KHO:2020:6

Asiakirjajulkisuus – Salassa pidettävyys – Kunnan liiketoimintaa koskeva tieto – Yksityinen liikesalaisuus – Taloudellinen vahinko – Arvio kiinteistön markkina-arvosta

Vuosikirjanumero: KHO:2020:6
Antopäivä: 23.1.2020
Taltionumero: 184
Diaarinumero: 3880/1/18 ja 3938/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:6

Puolueeton arvioija oli laatinut kaupungin toimeksiannosta kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitetun arvion kaupungin omistaman kiinteistön rakennusoikeuden markkina-arvosta.

Arviokirjassa esitettyjen markkina-arvoarvioiden ja arvioinnin tarkkuutta koskevien tietojen perusteella kaupungin potentiaaliset neuvottelukumppanit olisivat saaneet käsityksen tulevia kiinteistönluovutuksia koskevasta kaupungin neuvotteluvarasta ja tavoitellusta luovutushinnasta. Kysymyksessä olevien tietojen antaminen olisi siten asettanut kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan ja olisi näin aiheuttanut kaupungille taloudellista vahinkoa. Tähän nähden arviokirjaan sisältyviä tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista ja arvioinnin tarkkuudesta oli pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä.

Samasta syystä myös eräitä arvioinnin perusteita koskevia tietoja oli pidettävä sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettävinä. Nämä tiedot olivat salassa pidettäviä myös arviokirjan laatineen yrityksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.

Suomen perustuslaki 12 §
Kuntalaki 130 § 1 ja 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 17 ja 20 kohta

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 17.7.2018 nro 18/0435/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 2.10.2017 pyytänyt saada Helsingin kaupungilta Länsisataman kaupunginosan tonttia 20828/8 koskevan arviokirjan.

Pyynnön kohteena on asiakirjojen mukaan ollut mainitussa kaupunginosassa Jätkäsaaren alueella sijaitsevaa tonttia 20828/1 koskeva 28.6.2016 päivätty arviokirja rakennusoikeuden markkina-arvosta. Catella Property Oy oli laatinut arviokirjan Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tonttiosaston toimeksiannosta.

Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikkö on päätöksellään 1.11.2017 luovuttanut edellä mainitun arviokirjan A:lle lukuun ottamatta salassa pidettäviksi katsomiaan tietoja, joilta osin tietopyyntö on hylätty. A:lle ei ole luovutettu arviokirjan sivulla 17 olevia tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista (AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä, AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä 10 vuoden vuokra-asuntovelvoitteella ja liikerakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä), tietoa arvioinnin tarkkuudesta eikä tietoa siitä, mitkä asiakirjat ovat arviokirjan liitteenä. A:lle ei ole myöskään luovutettu eräitä sivuilla 10−16 olevia arvioinnin perusteita koskevia tietoja.

Päätöksessä on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:ään, 10 §:ään ja 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtiin sekä lausuttu tietopyynnön hylkäämisen osalta perusteluina muun ohella seuraavaa:

Pyydetyssä asiakirjassa arvioidaan ulkopuolisen asiantuntijan toimesta muun muassa tontin arvoa ja alueen markkina-asemaa. Asiakirjaan sisältyy sekä yksityisiä että kaupungin liikesalaisuuksia, joiden ilmaiseminen olisi taloudellisesti vahingollista. Kaupungin neuvotteluaseman ja taloudellisten intressien turvaamiseksi kansliapäällikkö katsoo, että pyydettyä asiakirjaa on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan tarkoittamana kunnan liikesalaisuutena, kun otetaan huomioon asiakirjan tietosisältö, alueelta tulevaisuudessa tapahtuvat tonttiluovutukset sekä niihin todennäköisesti liittyvät hintaneuvottelut. Lisäksi tonttihintatietojen antamisella voi olla vaikutusta tontin varaajan halukkuuteen lopullisen tonttikaupan tekemiseksi, vaikka vaikutusta on vaikea arvioida. Pyydetty asiakirja sisältää lisäksi sellaisia yksityisen liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ole tarkoittanut yleisön tietoon, ja joiden antaminen aiheuttaisi toiminnan harjoittajalle taloudellista vahinkoa. Catella Property Oy:n kanssa on käyty läpi, miltä osin asiakirja voidaan luovuttaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksesta kumonnut Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöksen siltä osin kuin kansliapäällikkö on kieltäytynyt antamasta arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista sekä arvion tarkkuudesta, ja oikeuttanut valittajan saamaan nämä tiedot. Muilta osin valitus on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtien perusteella salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; ja

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

(- - -)

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.”

