KHO:2020:24

Ympäristönsuojelulaki – Ympäristölupa – Lupamääräys – Lupahakemuksen sitovuus – Päätöksen kertoelman sitovuus – Asetuksen vaatimusten lieventyminen

Vuosikirjanumero: KHO:2020:24
Antopäivä: 10.3.2020
Taltionumero: 1114
Diaarinumero: 3636/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:24

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko aluehallintoviraston myöntämässä ympäristöluvassa voitu antaa lupamääräyksiä sellaisista seikoista, jotka oli esitetty toiminnan kuvauksena lupahakemuksessa tai jotka perustuivat suoraan lain tai sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännökseen.

Lupamääräysten tarkoituksena oli varmistaa toiminnan lainmukaisuus ja luoda perusta toiminnan valvonnalle. Lupamääräyksiä asettamalla voitiin myös luoda luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle, jolle lupaa ei ilman näitä määräyksiä voitaisi myöntää. Ympäristöluvan kertoelmaosan tiedot muodostivat yhdessä lupamääräysten ja päätöksen perusteluiden kanssa kokonaisuuden, mikä oli asiaa arvioitaessa otettava huomioon. Ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tai ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000) ei ollut nimenomaisesti kielletty antamasta määräyksiä seikoista, joista on säädetty asetuksella.

Lupaviranomaisella oli lain ja asetuksen joustavien säännösten vuoksi harkintavaltaa sen suhteen, oliko lupahakemuksesta ja päätöksen kertoelmaosasta ilmenevästä seikasta annettava myös lupamääräys. Sanottu koski vastaavasti mahdollisuutta antaa lupamääräys, jota vastaava velvoite sitoisi toiminnanharjoittajaa ilman määräystäkin suoraan asetuksen nojalla. Perusteena tällaisten määräysten antamiselle voi olla esimerkiksi luvan myöntämisen edellytysten varmistaminen ja asetuksen soveltamiseen liittyvien epäselvyyksien ratkaiseminen. Luvan valvonnan selkeyttäminen voi myös edellyttää määräyksen antamista toiminnanharjoittajan lupahakemuksessa ilmoittamista seikoista.

Kun otettiin muun ohella huomioon, että toiminnanharjoittaja voi uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 89 §:n 1 momentin mukaan hakea ympäristöluvan muuttamista, sekä aluehallintovirastolle ensi asteena kuuluva toimivalta lupaharkinnassa, asetuksen sisällön toistaminen lupamääräyksessä ei sellaisenaan johtanut toiminnanharjoittajan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen, vaikka myöhemmin asetuksen muutoksella ympäristönsuojeluvaatimuksia lievennettäisiin.

Valituksen kohteena olevien lupamääräysten osalta ei ollut osoitettu, etteivät ne liittyisi ympäristönsuojeluun tai jätteiden käsittelyyn taikka jätehuollon järjestämiseen. Aluehallintovirasto ei ollut käyttänyt väärin harkintavaltaansa, eikä sen päätös ollut lainvastainen.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 §, 42 § ja 43 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 18–20 §

Ks. KKO 2019:102 ja KHO 2017:76

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2018 nro 18/0302/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 30.3.2015 nro 80/2015/1 tarkistanut Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n Kiimassuon jätekeskuksen toimintaan 31.3.2004 myönnetyn ympäristöluvan ja sen myöhempien muutospäätösten lupamääräykset sekä toimintojen olennaista muuttamista koskevan lupahakemuksen.

Aluehallintovirasto on muun ohella myöntänyt ympäristöluvan lietteiden höyrytyskäsittelyyn, pilaantuneiden maa-ainesten huokoskaasukäsittelyyn, jätteenpolttolaitosten tuhkien ja kuonien käsittelytoimintoihin sekä yhdyskuntajätteen paalaus- ja välivarastointitoimintaan ja eräiden nestemäisten jätteiden käsittelyyn.

