KHO:2020:21

Jäteasia – Hallintopakko – Velvoitteen kohdistaminen – Maarakentaminen – Rakennuksen purkumateriaali – Jätteen toimittaja – Roskaamiskielto – Jätteen haltijan vastuu – Selvilläolovelvollisuus – Jätteen hylkääminen ja hallitsematon käyttö – Päävelvoitteen yhteisvastuullisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2020:21
Antopäivä: 4.3.2020
Taltionumero: 969
Diaarinumero: 96/1/19

ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:21

Rakennuksen purkamisen suorittanut urakoitsija A Oy oli B:n ja C:n toimeksiannosta toimittanut rakennuksen purkumateriaalia B:n ja C:n asuinkiinteistölle sekä levittänyt heidän ohjeidensa mukaan purkumateriaalin kiinteistön piha-alueelle. Purkumateriaali oli sisältänyt sellaista jätettä, jonka sijoittaminen asuinkiinteistön piha-alueelle oli jätelaissa tarkoitettua roskaamista. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen oli levitystyön aikana tehtyjen valvontatoimenpiteiden jälkeen velvoittanut B:n ja C:n sekä A Oy:n yhteisvastuullisesti hoitamaan purkumateriaali pois kiinteistöltä määräaikaan mennessä. Päävelvoitteen tehosteeksi oli asetettu kullekin erikseen uhkasakko.

Vaikka A Oy oli suorittanut purkumateriaalin konkreettisen levitystyön, oli määräysvalta kyseisen purkumateriaalin käytöstä ollut kiinteistön omistajilla. Ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksellä asetettua päävelvoitetta ei tästä syystä ollut yhtiön osalta voitu perustaa jätelain mukaisen roskaamiskiellon rikkomiseen.

Arvioitaessa sitä, oliko päävelvoite voitu edellä lausutusta huolimatta kohdistaa yhtiöön, korkein hallinto-oikeus totesi, että yhtiöstä oli rakennuksen purkutyön suorittajana tullut mainitun purkumateriaalin osalta jätelaissa tarkoitettu jätteen haltija. Purkutyön suorittajana yhtiön oli tullut viedä purkumateriaali paikkaan, joka oli lain mukaan siihen tarkoitukseen osoitettu. Kun otettiin huomioon puheena olevan purkumateriaalin määrä ja laatu, yhtiön olisi jätehuoltoalan ammattimaisena toimijana ja viimeistään suoritettujen valvontatoimenpiteiden jälkeen tullut ymmärtää, että mainitun purkumateriaalin sijoittaminen asuinkiinteistön piha-alueelle oli jätelain säännösten vastaista. Koska yhtiö oli tästä huolimatta toimittanut ja sijoittanut purkumateriaalin tälle kiinteistölle, se oli toiminut jätelain säännösten vastaisesti. Ympäristönsuojeluviranomainen oli siten voinut asettaa yhtiölle päätöksessä tarkoitetun päävelvoitteen.

Sama päävelvoite oli voitu asettaa yhtiölle ja kiinteistönomistajille yhteisvastuullisesti siitä huolimatta, että yhtiön vastuu purkumateriaalista oli tullut arvioida kiinteistönomistajien vastuuseen nähden erillisenä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin selvyyden vuoksi totesi, että päävelvoitteen yhteisvastuullisuus ei merkinnyt sitä, että määräyksen kohteena olevat tahot eivät voisi sopia päävelvoitteen toteuttamisesta ja sen kustannusten jakamisesta erikseen. Päätöksellä ei myöskään otettu lopullisesti kantaa velvoitettujen keskinäiseen vastuuseen velvoitteen suorittamisesta aiheutuvista kustannuksista.

Jätelaki 6 § 1 momentti 5 kohta, 12 § 2 momentti, 13 §, 72 §, 73 §, 75 §, 126 §

Uhkasakkolaki 7 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 5.12.2018 nro 18/0577/2

Asian aikaisempi käsittely

Valkeakosken ympäristöpäällikkö oli hyväksynyt 22.6.2015 tekemällään päätöksellä 2015-518-VIL B:n ja C:n ilmoituksen betonimurskeen pienimuotoisesta hyödyntämisestä heidän asuinkiinteistöllään X varastokentän ja piha-alueen rakentamisessa. Ilmoituksen mukaan kiinteistöllä on tarkoitus hyödyntää VR:n betonisista ratapölkyistä tehtyä betonimursketta. Päätöksen mukaan betonimurskeen hyödyntämisessä tuli noudattaa muun ohella seuraavia määräyksiä:

  • kiinteistöllä saa hyödyntää enintään 900 tonnia betonimursketta
  • hyödynnettävän betonimurskeen seassa ei saa olla rautaa tai muita jätteitä
  • betonimurskekerroksen paksuus saa olla enintään 50 cm ja murskekerros tulee peittää vähintään 10 cm:n paksuisella puhtaalla luonnonkiviaineskerroksella.

Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 12.12.2017 § 29 jätelain 126 §:n nojalla määrännyt edellä mainitun kiinteistön X omistajat sekä Hervannan Kaivin Oy:n hoitamaan yhteisvastuullisesti kaikki Aknen nuorisotalon purkamisesta toimitetut materiaalit pois kiinteistöltä 31.3.2018 mennessä. Purkumateriaali tulee toimittaa vastaanottajalle, jolla on ympäristölupa kyseisen materiaalin vastaanottamiseen. Materiaalin edelleen toimittamisesta asianmukaiseen vastaanottopaikkaan tulee esittää viranomaiselle sisällöltään jäteasetuksen 24 §:n mukaiset siirtoasiakirjat.

Päävelvoitteen tehosteeksi päätöksessä on asetettu kaikille asianosaisille jätelain 129 §:n nojalla kiinteä uhkasakko, jonka suuruus on 6 000 euroa. Uhkasakko on kohdistettu erikseen kuhunkin velvoitettuun osapuoleen seuraavasti: Kiinteistönomistajien C:n ja B:n uhkasakko jaetaan puoliksi omistajien kesken siten, että C:n uhkasakko on 1 500 euroa ja B:n 1 500 euroa. Hervannan Kaivin Oy:n uhkasakko on 3 000 euroa.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on asian taustaksi viitannut edellä mainittuun kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen 22.6.2015 tekemään päätökseen, joka oli perustunut B:n ja C:n ilmoitukseen, sekä todennut, että ympäristönsuojeluviranomainen oli elokuussa 2016 hyväksynyt heidän ilmoituksensa hyödyntää kiinteistöllään lisäksi 1940-luvun lopulla rakennetun nuorisotalo Aknen purkutyömaalta toimitettavaa betonitiilimursketta aiemmin käsitellyn ilmoituksen puitteissa. Nuorisotalo Aknen purku-urakoitsija Hervannan Kaivin Oy oli toimittanut purkujätteen kiinteistölle.

Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen perustelujen mukaan kiinteistölle elokuussa 2016 toimitettu nuorisotalo Aknen purkamisesta muodostunut purkujäte ei ole ollut alkuperäisen ilmoituksen mukaista hyödynnettäväksi hyväksyttyä puhdasta betoni- ja tiilimursketta. Purkujätettä on levitetty huomattavasti alkuperäistä hyväksyntää laajemmalle alueelle ja mitä ilmeisemmin hyväksyttyä suurempi määrä. Purkujätteen levittämistä on jatkettu säännösten sekä asiassa annettujen kehotusten ja määräysten vastaisesti sekä ilman ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksyntää. Toimitetusta purkujätteestä ei ole viranomaisen pyynnöstä huolimatta esitetty jätelain mukaisia siirtoasiakirjoja. Purkumateriaalin määrästä eikä materiaalin puhdistamisesta jälkikäteen ole esitetty luotettavia dokumentteja. Purkumateriaali on peitetty murskeella ilman ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksyntää. Toiminta on ollut jätelain ja jäteasetuksen sekä kunnallisten jätehuoltomääräysten vastaista.

Osapuolet ovat rikkoneet jätelain 13 §:n 1 ja 2 momenttien kieltoja sekä Valkeakosken jätehuoltomääräysten 21 ja 22 §:ien kieltoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Hervannan Kaivin Oy:n vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta ja yhtiön valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä. Hallinto-oikeus on pidentänyt velvoitteelle asetettua määräaikaa 31.5.2019 saakka. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Katselmus

Asiassa on kyse siitä, onko lautakunta voinut velvoittaa muun muassa Hervannan Kaivin Oy:n poistamaan kiinteistölle X tuomansa betoni- ja tiilimurskeen. Ratkaisun kannalta olennaista on se, onko alueelle tuotu materiaali täyttänyt ympäristöpäällikön päätöksessä 22.6.2015 asetetut vaatimukset betonimurskeen laadun, määrän ja sijoittelun osalta. Kun otetaan huomioon asiakirjoissa olevat valokuvat, asiassa saatu muu selvitys sekä se, että tällä hetkellä kiinteistölle tuotu betoni- ja tiilimurske on jo pääosin peitetty kivimurskalla, ei katselmuksen toimittamisella ole saatavissa olennaista uutta selvitystä. Valituksenalaisen päätöksen jälkeen mahdollisesti tehdyillä siivoustoimenpiteillä ei ole nyt käsiteltävän asian arvioimisen kannalta merkitystä. Katselmuksen toimittaminen ei ole tarpeen.