Hallituksen esityksessä on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun ”know-hown” suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus.

(- - -)

Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

(- - -)

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.”

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyyntö koskee arviolausuntoa, jonka Catella Property Oy on laatinut kaupungin pyynnöstä kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettua kiinteistön luovutusta varten. Asiakirja on luovutettu valittajalle lukuun ottamatta niitä osia, jotka kaupunki on katsonut salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtien perusteella. Salassa pidetyt osat koskevat pääasiallisesti arvion kohteena olevan kiinteistön arvioitua markkina-arvoa ja sen muodostumista.

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso. Säännöksen tarkoituksena on varmistua siitä, ettei kiinteistön luovutukseen tai vuokraukseen sisälly kiellettyä valtiontukea. Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 27.9.2017 § 326 oikeuttanut kaupunkiympäristölautakunnan myymään nyt kyseessä olevan tontin ilman kilpailutusta vapaarahoitteiseen sääntelemättömään vuokra- tai omistusasuntotuotantoon. Valtuuston päätöksestä käy ilmi kiinteistön myyntihinta 1 150 euroa/k-m2 sekä se, että esitetty hinta vastaa ulkopuolisen asiantuntijan laatiman arviolausunnon mukaista käypää markkina- ja myyntihintaa. Kun otetaan huomioon, että valittajan pyytämä asiakirja on laadittu kuntalain 130 §:n 2 momentissa säädettyä menettelyä varten, hallinto-oikeus katsoo, että arviolausuntoon sisältyvät arviot kiinteistön markkina-arvosta eli arviolausunnon lopputulos, sekä tieto arvion tarkkuudesta, jota on pidettävä osana arviolausunnon lopputulosta (arviokirjan s. 17), eivät ole salassa pidettäviä Catella Property Oy:n tai Helsingin kaupungin liikesalaisuuksia sen jälkeen, kun päätös tontin luovutuksesta on kunnassa tehty ja tieto luovutushinnasta on tullut julkiseksi.

Koska edellä mainitut tiedot ovat julkisia ja ne on mahdollista erottaa asiakirjan salassa pidettävistä osista, kansliapäällikön päätös kumotaan siltä osin kuin kyseiset tiedot on jätetty antamatta valittajalle. Valittaja oikeutetaan saamaan tiedot tämän päätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Pyydetyssä asiakirjassa on kiinteistön markkina-arvon arvioinnissa käytetty muun ohella asiakirjassa todettujen vertailukohteiden hinta- ja muita tietoja. Asiakirjaan sisältyy kuvausta siitä, minkälaisiin seikkoihin arvio kohteen markkina-arvosta perustuu ja minkälainen painoarvo eri tekijöille on markkina-arvon arvioinnissa annettu (Vertailukohteiden esittely, s. 10–11, Uusien asuntojen kauppahintahavainnot kohteen lähialueilla, s. 11, Arvioitavan kohteen kiinnostavuus ja myytävyys markkinoilla, s. 12, Arvion kohteen rakennusoikeuden arvoon vaikuttavat tekijät, s. 13–14, Skenaario I, s. 14–15 sekä Skenaario II, s. 15). Kaupunki ei ole luovuttanut näitä tietoja valittajalle. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut tiedot, jotka kuvaavat sitä, miten arvioinnin kohteena olevan kiinteistön markkina-arvoarvio on muodostettu, minkälaisia seikkoja arvioinnissa on otettu huomioon ja minkälainen painoarvo niille on annettu, ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä Catella Property Oy:n yrityskokemusta ilmaisevia tietoja.