Lupaan on liitetty lupamääräykset A.1. – V.45.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n valituksesta muuttanut eräitä lupamääräyksiä. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen, mutta on valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen vuoksi pidentänyt eräitä määräaikoja.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

= = =

Yleisperustelut yhtiön määräysosioita A–U koskeville vaatimuksille useiden lupamääräysten poistamisesta

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitun lain 229 §:n mukaan tällöin hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, mikäli uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Ympäristölupahakemus on tullut vireille 31.3.2011, joten siihen sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan sitä sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista tai josta syntyy jätettä sekä jätteen käsittelyyn. Mainitun lain 7 luvun 41§:ssä säädetään lupaharkinnan perusteista ja 42 §:ssä luvan myöntämisen edellytyksistä. Lain 7 luku sisältää myös säännökset luvassa annettavista määräyksistä.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Lupapäätöksessä on annettava muun muassa tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi, jäte- ja jätehuoltomääräykset sekä seuranta- ja tarkkailumääräykset. Lupapäätöksessä on annettava riittävät lupamääräykset terveyshaitan, merkittävän muun ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran sekä muiden ympäristönsuojelulaissa säädettyjen kiellettyjen seurausten estämiseksi.

Lupapäätöstä ei ole syytä muuttaa sillä yhtiön esittämällä perusteella, että lupamääräyksiin on sisällytetty velvoitteita, joita jätekeskuksen toiminnassa on noudatettava jo voimassa olevien lakien ja asetusten perusteella tai joiden yhtiö on ilmoittanut perustuvan toiminnassa noudatettaviin jätealalla vallitseviin käytäntöihin.

Yhtiö on esittänyt, että jotkut lupamääräyksistä ovat ristiriidassa yleisen käytännön kanssa ja että alalla vakiintuneista käytännöistä poikkeavia lupamääräyksiä ei voida pitää tarpeellisina eikä kohtuullisina. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että tarvittavien lupamääräysten sisällöstä määrätään tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella ottaen huomioon kuhunkin hankkeeseen liittyvät seikat.

Yhtiö on esittänyt, että jotkut lupamääräysten poistettaviksi vaaditut kohdat ovat ympäristönsuojelulain 43 §:n vastaisia sekä tarpeettomia tai kohtuuttomia. Tältä osin hallinto-oikeus katsoo, että yhtiö ei ole valituksessaan niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole muuttanut lupamääräyksiä tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella yhtiön mainitsemia lupamääräyksiä on pidettävä tarpeettomina tai kohtuuttomina.

Lupapäätöstä ei ole syytä muuttaa myöskään sillä yhtiö esittämällä perusteella, että jotkut lupamääräykset sisältävät viittauksia muiden määräysosioiden lupamääräyksiin.

= = =

Yleisperustelut yhtiön tarkkailua ja raportointia koskeville vaatimuksille

= = =

Niiltä osin kuin yhtiö on vaatinut poistamaan tai muuttamaan kaatopaikka-asetuksen mukaisia määräyksiä, hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksestä ja asiakirjoista ilmenee, että yhtiö ei toiminnassaan kaikilta osin täytä kyseistä asetusta. Esimerkiksi kaatopaikkavesien keräilystä ja erillään pitämisestä on annettu määräyksiä jo yhtiön nykyisessä ympäristöluvassa, kuten lupamääräyksen A.21. perusteluista selviää. Näin ollen toisaalta on erityisen tarpeellista ja myös vallitsevan käytännön mukaista, että kaatopaikka-asetuksen sanamuotoja käytetään varsin sanatarkasti lupamääräysten sanamuotoina myös tarkkailuun ja raportointiin liittyen. Toisaalta yhtiö on vaatinut poistamaan lupamääräyksiä sillä perusteella, että sen menettelyt ovat nimenomaan kaatopaikka-asetuksen mukaisia. Tällöin yhtiöllä ei ole oikeussuojan tarvetta eikä lupamääräyksiä poisteta tälläkään perusteella.

= = =

Päätöksen kumoamista koskeva vaatimus

Yhtiö on ensisijaisesti vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi lukuun ottamatta tuhkien ja kuonien käsittelyä koskevia lupamääräyksiä.