Pääasia

Sovellettavat säännökset

Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti. Pykälän 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Jätelain 72 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää jätettä, hylätä konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä eikä päästää ainetta siten, että siitä voi aiheutua epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä, ihmisen tai eläimen loukkaantumisen vaaraa tai muuta niihin rinnastettavaa vaaraa tai haittaa (roskaamiskielto).

Jätelain 126 §:n 1 momentin (646/2011) mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä taikka jätteensiirtoasetusta, jatkamasta tai toistamasta säännösten vastaista menettelyä tai määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta aiheutunut haitta;

---

Jätelain 129 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisen tai ympäristöministeriön on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään.

Valkeakoskella voimassa olevien jätehuoltomääräysten 21 §:n mukaan jätteen hautaaminen maahan on kielletty.

Jätehuoltomääräysten 22 §:n mukaan mineraaliperäisten jätteiden (tiili ja betoni) käytöstä maarakentamisessa tulee ilmoittaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristöluvan tarpeen selvittämiseksi hyvissä ajoin ennen suunniteltua toimenpidettä. Valvontailmoituksessa tulee esittää käytettävän jätteen määrä, sen sijoituspaikka ja jätteen alkuperä. Epäpuhtaiden betonien ja tiilien käyttö maarakentamisessa on kielletty. Edellä mainitun ilmoituksen tekeminen ei koske toimintaa, josta tehdään ilmoitus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten (MARA-asetus, valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa, VNA 591/2006).

Asiassa saatu selvitys

Ympäristöpäällikkö on 22.6.2015 päätöksellään 2015-518-VIL hyväksynyt B:n ja C:n ilmoituksen betonimurskeen pienimuotoisesta hyödyntämisestä kiinteistöllä X varastokentän ja piha-alueen rakentamisessa. Ilmoituksen liitteenä olevaan asemapiirrokseen on merkitty alue, johon betonimursketta on ollut tarkoitus levittää. Kyseinen alue sijoittuu kiinteistöllä olevan rakennuksen länsipuolelle. Etäisyyden talousvesikaivoon on ilmoitettu olevan yli 30 metriä. Ilmoituksen mukaan kiinteistöllä on tarkoitus hyödyntää VR:n betonisista ratapölkyistä tehtyä betonimursketta, jonka koko on alle 150 millimetriä. Päätöksessä on annettu betonimurskeen hyödyntämiseen liittyen määräyksiä. Määräysten mukaan kiinteistöllä saa hyödyntää enintään 900 tonnia betonimursketta. Hyödynnettävän betonimurskeen seassa ei saa olla rautaa tai muita jätteitä. Betonimurskekerroksen paksuus saa olla enintään 50 cm ja murskekerros tulee peittää vähintään 10 cm paksuisella puhtaalla luonnonkiviaineskerroksella.

Kesällä 2016 hyväksyttiin suullisesti C:n ilmoitus nuorisotalo Aknen purkamisesta tulevan betoni- ja tiilimurskeen hyödyntämisestä aiemmin hyväksytyn ilmoituksen puitteissa. C on 12.8.2018, oikeastaan 12.8.2016, ilmoittanut, että siihen mennessä kiinteistölle on jälleensijoitettu purkumateriaalia 150–200 tkg.

Ympäristötarkastaja on 12.8.2016 kiinteistöllä käytyään todennut, ettei materiaali kiinteistöllä ole päätöksen 2015-518-VIL mukaista. Purkujätteen joukossa oli muun muassa puuta, sähköjohtoa, muovilevyä, lastulevyä, raudoitusrautoja ja kokonaisia tiiliä, mikä näkyy myös käynnillä otetuista valokuvista. Materiaali ei ollut ilmoituksen mukaista myöskään kokonsa puolesta. Ympäristötarkastaja totesi, että pihassa olevat kasat tulee käydä vielä läpi ja ne tullaan tarkastamaan ennen kuin ne levitetään maahan.

Ympäristönsuojeluviranomainen kävi kiinteistöllä uudelleen 25.8.2016. Tuolloin todettiin, että hyödynnettävä materiaali sisältää edelleen sinne kuulumatonta jätettä, ja että materiaalin levittämistä on jatkettu niin, että alkuperäisen ilmoituksen mukainen hyödyntämisalue on ylitetty reilusti, jolloin talousvesikaivon suojaetäisyyttä (30) metriä on rikottu. Asiakirjoissa on käynnillä otettuja valokuvia. C:lle ja B:lle on annettu 29.8.2016 päivätty kehotus, jossa heitä on kehotettu poistamaan levittämänsä purkumateriaali alkuperäisen hyödyntämisilmoitukseen merkityn alueen ulkopuolelta. Luvattoman materiaalin vastaanottaminen ja levittäminen on lopetettava välittömästi.

