KHO:2019:172

Vesilaki – Vesitalousasia – Lupaviranomaisen toimivalta – Kalatalousviranomaisen toimivalta – Kalatalousvelvoite – Kalatie – Smolttiohjuri

Vuosikirjanumero: KHO:2019:172
Antopäivä: 31.12.2019
Taltionumero: 6242
Diaarinumero: 314/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:172

Vesivoimalaitoksen vesitalousluvan haltija oli velvoitettu hakemaan lupaa kalatien rakentamiseen olemassa olevan vesivoimalaitoksen yhteyteen. Asiassa oli luvan saajan valituksen johdosta kysymys kalatien rakentamista koskevien lupamääräysten lainmukaisuudesta. Kalatalousvelvoitetta koskevien lupamääräysten muuttaminen kuului vesilain säännösten nojalla lupaviranomaiselle. Kalatien rakentamista koskevissa lupamääräyksissä oli kalatalousviranomaisen myöhemmin hyväksyttäväksi voitu jättää vain sellaisia vähäisiä muutoksia kalatien rakenteisiin, joilla ei ollut merkittäviä vaikutuksia yleisiin tai yksityisiin etuihin tai luvanhaltijalle aiheutuviin kustannuksiin. Jos lupamääräysten tulkinnasta aiheutui erimielisyyttä, kuului erimielisyyden ratkaiseminen lupaviranomaiselle.

Lupapäätöksen lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle oli tarvittaessa asennettava smolttiohjureita eli vaelluspoikasten alasvaellusta ohjaavia rakenteita. Kalatietä koskevassa lupapäätöksessä oli ollut perusteltua kiinnittää huomiota vaelluspoikasten turvallisen alasvaelluksen mahdollistamiseen. Lupapäätöksessä ei kuitenkaan ollut kuvattu smolttiohjureiden rakennetta tai niistä luvanhaltijalle aiheutuvia kustannuksia taikka missä tilanteessa niiden asentaminen olisi tarpeen. Kun otettiin huomioon lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen päätösvallasta edellä lausuttu, lupamääräyksen 4 sisältö jäi siten avoimeksi, että sen muotoilua ei voitu pitää riittävän täsmällisenä. Tämän vuoksi lupamääräys 4 oli kumottava. Lisäksi lupamääräystä 13 muutettiin siten, että luvan saajan oli tarkkailutulosten sitä edellyttäessä toimitettava kalatalousviranomaiselle selvitys kalatien toimivuuden parantamismahdollisuuksista mukaan lukien smolttiohjureiden asentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen.

Vesilaki (587/2011) 3 luku 14 § ja 22 §

Vaasan hallinto-oikeus 19.12.2018 nro 18/0333/2

Asian taustaa

Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 11.7.2011 antamallaan päätöksellä nro 137/2011/4 Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallintopakkoilmoituksen johdosta velvoittanut Kymenlaakson Sähkö Oy:n 10 000 euron sakon uhalla jättämään viimeistään 29.2.2012 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle hakemuksen, joka sisältää suunnitelman Kantturakosken kalatien toteuttamiseksi ja toteuttamisen aikataulun.

Vaasan hallinto-oikeus oli 17.6.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0153/1 kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston hallintopakkopäätöksen ja hylännyt Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallintopakkohakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus oli 20.4.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1036 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen voimaan. Suunnitelman jättämiselle asetettu määräaika oli pidennetty päättymään 31.12.2015.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 13.3.2017 päätöksellä nro 69/2017/2 myöntänyt Kantturakosken Vesivoima Oy:lle luvan kalatien rakentamiseen Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi Virolahden kunnassa hakemuksen mukaisesti kuitenkin siten muutettuna, kuin lupamääräyksistä ilmenee.

Hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä.

Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–17, joista lupamääräykset 1–13 ja 15 kuuluvat seuraavasti:

Kalatien tekninen rakenne

1. Kalatie on rakennettava 9.12.2015 päivättyjen piirustusten numerot 310A, 370A ja 380A sekä 7.3.2016 päivätyn piirustuksen nro 395A mukaisesti (mittakaavat 1:500, 1:100 ja 1:200).

2. Kalatien yläosan suuaukko on sijoitettava 29.2.2016 päivätyn piirustuksen nro 390A (mittakaava 1:100) mukaisesti padon länsipään kala-tienaukkoon. Aukon kynnyskorkeus on N60 +8,41 m ja leveys 1,15 m. Aukko on varustettava virtaaman säätö- ja sulkumahdollisuudella.

3. Padon yhteyteen sen alapuolelle rakennettava pystyrakoporraskalatie koostuu noin 32 altaasta, joiden pituus on 1,8 m, leveys 1,2 m ja keskimääräinen vesisyvyys 0,75 m. Raon leveys on noin 0,18 m ja vedenpinnan korkeusero altaiden välillä noin 0,22 m.

4. Kalatien yläosan suulle on tarvittaessa asennettava smolttiohjureita.

5. Kalatien rakenteita on tarvittaessa muutettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla kalatien toimivuuden sitä edellyttäessä.

Juoksutus kalatiehen

6. Kalatiehen on juoksutettava 1.5.–30.11. välisenä aikana vähintään 0,2 m3/s suuruinen virtaama aina, kun Virojoen virtaama sen sallii. Vesivoimalaitos on tarvittaessa pysäytettävä Virojoen vähäisen virtaaman aikana kalatien vesityksen varmistamiseksi.

Kalatien alaosaan on tarvittaessa johdettava lisävettä pumppaamalla alakanavasta tai johtamalla sitä putkella padon yläpuolelta houkutusvirtaaman lisäämiseksi, mikäli tarkkailu osoittaa, että kalat eivät riittävässä määrin hakeudu kalatien sisäänkäynnille.

Rakentamista koskevat määräykset ja maisemointi

7. Kalatien rakentamistyöt on tehtävä mahdollisimman kuivaan aikaan siten, ettei niistä aiheudu haittaa vesialueelle ja sen käytölle eikä vaaraa patoturvallisuudelle.

8. Ennen rakennustöiden aloittamista on Kymenlaakson museolle varattava mahdollisuus lähtötilanteen dokumentointiin.

9. Rakennussuunnitelman toteuttamisesta ja maisemoinnista on neuvoteltava Kymenlaakson museon kanssa.

10. Töiden päättyessä rakennustöiden jäljet on siistittävä ja rakennuspaikat muutoinkin saatettava asianmukaiseen ja maisemallisesti sopivaan kuntoon.

Käyttö ja kunnossapito

11. Luvan saajan on pidettävä kalatien rakenteet asianmukaisessa kunnossa.

Tarkkailut

12. Luvan saajan on pidettävä kirjaa kalatiehen johdettavan veden määrästä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksymällä tavalla. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on esitettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

13. Luvan saajan on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla tarkkailtava kalatien toimivuutta. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

Tarkkailun tulokset on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle sekä Virolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tarkkailusuunnitelmassa sanotuin määräajoin. Tarkkailutiedot on pyydettäessä annettava myös asianosaisille nähtäväksi.

Mikäli tarkkailun tulokset osoittavat puutteita kalatien toimivuudessa tai kalojen alasvaelluksen toteutumisessa, luvan saajan on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma toimenpiteistä näiden poistamiseksi ja toteutettava se.

(---)

Töiden suorittamisaika

15. Rakentamistyöt on aloitettava kahden vuoden kuluessa ja tehtävä olennaisilta osin loppuun neljän vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta.

(---)

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemus täyttää Etelä-Suomen aluehallintoviraston 11.7.2011 antamallaan päätöksellä ja korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamallaan päätöksellä vahvistaman velvoitteen hakemuksen tekemiseen kalatien rakentamiseksi Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi.

Kalatien rakentaminen mahdollistaa vaelluskalojen ja erityisesti äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen pääsyn nousemaan voimalaitoksen yläpuolisessa Virojoen vesistössä sijaitseville lisääntymiseen soveltuville alueille. Kantturakosken alapuolisia koskialueita on kunnostettu aikaisemmin siten, että kalannousu on mahdollista Kantturakoskelle asti ainakin suurilla virtaamilla.

Kantturakosken kohdalla Virojoen keskivirtaama on noin 4 m3/s, keskialivirtaama noin 0,2 m3/s ja alivirtaama 0 m3/s joskus pitkiäkin aikoja kesällä. Siksi lupamääräyksessä 6 ei ole mahdollista eikä kohtuullista määrätä kalatiehen juoksutettavaksi enempää vettä kuin 0,2 m3/s välillä 1.5.–30.11. Sille virtaamalle kalatie on myös suunniteltu. Jotta kalatiehen voidaan varmistaa riittävä vesitys Virojoen vähäisen virtaaman aikana, on vesivoimalaitos tarvittaessa määrätty pysäytettäväksi.

Mikäli tarkkailussa ilmenee, että kalatie ei toimi tarkoitetulla tavalla, luvan saajan on tehtävä lupamääräyksen 13 mukaisesti suunnitelma kalatalousviranomaiselle niistä toimenpiteistä, joilla kalatien toimivuutta voidaan parantaa. Lupamääräyksiin sisältyy smolttiohjureiden rakentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen kalatien alaosalla, mikäli kalatalousviranomainen katsoo ne tarpeellisiksi tarkkailun perusteella.

Kalatien rakentaminen toteutetaan pääosin kuivatyönä, jolloin vaikutukset vesistöön ovat vähäiset. Hanke ei vaikuta sanottavasti vedenkorkeuksiin tai virtaamiin. Hankkeesta aiheutuu paikallista ja tilapäistä veden samentumista kalatien rakentamisen ja kalatien käyttöönoton yhteydessä. Kalatiehen juoksutettava vesi vähentää vesivoimalaitoksesta saatavaa hyötyä.

Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan vuosille 2016–2021 liitetyn Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan Virojoen alaosan ekologinen tila on tyydyttävä. Tilan paraneminen edellyttää suurempaa kuormituksen vähennystä, nousuesteen poistoa ja elinympäristökunnostuksia. Velvoitetoimenpiteenä on mainittu muun muassa Virojoen Kantturakosken kalatien rakentaminen. Hanke on siten vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden mukainen ja se sisältyy myös kärkikohteena valtioneuvoston periaatepäätökseen 8.3.2012 kansallisesta kalatiestrategiasta. Hanke ei ole kaavoituksen vastainen.

Hankkeesta yleisille eduille saatava hyöty on siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin verrattuna huomattava. Luvan saaja omistaa hankkeen vaatimat maa- ja vesialueet.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Vesilaki (587/2011) 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta, 5, 6, 7, 8, 10, 11 ja

18 § sekä 11 luku 21 §

Patoturvallisuuslaki (494/2009) 3 § 6 momentti, 9 ja 22 §

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja lain esityöt

Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Arvioinnissa on otettava huomioon myös, mitä tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen tulvariskeistä ja niiden hallinnan tavoitteista hankkeen vaikutusalueella sekä toimenpiteistä, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan.

Vesilain 3 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevassa luvassa on määrättävä aika, jonka kuluessa vesitaloushanke on toteutettava ja toteuttamiseen ryhdyttävä. Määräaika hankkeen toteuttamiselle saa olla enintään kymmenen vuotta ja toteuttamiseen ryhtymiselle enintään neljä vuotta.

Vesilain 3 luvun 8 §:n 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä hakemuksesta pidentää 2 momentissa tarkoitettua määräaikaa. Pidentämistä koskevassa päätöksessä voidaan tarkistaa tai täydentää luvan määräyksiä.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; (- - -) 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 2 momentin mukaan vesistön vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavan hankkeen lupapäätöksessä on lisäksi tarvittaessa annettava määräykset veden enimmäis- tai vähimmäiskorkeudesta ja veden juoksutuksen järjestämisestä.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia.

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu).

Saman pykälän 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia.

Saman pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiassa saatu selvitys

Kantturakosken Vesivoima Oy:n hakemus koskee kalatien rakentamista Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi Virolahden kunnassa. Virojoki saa alkunsa Salpausselän etelärinteeltä Luumäen kunnan alueelta ja laskee itäiseen Suomenlahteen. Kantturakosken alapuolella jokiosuutta on noin neljä kilometriä ennen laskua Suomenlahteen. Kanttura-kosken yläpuolella on Pitkäkosken pato ja alapuolella Myllykosken padon jäljellä olevia betonirakenteita. Myllykosken alapuolella on Virojoen taajaman läpi kulkeva Keskustankoski. Kaikkiin kolmeen koskeen on tehty uittoperkauksia.

Virojoen luonnontilaa ovat muuttaneet uittoperkaukset, tulvasuojelu ja valuma-alueen ojitukset sekä vesistörakenteet kuten myllyt, sahat, säännöstelypadot ja voimalaitokset.

Virojoen keskivirtaama Kantturakosken kohdalla on noin 4 m3/s. Virojoen koko vesistöalueen pinta-ala on noin 357 km2 ja järvisyys 3,8 %. Kantturakosken vesivoimalaitoksen luvanmukainen padotuskorkeus on N60 +9,61 metriä. Laitoksella ei harjoiteta säännöstelyä ja juoksutus määräytyy tulovirtaaman mukaan. Laitoksen padotuskorkeus on noin 6 metriä ja rakennusvirtaama noin 4 m3/s. Voimalaitoksen teho on noin 200 KW ja keskimääräinen vuotuinen energiantuotanto 500‒800 MWh. Alavedenkorkeus määräytyy joen virtaaman aiheuttaman padotuksen mukaisesti. Alaveden keskimääräinen korkeus on N60 +3,21 metriä.

Kalatien lähtökohtana on ollut mahdollistaa vaelluskalojen, lähinnä meritaimenen kulku Kantturakosken padon ohi.

Edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 11.7.2011 antamallaan päätöksellä nro 137/2011/4 Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen hallintopakkoilmoituksen johdosta velvoittanut Kymenlaakson Sähkö Oy:n sakon uhalla jättämään viimeistään 29.2.2012 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle hakemuksen, joka sisältää suunnitelman Kantturakosken kalatien toteuttamiseksi ja toteuttamisen aikataulun. Aluehallintoviraston päätös tuli lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamalla päätöksellä taltionumero 1036, jolla määräaikaa suunnitelman jättämiselle pidennettiin 31.12.2015 saakka. Kantturakosken Vesivoima Oy toimitti aluehallintoviraston päätöksessä 11.7.2011 tarkoitetun hakemuksen Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 31.12.2015. Hakemuksen johdosta Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt hakijalle luvan kalatien rakentamiseen Kantturakosken voimalaitoksen ohi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksesta ratkaistava, voidaanko valituksenalaisen päätöksen lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13 poistaa sekä lupamääräyksiä 5 ja 16 muuttaa valituksessa esitetyin tavoin.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että asiassa ei ole enää kyse siitä onko kalatie rakennettava vai ei. Voimassa olevan Kantturakosken vesivoimalaitoksen luvan (Kymen lääninhallitus 27.5.1950 nro D.621/2763) lupaehdon 3 mukaan padon omistaja on velvollinen rakentamaan ja kunnossapitämään kelvollisen kalaportaan ja varaamaan porrasta varten tarpeellisen vesimäärän ja, jos tarve vaatii, vastaisuudessa tekemään siihen asianmukaiset muutokset. Sittemmin korkein hallinto-oikeus on 20.4.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1035 pysyttänyt kalatien rakentamisvelvoitteen.

Lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13

Lupamääräyksessä 4 on määrätty tarvittaessa asennettavaksi smolttiohjureita kalatien yläosan suulle. Lupamääräystä voidaan lähtökohtaisesti pitää tarpeellisena vaeltavien poikasten kulun turvaamiseksi. Saadun selvityksen mukaan voimalaitoksen turpiinit ovat tyypiltään putkiturpiineja. Alasvaellusta tapahtuu aikana, jolloin päävirtaus kulkee turpiinien kautta eikä juoksutusta kalatien lisäksi ole muiden luukkujen kautta. Smolttien on voitava vaeltaa jokea alas vaurioitumatta. Näin ollen lupamääräystä ei ole syytä poistaa.

Kalatien lopullisesta toimivuudesta voidaan varmistua vasta, kun se on rakennettu. Tällöin voidaan arvioida sitä, millaisia muutoksia rakenteisiin on tehtävä toimivuuden parantamiseksi. