KHO:2020:19

Omaishoidon tuki – Omaishoidon tuen myöntäminen – Kunnassa vahvistettujen tuen myöntämisperusteiden muuttaminen – Hoitoluokan maksuluokan alentaminen – Taannehtivuus – Valitus – Hallintoriita

Vuosikirjanumero: KHO:2020:19
Antopäivä: 4.3.2020
Taltionumero: 976
Diaarinumero: 3717/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:19

Viranhaltija oli päätöksellään 16.2.2017 myöntänyt A:lle omaishoidon tukea 1.2.2017 voimaan tulleiden X:n kaupungin uusien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden mukaisessa kolmannessa hoitoisuusryhmässä 392 euroa kuukaudessa 1.5.2017 alkaen toistaiseksi. A:n huoltaja B oli 2.3.2017 allekirjoittanut kaupungin kanssa vastaavan sisältöisen uuden omaishoitosopimuksen.

X:n kaupunginhallitus oli päätöksellään 26.6.2017 palauttanut 1.2.2017 voimaan tulleet omaishoidon tuen myöntämisperusteet uudelleen valmisteltavaksi. Päätöksen mukaan niille omaishoidettaville, joiden tuki on laskenut tai lakannut 1.2.2017 uudistettujen kriteerien mukaan, palautetaan vanhojen sopimusten mukainen omaishoidon tuki, kunnes uudet kriteerit on hyväksytty sosiaali- ja terveyslautakunnassa.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto kumosi 3.8.2017 A:n oikaisuvaatimuksen johdosta viranhaltijan 16.2.2017 tekemän päätöksen ja palautti asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perusteluista kävi ilmi, että jaosto oli kumonnut viranhaltijan päätöksen viitaten nimenomaan kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemään päätökseen.

Viranhaltija arvioi tämän jälkeen päätöksellään 24.8.2017 A:n omaishoidon tuen tarvetta kaupungissa ennen 1.2.2017 voimassa olleiden omaishoidon tuen myöntämisperusteiden nojalla ja alensi A:n omaishoidon tuen 1.5.2017 alkaen kolmanteen maksuluokkaan 554 euroa kuukaudessa 7.11.2014 päivätyssä omaishoitosopimuksessa sovitun toisen maksuluokan 796,24 euroa kuukaudessa asemesta.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto hylkäsi 23.11.2017 A:n oikaisuvaatimuksen ja hallinto-oikeus 3.7.2018 A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi asiassa valitusluvan A:lle. Hallinto-oikeuden päätös, jaoston 23.11.2017 tekemä päätös ja viranhaltijan päätös 24.8.2018 kumottiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunginhallituksen päätöstä 26.6.2017 oli tulkittava, ottaen huomioon asiassa aikaisemmin tapahtunut, päätöksen sanamuodon mukaisesti. Kaupunginhallituksen edellä mainittu päätös koski ennen 1.2.2017 voimassa olleita omaishoitosopimuksia ja niiden mukaisten omaishoidon tuen hoitopalkkioiden tason palauttamista ennalleen sinä aikana, jolloin omaishoidon tuen myöntämiskriteereitä valmisteltiin uudestaan. Kaupunginhallituksen päätöksessä ei ollut erikseen mainittu, että tuona valmisteluaikana voitaisiin tehdä päätöksiä, joilla tukea alennettaisiin soveltaen ennen 1.2.2017 voimassa olleita kriteereitä.

A:n omaishoidon tuen hoitopalkkion määrä oli 1.2.2017 voimaan tulleiden ja sittemmin uuteen valmisteluun palautettujen tukikriteerien mukaan 392 euroa kuukaudessa, kun hoitopalkkion määrä oli 7.11.2014 päivätyn omaishoitosopimuksen mukaan toisessa maksuluokassa 796,24 euroa kuukaudessa. Tuen määrä oli siten kaupunginhallituksen päätöksessä tarkoitetulla tavalla laskenut.

Edellä mainituissa olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei viranhaltija ollut voinut päätöksessään 24.8.2017 vastoin kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemää päätöstä ja ennen sosiaali- ja terveyslautakunnan hyväksymiä uusia tukikriteereitä arvioida A:n omaishoidon tuen hoitopalkkion määrää 7.11.2014 tehdyssä omaishoitosopimuksessa sovittua pienemmäksi. Kun lisäksi sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksen 3.8.2017 johdosta myös kaupungin ja A:n välisessä 16.2.2017 päivätyssä omaishoitosopimuksessa hoitajalle suoritettavasta hoitopalkkiosta sovittu oli tullut kumotuksi, A:n omaishoidon tuen hoitopalkkiona oli pidettävä 7.11.2014 tehdyn omaishoitosopimuksen mukaista määrää myös 1.5.2017 jälkeiseltä ajalta siihen asti, kunnes A:lle tehdään uusien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden tultua voimaan uusi omaishoidontukea koskeva päätös.