Helsingin kaupunki on esittänyt, että sillä on arvion kohteen lähiympäristössä Jätkäsaaressa vielä lukuisia tontteja, jotka tullaan joko myymään tai vuokraamaan pitkäaikaisesti asuntotuotantokäyttöön. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä luetellut tiedot ovat merkityksellisiä muiden alueella myöhemmin myyntiin tai vuokrattavaksi tulevien kohteiden arvon määrittelyn kannalta ja että tietojen julkisuus vaikuttaisi kielteisesti kiinteistöjen luovutusehtoihin tulevaisuudessa. Kyseisiä tietoja on siten pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä kunnan liiketoimintaa koskevina tietoina, joiden julkisuus aiheuttaisi kunnalle taloudellista vahinkoa.

Valittaja ei ole esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella hänellä olisi oikeus saada edellä mainitut salassa pidettävät tiedot. Valitus on siten näiltä osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Riikka Valli-Jaakola ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Apollo-Rakenne Oy/A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätökset kumotaan siten, että pyydetty arviokirja luovutetaan kokonaisuudessaan.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetty ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Helsingin kaupunki on käyttänyt vaadittua arviokirjaa tontin myyntipäätöksen tukena. Päätöstä ei hinnan osalta ole perusteltu muuten kuin toteamalla, että myyntiä varten on hankittu arviokirja. Toisin sanoen arviokirja sisältää päätöksen perustelut ainakin hinnan osalta. Kun arviokirja on salattu, kaupunki ei ole julkaissut perusteluja päätökselleen. Perustelujen tulee hallintolain 45 §:n perusteella olla julkisia. Myös sopimus Euroopan unionin toiminnasta edellyttää päätösten perusteluilta tarkkuutta, joka poistaisi mahdollisen epäilyksen yhdenvertaisuusvaatimuksesta poikkeamisesta.

Jätkäsaaressa miltei 75 prosenttia tontinluovutuksista tehdään arviokirjoin. Tätä on vaikea ymmärtää, koska kysymys on erittäin halutusta asuinalueesta pääkaupungissa, jossa on pulaa rakennustonteista. Arviokirjaluovutuksilla mahdollistetaan tietyille toimijoille keskeisen, kriittisen resurssin eli tonttien saaminen ilman kilpailua. Juuri tämän tonttipulan aiheuttaman yhdenvertaisuusarvioinnin puitteissa myyntipäätösten perustelujen tulee olla ristiriidattomia ja avoimia, jotta yhdenvertaisuusarviointi on mahdollinen.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut korttelia 20801, tonttia 20070/1 ja tonttia 20828/1 koskevien arviokirjojen perusteella tehtyjen ja vapaasti luovutettujen tonttien hintojen epäsuhtaa, joka itsessään yhdessä vähäisten kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitettujen luovutusten kanssa osoittaa, että arviokirjamenettelyllä on rikottu rakennuttajien perustuslaillista ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaista yhdenvertaisuutta. Helsingin kaupunki on päätynyt soveltamaan arviokirjoja tilanteessa, jossa sen saamat tarjoukset ovat osoittaneet, että rakennuttajat ovat valmiita tarjoamaan vapaasti markkinoilla muodostuvalla hinnoittelumekanismilla hintoja, jotka selvästi poikkeavat arviokirjojen osoittamista tasoista.

Helsingin kaupunki on siirtynyt laajasti arviokirjaluovutuksiin vastoin kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaista pääsääntöä. Tilanteessa, jossa kaupunki saa rakennusmaasta jatkuvasti korkeita hintoja vapailla kaupoilla, ei ole perusteita suosia erittäin harvoja rakennuttajia osoittamalla näille tontteja toistuvasti alle vapaan markkinatason. Kysymys on markkinoiden läpinäkyvyydestä ja toisaalta julkisen toiminnan uskottavuudesta. Euroopan unionin kilpailulainsäädännön näkökulmasta kysymys on ”de minimis”-tukitason noudattamisesta ja yhdenvertaisuusvaatimuksesta. SRV ja SATO ovat hyötyneet suorista arviokirjaluovutuksista huomattavasti, eikä kumpikaan yhtiö osallistu vapaisiin luovutuskilpailuihin Jätkäsaaressa. Tämä osallistumattomuus tarkoittaa, että näillä kahdella rakennuttajalla on olemassa markkinamekanismin ohittava väylä tontteihin ja menettelyä suojataan salaamalla arviokirjat aiheetta, jolloin menettelyyn ei ole mahdollista tarkemmin syventyä.