Yhtiö on perustellut vaatimustaan sillä, että aluehallintoviraston päätöksessä on lukuisia lupamääräyksiä, jotka tulee kumota tai muuttaa, minkä takia lupa tulee harkita kokonaisuutena uudelleen. Lupaharkinnassa tulee ottaa huomioon, että kyseessä on pääasiassa aikaisemman luvan tarkistaminen, jolloin muutokset lupaan on tehtävä vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeellista. Epätarkoituksenmukaisia ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeettomia lupamääräyksiä on annettu valituksenalaisessa ympäristöluvassa niin paljon, ettei niiden poistaminen tai muuttaminen yksi kerrallaan ole järkevää. Valituksenalaisessa ympäristöluvassa asetetuista liian yksityiskohtaisista lupamääräyksistä johtuen ympäristölupaa joudutaan todennäköisesti muuttamaan pian sen lainvoimaisuuden jälkeen. Koko lupa on tarkoituksenmukaisinta jo tässä vaiheessa palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun otetaan huomioon toiminnan luonne sekä hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemät muutokset ja lupamääräyskohtaiset perustelut, hallinto-oikeus hylkää yhtiön vaatimuksen aluehallintoviraston päätöksen kumoamisesta ja asian palauttamisesta aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 2 § 1 momentti, 4 §, 5 § 1 ja 2 momentti, 41 §, 42 §, 43 § 1 ja 3 momentti, 46 § sekä 108 §

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 229 § 1 momentti

Jätelaki (1072/1993) 6 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 12 §, 19 a § ja 20 § 1 momentti 3 kohta

Jäteasetus (1390/1993) 8 §

Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013)

Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta (151/2013) 3 §

Valtioneuvoston asetus sähkö- ja elektroniikkaromusta (519/2014) liite 4

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Sauli Viitasaari, Merja Manninen ja Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan lukuun ottamatta tuhkien ja kuonien käsittelyä koskevia lupamääräyksiä ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Jos asiassa ei katsota olevan mahdollista kumota päätöksiä ja palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että muutoksenhakukirjelmässä yksilöidyt lupamääräykset kumotaan tai niitä muutetaan.

Yhtiö on esittänyt valituslupahakemuksensa ja valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan lupamääräyksillä on tarkoitus varmistaa, että pilaantumista ehkäistään. Asiassa on kysymys siitä, onko tarpeellista antaa lupamääräyksiä seikoista, jotka on selostettu lupahakemuksessa tarkoituksena kuvata toimintaa, tai lupamääräyksiä, jotka toistavat lain ja asetuksen määräyksiä. Toiminnanharjoittajaa sitoo toiminnasta lupahakemuksessa esitetty muun muassa toiminnan kuvauksen, esitettyjen rakenteiden ja menettelytapojen osalta. Toiminnanharjoittaja on myös velvollinen noudattamaan toimintaa koskevia lakeja ja asetuksia ja olemaan niistä selvillä suoraan lain nojalla.

Jos asetuksen muutoksella lievennetään ympäristönsuojeluvaatimuksia, on myös mahdollista, että lupamääräys jää asetuksen muutoksen takia ankarammaksi kuin yleisesti velvoittava asetus. Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 70 §:ssä säädetään, että mikäli asetuksella annetaan ympäristöluvan lupamääräystä ankarampia säännöksiä, asetusta on noudatettava. Sen sijaan tilanteessa, jossa lupamääräys on asetusta ankarampi, esimerkiksi asetuksen muutostilanteessa, on toiminnanharjoittajan noudatettava lupamääräyksiä. Jollei lupamääräyksiä olisi, toiminnanharjoittaja voisi noudattaa suoraan uutta, aiempaa asetusta lievempää asetusta. Asiassa on kysymys päinvastaisesta tilanteesta kuin 70 §:n 2 momentissa tarkoitetaan eli lupamääräystä lievempien asetusten noudattamisesta. Toiminnanharjoittaja joutuu nyt puheena olevan kaltaisessa tilanteessa edelleen noudattamaan uuden asetuksen vaatimuksia ankarampia lupamääräyksiä, joiden sisältö vastaa aiempaa asetusta. Asiassa tulisi ottaa kantaa siihen, ovatko lupamääräykset tarpeellisia, koska uudesta asetuksesta ilmenevät sen voimaantulon jälkeen toiminnanharjoittajaa sitovat ympäristönsuojeluvaatimukset. Oikeudellisesti merkityksellinen kysymys on, onko lupamääräyksiä koskevan lainkohdan ja edellä mainittujen oikeusperiaatteiden mukaista pelkästään toistaa asetuksen sisältö lupamääräyksinä.