Äänestys 3–2

Laki omaishoidon tuesta 1 §, 2 § 1, 2 ja 4 kohta, 3 §, 5 § 1 momentti, 7 § 1 momentti, 8 § 1 momentti, 2 momentti 1 kohta ja 3 momentti sekä 9 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.7.2018 nro 18/0621/6

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston vammaisten sosiaalityö ja B ovat solmineet 7.11.2014 päivätyn omaishoidon tukea koskevan sopimuksen A:n (s. 2008) hoitamisesta.

Sopimuksen mukaan hoitajalle maksetaan hoitopalkkio hoitoluokan 2 mukaisesti (796,24 euroa kuukaudessa). Hoitopalkkiota tarkistetaan vuosittain sen palkkaindeksiluvun mukaan, joka vuosittain vahvistetaan työntekijän eläkelain (395/2006) 96 §:n soveltamista varten.

Sopimus on voimassa 1.10.2014 lukien toistaiseksi. Sopimuksessa on todettu, että sitä tarkistetaan hoito-olosuhteiden muuttuessa tai jos siihen muuten on aihetta. Sopimuksen irtisanomisesta on todettu muun ohella, että omaishoitosopimus voidaan irtisanoa kunnan puolelta päättymään aikaisintaan irtisanomista seuraavan kahden kuukauden kuluttua.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston vammaisten sosiaalityön alainen viranhaltija on 16.2.2017 (päätösnro 2) myöntänyt A:lle omaishoidon tukea 392 euroa kuukaudessa 1.5.2017 alkaen toistaiseksi.

Päätöksessä on todettu, että omaishoidon tuen uusi päätös 1.5.2017 alkaen on tehty omaishoidon tuen kriteerien muutoksen vuoksi. Uudet kriteerit ovat tulleet voimaan 1.2.2017. Päivitetyn hoito- ja palvelusuunnitelman mukaan hoidettavan lapsen hoidon vaativuus ja sitovuus täyttävät hoitoisuusryhmän 3 mukaiset kriteerit.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston vammaisten sosiaalityö ja B ovat solmineet 16.2.2017 päivätyn omaishoidon tukea koskevan sopimuksen, jonka mukaan hoitajalle maksettava hoitopalkkio suoritetaan hoitoisuusryhmän 3 mukaisesti (392 euroa kuukaudessa). Sopimus on voimassa 1.5.2017 lukien toistaiseksi.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 3.8.2017 (§ 171) A:n oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut viranhaltijan 16.2.2017 tekemän päätöksen ja palauttanut asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että sosiaali- ja terveysviraston va. virastopäällikkö on päättänyt 26.1.2017 (§ 26) omaishoidon tuen uudesta pysyväisohjeesta. Uusi ohjeistus on tullut voimaan 1.2.2017 lähtien. Sosiaali- ja terveyslautakunta on 23.5.2017 (§ 169) päättänyt kehottaa virastoa palauttamaan omaishoidon kriteerit uuteen valmisteluun ja tuomaan ne lautakunnan päätettäväksi. Virastoa kehotettiin palauttamaan toistaiseksi voimaan vuonna 2016 käytössä olleet omaishoidon kriteerit.

Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 29.5.2017 päättänyt ottaa sosiaali- ja terveyslautakunnan 23.5.2017 tekemän päätöksen kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus on 26.6.2017 (§ 721) päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi. Kaupunginhallitus kehotti sosiaali- ja terveystoimialaa valmistelemaan omaishoidon tuen myöntämisperusteet ja tuomaan asian sosiaali- ja terveyslautakunnalle päätettäväksi. Niillä omaishoidettavilla, joilla tuki on laskenut tai lakannut 1.2.2017 uudistettujen kriteerien mukaan, palautetaan vanhojen sopimusten mukainen omaishoidon tuki, kunnes uudet kriteerit on hyväksytty lautakunnassa.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksen 3.8.2017 (§ 171) perustelujen mukaan tässä tilanteessa jaosto on kumonnut viranhaltijan 16.2.2017 tekemän päätöksen ja palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimen vammaisten sosiaalityön alainen viranhaltija on 24.8.2017 (päätösnro 3) myöntänyt A:lle omaishoidon tukea 1.5.2017 alkaen maksuluokan 3 mukaisesti 554 euroa kuukaudessa.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 23.11.2017 (§ 575) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen viranhaltijan 24.8.2017 tekemästä päätöksestä.

A huoltajanaan B on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston 23.11.2017 tekemä päätös kumotaan ja että A:lle myönnetään omaishoidon tukea toisen maksuluokan mukaisesti 1.5.2017 alkaen toistaiseksi tai toissijaisesti ajalle 1.5.–31.10.2017.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja X:n kaupungin toimintaohjeet

Omaishoidon tuesta annetun lain 3 §:n mukaan kunta voi myöntää omaishoidon tukea, jos 1) henkilö alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi tarvitsee kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa; 2) hoidettavan omainen tai muu hoidettavalle läheinen henkilö on valmis vastaamaan hoidosta ja huolenpidosta tarpeellisten palveluiden avulla; 3) hoitajan terveys ja toimintakyky vastaavat omaishoidon asettamia vaatimuksia; 4) omaishoito yhdessä muiden tarvittavien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kanssa on hoidettavan hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden kannalta riittävää; 5) hoidettavan koti on terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle sopiva; ja 6) tuen myöntämisen arvioidaan olevan hoidettavan edun mukaista. Omaishoidon tuella tarkoitetaan mainitun lain 2 §:n 4 kohdan mukaan kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Hoitopalkkion maksaminen riippuu kunnassa käytettävissä olevista määrärahoista ja kunnan harkinnasta, miten niiden rajoissa tuki voidaan tarkoituksenmukaisimmin toteuttaa, ottaen kuitenkin huomioon kunnalle säädetty yleinen velvollisuus huolehtia omaishoidon tuen järjestämisestä kunnassa. Kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta hoitopalkkion maksamiseen yksittäiselle kuntalaiselle.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston 1.4.2014 antaman omaishoidon tukea koskevan pysyväisohjeen mukaan hoitopalkkion suuruus määräytyy omaishoitajan antaman hoidon sitovuuden ja vaativuuden perusteella neljään maksuluokkaan. Hoidon sitovuutta ja vaativuutta arvioidaan pysyväisohjeessa mainittujen suuntaa antavien kriteerien mukaan. Pysyväisohjeen mukaan toiseen maksuluokkaan kuuluvat paljon hoitoa, huolenpitoa, tukea, ohjausta ja/tai valvontaa tarvitsevat henkilöt. Nämä henkilöt tarvitsevat pääsääntöisesti jatkuvaa apua ja/tai valvontaa päivittäisissä henkilökohtaisissa toiminnoissa sekä yöaikana. Hoidettava voi olla ajoittain noin 2–3 tuntia yksin kotona. Lapsen hoitoisuusarvio on 31–47 (vaikea haitta). Hoitotyö edellyttää pääsääntöisesti ympärivuorokautista työpanosta. Hoitaja ei pääsääntöisesti voi käydä töissä. Kolmanteen maksuluokkaan kuuluvat henkilöt, jotka tarvitsevat melko paljon hoitoa, huolenpitoa, tukea, ohjausta ja/tai valvontaa. He tarvitsevat jatkuvaa apua päivittäisissä toiminnoissa, mutta eivät yleensä tarvitse huolenpitoa, hoitoa ja valvontaa öiseen aikaan. Säännöllisesti päivähoidossa olevat erityisen paljon hoitoa vaativat hoidettavat voidaan sijoittaa myös tähän ryhmään. Arvioinnin tulee kuitenkin tapahtua aina yksilöllisesti. Lapsen hoitoisuusarvio on 16–47 (keskivaikea tai vaikea haitta). Hoidettavan hoidollisuudesta riippuen hoitajana toimiva henkilö voi olla osa-aikatyössä.

Asiassa saatua selvitystä

A on 9-vuotias tyttö, jonka perheeseen kuuluvat äiti, isä ja pikkuveli. B on toiminut tyttärensä A:n omaishoitajana 1.10.2014 lähtien ja saanut omaishoidon tukea toisen maksuluokan mukaisesti 30.4.2017 saakka. A:n luokse on 3.1.2017 tehty kotikäynti, jossa tehdyn hoitoisuuspisteytyksen mukaan A sai pistemääräksi 21/47. Äidin arvioimana A sai pistemääräksi 26/47. Viranhaltija on päätöksellään 24.8.2017 myöntänyt A:lle omaishoidon tukea kolmannen maksuluokan mukaisesti 554 euroa kuukaudessa 1.5.2017 alkaen. Alkuperäistä päätöstä ja sopimusta vuodelta 2014 ei ole tarkistettu vuonna 2015, vaikka omaishoitajana toimiva äiti on palannut työelämään osa-aikaisena. Asiassa ei selviä, miksi tarkistusta ei ole tehty. Vuoden 2014 päätöksessä todetaan, että päätös ja sopimus omaishoidon tuesta tarkistetaan vuosittain ja tarvittaessa hoitotilanteiden muuttuessa.

(---)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta hoitopalkkion maksamiseen yksittäiselle kuntalaiselle, ja näin ollen se voi myös muuttaa omaishoidon tuen myöntämisedellytyksiä. Siten aikaisemmin tehty päätös omaishoidon tuen myöntämisestä toisen maksuluokan mukaisesti ei ole saavuttanut sellaista pysyvyyttä, ettei sitä voisi myöhemmin muuttaa. Asiassa ei näin ollen ole loukattu hallintolain 6 §:ssä säädettyä luottamuksensuojaa. Määrärahasidonnaisten tukitoimien osalta kunta voi myös päättää määrärahojen kohdentamisesta tietyt edellytykset täyttäville henkilöille, mikäli määrärahat eivät riitä korvauksen myöntämiseen kaikille hakijoille. Määrärahatilanne ei ole ratkaiseva, jos henkilö ei täytä kunnan asettamia kriteereitä omaishoidon tuen saamiselle.