Tilannetta selvitettäessä tarkastuksella 15.9.2016 todettiin, että kiinteistölle on tuotu ilmoituksen vastaista materiaalia, materiaalia on tuotu yli ilmoituksessa hyväksytyn määrän ja materiaalia on levitetty laajemmalle alueelle kuin mitä on alkuperäisesti ilmoitettu. Materiaalia tuotaessa ei ole myöskään allekirjoitettu siirtoasiakirjoja.

Purkutyönjohtajan Hervannan Kaivin Oy:n puolesta 14.10.2016 antamassa selvityksessä on todettu muun ohella, että tavaraa on toimitettu 11.–23.8.2016 välisenä aikana. Valtaosa on ollut kevytbetoniharkkoa ja anturoitten betonia/tiiltä. Laskelmien mukaan määrä on alle 900 tonnia. Betonijäte kasattiin Kaapelitien kentälle sen siivoamista varten. Jätteen lajittelussa on ollut 2–4 miestä. Rauta on toimitettu Soinille Nekalaan, sekajäte Deletelle Hervantaan ja puujäte Kallosen energiapuulaaniin. Betonimurskan palakoko on alle 150 mm ja raudat ynnä muut poistetaan 1 paino% puhtauteen. Purkutyönjohtajan 30.11.2016 toimittamien Työilmoitusten/Lähetyslistojen mukaan nyt kyseessä olevaan kohteeseen on toimitettu 942 m3 purkubetonia.

Purkutyönjohtajan 31.10.2017 antamassa selvityksessä on todettu muun ohella, että ennen betonimurskeen tuontia kiinteistölle hän on tutustunut ympäristönsuojelun 22.6.2015 tekemän päätöksen sivuihin 1–5 yhdessä C:n kanssa. Liitteitä päätöksessä ei ollut. C osoitti paikat mihin hän halusi pulveroitua betonia. Tuolloin C ilmoitti, ettei vanha käyttövesikaivo ole asemakuvan mukaisessa paikassa eikä se ole talousvesikäytössä. Selityksen liitteenä on kartta, johon on merkitty tulevan porakaivon paikka sekä alue, jolle mursketta on levitetty. Kartan mukaan mursketta on levitetty kiinteistöllä olevan rakennuksen länsi- ja eteläpuolelle. Länsipuolella oleva alue on pohjois–eteläsuunnassa selvästi pidempi kuin ilmoituksen liitteenä olleessa asemapiirroksessa. Purkukohteen sijainnista johtuen osa betonista kasattiin Kaapelitielle ja pulverointi suoritettiin siellä. Silmämääräisesti arvioiden raudoitusrautoja lukuun ottamatta materiaali saatiin hyvin puhdistettua. Tämän jälkeen kaikki kasalla oleva betoni ajettiin Kaapelitielle tuodun murskaimen läpi. Lisäksi jo levitetyiltä alueilta kaivettiin ylös betonipaloja, joissa oli vielä raudoitusrautoja. Kaikki tuo betoni saatiin täysin puhtaaksi metallista ja betonin palakooksi 0–60 mm. Hallinto-oikeuden päätöksen 6.7.2017 jälkeen murske levitettiin päätöksen mukaiselle alueelle.

Kiinteistöllä suoritettiin tarkastus 27.11.2017. Tarkastuksesta laaditusta muistiosta ilmenee, että silmämääräisen arvion mukaan purkumateriaalista tehdyn kerroksen paksuus pihatiellä ja varastointikentällä vaihteli 50–150 cm:n välillä. Piha-alueen kerrospaksuudeksi ilmoitettiin 30–40 cm. Päätöspöytäkirjasta 12.12.2017 § 29 ilmenee, että tarkastuksella 27.11.2017 havaittiin, että alue on kokonaisuudessaan peitetty murskeella. Tarkastusmittauksen mukaan betonijätettä on levitetty yhteensä noin 2 000 m2:n alueelle alun perin ilmoitetun noin 300 m2:n sijaan. Mikäli murskekerroksen paksuus olisi kauttaaltaan 50 cm, on betonimursketta alueella viranomaisen arvion mukaan yhteensä noin 2 400 tonnia. Ympäristönsuojeluviranomaisen havaintojen mukaan levitetty purkumateriaali sisälsi muun muassa kokonaisia tiiliä, betoniteräksiä, sähköjohtoa ja styroxia. Jätemateriaalia oli havaittavissa kenttien reunoilla, jotka eivät olleet murskekerroksen peitossa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Ympäristöpäällikön päätöksen 22.6.2015 perusteella kiinteistöllä X on voitu hyödyntää betonimursketta varastokentän ja piha-alueen rakentamisessa. Päätöksen mukaan betonimurskeen seassa ei saanut olla rautaa tai muita jätteitä ja murskeen koon tuli olla alle 150 millimetriä. Mursketta sai hyödyntää hakemuksen mukaisella alueella enintään 900 tonnia.

