KHO:2020:14

Ympäristölupa – Polttonesteiden jakeluasema – Tärkeä pohjavesialue – Pohjaveden pilaamiskielto – Pilaantumisriskin arviointikriteerit – Kohdekohtainen riskinarvio – Pohjaveden virtaussuunnat – Hulevesien hallinta – Orsivesi

Vuosikirjanumero: KHO:2020:14
Antopäivä: 13.2.2020
Taltionumero: 592
Diaarinumero: 2507/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:14

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli myöntänyt ympäristöluvan polttonesteiden jakeluasemalle, joka sijaitsi I luokan pohjavesialueella pohjaveden muodostumisalueella. Hallinto-oikeus oli kumonnut päätöksen ja hylännyt lupahakemuksen. Asiassa oli kysymys siitä, oliko luvanhakija esittänyt lupa-asiassa sellaista selvitystä, jonka perusteella pohjaveden pilaantumisriski oli katsottava niin pieneksi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset jakeluasematoiminnalle olivat olemassa.

Arvioitaessa pohjavesialueelle sijoitettavasta jakeluasemasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisriskiä oli kiinnitettävä huomiota jakeluaseman teknisiin suojaustoimenpiteisiin ja niitä koskevaan riskinarviointiin, jakeluaseman sijaintipaikkaan, pohjavesialueen hydrogeologisiin ja muihin olosuhteisiin sekä jakeluasematoiminnan luonteeseen.

Lupahakemuksessa esitetty selvitys, johon sisältyi myös jakeluaseman kohdekohtainen riskinarvio, oli sinänsä kattava ja sen perusteella voitiin arvioida pohjaveden pilaantumisriskin pienentyvän. Jakeluaseman alueen hulevesien hallinnasta esitettyä selvitystä ei kuitenkaan voitu pitää pohjaveden pilaantumisriskin kannalta riittävänä ottaen erityisesti huomioon, että kyse oli 24 tuntia vuorokaudessa toimivasta kylmäasemasta. Myös pohjaveden virtaussuuntien osalta esitetty selvitys oli jäänyt jossain määrin yleiselle tasolle, jolloin mahdollisessa onnettomuustilanteessa oli vaikea arvioida, mitä vedenottamoita mahdollinen vuotovahinko voisi uhata. Pilaantumisriskin arvioinnin kannalta puutteena voitiin pitää myös sitä, ettei noin 1–5 metrin syvyydellä maanpinnasta muodostuvan orsiveden pilaantumisriskiä ollut arvioitu kohdekohtaisessa riskinarviossa tai muissakaan selvityksissä. Orsivettä oli pohjaveden pilaamiskiellon kannalta arvioitava kuten muutakin pohjavettä.

Hakija oli toimittanut kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle uuden lupahakemuksen, joka sisälsi osittain uutta selvitystä. Nyt ilmenneiden lupahakemuksen puutteiden merkitys voitiin arvioida uuden lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 11 §, 17 § 1 momentti, 20 § 1 kohta, 48 § 2 momentti, 49 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 26.4.2019 nro 19/0161/3

Asian aikaisempi käsittely

Hangon ympäristölautakunta on päätöksellään 12.12.2017 (28.11.2017 § 208) myöntänyt Neste Markkinointi Oy:lle ympäristöluvan Hangossa osoitteessa Hemming Elfvingin tie 5 harjoitettavaan polttonesteiden jakelutoimintaan. Lupaan on liitetty päätöksestä tarkemmin ilmenevät lupamääräykset 1–32.

Samalla ympäristölautakunta on myöntänyt luvan hakijalle luvan aloittaa hakemuksen mukainen toiminta lupapäätöksen mukaisesti mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta sen jälkeen, kun luvan saaja on asettanut 5 000 euron suuruisen vakuuden.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hangon ympäristöyhdistys ry:n valituksesta kumonnut Hangon ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt lupahakemuksen.

