KHO:2020:11

Työsuojeluvalvonta – Tilaajavastuulain soveltamisala – Tilaajan määritelmä – Vastaava ulkomailla toimiva yritys – Aluehallintoviraston tiedonsaantioikeus

Vuosikirjanumero: KHO:2020:11
Antopäivä: 7.2.2020
Taltionumero: 500
Diaarinumero: 2878/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:11

Tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan muun ohella kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen. Sanotun lainkohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan myös vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä. Ulkomaisen yhtiön oikeudellinen muoto (Aktiengesellschaft) vastasi kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua osakeyhtiötä. Näin ollen yhtiötä oli pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna tilaajana.

Sen selvittämiseksi, harjoittiko ulkomainen tilaajayhtiö Suomessa tilaajavastuulain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa, aluehallintovirasto oli voinut työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain nojalla velvoittaa yhtiön sakon uhalla toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiöllä on ollut vuokratyösopimus tai alihankintasopimus Suomessa tehtävästä työstä päätöksessä mainittuna aikana.

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (tilaajavastuulaki) 1 §, 2 §, 3 § 1 kohta ja 12 § 1 momentti

Kaupparekisterilaki 3 § 1 momentti 1 kohta

Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta 4 §, 14 § ja 15 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.5.2018 nro 18/0368/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on8.12.2016 tekemällään päätöksellä velvoittanut X AG -nimisen yhtiön (jäljempänä myös yhtiö) toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiö on solminut kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksia, jotka koskevat osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset). Päätöksen mukainen velvoite on tullut täyttää kahden viikon kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Velvoitteen tehosteeksi on asetettu 3 000 euron suuruinen uhkasakko.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan tältä osin tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (jäljempänä tilaajavastuulaki) 2 §:n 1 momentin, 3 §:n 1 ja 3 kohdan, 12 §:n 1 ja 2 momentin ja työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 15 §:n 1 ja 2 momentin ja hallintolain 6 §:n säännökset sekä tilaajavastuulain esitöitä (HE 114/2006 vp ja TyVM 10/2007 vp), perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittajan mukaan päätös on lainvastainen, koska aluehallintovirasto ei ole tehnyt ennen selvitysten pyytämistä valituskelpoista hallintopäätöstä siitä, onko valittajaa pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna vastaavana ulkomailla toimivana yrityksenä. Valittajan oikeussuoja on uhattuna, koska vaatimalla tilaajavastuulain tarkoittamia selvityksiä työsuojelun vastuualue on katsonut valittajan kuuluvan tilaajavastuulain soveltamisalaan ja määrännyt valittajan toimittamaan tilaajavastuulain perusteella luettelon yrityksen sopimuskumppaneista ja määrännyt velvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Valittaja ei toimi Suomessa alihankkijana eikä käytä omana alihankkijanaan ulkomaista yritystä tai ulkomaalaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa. Valittaja ei siten ole tilaajavastuulaissa tarkoitettu ulkomainen yritys. Valittajan mukaan hyvän hallinnon oikeussuojaperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että työsuojelun vastuualue olisi pyytänyt sopimuksista kertovia tietoja, eikä luetteloa sopimuksista. Valittaja on vedonnut myös luottamuksensuojaperiaatteeseen.

Valittaja on itävaltalainen kuljetusalan huolintayritys ja valittaja toimii Itävallassa. Itävallasta käsin valittaja tilaa yksittäisiä kuljetuspalveluja Suomessa toimivilta itsenäisiltä kuljetusalan yrityksiltä.

Työsuojelun vastuualueen tarkastaja oli pyytänyt selvityspyynnöillä valittajaa toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa valittaja on solminut sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksella, joka koskee Suomessa osittain tai kokonaan tehtävää työtä. Valittaja ei toimittanut pyydettyjä tietoja työsuojelun vastuualueen tarkastajalle. Työsuojelun vastuualue oli 27.10.2016 lähettämällään kuulemiskirjeellä varannut valittajalle tilaisuuden tulla kuulluksi työsuojelun vastuualueen aikomuksesta velvoittaa valittaja toimittamaan pyydetyt asiakirjat ennen uhkasakon asettamista. Työsuojelun vastuualue on valituksenalaisella päätöksellään 8.12.2016 velvoittanut valittajan toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa se on solminut sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksella, joka koskee osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset). Päätökseen on liitetty lainmukainen valitusosoitus ja valittaja on noudattanut sitä valittamalla hallinto-oikeuteen.