Arviokirja on toimitettu kaupungille osana julkista päätöksenteon valmistelua. Sen ovat laatineet Catella Property Oy:n auktorisoidut arvioijat, jotka ovat toimessaan sidotut Keskuskauppakamarin valvomaan kiinteistöarviointitoimeen, jota ohjaavat hyvän kiinteistöarviointitavan lisäksi Kansainväliset arviointistandardit (International Valuation Standards).

Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksuttu tulkinta liikesalaisuudesta ei ole kestävä, koska arvioinnissa noudatettavien Kansainvälisten arviointistandardien mukaan arvo ei ole tosiasia vaan mielipide. Mielipide ei voi olla salassa pidettävä. Kun arviokirjassa tarkoitettu tontti on sittemmin myyty nimenomaisesti arviokirjan arvoa koskevalla argumentilla, on arvo ja erityisesti sen muotoutumiseen vaikuttavat seikat julkistettava. Asiassa on erityisesti otettava huomioon, että kaupunki on myyntipäätöksessään käsitellyt arvoa tosiseikkana, ei mielipiteenä. Siksi tämä arvo ja sen määräytymisperuste, eli tapa, jolla verrokkikohteita on käsitelty, tulee luovuttaa kokonaisuudessaan.

Jätkäsaaressa tontteja on luovutettu toistuvasti yhden toimijan, Catella Property Oy:n, laatimilla arviokirjoilla vain muutamalle valikoidulle toimijalle. Näin muodostuvien vapaisiin verrokkikauppoihin nähden alihintaisten luovutusten osalta arviokirjoissa ei voi olla salassa pidettävää tietoa, ellei sellaiseksi luokitella seikkoja, joilla perustellaan markkinatason alittavien hintojen soveltaminen.

Arvioiden syöttötiedot ovat olennaisia arvion sisällön ymmärtämiseksi. Nyt vaadittuun arviokirjaan ei oletettavasti ole sisällytetty kuin markkinoilla yleisesti tiedossa olevia kiinteistökauppoja, joiden osalta kaavatiedot ovat saatavissa helposti. Syöttötiedot muodostavat keskeisen osan niistä perusteluista, joilla arviokirjassa tarkoitettu tontti on sittemmin myyty.

Arviokirjan julkiseksi katsotusta osasta ei ole havaittavissa, mitkä seikat arviokirjasta voisivat olla Catella Property Oy:n liikesalaisuuden piirissä, eikä siinä ole tuotu selkeästi esiin, että se olisi miltään osin salassa pidettävä. Catella Property Oy:n on tullut julkisyhteisöille arviokirjoja laativana ymmärtää, että sen viranomaisille laatimat selvitykset ja arviot ovat julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti julkisia.

Arviokirjojen analyysit nojaavat julkisiin kiinteistöjen luovutuksia koskeviin lähtötietoihin. Arviokirjojen salaaminen merkitsee siis julkisen tiedon salaamista.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Catella Property Oy soveltaisi yrityskokemuksensa puitteissa tietoa toisella tavalla kuin joku muu toimija sen tekisi. Kysymys ei kuitenkaan ole yrityskokemuksesta, vaan esitetyn arvon perustelusta Kansainvälisten arviointistandardien puitteissa. Koko kiinteistöarviointijärjestelmän merkitys muodostuu epäselväksi, jos arviointia harjoittavat soveltaisivat tietoja toisistaan poikkeavasti.

Catella Property Oy käyttää kaikissa arviokirjoissaan korttelia 20801 koskevaa vuonna 2013 laadittua arviokirjaa Jätkäsaaren hinnoittelun indikaattorina. Vapaissa kaupoissa Jätkäsaaressa on kuitenkin saatu noin 100 prosenttia suuremmat keskihinnat, jolloin arvion ja sen lähtötietojen luotettavuus ja läpinäkyvyys korostuvat. On kestämätöntä, että selvästi alle vapaiden markkinahintojen menevät arviot sisältäisivät yrityskokemukseksi katsottavaa liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että arvion pohjana olevat syöttötiedot ja niiden arviointi ovat liikesalaisuuksia ja että niiden luovuttaminen voisi aiheuttaa vahinkoa tai muodostaa uhan yrityssalaisuudelle. Päätöksessä ei ole otettu lainkaan kantaa siihen, miksi tontteja luovutetaan harvoille ja valituille kategoriseen alihintaan vapaisiin myynteihin verrattuna.