Saadun selvityksen perusteella kiinteistölle on tuotu nuorisotalo Aknen purkamisesta syntynyttä purkumateriaalia, joka on pääosin ollut kevytbetoniharkkoa ja anturoitten betonia/tiiltä. Materiaali on sisältänyt myös puuta, sähköjohtoa, muovilevyä, lastulevyä ja raudoitusrautoja. Purkumateriaalia on kiinteistölle tuonnin jälkeen puhdistettu ja murskattu pienemmäksi. Ympäristöviranomaisen 27.11.2017 alueella pidetyllä tarkastuksella tekemien havaintojen ja tarkastushavaintoja tukevien, alueelta otettujen valokuvien perusteella voidaan kuitenkin pitää selvitettynä, että kiinteistölle levitetyn materiaalin joukkoon on jäänyt muun muassa kokonaisia tiiliä, betoniraudoitteita ja sähköjohtoa siinä määrin, ettei tuotua materiaalia voida pitää päätöksessä annettujen määräysten mukaisena murskeen koon ja laadun osalta. Valituksenalaisen päätöksen jälkeen mahdollisesti tehdyillä siivoustoimenpiteillä ei ole nyt käsiteltävän asian arvioimisen kannalta merkitystä. Kiinteistölle levitetyn materiaalin tarkka määrä on jäänyt epäselväksi. Sen sijaan selvää on, että materiaalia on levitty huomattavasti päätöksessä sallittua laajemmalle alueelle. Myös murskekerroksen paksuus on ainakin paikoitellen suurempi kuin mitä päätöksessä on sallittu.

Koska Hervannan Kaivin Oy on päätöksessä annettujen määräysten ja jätelain vastaisesti levittänyt kiinteistölle rakennusjätettä, rakennus- ja ympäristölautakunta on voinut velvoittaa yhtiön sakon uhalla poistamaan alueelle tuomansa materiaalin. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä valituksessa esitetyllä perusteella, ettei ympäristötarkastaja mahdollisesti ole huomauttanut sijoitusalueesta murskeen toimittamisen alkaessa. Asetetun uhkasakon määrää ei ole pidettävä kohtuuttomana. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöstä ei ole syytä kumota. Hallinto-oikeuskäsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on kuitenkin jatkanut määräaikaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä Hervannan Kaivin Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Jätelaki 5 §, 6 § 1 momentti 5 kohta, 73 §, 121 § ja 129 § 3 momentti

Uhkasakkolaki 6 §, 7 §, 8 § ja 22 §

Hallintolainkäyttölaki 41 § ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen, Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian, ja Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hervannan Kaivin Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Asiassa on toimitettava katselmus. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Valkeakosken kaupunki on velvoitettava korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Aknen nuorisotalon purkubetoni on varastoitu puheena olevalle kiinteistölle X ympäristöpäällikön päätöksen 22.6.2015 määräysten mukaisesti. Yhtiö on menetellyt lain, säännösten ja päätösten edellyttämällä tavalla. Yhtiö ei ole saanut mitään erityistä taloudellista etua menettelystä sijoittaa purkujäte paikkakunnalle.

Yhtiö sijoitti 11.–23.8.2016 nuorisotalosta saatua pääasiassa pulverisoitua kevytbetonimursketta aikaisemmin tuodun betonimurskeen päälle ja muualle kiinteistölle C:n osoittamiin paikkoihin. Kevytbetonia pulverisoitiin jo purkutyömaalla ja lisäksi yhtiö toi C:n ja B:n kiinteistölle murskaimen, jolla varmistettiin, että kiinteistöllä oleva kevytbetoni vielä alittaa 150 mm palakoon. Tässä yhteydessä myös betoniraudat ja muut betoniin kuulumattomat ainekset poistettiin. Määräykset sallivat epäpuhtaudet kahteen prosenttiin saakka tällaiselle murskeelle.

Nuorisotalosta purettu betoni oli huokoista kevytbetonia, jonka paino suhteessa sen tilavuuteen on alempi kuin tavallisella valubetonilla. Tästä johtuen yhtiön tuoma betonimäärä yhdessä kiinteistölle aikaisemmin toisen yhtiön tuoman ratapölkkybetonin kanssa ei painoltaan ylitä 900 tonnia.

Kiinteistöllä ollut talousvesikaivo, joka ei ole enää käytössä, sijaitsi eri paikassa kuin mitä asemapiirrokseen oli merkitty. Jo aikaisemmin toisen yhtiön tuoma ratapölkkybetoni oli sijoitettu alle 30 metrin päähän kaivosta, arviolta viiden metrin päähän, joten talousvesikaivo oli jo ennen valittajan tuomaa betonijätettä muuttunut käyttökelvottomaksi.