Perustelut

Sovellettuja oikeusohjeita

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun muassa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa, 3) 16 - 18 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski, 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle, 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta, 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus sekä 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Toiminnan laatu ja sijainti

Hakemuksen mukaan kyse on olemassa olevasta raskaan ajoneuvokaluston polttonesteiden jakeluasematoiminnasta, jota on harjoitettu Hangossa osoitteessa Hemming Elfvingin tie 5 vuodesta 1989 alkaen. Polttonesteiden jakelutoiminta on aloitettu 1970-luvun lopulla. Ympäristölautakunta on myöntänyt 10.6.2003 toiminnalle määräaikaisen, 31.12.2012 asti voimassa olleen ympäristöluvan. Edelleen ympäristölautakunta on myöntänyt 22.5.2013 toiminnalle uuden määräaikaisen, 31.12.2017 asti voimassa olleen ympäristöluvan.

Jakeluaseman alue on vuonna 1973 hyväksytyssä asemakaavassa osoitettu yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi. Kantakaupungin yleiskaavassa alue on osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi, joka sijaitsee pohjavesialueella (T/pv). Alueella rakentamista saattavat rajoittaa vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaiset pohjaveden muuttamis- ja pilaamiskiellot.

Lupahakemuksen mukaan jakeluasema on raskaalle ajoneuvokalustolle tarkoitettu miehittämätön automaattiasema ja se toimii 24 tuntia vuorokaudessa. Polttonesteitä varastoidaan jakeluasemalla 2-vaippaisessa varastosäiliössä, joka on suuruudeltaan 60 m3. Säiliö on jaettu väliseinillä kolmeen osastoon, jotka ovat suuruudeltaan 30 m3, 20 m3 ja 10 m3. Säiliö on varustettu elektronisella varastovalvontajärjestelmällä ja ylitäytönestimillä. Täyttöputket on asennettu tiiviiseen pidätyskaivoon. Täyttöpaikan alle on rakennettu tiivistysrakenteet, jotka on tehty tiiviistä, paksuudeltaan 90 millimetriä olevasta asfaltista ja paksuudeltaan yksi millimetriä olevasta HDPE-tiivistysmuovikalvosta. Jakeluasema on uusittu täysin vuonna 2003, jolloin jakeluasemarakenteet on tehty standardin SFS 3352 4. painoksen mukaisesti. Lisäksi asema täyttää kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/1998 mukaiset määräykset.

Jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeällä Hanko-nimisellä I luokan pohjavesialueella keskellä pohjaveden muodostumisaluetta. Lähin vedenottamo on Hopearannan vedenottamo, joka sijaitsee asiakirjojen mukaan noin 800 metrin etäisyydellä jakeluasemasta luoteeseen. Lisäksi alueen eteläpuolella sijaitsee kaksi vedenottamoa. Pohjaveden pinta on aseman kohdalla arviolta noin 12 metrin syvyydellä maan pinnasta. Pohjaveden pintamittausten perusteella pohjaveden virtaussuunta on todennäköisesti etelän suuntaan. Maaperän laatu aseman kohdalla on pääosin vettä hyvin läpäisevää hiekkaa, hiekkamoreenia ja soraa. Noin 1–5 metrin syvyydessä oleva savi/silttikerros muodostaa todennäköisesti orsivettä, jonka arvioitu virtaussuunta on kohti itää. Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelman vuosiksi 2016–2021 mukaan Hangon pohjavesialueen kemiallinen tila on luokiteltu huonoksi johtuen pohjaveden kohonneista öljy- ja liuotinainepitoisuuksista.