Väitettyä vahingon yhteyttä asiakirjajulkisuuteen ei ole perusteltu millään tavoin. Vahinko voinee tässä kohden tarkoittaa vain rahassa mitattavaa vahinkoa, eli mahdollisesti jatkossa saatavan kauppahinnan pienentymistä. Väite vahingosta on kestämätön ottaen huomioon, että vapaissa kaupoissa on kerrosoikeusneliömetriä kohden saatu käytännössä kaksinkertainen hinta. Tosiasiassa arviokirjaluovutuksilla on aiheutettu vahinkoa kaupungille vapaisiin luovutuksiin nähden alhaisempina kauppahintoina.

Myyntimahdollisuuksien heikentyminen on niin ikään kestämätön väite ja päätelmä, koska markkinat ovat osoittaneet, että tonteille on kysyntää ja että kauppahinnat ovat juuri kysynnän johdosta korkeita.

2) Helsingin kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin tietojen luovuttamisvelvollisuus on ulotettu koskemaan arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysymys on erittäin merkittävästä Helsingin kaupungin neuvottelulliseen asemaan tonttiluovutuksissa vaikuttavasta ratkaisusta. Kaupunki luovuttaa vuosittain asuinrakennusoikeutta noin 120 000−280 000 k-m2 riippuen kaavoitustilanteesta ja asuntojen kysyntätilanteesta, minkä lisäksi elinkeinotoimintaan luovutetaan tontteja vuosittain noin 40 000 k-m2. Mahdollinen vahinko, joka syntyisi arviokirjassa esitettyjen tietojen saattamisesta kaupungin neuvottelukumppanien tietoon, on merkittävä.

Kaupungin näkemyksen mukaan tiedot markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta ovat verrannollisia julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä eriteltyihin valtion lainanottoa varten tehtyjen kehyspäätösten sisältämiin tietoihin, jotka olisivat salassa pidettäviä. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan vahinkolausekkeen edellytykset täyttyvät, kun näiden tietojen antaminen asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan. Neuvottelukumppaneiden selvitettävissä olisivat eivät ainoastaan aiempien kiinteistöluovutusten toteutuneet luovutushinnat, vaan myös aiempia luovutuksia koskevista arviokirjoista ilmenevät arviot luovutettavien kiinteistöjen markkina-arvosta sekä arvioiden tarkkuus. Neuvottelukumppanit saisivat sellaista perusteetonta etua julkisyhteisöön nähden, mitä eivät saisi, jos neuvottelukumppanina olisi yksityinen.

Kiinteistön myyntiä koskevissa neuvotteluissa kaupungin intressissä on saada luovutuksesta mahdollisimman hyvä hinta ottaen huomioon kaupungin tontinluovutukseen liittyvät asuntopoliittiset ja strategiset tavoitteet sekä toimijoiden yhdenvertainen kohtelu. Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt huomiota siihen, että vaikka myyntipäätöksessä on todettu myyntihinnan vastaavan arviolausunnon mukaista käypää markkina- ja myyntihintaa, ei päätöksen tällä toteamuksella tuoda esiin sitä, millaisella vaihteluvälillä hinnat olisivat edelleen arviolausunnon mukaisen käyvän markkina- ja myyntihinnan piirissä. Arviolausunnon lopputulos ei määrittele kiinteistön luovutushintaa, vaan se määritellään ostajan ja myyjän välisissä neuvotteluissa. Neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ei useimmiten ole juuri arviokirjan johtopäätöksessä esitetty markkina-arvoarvio, vaan ostajan ja myyjän neuvottelema hinta, joka kuitenkin on arviokirjan ja siinä määritellyn markkina-arvoarvion ja arviointitoleranssin puitteissa hyväksyttävä.

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaisen puolueettoman arvioitsijan lausuntoa käytetään kontrolloimaan sitä, ettei neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ole alihintainen ja ettei luovutukseen sisälly kiellettyä valtiontukea. Sen ei tulisi kuitenkaan heikentää kaupungin mahdollisuutta saada kiinteistönluovutuksistaan käypää markkinahintaa.