Kiinteistöllä siivottiin vielä yhtiön toimesta sinne toimitettua kevytbetonimursketta käsivoimin ja poistettiin sinne kuulumatonta purkujätettä siten, että tuotu purkujäte täytti kaikki vaaditut ympäristövaatimukset. Purkujätteen seassa on muutakin kuin kevytbetonia, mutta määrä alittaa mainitun kahden prosentin vaatimuksen. Mitään vaarallisia aineita ei kiinteistölle tuotu. Muu rakennusmateriaali pyrittiin lähtökohtaisesti erottelemaan jo purkutyömaalla ennen kuin pulverisoitu kevytbetoni tuotiin C:n ja B:n kiinteistölle.

Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös olisi täysin kohtuuton yhtiön kannalta. Yhtiön käsityksen mukaan kiinteistön omistajat ovat olleet tyytyväisiä toteutettuun lopputulokseen. Yhtiön on tarkoitus tuoda vielä lisää kalliomursketta kiinteistölle tuodun betonimurskeen reuna-alueille.

Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastineen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamiinsa lausuntoihin sekä vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

C ja B ovat antaneet vastineen, jossa he ovat viitanneet hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hervannan Kaivin Oy:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Hervannan Kaivin Oy:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Velvoitteelle asetettu määräaika pidennetään kuitenkin päättymään 30.6.2020.

3. Hervannan Kaivin Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Katselmus

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt katselmuksen toimittamista sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Hervannan Kaivin Oy:n valituksen johdosta otettava kantaa siihen, onko yhtiö voitu määrätä poistamaan B:n ja C:n kiinteistölle toimittamansa nuorisotalo Aknen purkumateriaalit.

Sovelletut oikeusohjeet

Jätelain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan jätteen haltijalla tarkoitetaan jätteen tuottajaa, kiinteistön haltijaa tai muuta, jonka hallussa jäte on.

Jätelain 12 §:n 2 momentin mukaan jätteen haltijan on oltava selvillä jätteen alkuperästä, määrästä, lajista, laadusta ja muista jätehuollon järjestämiselle merkityksellisistä jätteen ominaisuuksista sekä jätteen ja jätehuollon ympäristö- ja terveysvaikutuksista ja tarvittaessa annettava näitä koskevat tiedot muille jätehuollon toimijoille.

Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti. Pykälän 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Jätelain 72 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää jätettä, hylätä konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä eikä päästää ainetta siten, että siitä voi aiheutua epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä, ihmisen tai eläimen loukkaantumisen vaaraa tai muuta niihin rinnastettavaa vaaraa tai haittaa (roskaamiskielto).

Jätelain 73 §:n mukaan roskaajan on poistettava roskaava esine tai aine ympäristöstä ja muutoinkin siivottava roskaantunut alue.

Jätelain 75 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä siivoamisvelvollisen täyttämään velvollisuutensa.

Jätelain 126 §:n 1 momentin (646/2011) mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä taikka jätteensiirtoasetusta, jatkamasta tai toistamasta säännösten vastaista menettelyä tai määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta aiheutunut haitta;

---

Jätelain 129 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisen tai ympäristöministeriön on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään.

Uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Jos uhkasakko kohdistetaan useisiin asianosaisiin, kullekin on asetettava eri uhkasakko.

Jätelain 91 §:n 1 momentin mukaan kunta voi antaa mainitun lain täytäntöönpanemiseksi tarpeellisia paikallisista oloista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä muun ohella toimista roskaantumisen ehkäisemiseksi.

Valkeakosken kaupungin jätehuoltomääräysten 21 §:n mukaan jätteen hautaaminen maahan on ollut kielletty.

Valkeakosken kaupungin jätehuoltomääräysten 22 §:n mukaan mineraaliperäisten jätteiden (tiili ja betoni) käytöstä maarakentamisessa on tullut ilmoittaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristöluvan tarpeen selvittämiseksi hyvissä ajoin ennen suunniteltua toimenpidettä. Valvontailmoituksessa on tullut esittää käytettävän jätteen määrä, sen sijoituspaikka ja jätteen alkuperä. Epäpuhtaiden betonien ja tiilien käyttö maarakentamisessa on ollut kielletty. Edellä mainitun ilmoituksen tekeminen ei ole koskenut toimintaa, josta tehdään ilmoitus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten (MARA-asetus, valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa, VNA 591/2006).

Valkeakosken kaupungin jätehuoltomääräysten 21 ja 22 § ovat tulleet voimaan 1.9.2015 (Jätelautakunta Kolmenkierron alueen jätehuoltomääräykset).