Asian arviointia

Tilaajavastuulain tarkoituksena on edistää yritysten välistä tasavertaista kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä luoda yrityksille ja julkisoikeudellisille yhteisöille edellytyksiä varmistaa, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa. Työsuojeluviranomaiset valvovat tilaajavastuulain noudattamista pyytämällä laissa mainittuja selvityksiä yrityksiltä ja saatujen selvitysten perusteella päätetään, onko yrityksen kohdalla syytä saattaa asia aluehallintoviraston käsiteltäväksi mahdollisen laiminlyöntimaksun määräämistä varten.

Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen tehtäviin kuuluu tilaajavastuulain 12 §:n mukaisesti lain noudattamisen valvonta ja tämän tehtävän suorittamiseksi tarkastajalla on oikeus pyytää tarvittava selvitys ilman eri päätöstä. Hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain selvittämisvelvollisuus ei edellytä, että asiassa on ensin tehty hallinnollinen päätös.

Työsuojelun vastuualue on päätöksessään viitannut tilaajavastuulain 3 §:ään ja todennut asianosaisen kertoman perusteella, että asianosaisen Suomessa tehdyn kuljetuspalvelun ostot ovat tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Sen selvittämiseksi, ovatko nämä alihankintasopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, asiassa on tarvittu sopimuksista tietoja, joita asianosainen ei ole antanut työsuojelun vastuualueelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös on velvoittava hallintopäätös ja asiassa on siten nyt tehty valituskelpoinen hallintopäätös. Kyseisellä hallintopäätöksellä ei ole määrätty valittajalle tilaajavastuulain mukaista laiminlyöntimaksua, vaan päätöksen tarkoituksena on ollut selvittää, onko valittaja solminut sellaisia sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankintana tai vuokratyösopimuksella, jotka ovat kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan. Vasta sopimuksista saatujen tietojen perusteella työsuojelun vastuualue voi ratkaista, onko tilaajalla ollut tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus sopimuskumppaniensa osalta.

Yritys X AG (= Aktiengesellschaft) on osakeyhtiömuotoinen yritys. Sitä voidaan siten pitää suomalaista elinkeinonharjoittajaa vastaavana yrityksenä, jota tarkoitetaan tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa elinkeinonharjoittajaa vastaavana ulkomailla toimivana yrityksenä.

Hallinto-oikeus katsoo lain esitöihin viitaten, että valittaja on tilaajavastuulain 3 §:n mukainen ulkomainen yritys. Tarkastaja on voinut pyytää yritykseltä tarvittavan tilaajavastuulain mukaisen selvityksen.

Hallinto-oikeus katsoo, että tilaajavastuulakia tulee soveltaa kuljetuksiin, jotka ajetaan Suomessa. Jos nämä kuljetukset on ajettu Suomessa, tilaajavastuulaki saattaa tulla sovellettavaksi tilaajan ja sen sopimuskumppanin välisen sopimuksen kohdalla. Lakia sovelletaan sopimuskohtaisesti. Valittajan esittämä selvitys ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä mainitun perusteella, että valittajayhtiön alihankintasopimusten osalta sillä on velvollisuus toimittaa työsuojelun vastuualueelle tiedot sopimuskumppaneistaan. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, voidaanko valittajan yksittäisiin sopimuksiin soveltaa tilaajavastuulakia. Sen selvittämiseksi, ovatko valittajan tekemät alihankintasopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, työsuojelun vastuualue on tarvinnut sopimuksista tietoja. Koska valittaja ei ole antanut tilaajavastuulain noudattamisen valvonnassa tarvittavia tietoja työsuojelun vastuualueelle, työsuojelun vastuualue on voinut velvoitteen tehosteeksi määrätä uhkasakon.

Hallinto-oikeus katsoo, että työsuojelun vastuualueen tarkastaja on pyytäessään valittajalta selvitysvelvollisuuteen liittyviä asiakirjoja ja tehostaakseen vaatimusta sakon uhalla, noudattanut tilaajavastuulain säädöksiä ja lain tarkoitusta. Päätös ei loukkaa hyvän hallinnon oikeussuojaperiaatteita.

Työsuojelun vastuualueen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Airi Helenius ja Maarit Alhonnoro, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X AG on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

X AG on itävaltalainen kuljetusalan yhtiö. Yhtiön ydintoiminta on täyskuormakuljetusten järjestäminen maanteitse ja yhdistetyssä liikenteessä koko Euroopassa, Venäjällä, Keski-Aasiassa, Lähi-idässä ja Pohjois-Afrikassa. Yhtiöllä ei ole mitään omia toimintoja Suomessa. Yhtiöllä ei ole toimipaikkaa Suomessa eikä yhtiö lähetä työntekijöitä Suomeen tai käytä vuokratyöntekijöitä Suomessa. Yhtiö antaa suomalaisille kuljetusalan yrityksille tapauskohtaisesti yksittäisiä toimeksiantoja Itävallasta käsin. Suomalaiset yritykset hakevat täyskuormat satamasta ja kuljettavat ne määränpäähänsä.