Saatujen selvitysten mukaan A selviytyy itsenäisesti monissa arjen toiminnoissa esimerkiksi peseytymisestä ja pukeutumisesta, mutta huonovointisena hän tarvitsee apua ja tukea lähes kaikissa tekemisissään. A:n liikkumiskyky on normaali, mutta hän ei uskalla liikkua kodin ulkopuolella itsenäisesti pelkojensa vuoksi. A on koulussa normaaliopetuksessa ja suoriutuu koulussa hyvin. Kun otetaan huomioon A:n terveydentilasta ja toimintakyvystä saatu selvitys kokonaisuutena, ei ole ilmennyt, että jaosto olisi sen päätöksentekohetkellä tiedossa olleiden seikkojen perusteella arvioinut väärin hänen hoitonsa sitovuuden ja vaativuuden. Hallinto-oikeus toteaa, että hoitoisuusarvioinnin pisteytystä on pidettävä vain suuntaa antavana. A:n avuntarpeen ei voida katsoa olevan sellaista, että se täyttäisi X:n kaupungin omaishoidon tuen toisen maksuluokan mukaiset myöntämiskriteerit, eikä edellytyksiä omaishoidon tuen maksuluokan korottamiselle siten ole. Päätös ei myöskään ole omaishoidon tuesta annetun lain tai yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kunta olisi muussa yksittäisessä asiassa antanut erilaisen ratkaisun, jonka omaishoidon tuesta annetun lain mukaisuudesta hallinto-oikeus ei ole nyt ratkaistavana olevan asian yhteydessä toimivaltainen lausumaan. Perustuslain säännökset eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Hallinto-oikeus toteaa vielä, että jaosto on soveltanut 1.4.2014 annettua omaishoidon tukea koskevaa pysyväisohjetta, joka on ollut voimassa ajalla 1.–31.1.2017 ja 27.6.–31.12.2017 eli viranhaltijan ja jaoston päätöksiä tehtäessä.

Jaoston päätöstä ei muuteta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Sosiaalihuoltolaki 14 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Mervi Hietanen ja Camilla Sandström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A huoltajanaan B on pyytänyt valitusluvan myöntämistä hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että A:lle myönnetään vähintään toisen maksuluokan suuruinen omaishoidon tuki 1.5.2017 alkaen toistaiseksi tai toissijaisesti 31.10.2017 saakka.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Omaishoidon tuen myöntämisedellytykset ovat pysyneet samoina, kun X:n kaupunginhallitus on päätöksellään 26.6.2017 (§ 721) määrännyt vanhat kriteerit takaisin käyttöön. Viranhaltija on sen jälkeen kaupunginhallituksen päätöksen vastaisesti alentanut tukea. Asian käsittelyssä on rikottu luottamuksen suojan periaatetta ja X:n kaupungin omia päätöksiä.

X:n kaupunginhallituksen päätöksessä 26.6.2017 (§ 721) ja X:n kaupungin 29.6.2017 antamassa mediatiedotteessa on todettu, että omaishoitoperheille, joiden tuki oli ehtinyt laskea tai lakata, palautetaan takautuvasti vanhojen sopimusten mukainen tuki. Oikaisuvaatimuksen johdosta tehty jaoston päätös 3.8.2017 (§ 171) huomioon otettuna nämä päätökset ovat kokonaisuudessaan antaneet muutoksenhakijalle oikeutetun odotuksen luottaa siihen, että A:n omaishoidon tuki jatkuu vastaavanlaisena kuin ennen 1.2.2017 ja palautetaan takaisin toiseen maksuluokkaan siihen saakka, kunnes uudet kriteerit on hyväksytty sosiaali- ja terveyslautakunnassa.

Vuonna 2014 tehdyn omaishoidon tuen sopimuksen jälkeen A:n hoidettavuus ei ole helpottunut. Tämä selviää vertailemalla hoito- ja palvelusuunnitelmia. Hänen vaatimansa hoidon tarve ja sitovuus on runsasta useissa päivittäisissä toimissa. Hoivan, hoidon ja valvonnan tarve ei ole verrattavissa vastaavan ikäisiin terveisiin lapsiin. Näin ollen A täyttää X:n kaupungissa ennen 1.2.2017 käytössä olleiden omaishoidon tuen kriteerien toisen maksuluokan mukaiset edellytykset.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu kantaa valittajan toissijaiseen vaatimukseen eikä sen hylkäämistä ole perusteltu. Toissijaisen vaatimuksen osalta kysymys on siitä, miltä ajalta A:lle tulee myöntää toisen maksuluokan mukainen omaishoidon tuki, mikäli elokuussa 2017 tehty uudelleen arviointi kolmanteen maksuluokkaan katsotaan oikeaksi. Lopullinen päätös maksuluokan alentamisesta on tehty vasta elokuussa 2017. Kaupungin tulee noudattaa omaishoidon tuesta annetun lain mukaista kahden kuukauden irtisanomisaikaa 24.8.2017 annetun päätöksen tiedoksisaannista. A:lle tulee myöntää toisen maksuluokan mukainen omaishoidon tuki vähintään vielä ajalta 1.5.–31.10.2017.