Koska lupahakemus sitoo luvan hakijaa, tämän on toimittava hakemuksessa ilmoitetulla tavalla. Lupamääräykset on annettava ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja niiden on oltava tarpeellisia.

Lupaan on kirjattu suuri määrä toiminnan kuvaukseksi tarkoitettuja, pitkiä ja selostavia lupamääräyksiä sekä kirjoitettu auki luvan myöntämishetkellä voimassa olleiden asetusten vaatimuksia sellaisenaan. Lupaa on mahdotonta valvoa ja sitä voidaan tulkita monin tavoin. Oikeuskäytännön yhtenäisyyden varmistamiseksi on tarpeen linjata, onko tällainen lupakäytäntö hyväksyttävää ja lainmukaista.

Ympäristönsuojeluvaatimusten lieventäminen koskee lähtökohtaisesti kaikkea toimintaa, jonka vaatimuksia lievennetään. Oikeusturvaa loukkaava tilanne syntyy, kun asetuksen säännökset on kirjattu lupamääräyksiksi ja asetuksen muutoksen johdosta vaatimukset lievenevät. Toiminnanharjoittajan on kuitenkin noudatettava aikaisemman ankaramman asetuksen vaatimuksia, jos siinä annetut vaatimukset on kirjattu lupamääräyksiksi.

Esimerkiksi uusi eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annettu valtioneuvoston asetus (843/2017) tuli voiman vuoden 2018 alussa. Ilman vanhan asetuksen (eräiden jätteiden käytöstä maarakentamisessa annettu valtioneuvoston asetus 591/2006, ns. MARA-asetus) mukaisia lupamääräyksiä toiminnanharjoittaja voisi noudattaa uutta asetusta sen tultua voimaan. Jos vanhan asetuksen määräykset on annettu myös lupamääräyksinä, toiminnanharjoittaja on sidottu noudattamaan vanhan asetuksen sisältöä. Lupamääräysten muuttaminen uuden asetuksen mukaisiksi edellyttää uutta lupahakemusta.

Asetuksen säännöksien samoin kuin hakemuksessa esitettyjen toimintatapojen muuttaminen lupamääräyksiksi ei ole hallinnon yleisten tehokkuusperiaatteiden mukaista ja tästä aiheutuu turhia lupakäsittelyjä. Korkeimman hallinto-oikeuden on tarpeen ottaa kantaa, ovatko lupamääräykset tarpeellisia tällaisessa tilanteessa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätöksessä ja sen perusteluissa esitettyyn sekä asiassa aiemmin lausumaansa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään tuonut esille, että Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy ei toiminnassaan täytä kaikilta osin kaatopaikka-asetuksen vaatimuksia, joten kysymyksessä olevan asetuksen sisältö ja sanamuodot tulee tarkasti kirjoittaa lupamääräyksiksi. Suorat lainaukset asetuksen sisällöstä on ollut perusteltua kirjoittaa lupapäätökseen. Asetusten ja lakien vaatimusten kirjoittaminen suoraan päätökseen lupamääräyksiksi ei ole peruste päätöksen kumoamiseksi.

Lupapäätöksessä on maininta lupaa ankaramman asetuksen noudattamisesta. Nyt kysymyksessä olevan MARA-asetuksen osalta asiassa menetellään kuten lupaviranomainen on päätöksessään todennut eli voimassa olevaa asetusta noudatetaan ympäristöluvan sitä estämättä. ELY-keskus on katsonut, että uutta MARA-asetusta tulee ja voidaan noudattaa välittömästi eikä ympäristölupaa ole silloin tarpeen muuttaa.