Luvan myöntämisen edellytykset

Hakemuksessa on kyse toiminnassa olevasta polttonesteiden jakeluasemasta, jolla ei ole tällä hetkellä voimassa olevaa ympäristölupaa. Toiminta on kuitenkin jatkunut aloittamisluvan turvin. Ympäristönsuojelulain kannalta asiassa on kyse uudesta luvasta. Ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti. Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n 3 kohta, ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus on aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä eikä ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut sekä vakiintunut oikeuskäytäntö huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois. Luvan hakija ei ole esittänyt tällaisia poikkeuksellisia perusteita.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pohjaveden pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Ympäristönsuojelulain 49 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset eivät siten ole täyttyneet. Näin ollen lautakunnan päätös on ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentti huomioon ottaen kumottava ja luvan hakijan hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, joka on myös esittelyt asian, Petri Forma ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Neste Markkinointi Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä. Neste Markkinointi Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Toissijaisesti se on vaatinut, että asia palautetaan Hangon ympäristönsuojeluviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi samalla määräten, että toimintaa voidaan jatkaa, kunnes palautetussa asiassa on annettu lainvoimainen ratkaisu.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja on lupahakemuksensa yhteydessä ja lupaprosessin aikana toimittanut lupaviranomaiselle riittävät selvitykset siitä, että pohjaveden pilaantumisen riski on todettu merkityksettömäksi. Ympäristöministeriön uusi ohjeistus (niin sanottu JAPO-kirje elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille 22.2.2017) painottaa tapauskohtaista harkintaa ja kohdekohtaista riskinarviointia, minkä tueksi valittaja on laatinut tarvittavat kohdekohtaiset selvitykset. Hangon ympäristölupaviranomainen on katsonut nämä selvitykset ja ympäristöluvan lupamääräykset riittäviksi keinoiksi ehkäistä sekä pohjaveden pilaantumista että sen vaaraa, minkä perusteella toiminnalle on voitu myöntää haettu ympäristölupa. Vaasan hallinto-oikeuden yleisluonteinen perustelu ei ole riittävän yksityiskohtainen asianosaisen oikeusturvan toteutumisen varmistamiseksi.

Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006) osoittaa, että pohjaveden pilaamiskielto ei kaikissa tilanteissa kokonaan kiellä toiminnasta aiheutuvien haitta-aineiden päästämistä pohjaveteen. Asetuksen 4 a §:n mukaan kielto ei koske aineen vähäisen määrän päästämistä pohjaveteen, kunhan päästöstä ei aiheudu pohjaveden laadun heikkenemistä.

Valittajan lupahakemusta varten toimittamat selvitykset ovat olleet sekä öljyalan teettämiä yleisiä selvityksiä jakeluasemien suojausrakenteiden toimivuudesta että nyt kyseessä olevaa jakeluasemaa koskevia kohdekohtaisia selvityksiä. Kohdekohtaisissa selvityksissä on huomioitu jakeluaseman suojausrakenteet, mahdolliset riskit ja alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet. Maanpäällisten polttoainesäiliöiden ja jakelulaitteiden suojaukset vastaavat pääosin uusimman jakeluasemastandardin vaatimuksia pohjavesialueella lukuun ottamatta bentoniittia ja huokosilmaputkituksia. Pitkäaikainen pohjaveden laadunseuranta on osoittanut, että toiminnalla ei ole ollut vaikutuksia pohjaveden laatuun.

Hyvin pienen todennäköisyyden, modernin laitteiston ja valvontajärjestelmien vuoksi pohjaveden pilaantumisen riski standardin mukaan rakennetulla polttonesteen jakeluasemalla on todettu Esko Rossi Oy:n riskinarvioissa merkityksettömäksi. Suojatulla alueella tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voi kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun edes erittäin epätodennäköisessä vahinkotapahtumassa. Ympäristölupaviranomainen on tullut luvan myöntäessään samaan lopputulokseen ja todennut selvitysten olevan riittäviä, minkä perusteella valittajalle on voitu ja on tullut ympäristölupa myöntää.