Vaikka vertailukohteiden kauppahinnat ja kaupan kohteen lopullinen hinta ovat julkista tietoa, ei niistä voida tehdä sellaisia johtopäätöksiä tai analyysia kaupungin neuvotteluvarasta tontinluovutusneuvotteluissa kuin arviointitoleranssia ja markkinahinta-arviota koskevista tiedoista voidaan. Mikäli tiedot arviointitoleranssista ja markkina-arvoarvioista olisivat kaupungin neuvottelukumppanin tiedossa, olisi tällä näiden tietojen pohjalta etulyöntiasema tonttineuvotteluissa ja kaupunki olisi neuvottelukumppaniaan heikommassa neuvotteluasemassa, mikä johtaisi matalampiin kauppahintoihin kaupungin tonttiluovutuksissa. Lisäksi on huomattava, että niissä tapauksissa, joissa arviokirjan mukainen arvio tontin arvosta olisi alle neuvotteluissa sovitun ja luovutuspäätöksen mukaisen hinnan, olisi arviokirjan lopputuloksen saattaminen julkiseksi omiaan heikentämään tontin varaajan halukkuutta suorittaa lopullista tonttikauppaa ja täten omiaan aiheuttamaan kaupungille vahinkoa.

Helsingin kaupunki on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Kaupunki on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n esittämillä näkemyksillä siitä, että arviokirja ja siinä esitetty arvio tai asiassa tehty myyntipäätös olisivat virheellisiä tai puutteellisia, ei ole merkitystä arviokirjan julkisuutta koskevassa asiassa. Väitteet myyntipäätöksen virheellisyydestä arvioidaan sitä koskevassa muutoksenhaussa, missä menettelyssä hallinto-oikeus on saanut arviokirjan nähtäväkseen kokonaisuudessaan.

Salassa pidettäviksi tiedoiksi arviokirjassa on katsottu vertailukohteiden tarkempi analyysi, arvion kohteen kiinnostavuus ja myytävyys markkinoilla sekä kohteen rakennusoikeuden arvoon vaikuttavat tekijät. Lisäksi salassa pidettäviksi on katsottu tiedot markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta.

Arvioitsijat ovat analyysissaan hyödyntäneet ammattitaitoaan ja kokemustaan kiinteistönarvioitsijoina. Vaikka arviokirja on laadittu kansainvälisiin standardeihin perustuvin menetelmin, ei se tarkoita, että arvioon ei sisältyisi tai voisi sisältyä arviokirjan laatijan tai kaupungin liikesalaisuuksia.

Kaupungin liikesalaisuutta koskevaa vahinkoedellytyslauseketta on arvioitava suhteessa kaupungin asemaan tonttiluovutuksia koskevissa neuvotteluissa. Salassa pidettäviksi arvioitujen tietojen antaminen vaikuttaisi haitallisesti kaupungin kiinteistöluovutuksia koskeviin sopimuksiin ja niitä koskeviin neuvotteluihin sekä asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan, mistä aiheutuisi kaupungille taloudellista vahinkoa.

Apollo-Rakenne Oy/A on Helsingin kaupungin valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että koska hinnan määräytymismekanismin tulee kilpailutilanteessa olla avoin, myös hinnan määritykseen käytettävien arviokirjojen tulee olla julkisia kokonaisuudessaan.

Osaksi selitystä on oheistettu asiassa dn:o 3572/3/18 korkeimmalle hallinto-oikeudelle annettu Apollo-Rakenne Oy:n 12.9.2018 päivätty vastaselitys liitteineen.

Catella Property Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Apollo-Rakenne Oy:n/A:n ja Helsingin kaupungin valituslupahakemusten ja valitusten sekä selitysten johdosta. Catella Property on ilmoittanut, että se ei anna selitystä.

Apollo-Rakenne Oy/A on toimittanut lisäselvityksen, jossa on vaadittu, että kaupunki tulee velvoittaa antamaan arviokirja täydellisenä.