Kun otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätös ja päätöksessä tehdyt muutokset lupamääräyksittäin, valituslupaa ei tule myöntää. Mikäli valituslupa myönnetään, korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaista asia aluehallintovirastolle sitä palauttamatta.

Metsähallitukselle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Forssan kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Forssan ympäristölupalautakunta on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Toiminnan tarkka kuvaus ja säännösten siteeraukset lupamääräyksissä selkeyttävät tulkintaa ja helpottavat valvontaa. Vaikka luvassa on poikkeuksellisen paljon lupamääräyksiä ja eri toiminnot on jaoteltu ja kuvattu tarkasti, luvan laajuus ei voi olla peruste luvan muuttamiseen. Määräykset voivat olla perustellusti asetuksia tiukempia ja luvan voimassaolon jälkeenkin yksittäisiä lupamääräyksiä voidaan tarvittaessa muuttaa ja selventää.

Tammelan ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus antaa valituslu-pahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän yhtymähallitus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus antaa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on antanut annettujen lausuntojen ja vas-tineiden johdosta vastaselityksen. Yhtiö on esittänyt muun ohella, ett erityisesti sellaiset lupamääräykset, joihin lain tai asetuksen sisältö on kirjoitettu toisin kuin lain tai asetuksen mukaisessa sanamuodossa, ovat harhaanjohtavia ja aiheuttavat epätietoisuutta valvontatilanteissa. Lupamääräyksessä, joka olisi asetusta tiukempi, olisi myös nimenomaisesti todettava tämä ja perusteltava, miksi asetusta tiukempi lupamääräys on tarpeen. Aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksessä ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole perusteltu lupamääräysten antamista ympäristönsuojelulain (86/2000) 51 §:n säännöksellä, jonka mukaan lupamääräys voi tietyin edellytyksin olla asetukseen sisältyvää vähimmäisvaatimusta ankarampi. Lisäksi yksittäisten lupamääräysten muuttaminen ja selkeyttäminen johtaa jatkuvaan lupakäsittelyyn. Menettely ei vastaa ympäristönsuojelulain tavoitteita eikä menettelyä voi pitää hallinnon tehokkuusperiaatteiden mukaisena.

Ympäristönsuojelulain 56 §:n säännös ei mahdollista ELY-keskuksen lausunnossa esitettyä tulkintaa noudattaa asetusta myös siinä tilanteessa, että asetus olisi lievempi. Lupaa on noudatettava siihen saakka, kunnes lupaa on muutettu uuden asetuksen mukaiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen siltä osin kuin yhtiö on vaatinut hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätösten kumoamista sillä perusteella, että lupapäätöksessä on annettu lupamääräyksiä seikoista, jotka on selostettu lupahakemuksessa tarkoituksena kuvata toimintaa, tai että lupamääräyksiin on sisällytetty lain tai asetuksen tekstiä.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen siltä osin kuin valituslupa on myönnetty ja asia on tutkittu. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Perustelut

1. Ratkaisu valitukseen tutkitulta osalta

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko aluehallintoviraston myöntämässä ympäristöluvassa voitu antaa lupamääräyksiä sellaisista seikoista, jotka on esitetty toiminnan kuvauksena lupahakemuksessa tai jotka perustuvat suoraan lain tai sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännökseen.

Lupamääräysten antaminen

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 2 momentin mukaan on muun ohella otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Säännös ilmentää osaltaan virallisperiaatetta, joka on otettava huomioon lupamääräyksiä annettaessa. Lupamääräykset asetetaan aina tapauskohtaisesti tarpeen mukaan ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa mainitut seikat, kuten toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristönsuojelun kokonaisuuteen, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Määräysten on oltava ankaruudeltaan tällöin myös oikeassa suhteessa toiminnasta aiheutuviin haittoihin ja riskeihin nähden.