Asiassa on kysymys siitä, voiko mikä tahansa suomalaisen ja ulkomaalaisen yrityksen välinen toiminta muodostaa tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukaisen tilanteen, jossa ulkomailla toimiva ulkomaalainen yritys siirtyy tilaajavastuulain soveltamisalan piiriin. Asiassa on kysymys myös siitä, voidaanko tilaajavastuulain asettamia selvityksenantovelvoitteita soveltaa ulkomailla sijaitsevaan yritykseen ennen kuin on ratkaistu, kuuluuko tämä yritys ylipäänsä lain soveltamisalan piiriin. Aluehallintovirasto ei ole tehnyt hallintopäätöstä siitä, että yhtiö olisi tilaajavastuulaissa tarkoitettu "vastaava ulkomailla toimiva yritys". Lisäksi asiassa kysymys on siitä, että aluehallintoviraston asettama velvoite on liian suurpiirteinen ja epäsuhteessa sen tarkoitukseen nähden.

Yhtiö ei täytä tilaajavastuulain esitöiden määritelmää vastaavasta ulkomailla toimivasta yrityksestä. Hallituksen esityksestä selvästi ilmenee, että vastaavalla ulkomaisella yrityksellä tarkoitetaan vain ja ainoastaan tilannetta, jossa Suomessa toimiva ulkomainen alihankkija käyttää omana alihankkijanaan ulkomaalaista yritystä tai ulkomaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa. Tilaajavastuulaki ylipäänsäkin edellyttää, että ulkomainen yritys toimii Suomessa ja nimenomaan kaupparekisterivelvollisena elinkeinoharjoittajana tai ulkomaisena vastaavana yrityksenä. Suomessa toimimisen kriteeri ei täyty sillä, että Suomessa ja ulkomailla sijaitsevien yritysten välillä on alihankinta- tai muita sopimuksia. Myöskään se seikka, että itävaltalainen osakeyhtiö on vastaavanlainen yhtiömuoto kuin suomalainen osakeyhtiö, ei voi tarkoittaa sitä, että yhtiö tällä perusteella toimisi Suomessa. Suomessa toimiminen edellyttää enemmän kuin alihankintasopimusten olemassaoloa ja yhtiömuodon vastaavuutta.

Koska yhtiö ei toimi Suomessa alihankkijana eikä käytä omana alihankkijanaan ulkomaalaista yritystä tai ulkomaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa, yhtiö ei ole tilaajavastuulain tarkoittama tilaaja. Yhtiöllä ei siten ole tilaajavastuulakiin perustuvia velvoitteita.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukainen vastaava ulkomailla toimiva yritys. Tilaajavastuulaki ei edellytä, että ulkomaisen tilaajan tulisi olla Suomessa rekisteröintivelvollinen, jotta sitä pidettäisiin laissa tarkoitettuna tilaajana. Koska yhtiö vastaa yhtiömuodoltaan suomalaista osakeyhtiötä, yhtiö on kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettuun toimijaan rinnastettava ulkomainen yritys ja tilaajavastuulaissa tarkoitettu tilaaja.

Yhtiö on toiminut Suomessa ulkomaisena alihankkijana ja käyttänyt toimeksiantojen täyttämiseen omia alihankkijoitaan. Tilaajavastuulain esitöissä (HE 114/2006 vp) mainitulla Suomessa toimimisella tarkoitetaan sitä, että asianomainen teettää vuokratyö- tai alihankintasopimuksen perusteella työtä Suomessa. Yhtiön omaksuma tulkinta johtaisi sen sijaan siihen, ettei yhdenkään ulkomailta käsin toimivan yrityksen, joka sopii työn tekemisestä Suomessa, tarvitsisi noudattaa tilaajavastuulain selvitysvelvollisuutta. Tämä asettaisi suomalaiset ja ulkomaiset yritykset eriarvoiseen asemaan, eikä edistäisi lain tarkoituksen toteutumista.