Asiassa saatu selvitys

Valkeakosken ympäristöpäällikkö on päätöksellään 22.6.2015 hyväksynyt B:n ja C:n ilmoituksen VR:n ratapölkyistä murskatun betonimurskeen pienimuotoisesta hyödyntämisestä varastokentän ja piha-alueen rakentamisessa heidän asuinkiinteistöllään X. Ilmoituksen liitteenä olevaan asemapiirrokseen oli merkitty noin 300 m2 kokoinen alue, johon betonimursketta on ollut tarkoitus levittää. Ympäristöpäällikön päätöksessä on hyväksytty ilmoituksen mukainen betonimurskeen hyödyntäminen ja annettu muun muassa seuraavia määräyksiä: betonimursketta saa hyödyntää enintään 900 tonnia, betonimurskeen seassa ei saa olla rautaa tai muita jätteitä, betonimurskekerroksen paksuus saa olla enintään 50 cm ja kerros tulee peittää vähintään 10 cm:n puhtaalla luonnonkiviainekerroksella.

B ja C ovat elokuussa 2016 saaneet Valkeakosken ympäristönsuojeluviranomaiselta suullisen luvan hyödyntää kiinteistöllään myös nuorisotalo Aknen purkujätebetonia, kun hyödyntämisessä noudatetaan edellä mainittua päätöstä.

Valkeakosken ympäristönsuojeluviranomainen on käynyt kiinteistöllä 12.8.2016 ja todennut, että nuorisotalon purkujätteen joukossa on muun muassa puuta, sähköjohtoa, putken palasia, muovilevyä, lastulevyä ja raudoitusrautoja. Kiinteistölle oli myös tuotu kookkaita betoninkappaleita betonimurskeen sijaan. Ympäristönsuojeluviranomainen on ilmoittanut B:lle ja C:lle sekä purkujätteen toimittajalle Hervannan Kaivin Oy:lle, että materiaalin levitystä ei saa jatkaa, ennen kuin ympäristönsuojeluviranomainen on tarkistanut ja hyväksynyt materiaalin ja sen käytön.

Ympäristönsuojeluviranomaisen paikallakäynnillä kiinteistöllä 25.8.2016 on todettu, että hyödynnettävä materiaali on sisältänyt edelleen sinne kuulumatonta jätettä. Materiaalin levittämistä oli jatkettu ilman ympäristönsuojeluviranomaisen hyväksyntää niin, että alkuperäisen ilmoituksen mukainen hyödyntämisalue oli ylitetty. Ympäristönsuojeluviranomainen on kehottanut C:tä ja B:tä kiinteistön omistajina lopettamaan luvattoman materiaalin vastaanoton ja levittämisen sekä poistamaan luvattomasti levitetty materiaali.

Ympäristönsuojeluviranomaisen ja rakennusvalvontaviranomaisen yhteistarkastuksella 27.11.2017 on todettu, että nuorisotalon purkujäte oli kokonaisuudessaan levitetty kiinteistölle. Levityksen jatkamisesta ei ollut ilmoitettu ympäristönsuojeluviranomaiselle. Levitysalue oli kokonaisuudessaan peitetty kivimurskeella. Betonijätettä oli levitetty kaikkiaan yli 2 000 m2 kokoiselle alueelle. Silmämääräisen arvion mukaan purkumateriaalista tehdyn kerroksen paksuus vaihteli 50–150 cm välillä ja syvin tarkistusmitattu kerrospaksuus oli noin 1,2 m. Tarkastuksella tehtyjen havaintojen perusteella levitetty purkumateriaali on sisältänyt edelleen muun muassa kokonaisia tiiliä, betoniteräksiä, sähköjohtoa, styroxia ja muuta jätemateriaalia. Jätemateriaaleja on ollut havaittavissa etenkin kenttien reunoilla, jotka eivät olleet kivimurskekerroksen peitossa.

Ympäristönsuojeluviranomainen on, kiinteistönomistajia B:tä ja C:tä sekä Hervannan Kaivin Oy:tä kuultuaan, määrännyt 12.12.2017 jätelain 126 §:n nojalla C:n ja B:n ja yhtiön yhteisvastuullisesti hoitamaan kaikki nuorisotalo Aknen purkamisesta toimitetut materiaalit pois kiinteistöltä 31.3.2018 mennessä. Määräystä on tehostettu uhkasakoilla siten, että yhtiölle on asetettu 3 000 euron suuruinen uhkasakko ja C:lle ja B:lle yhteensä 3 000 euron suuruinen uhkasakko.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

B ja C ovat tehneet ympäristönsuojeluviranomaiselle valvontailmoituksen betonimurskeen pienimuotoisesta hyödyntämisestä heidän asuinkiinteistöllään. Valkeakosken ympäristöpäällikkö on tehnyt ilmoituksen johdosta päätöksen 22.6.2015. Koska ympäristönsuojeluviranomainen on katsonut, ettei ilmoituksen mukainen toiminta vaadi ympäristölupaa eikä kyse ole myöskään valtioneuvoston asetuksessa eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (591/2006; MARA-asetus) tarkoitetusta toiminnasta, on kyseistä ympäristöpäällikön päätöstä pidettävä kiinteistönomistajille annettuna valvonnallisena ohjeistuksena. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään tämän ohjeistuksen noudattamatta jättäminen ei ole voinut olla jätelain 126 §:n mukaisen hallintopakkopäätöksen päävelvoitteen perusteena.