Muutoksenhakija on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäksi 16.8.2018 eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian vastauksen 5.7.2018 kanteluun (EOAK/2382/2017). Tuossa asiassa X:n kaupungin sosiaali- ja terveysalan toimialajohtaja ja perhe- ja sosiaalipalvelujen johtaja olivat todenneet vastauksena eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialle, että kaupunginhallituksen päätöksen mukaisesti B:n lapsille tullaan palauttamaan omaishoidon tuki sellaisena kuin se oli 1.2.2017 saakka voimassa olleiden omaishoidon tuen myöntämisperusteiden mukaan. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian vastauksessa on lausunnon johdosta todettu, että tilanteen korjaantumisen vuoksi kirjoitus ei ole antanut apulaisoikeusasiamiehelle aihetta enempään.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viranhaltijan päätöksessä 24.8.2017 A:n omaishoidon tuki on arvioitu uudelleen X:n kaupunginhallituksen 26.6.2017 palauttamilla kriteereillä. Omaishoidon tukea on myönnetty kolmannen maksuluokan mukaan. Päivitetyn palvelu- ja hoitosuunnitelman perusteella A ei täytä enää toisen maksuluokan mukaisia kriteerejä.

A:n terveydentilasta ja toimintakyvystä annettujen selvitysten perusteella ei ole ilmennyt, että jaosto olisi päätöksentekohetkellä arvioinut väärin hänen hoitonsa sitovuuden ja vaativuuden. Avuntarpeen ei voida erilaisista rajoitteista huolimatta katsoa olevan sellaista, että se viranhaltijan päätöksen aikaan olisi täyttänyt X:n kaupungin omaishoidon tuen toisen maksuluokan mukaiset myöntämiskriteerit.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös, X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston 23.11.2017 tekemä päätös sekä X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston vammaisten sosiaalityön alaisen viranhaltijan 24.8.2017 tekemä päätös kumotaan. A:n omaishoidon tuen hoitopalkkion määrä vahvistetaan 7.11.2014 tehdyn omaishoitosopimuksen mukaiseksi siihen asti, kunnes A:lle tehdään uusien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden tultua voimaan uusi omaishoidontukea koskeva päätös.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Omaishoidon tuesta annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edun mukaisen omaishoidon toteuttamista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen.

Saman lain 2 §:n 1, 2 ja 4 kohdan mukaan omaishoidolla tarkoitetaan vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön hoidon ja huolenpidon järjestämistä kotioloissa omaisen tai muun hoidettavalle läheisen henkilön avulla; omaishoitosopimuksella hoitajan ja hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan välistä toimeksiantosopimusta omaishoidon järjestämisestä; ja omaishoidon tuella kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Lain 3 §:ssä säädetään tuen myöntämisedellytyksistä. Pykälän mukaan kunta voi myöntää omaishoidon tukea, jos:

1) henkilö alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi tarvitsee kotioloissa hoitoa tai muuta huolenpitoa;

2) hoidettavan omainen tai muu hoidettavalle läheinen henkilö on valmis vastaamaan hoidosta ja huolenpidosta tarpeellisten palveluiden avulla;

3) hoitajan terveys ja toimintakyky vastaavat omaishoidon asettamia vaatimuksia;

4) omaishoito yhdessä muiden tarvittavien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kanssa on hoidettavan hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden kannalta riittävää;

5) hoidettavan koti on terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle sopiva; ja

6) tuen myöntämisen arvioidaan olevan hoidettavan edun mukaista.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan palkkion taso määräytyy hoidon sitovuuden ja vaativuuden mukaan. Hoitopalkkio on vähintään 300 euroa kuukaudessa.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta on laadittava yhdessä hoidettavan ja omaishoitajan kanssa hoito- ja palvelusuunnitelma. Suunnitelmaan tulee liittää tiedot tämän lain mukaisista hoidettavan ja hoitajan oikeuksia koskevista säännöksistä ja niiden soveltamisesta.

Lain 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan omaishoitosopimuksen tulee sisältää tiedot ainakin hoitopalkkion määrästä ja maksutavasta. Pykälän 3 momentin mukaan omaishoitosopimus on voimassa toistaiseksi. Erityisestä syystä sopimus voidaan tehdä määräaikaisena. Sopimusta voidaan tarvittaessa tarkistaa.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan kunta voi irtisanoa omaishoitosopimuksen päättymään aikaisintaan irtisanomista seuraavan kahden kuukauden kuluttua. Pykälän 2 momentin mukaan irtisanomisajasta riippumatta sopimus päättyy sen kuukauden lopussa, jonka aikana hoito hoidettavan terveydentilan muutoksista johtuen käy tarpeettomaksi. Pykälän 3 momentin mukaan sopimusehto, joka poikkeaa pykälän säännöksistä omaishoitajan vahingoksi, on mitätön.