Tilaajavastuulain 3 §:n 3 kohdassa ei edellytetä kirjallista eikä jatkuvaa sopimusta, vaan kysymys voi olla myös yksittäisistä toimeksiannoista. Toimeksiantoon sisältyy tietyn työtuloksen aikaansaaminen sekä tavallisesti myös vastike. Siten yhtiön Suomessa tehtyjä kuljetuksia koskevat toimeksiannot ovat mitä ilmeisimmin tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Sen selvittämiseksi, ovatko sopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, tarvitaan tietoja, joita yhtiö ei ole antanut. Valvonta- ja oikeuskäytäntö on vakiintunut siten, että tilaajavastuulaki tulee sovellettavaksi myös kansainvälisiin kuljetuksiin, jotka ajetaan kokonaan tai osittain Suomessa.

X AG on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei suorita tai teetä Suomessa kuljetus- tai muita töitä, joissa tarkoituksena on saattaa Suomessa jonkin palvelussuoritus luovutetuksi Suomessa oleville sopijapuolelle. Kysymys on yhtiön täysperävaunuista, jotka Suomessa toimiva sopimuskumppani hakee satamasta ja kuljettaa joko itse tai alihankintayritystä käyttäen määränpäähän. Yhtiön suoritus on suunnattu yksinomaan sen ulkomailla oleville asiakkaille. Aluehallintovirasto soveltaa siten tilaajavastuulakia lainsäätäjän tarkoitusta laajemmin ulkomaalaisiin yrityksiin ottamatta huomioon, että tilaajavastuulaki on Suomen kansallista lainsäädäntöä ja tarkoitettu soveltavaksi vain Suomessa. Aluehallintoviraston toimivaltuuksiin ei kuulu ulkomaalaisten yritysten valvominen siltä osin kuin ulkomaalaiset yritykset eivät toimi Suomessa.

Yhtiön tekemät alihankintasopimukset eivät myöskään ole tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Yhtiön omistamat tai vuokraamat täysperävaunut eivät ole tilaajan Suomessa olevia työtiloja tai työkohteita eikä niitä voida sellaisiksi mitenkään tulkita. Vetoautot, joilla yhtiön täysperävaunuja kuljetetaan Suomessa, ovat sopimuskumppaneiden tai heidän alihankkijoidensa ajoneuvoja.

Hallituksen esityksessä käytetylle ilmaisulle "Suomessa toimiminen" on annettava sen yleiskielen mukainen merkitys, jolloin se voi tarkoittaa ainoastaan toimimista fyysisesti Suomessa. Perusoikeuksia rajoittavia säännöksiä ei voida tulkita laajentavasti. Lisäksi aluehallintoviraston omaksuma tulkinta on palveluiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden vastaista ja loukkaa siten sisämarkkinoita koskevia Euroopan unionin säännöksiä. Näin ollen unionin tuomioistuimelta tulisi pyytää ennakkoratkaisua ainakin siinä tapauksessa, jos katsottaisiin vaatimuksen tilaajan fyysisestä toimimisesta Suomessa olevan epäselvä.

Yhtiön vastaselitys on annettu tiedoksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin kysymys on siitä, onko aluehallintovirasto voinut tilaajavastuulain nojalla velvoittaa yhtiön sakon uhalla toimittamaan pyytämänsä tiedot.

1. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Valituslupahakemus hylätään muilta osin eli yhtiön esittämien menettelyyn kohdistuvien valitusperusteiden osalta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden soveltamista koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

2. Pääasiaratkaisu

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki)1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yritysten välistä tasavertaista kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä luoda yrityksille ja julkisoikeudellisille yhteisöille edellytyksiä varmistaa, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan tilaajaan:

1) joka Suomessa käyttää vuokrattua työntekijää; taikka

2) jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan kaupparekisterilain (129/1979) 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen sekä valtiota, kuntaa, kuntayhtymää, Ahvenanmaan maakuntaa, Ahvenanmaan maakunnan kuntaa tai kuntayhtymää, seurakuntaa, seurakuntayhtymää, muuta uskonnollista yhdyskuntaa ja muuta julkisoikeudellista oikeushenkilöä sekä vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä.

Tilaajavastuulain 12 §:n mukaan 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaiset valvovat mainitun lain noudattamista siten kuin työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa (44/2006) säädetään, jollei tilaajavastuulaista muuta johdu.

Kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan perusilmoituksen on velvollinen tekemään muun muassa osakeyhtiö.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan työsuojeluviranomaisella ja tarkastajalla on valvonnan toteuttamiseksi ja valvonnan edellyttämässä laajuudessa oikeus saada työnantajalta nähtäväkseen asiakirjat, jotka tämän on työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvien säännösten mukaan tehtävä tai säilytettävä ja saada muu selvitys asioista, jotka tämän on työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvien säännösten mukaan tehtävä, säilytettävä tai pidettävä hallussaan muulla tavoin kuin kirjallisesti, sekä 8 kohdan mukaan saada työnantajalta valvontaa varten muitakin tarpeellisia tietoja sekä jäljennöksiä tässä pykälässä mainituista asiakirjoista.