Helsingin kaupunki on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n selityksen ja lisäselvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että väite siitä, että arviokirjojen tulisi olla kokonaisuudessaan julkisia, koska hinnan määräytymismekanismin tulisi olla avoin, on kestämätön. Arviokirjan salassa pidettäviksi arvioidut tiedot määrittävät ne vähimmäis- ja enimmäismyyntihinnat, joiden vaihteluvälin sisällä kiinteistö voidaan myydä siten, ettei myyntiin sisälly valtiontueksi katsottavaa kiinteistön alihintaisuutta. Näiden tietojen julkisuus heikentäisi kaupungin asemaa erityisesti kiinteistönluovutuksia koskevissa sopimusneuvotteluissa.

Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Helsingin kaupungin selityksen johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Catella Property Oy:lle on lähetetty tiedoksi Apollo-Rakenne Oy:n/A:n toimittama lisäselvitys ja Helsingin kaupungin antama vastaselitys.

Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle on lähetetty tiedoksi Helsingin kaupungin antama vastaselitys.

Apollo-Rakenne Oy/A on toimittanut lausuman, jossa on muun ohella esitetty, että jos osana viranomaisen päätöstä viitataan arviokirjaan, arviokirjan salaaminen merkitsee sitä, että perusteluja ei perusteluvelvollisuuden vastaisesti haluta tosiasiallisesti esittää. Salaamisintressi vaikuttaa kohdistuvan alihintaisiin luovutuksiin.

Helsingin kaupungille ja Catella Property Oy:lle on lähetetty tiedoksi Apollo-Rakenne Oy:n/A:n toimittama lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle sekä Helsingin kaupungille ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan Helsingin kaupungin valituksesta siltä osin kuin kaupungin valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut arviokirjan sivulla 17 olevat tiedot arvioinnin tarkkuudesta sekä tiedot arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista julkisiksi. Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätös tietopyynnön hylkäämisestä saatetaan sanotuilta osin voimaan.

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut arviokirjan sivuilla 10−15, oikeastaan sivuilla 10−16, olevat arvioinnin perusteita koskevat tiedot salassa pidettäviksi vastaavilta osin kuin kaupunginkanslian kansliapäällikkö.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaan kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; (621/1999)

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista; (621/1999)

(- - -).

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Salassapitoperuste ei ole kokonaan uusi. Voimassa olevassa laissa suojattavana etuna mainitaan valtion liiketoimi. Salassapitoperuste olisikin nykyistä osin laajempi. Tämä johtuu muun muassa siitä, että laki koskee myös valtion ja kuntien liikelaitoksia sekä rajoitetusti 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä. Salassapitotarvetta tällä perusteella lisää myös se, että sisäinen valmisteluaineisto tulisi julkiseksi päätöksenteon jälkeen.

Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

(- - -)

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.”

Hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Salassapitoperusteena 20 kohdassa on yksityisen liike- tai ammattisalaisuus sekä elinkeinonharjoittajan taloudellinen etu. Salassapitoperuste on jo voimassa olevassa oikeudessa.

Useissa nykyisissä salassapitosäännöksissä on säädetty salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen liike- tai ammattisalaisuuksista. Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Erityisesti ympäristönsuojeluun kuuluvissa säädöksissä on määritelty, minkälaisia tietoja on pidettävä julkisina, ja jotka siten välillisesti rajaavat liike- ja ammattisalaisuuden ulottuvuutta. Tällaisia säännöksiä sisältyy myös esitykseen otettuun ehdotukseen kemikaalilain (744/1989) muuttamisesta.

(- - -)

Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta. Salassapitovelvollisuus väistyisi kuitenkin silloin, kun kysymys on kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Siten salassa pidettäviä eivät ole elinkeinonharjoittajan toiminnan ympäristövaikutuksia koskevat tiedot taikka elinkeinonharjoittajan maksulaiminlyöntejä koskevat tiedot.

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.”

Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n tietopyyntö on koskenut Catella Property Oy:n Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tonttiosaston toimeksiannosta laatimaa Länsisataman kaupunginosassa Jätkäsaaressa sijaitsevan tontin 20828/1 rakennusoikeuden markkina-arvoa koskevaa 28.6.2016 päivättyä arviokirjaa. Kysymyksessä oleva arviokirja on kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettu puolueettoman arvioijan arvio kiinteistön markkina-arvosta.

Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikkö on luovuttanut arviokirjan A:lle lukuun ottamatta salassa pidettäviksi katsomiaan tietoja eli arviokirjan sivulla 17 olevia tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista (AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä, AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä 10 vuoden vuokra-asuntovelvoitteella ja liikerakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä), tietoa arvioinnin tarkkuudesta ja tietoa siitä, mitkä asiakirjat ovat arviokirjan liitteenä sekä eräitä sivuilla 10−16 olevia arvioinnin perusteita koskevia tietoja.

Helsingin hallinto-oikeus on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksesta kumonnut kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöksen siltä osin kuin tämä oli kieltäytynyt antamasta arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista sekä arvion tarkkuudesta ja oikeuttanut valittajan saamaan nämä tiedot. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen muilta osin.

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n ja Helsingin kaupungin valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee ratkaistavaksi, ovatko edellä kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöstä selostettaessa yksilöidyt arviokirjan sivuilla 10−17 olevat tiedot julkisia vai salassa pidettäviä lukuun ottamatta sivulla 17 olevaa mainintaa arviokirjan liitteistä, mihin Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksen ei sen perusteluissa esitettyyn nähden voida katsoa kohdistuvan. Korkein hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan tutustunut arviokirjaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva arviokirja on kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettu puolueettoman arvioijan arvio kiinteistön markkina-arvosta. Tämän arviointimenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että ilman tarjouskilpailua tapahtuviin kunnan omistamien kiinteistöjen luovutuksiin ei sisälly kiellettyä valtiontukea.

Helsingin kaupungin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän mukaan arviolausunnon lopputulos ei määrittele kiinteistön luovutushintaa, vaan se määritellään ostajan ja myyjän välisissä neuvotteluissa. Kaupunki on todennut, että neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ei useimmiten ole juuri arviokirjassa esitetty markkina-arvoarvio, vaan ostajan ja myyjän neuvottelema hinta, joka kuitenkin on arviokirjassa määritellyn markkina-arvoarvion ja arviointitoleranssin puitteissa hyväksyttävä. Vaikka arviokirjassa esitettyjen vertailukohteiden kauppahinnat ja kaupan kohteen lopullinen hinta ovat julkisia, niistä ei voida tehdä sellaisia johtopäätöksiä tai analyysia kaupungin neuvotteluvarasta kuin arviointitoleranssia ja markkina-arvoarvioita koskevista tiedoista. Edelleen kaupunki on esittänyt, että niissä tapauksissa, joissa arviokirjan mukainen arvio kiinteistön arvosta on neuvotteluissa sovitun hinnan alittava, olisi arvion lopputuloksen tuleminen julkiseksi omiaan heikentämään kiinteistön varaajan halukkuutta tehdä lopullinen kiinteistökauppa.

Edellä lausutun ja asiakirjoista ilmenevän perusteella voidaan arvioida, että kysymyksessä olevan kaltaisissa arviokirjoissa esitettyjen markkina-arvoarvioiden ja arvioinnin tarkkuutta koskevien tietojen perusteella kaupungin potentiaaliset neuvottelukumppanit saisivat käsityksen tule-via kiinteistönluovutuksia koskevasta kaupungin neuvotteluvarasta ja tavoitellusta luovutushinnasta. Siten kysymyksessä olevien tietojen antaminen asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan ja näin aiheuttaisi kaupungille taloudellista vahinkoa. Tähän nähden arviokirjaan sisältyviä tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista ja arvioinnin tarkkuudesta on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Helsingin kaupungin valituksesta kumottava siltä osin kuin arviokirjan sivulla 17 olevat tiedot arvioinnin tarkkuudesta sekä tiedot markkina-arvoarvioista on siinä katsottu julkisiksi. Kaupunginkanslian kansliapäällikön päätös tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava sanotuilta osin voimaan.

Nyt kysymyksessä olevassa arviokirjan julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa asiassa ei tule ratkaistavaksi, perustuvatko arviokirjassa esitetyt markkina-arvoarviot asianmukaiseen tarkasteluun tai onko arviokirjan kohteena olleen tontin luovuttamista koskeva päätös ollut lainmukainen. Mainituilla seikoilla ei myöskään ole merkitystä arviokirjan julkisuusarvioinnin kannalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksen johdosta ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 23.1.2020