2. Asiassa saatu selvitys

Alaikäiselle A:lle on myönnetty omaishoidon tuki 1.10.2014 alkaen toistaiseksi. Omaishoitajana on toiminut hänen äitinsä B. A:n hoitamisesta on tehty B:n ja X:n kaupungin välillä 7.11.2014 päivätty omaishoitosopimus, joka on ollut voimassa 1.10.2014 lukien toistaiseksi. Sopimuksen mukaan hoitopalkkiota suoritetaan hoitajalle toisen maksuluokan mukaisesti 796,24 euroa kuukaudessa.

A:n hoito- ja palvelusuunnitelma on päivitetty 3.1.2017 tehdyllä kotikäynnillä, jonka perusteella on laadittu 8.2.2017 päivätty hoito- ja palvelusuunnitelma.

X:n kaupungissa oli muutettu kaupungissa vahvistettuja yleisiä kriteerejä omaishoidon tuen myöntämiselle, ja uudet kriteerit olivat tulleet voimaan 1.2.2017. Omaishoidon tuen kriteerien muutoksen vuoksi A:n omaishoidon tuen tarvetta oli arvioitu viranhaltijan päätöksessä 16.2.2017. Viranhaltijan päätöksen 16.2.2017 mukaan A:lle on myönnetty omaishoidon tukea 1.2.2017 voimaan tulleiden myöntämisperusteiden mukaisessa kolmannessa hoitoisuusryhmässä 392 euroa kuukaudessa 1.5.2017 alkaen toistaiseksi.

B on 2.3.2017 allekirjoittanut X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston vammaisten sosiaalityön kanssa solmitun uuden omaishoitosopimuksen, joka on tullut voimaan 1.5.2017 ja jonka mukaan hoitopalkkiota A:n hoitamisesta suoritetaan kolmannen hoitoisuusryhmän mukaisesti.

X:n kaupunginhallitus on kokouksessaan 26.6.2017 tekemällä päätöksellä (§ 721) palauttanut 1.2.2017 voimaan tulleet omaishoidon tuen myöntämisedellytykset uudelleen valmisteltaviksi. Kaupunginhallituksen päätöksessä on lisäksi muun ohella todettu, että niillä omaishoidettavilla, joilla tuki on laskenut tai lakannut 1.2.2017 uudistettujen kriteerien mukaan, palautetaan vanhojen sopimusten mukainen omaishoidon tuki, kunnes uudet kriteerit on hyväksytty lautakunnassa.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 3.8.2017 A:n oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut viranhaltijan 16.2.2017 tekemän päätöksen ja palauttanut A:n omaishoidon tukea koskevan asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perusteluista käy ilmi, että jaosto on kumonnut viranhaltijan päätöksen viitaten nimenomaisesti kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemään päätökseen (§ 721).

Viranhaltija on 24.8.2017 tekemässään päätöksessä arvioinut A:n omaishoidon tuen tarvetta X:n kaupungissa ennen 1.2.2017 voimassa olleiden omaishoidon tuen myöntämisperusteiden nojalla. Viranhaltija on alentanut A:n omaishoidon tuen 1.5.2017 alkaen kolmanteen maksuluokkaan 554 euroa kuukaudessa 7.11.2014 päivätyssä omaishoitosopimuksessa sovitun toisen maksuluokan 796,24 euroa kuukaudessa asemesta.

3. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kaupunginhallitus on 26.6.2017 (§ 721) päättänyt, että X:n kaupungin omaishoidon tuen myöntämisperusteita koskeva asia palautetaan sosiaali- ja terveystoimialalle uudelleen valmisteltavaksi ja että asia tuodaan sosiaali- ja terveyslautakunnan uudelleen päätettäväksi. Päätöksen mukaan niille omaishoidettaville, joiden tuki on laskenut tai lakannut 1.2.2017 uudistettujen kriteerien mukaan, palautetaan vanhojen sopimusten mukainen omaishoidon tuki, kunnes uudet kriteerit on hyväksytty lautakunnassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallituksen päätöstä on tulkittava, ottaen huomioon asiassa aikaisemmin tapahtunut, päätöksen sanamuodon mukaisesti. Kaupunginhallituksen edellä mainittu päätös koskee ennen 1.2.2017 voimassa olleita omaishoitosopimuksia ja niiden mukaisten omaishoidon tuen hoitopalkkioiden tason palauttamista ennalleen sinä aikana, jolloin omaishoidon tuen myöntämiskriteereitä valmistellaan uudestaan. Kaupunginhallituksen päätöksessä ei ole erikseen mainittu, että tuona valmisteluaikana voitaisiin tehdä päätöksiä, joilla tukea alennetaan soveltaen ennen 1.2.2017 voimassa olleita kriteereitä.