C:n ja B:n kiinteistölle on vuoden 2016 aikana levitetty nuorisotalo Aknen purkumateriaalia, joka on sisältänyt betonimurskeen lisäksi muita jätteitä, kuten sähköjohtoa, raudoitusrautoja ja styroxia. Tällaisen materiaalin sijoittaminen asuinkiinteistön piha-alueelle on jätelaissa tarkoitettua roskaamista. Näin ollen purkumateriaalin sijoittamisella kiinteistölle on rikottu jätelain 72 §:n mukaista roskaamiskieltoa. Toiminta on ollut myös jätehuoltomääräysten 21 §:n vastaista.

Hervannan Kaivin Oy on toimittanut nuorisotalo Aknen purkumateriaalin C:n ja B:n kiinteistölle sekä suorittanut myös purkumateriaalin levitystyön C:n ja B:n lukuun ja heidän ohjeistamanaan. Vaikka yhtiö on suorittanut konkreettisen levitystyön, on määräysvalta kyseisen purkumateriaalin käytöstä ollut kiinteistönomistajilla eli C:llä ja B:llä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksellä asetettua päävelvoitetta ei tästä syystä ole yhtiön osalta voitu perustaa jätelain 72 §:n mukaisen roskaamiskiellon rikkomiseen.

Arvioitaessa sitä, onko rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä asetettu päävelvoite voitu edellä lausutusta huolimatta kohdistaa yhtiöön, korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöstä on nuorisotalo Aknen purkutyön suorittajana tullut mainitun purkumateriaalin osalta jätelain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu jätteen haltija.

Jätteen haltijaa koskee muun ohella jätelain 12 §:n 2 momentin mukainen selvilläolovelvollisuus sekä jätelain 13 §:n mukaiset velvollisuudet, kuten kielto hylätä tai käsitellä jätettä hallitsemattomasti. Purkutyön suorittajana yhtiön on tullut viedä purkujäte paikkaan, joka on lain mukaan siihen tarkoitukseen osoitettu. Kun otetaan huomioon puheena olevan purkumateriaalin määrä ja laatu, yhtiön olisi jätehuoltoalan ammattimaisena toimijana ja viimeistään suoritettujen valvontatoimenpiteiden jälkeen tullut ymmärtää, että purkumateriaalin sijoittaminen kyseisen asuinkiinteistön pihamaalle on jätelain säännösten vastaista. Koska yhtiö on tästä huolimatta toimittanut ja sijoittanut purkujätteen tälle kiinteistölle, se on toiminut jätelain 12 §:n 2 momentin ja 13 §:n vastaisesti.

Edellä lausuttu huomioon ottaen rakennus- ja ympäristölautakunta on jätelain valvontaviranomaisena voinut asettaa yhtiölle jätelain 126 §:n 1 momentin nojalla päätöksessä tarkoitetun päävelvoitteen ja sen tehosteeksi uhkasakon. Sama päävelvoite on voitu asettaa yhtiölle ja kiinteistönomistajille yhteisvastuullisesti siitä huolimatta, että yhtiön vastuu purkumateriaalista on tullut arvioida kiinteistönomistajien vastuuseen nähden erillisenä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin selvyyden vuoksi toteaa, että päävelvoitteen yhteisvastuullisuus ei merkitse sitä, että määräyksen kohteena olevat tahot eivät voisi sopia päävelvoitteen toteuttamisesta ja sen kustannusten jakamisesta erikseen. Päätöksellä ei myöskään otettu lopullisesti kantaa velvoitettujen keskinäiseen vastuuseen velvoitteen suorittamisesta aiheutuvista kustannuksista. Päävelvoitteen tehosteeksi asetetut uhkasakot ovat sen sijaan uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla jo lähtökohtaisesti erilliset.

Se seikka, että kiinteistönomistajat ovat yhtiön valituksessa esitetyin tavoin olleet tyytyväisiä materiaalin sijoittamiseen, ei poista yhtiön osalta edellä mainittua jätteen haltijan vastuuta. Koska kysymys ei ole MARA-asetuksen mukaisesta toiminnasta, asiassa ei ole myöskään merkitystä sillä, kuinka paljon betonimurskeen seassa on ollut muuta jätettä.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Ajan kulumisen vuoksi päävelvoitteen täyttämiseksi valittajalle asetettu määräaika pidennetään päättymään edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain
74 §, Hervannan Kaivin Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanokieltovaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 4.3.2020