Lupamääräysten asettamista ohjaavat asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain 43 §:n ohella ympäristöluvan myöntämisedellytyksiä koskevat vaatimukset, lain nojalla annettuihin asetuksiin sisältyvät vaatimukset sekä eräät jätelain säännökset mukaan lukien sen nojalla annetut asetukset.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 18 §:n mukaan lupapäätöksen kertoelmaosa sisältää muun muassa tarpeellisilta osin kuvauksen toiminnasta ja sen laajuudesta. Saman asetuksen 19 §:n mukaan lupapäätöksen ratkaisuosan tulee sisältää muun muassa luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi annettavat ja valvonnan kannalta tarpeelliset lupamääräykset.

Lupamääräysten tarkoituksena on varmistaa toiminnan lainmukaisuus ja luoda perusta toiminnan valvonnalle. Lupamääräyksiä asettamalla voidaan myös luoda luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle, jolle lupaa ei ilman näitä määräyksiä voitaisi myöntää. Ympäristöluvan kertoelmaosan tiedot muodostavat yhdessä lupamääräysten ja päätöksen perusteluiden kanssa kokonaisuuden, mikä on asiaa arvioitaessa otettava huomioon.

Ympäristönsuojelulaissa (86/2000) tai ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000) ei ole nimenomaisesti kielletty antamasta määräyksiä seikoista, joista on säädetty asetuksella. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin velvoittavasta sanamuodosta seuraa, että ainakin siinä mainituista seikoista on annettava lupamääräys siitä riippumatta, onko esimerkiksi raja-arvo laskettavissa suoraan asetuksen säännöksen perusteella. Ympäristölupakäytännössä on myös suhteellisen vakiintuneesti annettu määräyksiä asetusten sanamuotoa vastaavasti, jos kysymys on jostakin ympäristön pilaantumisen kannalta merkittävästä päästöstä tai toiminnasta. Nämä määräykset ovat keskeisiä myös toiminnan valvonnan kannalta. Edelleen määräyksiä on annettu sen osoittamiseksi, että asetus tulee sovellettavaksi toiminnassa, jos tästä on epäselvyyttä tai eri käsityksiä toiminnanharjoittajan ja valvontaviranomaisen välillä.

Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014) 15 §:n 3 momentin mukaan, jos lailla tai valtioneuvoston asetuksella on säädetty toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista, lupamääräyksissä ei ole tarpeen toistaa näitä vaatimuksia. Lupaviranomaisen on kuitenkin luvassa, erillisessä asiakirjassa tai muulla tavoin annettava toiminnanharjoittajalle tieto toimintaa koskevista keskeisistä ympäristönsuojelulakiin perustuvista velvoitteista viittauksin tai selostamalla velvoitteiden sisältö, jos viranomainen arvioi sen olevan tarpeen toiminnanharjoittajan informoimiseksi. Mainittu uuden asetuksen 15 §:n 3 momentti ei tule tässä asiassa välittömästi sovellettavaksi, mutta sanottu oikeusohje ilmentää myös aiemman lainsäädännön tavoitteita.

Edellä mainittua asetusta 713/2014 koskevassa perustelumuistiossa (s. 21–22) on todettu 15 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Uudessa 3 momentissa ovat säännökset lainsäädäntöön sisältyvän ympäristönsuojeluvaatimuksen toistamisesta tai toistamatta jättämisestä ympäristöluvassa. Ympäristönsuojelulaissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa säädetään yleisiä ja yksityiskohtaisia velvoitteita, joita toiminnanharjoittajan on noudatettava joka tapauksessa, suoraan lain nojalla. Toiminnanharjoittajaa suoraan sitovia vaatimuksia ei ole tarpeen toistaa ympäristöluvassa, koska velvoitteen sisältö käy ilmi itse säädöksestä. Jos vaatimukseen on viitattava tai jos se on tarpeen toistaa päätöksen selkeyden vuoksi, se on kuitenkin sallittua. Toisinaan säännöksen soveltaminen toiminnassa edellyttää myös tulkintaa tai hankalien lainsäädäntöviittausten avaamista, jolloin informoiminen säännöksen tarkemmasta soveltamisesta voi olla paikallaan. Suoria, lupamääräysten muotoon puettuja lainoja olisi yleensä pyrittävä välttämään, sillä muun muassa lainsäädännön muutokset voivat johtaa tilanteeseen, jossa luvassa toistetaankin kumotun lain sisältöä. Uuden käytännön luomiseksi asiasta olisi tarpeen säätää tarkemmin asetuksella, sillä tällä hetkellä lupiin kirjataan laki- ja asetustekstiä melko yleisesti."