Lisäksi jakeluasematoiminnan jatkamiselle on olemassa poikkeukselliset perusteet. Jakeluasema sijaitsee Hangon satamaliikenteen pääliikenneväylän, valtatien 25, vieressä hieman ennen saapumista Hangon kaupunkialueelle. Muita yksinomaan raskaan liikenteen polttoainehuoltoa palvelevia jakeluasemia ei Hangossa ole. Hangon ympäristölautakunta on lupapäätöksessä todennut, että raskaalle liikenteelle tarkoitetun jakeluaseman tulisi sijaita logistisesti järkevässä paikassa. Hangon kantakaupungin yleiskaavassa koko kantakaupungin keski- ja itäpuolinen alue on merkitty merkinnällä tärkeä tai vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue. Näin ollen jakeluasemaa ei ole mahdollista siirtää pois pohjavesialueelta siirtämättä sitä huomattavan kauas yhdyskuntarakenteesta. Tällöin asema ei enää sijaitsisi logistisesti järkevässä paikassa. Kyseisen tien kasvavat liikennemäärät ja satamatoiminta huomioon ottaen polttonesteen jakeluaseman tarve kyseisellä paikalla on erityisen merkittävä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, ettei asiakirjojen perusteella ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko suojaustoimenpiteet riittävän tehokkaita ehkäisemään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia pohjavesialueelle. Hallinto-oikeus on ratkaissut asian antamatta hakijalle tilaisuutta esittää hallinto-oikeuden tarpeelliseksi katsomaa lisäselvitystä. Olemassa olevan toiminnan osalta asian palauttamatta jättäminen ja tarpeellisen lisäselvityksen yksilöimättä jättäminen voi johtaa toiminnanharjoittajan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen ja se loukkaa hakijan oikeusturvaa. Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 ja 3 momentit huomioon ottaen hallinto-oikeuden olisi tullut palauttaa asia lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi sen sijaan, että se on hylännyt lupahakemuksen. Lupa-asiaa ei voi ratkaista hakijan vahingoksi selvitysvelvollisuuden laiminlyönnin perusteella ainakaan varaamatta hakijalle mahdollisuutta täydentää hakemusta ja laatia tarvittaessa tarkempia selvityksiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Neste Markkinointi Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko yhtiö esittänyt asiassa sellaista selvitystä, jonka johdosta pohjaveden pilaantumisriski on niin pieni, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset jakeluasematoiminnalle ovat ympäristönsuojelulain (527/2014) 49 §:n mukaisesti olemassa.

Asiassa on myös ratkaistavana, olisiko hallinto-oikeuden tullut ympäristönsuojelulain 40 §:n nojalla yksilöidä lupahakemuksen puutteet tarkemmin ja palauttaa asia niiden selvittämiseksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun muassa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa, 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski, 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle, 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta, 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus sekä 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa. Jos myöhemmin asiaa käsiteltäessä ilmenee tarve pyytää hakijalta uusia, asian ratkaisemiseksi tarpeellisia selvityksiä, tätä koskevassa pyynnössä on pykälän 3 momentin mukaan yksilöitävä, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä ja millä perusteella niiden esittäminen on tarpeen.

Toiminnan laatu ja sijainti

Kyse on olemassa olevasta raskaan ajoneuvokaluston polttonesteiden jakeluasematoiminnasta Hangossa osoitteessa Hemming Elfvingin tie 5. Kyseistä jakeluasematoimintaa on harjoitettu kiinteistöllä vuodesta 1989 ja polttonesteiden jakelutoiminta on aloitettu kiinteistöllä 1970-luvun lopulla. Toimintaa on jatkettu määräaikaisilla ympäristöluvilla, joista jälkimmäinen on ollut voimassa 31.12.2017 asti.

Jakeluaseman alue on vuonna 1973 hyväksytyssä asemakaavassa osoitettu yhdistettyjen teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi. Kantakaupungin yleiskaavassa alue on osoitettu teollisuus- ja varastoalueeksi, joka sijaitsee pohjavesialueella (T/pv). Kaavamerkinnän mukaan alueella rakentamista saattavat rajoittaa vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaiset pohjaveden muuttamis- ja pilaamiskiellot.

Jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeällä Hanko-nimisellä I luokan pohjavesialueella keskellä pohjaveden muodostumisaluetta. Lähin vedenottamo on Hopearannan vedenottamo, joka sijaitsee noin 800 metrin etäisyydellä jakeluasemasta luoteeseen. Lisäksi alueen eteläpuolella sijaitsee kaksi vedenottamoa. Pohjaveden pinta on aseman kohdalla arviolta noin 12 metrin syvyydellä maanpinnasta. Pohjaveden pintamittausten perusteella pohjaveden virtaussuunta on todennäköisesti etelän suuntaan. Maaperän laatu aseman kohdalla on pääosin vettä hyvin läpäisevää hiekkaa, hiekkamoreenia ja soraa. Noin 1–5 metrin syvyydessä oleva savi/silttikerros muodostaa todennäköisesti orsivettä, jonka arvioitu virtaussuunta on kohti itää.

Uudenmaan vesienhoidon vuosiksi 2016–2021 laaditun toimenpideohjelman mukaan Hangon pohjavesialueen kemiallinen tila on luokiteltu huonoksi johtuen pohjaveden kohonneista öljy- ja liuotinainepitoisuuksista.

