelleen korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2018:109) on todettu, että tuomioistuimen (hallinto-oikeuden) tehtävänä on tutkia, onko yksilön oikeuksien sekä yleisen edun eli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden välillä saavutettu oikeudenmukainen tasapaino. Mikäli asianosainen ei voi saada tietoa kaikesta oikeudenkäyntiaineistosta, tämän oikeuden rajoituksista aiheutuvaa haittaa asianosaiselle tulee pyrkiä lieventämään oikeudenkäynnissä.

Koska asiakirjapyyntö on esitetty suojelupoliisille eikä tuomioistuimelle, kysymyksessä olevien asiakirjojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on tutustunut suojelupoliisin tiloissa kysymyksessä oleviin asiakirjoihin eli suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaaliin. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan todeta, että lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevia suojelupoliisin asiakirjoja. Asiakirjojen sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden ei voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja.

Kun kysymyksessä olevat asiakirjat ovat jo julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettäviä, asiassa ei ole tarpeen arvioida niiden mahdollista salassa pidettävyyttä muiden julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaisten salassapitoperusteiden, kuten suojelupoliisin ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainitun momentin 5 kohdan, kannalta.

Kysymyksessä olevat asiakirjat ovat olleet joko suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon osana (lausunnon perusteluosio) taikka sen perusteena (taustamateriaali) ja ovat näin ollen vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa A:n turvapaikka-asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Vaikka suojelupoliisi ei turvapaikka-asiassa ole ollut päätöksen tekevän viranomaisen vaan lausunnon antajan asemassa, A:lla on käsillä olevissa olosuhteissa katsottava turvapaikka-asian asianosaisen asemansa perusteella olevan julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu lähtökohtainen oikeus saada tieto näistä salassa pidettävistä asiakirjoista myös suojelupoliisilta.

Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei kuitenkaan ole ehdoton vaan sen rajoituksista säädetään julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaalin tutustumisen perusteella voidaan todeta, että tiedon antaminen niistä olisi niiden sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden sanotun momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää valtion turvallisuuteen liittyvää yleistä etua. A:lla ei siten ole julkisuuslaissa säädetyn perusteella oikeutta saada tietoa lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

A on viitannut tiedonsaantioikeutensa tueksi lisäksi menettelydirektiivin 2013/32/EU säännöksiin. Menettelydirektiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosion ja lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin ei ensinnäkään voida katsoa olevan menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijaneuvo. Menettelydirektiivin säännöksistä, ottaen erityisesti huomioon direktiivin 23 artiklan 1 kohta, ei myöskään johdu, että turvapaikka-asian asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei voitaisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisella erittäin tärkeää yleistä etua koskevalla perusteella rajoittaa, edes sellaisessa tilanteessa, jossa asianosaisen puolesta asiakirjapyynnön hallintoviranomaiselle, tässä tapauksessa suojelupoliisille, on esittänyt hänen oikeudellinen neuvonantajansa (asiamiehensä).

Edellä lausutuilla perusteilla A:lla ei ole oikeutta saada suojelupoliisilta tietoa lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista. Asiakirjapyyntö on näin ollen voitu hylätä nyt kysymyksessä olevilta osin.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A:n valitus suojelupoliisin päätöksestä on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.1.2020