Lupaviranomaisella on lain ja asetuksen joustavien säännösten vuoksi harkintavaltaa sen suhteen, onko lupahakemuksesta ja päätöksen kertoelmaosasta ilmenevästä seikasta annettava myös lupamääräys. Sanottu koskee vastaavasti mahdollisuutta antaa lupamääräys, jota vastaava velvoite sitoisi toiminnanharjoittajaa ilman määräystäkin suoraan asetuksen nojalla. Perusteena tällaisten määräysten antamiselle voi edellä esitetyn mukaisesti olla esimerkiksi luvan myöntämisen edellytysten varmistaminen ja asetuksen soveltamiseen liittyvien epäselvyyksien ratkaiseminen. Luvan valvonnan selkeyttäminen voi myös edellyttää määräyksen antamista toiminnanharjoittajan lupahakemuksessa ilmoittamista seikoista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että eräissä valituksenalaisen lupapäätöksen lupamääräyksissä on viitattu eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisesta annettuun valtioneuvoston asetukseen (591/2006), joka on korvattu uudella eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetulla valtioneuvoston asetuksella (843/2017). Kumpikin asetus on lähtökohtaisesti tarkoitettu sovellettavaksi toiminnassa, johon ei haeta ympäristölupaa. Tämä käy ilmi valtioneuvoston asetuksen (591/2006) 1, 4 ja 6 §:stä ja uuden asetuksen (843/2017) 1 ja 5 §:stä. Asetuksissa ei toisaalta ole nimenomaisesti soveltamisalasäännöksessä rajattu niiden soveltamista ympäristöluvanvaraiseen toimintaan.

Päätöksenteossa sovelletaan lakia sellaisena kuin se on ollut voimassa päätöstä tehtäessä. Lainsäädännön muuttuminen päätöksenteon jälkeen ei yleensä vaikuta päätöksen lainmukaisuuden arviointiin. Aineellisen lainsäädännön, kuten ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevan asetuksen, muuttuminen prosessin kuluessa voidaan ottaa huomioon ja soveltaa uutta lainsäädäntöä etenkin sellaisessa tilanteessa, jossa uuden lainsäädännön soveltaminen muutoin voisi johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen tai jos uuden lainsäädännön soveltaminen johtaisi asianosaiselle edullisempaan lopputulokseen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että toiminnanharjoittaja voi uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 89 §:n 1 momentin mukaan hakea ympäristöluvan muuttamista, sekä aluehallintovirastolle ensi asteena kuuluva toimivalta lupaharkinnassa, asetuksen sisällön toistaminen lupamääräyksessä ei sellaisenaan johda toiminnanharjoittajan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen, vaikka myöhemmin asetuksen muutoksella ympäristönsuojeluvaatimuksia lievennetään.

Täydentävät perusteet ja lopputulos

Aluehallintoviraston päätös on poikkeuksellisen laaja ja yksityiskohtainen. Päätöstä ei kuitenkaan yksin tällä perusteella ole pidettävä ristiriitaisena tai tulkinnanvaraisena. Koska lupamääräysten sisältö harkitaan tapauskohtaisesti, muiden toimijoiden ympäristölupiin sisältyvillä lupamääräyksillä ei ole nyt kysymyksessä olevassa asiassa välitöntä oikeudellista merkitystä.

Valituksen kohteena olevien lupamääräysten osalta ei ole osoitettu, etteivät ne liittyisi ympäristönsuojeluun tai jätteiden käsittelyyn taikka jätehuollon järjestämiseen. Aluehallintovirasto ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Aluehallintoviraston päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin, ja ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §n 1 momentti, ole ympäristönsuojelulain 190 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 10.3.2020