Kyse on dieselin ja moottoripolttoöljyn jakeluasemasta. Asema on miehittämätön ja toimii 24 tuntia vuorokaudessa. Polttonesteitä varastoidaan maanpäällisessä kaksoisvaippaisessa varastosäiliössä, joka on suuruudeltaan 60 m3. Säiliö on varustettu elektronisella varastovalvontajärjestelmällä ja ylitäytönestimillä. Täyttöputket on asennettu tiiviiseen pidätyskaivoon.

Yhdistetyn jakelualueen ja täyttöpaikan sekä maanpäällisen säiliön alapuolella olevan rakenteen päällysteenä on 200 millimetrin paksuinen betonilaatta, jonka reunoille tehdään asfaltista korotus. Betonilaatan alapuolella on tiivis 90 millimetrin paksuinen asfaltti. Täyttöpaikan alla on yhden millimetrin paksuinen HDPE-tiivistysmuovikalvo, joka on viemäröity öljynerottimen kautta jätevesiviemäriin.

Jakelualueen ja täyttöpaikan hulevedet johdetaan hiekanerotuskaivon öljynerottimeen, jonka jälkeen vedet menevät pumppaamon kautta jätevesiviemäriin. Jakelualuetta ja täyttöpaikkaa ympäröivän liikennealueen hulevedet viemäröidään erilliseen umpisäiliöön, koska alueella ei ole hulevesiverkostoa. Umpisäiliöön kertyvät vedet käsitellään niiden laadun edellyttämällä tavalla. Puhtaat hulevedet voidaan pumpata tienvarsiojaan.

Riskinarviona suojausratkaisujen toimivuudesta valittaja on esittänyt Esko Rossi Oy:n 20.1.2014 päivätyn selvityksen "Riskinarvio pohjavesialueelle sijoittuville jakeluasemille esitetyn erityisrakennemallin toimivuudesta". HDPE-kalvon pitkäaikaiskestävyydestä on toimitettu Tampereen teknillisen yliopiston (Rakennustekniikan laitos / Maa- ja pohjarakenteet) Minna Leppäsen 13.1.2016 päivätty lausunto. Valittaja on myös esittänyt Esko Rossi Oy:n 20.3.2017 päivätyn kohdekohtaisen riskinarvion kyseessä olevan jakeluaseman pohjavesivaikutuksista. Kohdekohtaisen riskinarvion johtopäätöksissä on todettu, että monipuolisten suojausjärjestelmien, päästöjen havaittavuuden, alueen olosuhteiden ja hyvien torjuntamahdollisuuksien takia jakeluaseman toimintaan liittyvä pohjaveden pilaantumisen riski on merkityksetön, eikä jakeluaseman toiminta aiheuttaisi merkityksellistä pohjaveden pilaantumisriskiä Hangon pohjavesialueella edes erittäin etätodennäköisessä vahinkotapauksessa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ympäristöluvan myöntämisen edellytysten selvitysvelvollisuus

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin nojalla luvan hakijan vastuulla on esittää tarvittava selvitys, jonka perusteella voidaan mainitun lain 48 §:n mukaisesti arvioida, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset lain 49 §:n mukaisesti olemassa ja minkälaisia määräyksiä mahdollisessa lupapäätöksessä on tarpeen asettaa. Ympäristönsuojelulain 40 §:n mukainen hakemuksen täydennyttämisvelvollisuus koskee ensisijaisesti hakemuksen käsittelyä lupaviranomaisessa. Vaikka muutoksenhakutuomioistuimetkin voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista, luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten olemassaolo.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset

Polttoaineiden jakeluaseman sijoittaminen pohjavesialueelle edellyttää aina tapauskohtaista oikeusharkintaa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei yksiselitteisesti ilmene, mihin konkreettisiin tosiseikkoihin hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa kumota Hangon ympäristölautakunnan myöntämä ympäristölupa Neste Markkinointi Oy:lle. Hallinto-oikeus ei ole arvioinut muun ohella hakijan esittämän kohdekohtaisen riskinarvion merkitystä asiassa.

Arvioitaessa pohjavesialueelle sijoitettavasta jakeluasemasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisriskiä on kiinnitettävä huomiota jakeluaseman teknisiin suojaustoimenpiteisiin ja niitä koskevaan riskinarviointiin, jakeluaseman sijaintipaikkaan, pohjavesialueen hydrogeologisiin ja muihin olosuhteisiin sekä jakeluasematoiminnan luonteeseen.