A:n omaishoidon tuen hoitopalkkion määrä oli 1.2.2017 voimaan tulleiden ja sittemmin uuteen valmisteluun palautettujen tukikriteerien mukaan 392 euroa kuukaudessa, kun hoitopalkkion määrä on 7.11.2014 päivätyn omaishoitosopimuksen mukaan toisessa maksuluokassa 796,24 euroa kuukaudessa. Tuen määrä oli siten kaupunginhallituksen päätöksessä tarkoitetulla tavalla laskenut.

Edellä mainituissa olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei viranhaltija ole voinut päätöksessään 24.8.2017 vastoin kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemää päätöstä ja ennen sosiaali- ja terveyslautakunnan hyväksymiä uusia tukikriteereitä arvioida A:n omaishoidon tuen hoitopalkkion määrää 7.11.2014 tehdyssä omaishoitosopimuksessa sovittua pienemmäksi.

Kun lisäksi sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksen 3.8.2017 johdosta myös kaupungin ja B:n välisessä 16.2.2017 päivätyssä omaishoitosopimuksessa hoitajalle suoritettavasta hoitopalkkiosta sovittu on tullut kumotuksi, A:n omaishoidon tuen hoitopalkkiona on pidettävä 7.11.2014 tehdyn omaishoitosopimuksen mukaista määrää myös 1.5.2017 jälkeiseltä ajalta siihen asti, kunnes A:lle tehdään uusien omaishoidon tuen myöntämisperusteiden tultua voimaan uusi omaishoidontukea koskeva päätös.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Outi Suviranta yhtyi:

"1. Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

2. Viivytyksen välttämiseksi otan B:n omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevan valituksessa esitetyn toissijaisen vaatimuksen hallintoriita-asiana välittömästi tutkittavakseni.

Velvoitan X:n kaupungin suorittamaan B:lle hoitopalkkiota A:n hoitamisesta 7.11.2014 päivätyn omaishoitosopimuksen mukaisesti ajalta 1.5.–31.10.2017.

Perustelut

1. Omaishoidon tuen hoitopalkkion maksuluokan alentaminen

Sovellettavien säännösten ja asiassa saadun selvityksen osalta äänestyslausuntoni on saman sisältöinen kuin enemmistön päätös

Katson, ettei X:n kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemässä yleispäätöksessä tai X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan 29.6.2017 julkaisemassa mediatiedotteessa vanhojen sopimusten mukaisten omaishoidon tukien palauttamisen osalta lausuttu ole sinänsä estänyt viranhaltijaa elokuussa 2017 asiaa uudelleen käsitellessään arvioimasta A:n tarvitseman hoidon ja huolenpidon tarvetta sekä sen myötä hänen hoidostaan suoritettavan hoitopalkkion maksuluokan oikeaa tasoa käytettävissä olleen ajantasaisen selvityksen kuten päivitetyn hoito- ja palvelusuunnitelman perusteella.

Viranhaltija on soveltanut 24.8.2017 tekemässään päätöksessään 1.4.2014 annettua X:n kaupungin omaishoidon tukea koskevaa pysyväisohjetta, joka on palautettu voimaan X:n kaupunginhallituksen 26.6.2017 tekemällä päätöksellä. Viranhaltija on katsonut, että A:n omaishoidon tuen tarve täyttää mainitussa pysyväisohjeessa määritellyn kolmannen maksuluokan mukaisen edellytyksen. Tämän vuoksi hänelle myönnetty omaishoidon tuki on alennettu viranhaltijan päätöksellä 24.8.2017 toisesta maksuluokasta kolmanteen maksuluokkaan.

A:n omaishoidon tuen maksuluokkaa ei päätöksellä 24.8.2017 olisi tullut alentaa taannehtivasti 1.5.2017 lukien. Kun otetaan huomioon jäljempänä äänestyslausunnossa muutoksenhakijan toissijaisen vaatimuksen osalta lausuttu, viranhaltijan päätöstä 24.8.2017 ei kuitenkaan ole tarpeen kumota yksinomaan tämän takia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Omaishoitosopimusta koskeva hallintoriita

2.1 Asian tutkiminen

Omaishoidon tuesta annetun lain 12 §:n mukaan omaishoitosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Muutoksenhakija oli hallinto-oikeudessa toissijaisesti vaatinut, että A:lle myönnetään omaishoidon tukea toisen maksuluokan mukaisesti ajalta 1.5.–31.10.2017. Vaatimusta oli perusteltu sillä, että kaupungin tulee noudattaa omaishoidon tuesta annetun lain mukaista omaishoitosopimuksen kahden kuukauden irtisanomisaikaa viranhaltijan päätöksen 24.8.2017 tiedoksisaannista lukien. Valituskirjelmässä valittajaksi on ilmoitettu A huoltajanaan B.

Hallinto-oikeudessa esitetyn toissijaisen vaatimuksen osalta kyse on katsottava olleen B:n ja kaupungin välisen omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevasta hallintoriita-asiasta. Hallinto-oikeus ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tältä osin ratkaissut siellä esitettyä vaatimusta.

Otan asian tältä osin viivytyksen välttämiseksi B:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän valituksen perusteella välittömästi ratkaistavakseni ja tutkin vaatimuksen hallintoriita-asiana.

2.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Omaishoidon tuesta annetun lain 2 §:n 2 kohdan ja 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoitosopimus on omaishoitajan ja kunnan välillä laadittu sopimus omaishoidon tuesta.

Kunta voi harkintavaltansa rajoissa perustellusta syystä muun ohella alentaa hoitajalle maksettavan hoitopalkkion maksuluokkaa tilanteessa, jossa hoidettavan ei enää katsota täyttävän aiemmin hänelle määritellyn korkeamman maksuluokan myöntämisen edellytyksiä. Oikeuskäytännössä on kuitenkin todettu, että kun lapsen huoltajalla oli ollut toistaiseksi voimassa oleva omaishoitosopimus, tiukennettuja omaishoidon tuen myöntämisperusteita ei voitu yksipuolisesti ryhtyä soveltamaan voimassa olevaan omaishoitosopimukseen (ks. KHO 7.5.2012 taltio 1133 ja 1137).

Hoitajalle maksettavan hoitopalkkion määrän alentamisessa on kysymys hoitajan ja kunnan välisen omaishoitosopimuksen keskeisen ehdon muuttamisesta, jossa noudatettavassa menettelyssä on sovellettava omaishoidon tuesta annetun lain 9 §:ssä omaishoitosopimuksen irtisanomisesta säädettyä määräaikaa.

Omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole säännöksiä omaishoitosopimuksen irtisanomisilmoituksen tiedoksiannosta. Myöskään omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu irtisanomista koskevasta menettelytavasta, minkä vuoksi tiedoksiannossa noudatettavassa menettelyssä on sovellettava hallintolain säännöksiä (KHO 2016:143).

Asiassa ei ole ilmennyt, että X:n kaupungin ja alaikäisen tyttärensä omaishoitajana toimivan B:n välistä 7.11.2014 päivättyä omaishoitosopimusta olisi varsinaisesti irtisanottu. X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 3.8.2017 A:n oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut 16.2.2017 annetun viranhaltijan päätöksen, jolla omaishoidon tuki oli alennettu 1.5.2017 alkaen, ja palauttanut asian viranhaltijalle uudelleen käsiteltäväksi. Katson, että näissä oloissa myös tämän viranhaltijan päätöksen johdosta tehdyssä kaupungin ja B:n välisessä 16.2.2017 päivätyssä omaishoitosopimuksessa hoitajalle suoritettavasta hoitopalkkiosta sovittu on tullut kumotuksi sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksellä.

Viranhaltija ei ole voinut päätöksellään 24.8.2017 alentaa A:n omaishoidon tukea kolmanteen maksuluokkaan taannehtivasti 1.5.2017 lukien, vaan vasta sen jälkeen, kun sanotulla uudella päätöksellä 24.8.2017 alkanut aikaisemman omaishoitosopimuksen ja omaishoidon tuesta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukainen irtisanomisaika on päättynyt.

Näissä oloissa 7.11.2014 solmitun omaishoitosopimuksen irtisanomisaika on voinut alkaa sovitun hoitopalkkion osalta vasta silloin, kun hoitaja on saanut tiedokseen 24.8.2017 tehdyn viranhaltijan päätöksen A:n hoitamisesta suoritettavan hoitopalkkion maksuluokan alentamisesta. Kun muuta ei ole näytetty, B:n on katsottava saaneen tiedon 24.8.2017 tehdystä päätöksestä hallintolain 59 §:n 2 momentin mukaisesti seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä eli 31.8.2017.

Edellä lausutun johdosta 24.8.2017 muutetut omaishoitosopimuksen ehdot ovat tulleet voimaan hoitajaa sitovalla tavalla irtisanomisajan kuluttua eli tiedoksisaantia seuranneen kahden täyden kalenterikuukauden kuluttua. Omaishoitajalla B:llä on näillä perusteilla oikeus saada 7.11.2014 solmitun omaishoitosopimuksen nojalla toisen maksuluokan mukainen hoitopalkkio ajalta 1.5.–31.10.2017.

Näin ollen X:n kaupunki on velvoittava maksamaan B:lle 7.11.2014 päivätyn omaishoitosopimuksen mukaista hoitopalkkiota sekä aikaväliltä 1.5.–23.8.2017 että irtisanomisajalta 24.8.–31.10.2017 äänestyslausunnon ratkaisuosasta ilmenevin tavoin.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Suvi Leskisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Wirénin äänestyslausunto.

 
Julkaistu 4.3.2020