Lain 14 §:n 2 momentin mukaan, jos tarkastaja havaitsee, että toimintaohjeen tai kehotuksen antaminen ei ilmeisesti johda säännösten vastaisen olotilan korjaamiseen tai poistamiseen taikka asia ei siedä viivytystä, tarkastaja voi saattaa asian työsuojeluviranomaisen käsiteltäväksi toimintaohjetta tai kehotusta antamatta.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomainen voi velvoittaa työnantajan korjaamaan tai poistamaan säännösten vastaisen olotilan asettamassaan määräajassa. Määräaikaa asetettaessa on otettava huomioon aiemmin kehotuksessa asetettu määräaika.

Saman pykälän 2 momentin mukaan työsuojeluviranomainen voi määrätä 1 momentissa tarkoitetussa päätöksessä asetetun velvollisuuden tehosteeksi uhkasakon tai teettämis- tai keskeyttämisuhan siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

2.2. Asiassa saatu selvitys

X AG on itävaltalainen kuljetusalan yhtiö. Yhtiö järjestää täyskuormakuljetuksia maanteitse ja yhdistetyssä liikenteessä muun muassa Euroopassa. Yhtiö antaa suomalaisille kuljetusalan yrityksille tapauskohtaisesti yksittäisiä toimeksiantoja Itävallasta käsin. Suomalaiset yritykset hakevat täyskuormat satamasta ja kuljettavat ne määränpäähänsä.

Työsuojelutarkastajan tietoon on tullut, että eräät nimeltä mainitut suomalaiset yritykset ovat suorittaneet kuljetuspalveluja X AG:n toimeksiannosta Suomeen laivarahtina saapuneiden perävaunujen kuljettamiseksi määränpäähänsä. Työsuojelutarkastaja on 18.5.2016 pyytänyt yhtiöltä luetteloa yrityksistä, joiden kanssa yhtiöllä on ollut vuokratyösopimus tai alihankintasopimus Suomessa tehtävästä työstä ajalla 1.5.2015–1.5.2016. Yhtiö ei ole toimittanut luetteloa katsoen, ettei tilaajavastuulaki velvoita sitä. Yhtiö on pyytänyt asiasta valituskelpoista päätöstä.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 8.12.2016 tekemällään päätöksellä velvoittanut X AG:n toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiö on solminut kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksia, jotka koskevat osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset) ja asettanut päätöksensä tehosteeksi sakon uhan.

2.3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana, onko aluehallintovirasto voinut sakon uhalla velvoittaa X AG:n toimittamaan edellä mainitun luettelon. Tämän vuoksi on ratkaistava, onko yhtiötä pidettävä tilaajavastuulaissa tarkoitettuna tilaajana.

Tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan määritelmän mukaan tilaajalla tarkoitetaan muun ohella kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen. Sanotusta lainkohdasta käy ilmi, että tilaajalla tarkoitetaan myös vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä.

X AG on Itävallassa rekisteröity yhtiö. Tämän ulkomaisen yhtiön muoto (Aktiengesellschaft) vastaa tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa viitattua ja kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua osakeyhtiötä. Näin ollen yhtiötä on pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna tilaajana.

Tilaajavastuulain soveltaminen edellyttää, että tilaaja harjoittaa Suomessa jotain lain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa. Tilaajavastuulain 12 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaiset valvovat tilaajavastuulain noudattamista siten kuin työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa säädetään. Viimeksi mainitun lain mukainen viranomaisen tiedonsaantioikeus on laaja. Laissa tiedonsaantioikeutta ei ole rajoitettu kohdistumaan vain sellaisiin tilaajan määritelmän täyttäviin yrityksiin, joiden tiedetään harjoittavan Suomessa jotain tilaajavastuulain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa, vaan laissa tarkoitettuja tietoja voidaan pyytää myös sen selvittämiseksi, kuuluuko tilaajan toiminta tilaajavastuulain soveltamisalaan. Kun lisäksi otetaan huomioon, että työsuojelutarkastajan tietoon oli tullut, että eräät suomalaiset yritykset ovat suorittaneet kuljetuspalveluja yhtiölle ja yhtiön kuulumista tilaajavastuulain soveltamisalaan on siten pidettävä mahdollisena, aluehallintovirasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa velvoittaessaan yhtiön sakon uhalla toimittamaan sen pyytämät tiedot.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Sen perusteella, mitä yhtiö on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta kuin edellä ratkaistuilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

 
Julkaistu 7.2.2020