Kyse on jakeluaseman sijoittumisesta I luokan pohjavesialueelle keskelle pohjaveden muodostumisaluetta. Alueella on useita vedenottamoita. Hangon maantieteellinen sijainti on haasteellinen vedensaannin kannalta, ja alueella on todettu pohjaveden pilaantumista aiemminkin. Jakeluaseman maaperä on nestettä hyvin läpäisevää. Pohjaveden virtaussuuntia koskevissa tiedoissa on jakeluaseman alueella epävarmuutta, jolloin esimerkiksi onnettomuustilanteessa ei välttämättä ole tietoa, mihin suuntaan pohjaveden virtaus suuntautuu.

Polttonestesäiliöt sijaitsevat maan päällä, minkä vuoksi niiden tarkkailua on sinänsä helpompi toteuttaa. Merkityksellistä pilaantumisriskin arvioinnissa on myös se, että kyse on dieselin ja moottoriöljyn jakelusta, jolloin riski niiden hallitsemattomasta leviämisestä maaperään ja pohjaveteen on jossain määrin pienempi kuin bensiinin osalta.

Ympäristöministeriön ohjekirjeessä ELY-keskuksille 22.2.2017 (ns. Japo-kirje) on todettu, että "Pohjaveden pilaamiskielto ei estä sellaista toimintaa, josta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on asianmukaisen, sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavan riskinarvioinnin mukaan merkityksetön tai hyvin pieni. Jos polttonesteen jakeluaseman sijoittaminen pohjavesialueen ulkopuolelle ei ole mahdollista, tapauskohtaisessa lupaharkinnassa on arvioitava, aiheutuisiko hakemuksen mukaisesta toiminnasta sijoituspaikassaan pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus. Pohjaveden pilaantumisen vaara on oltava riittävästi arvioitu toiminnan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa." Ympäristöministeriön ohjekirje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan pitää merkityksellisenä selvityksenä arvioitaessa toimialalla yleisesti noudatettuja ja vaadittuja käytäntöjä.

Hakemuksen mukainen toiminta vastaisi pääasiallisesti 1.6.2010 voimaan tulleen nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (444/2010) ja palavien nesteiden jakeluasemia koskevan standardin SFS 3352 mukaisia vaatimuksia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa esitetty selvitys on sinänsä varsin kattava ja sen perusteella voidaan arvioida pohjaveden pilaantumisriskin pienentyvän. Valittaja on esittänyt yleisiä suojausrakenteita koskevan riskinarvion ohella kyseistä jakeluasemaa koskevan kohdekohtaisen riskinarvion.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että jakeluaseman alueen hulevesien hallinnasta esitettyä selvitystä ei voida pitää pohjaveden pilaantumisriskin kannalta riittävänä ottaen erityisesti huomioon, että kyse on 24 tuntia vuorokaudessa toimivasta kylmäasemasta. Myös pohjaveden virtaussuuntien osalta esitetty selvitys on jäänyt jossain määrin yleiselle tasolle, jolloin mahdollisessa onnettomuustilanteessa on vaikea arvioida, mitä vedenottamoita mahdollinen vuotovahinko voisi uhata. Pilaantumisriskin arvioinnin kannalta puutteena voidaan pitää myös sitä, ettei noin 1–5 metrin syvyydellä maanpinnasta muodostuvan orsiveden pilaantumisriskiä ole arvioitu kohdekohtaisessa riskinarviossa tai muissakaan selvityksissä. Orsivettä on pohjaveden pilaamiskiellon kannalta arvioitava kuten muutakin pohjavettä.

Neste Markkinointi Oy on kesällä 2019 toimittanut Hangon ympäristönsuojeluviranomaiselle uuden ympäristölupahakemuksen, joka sisältää osittain uutta selvitystä. Korkein hallinto-oikeus ei palauta asiaa edellä mainittujen puutteiden selvittämiseksi lupaviranomaiselle, vaan puutteiden merkitys voidaan arvioida uuden lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä. Toiminnanharjoittajalla on myös mahdollisuus sitä ennen täydentää lupahakemustaan tarvittavilta osin.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Monica Gullans sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 13.2.2020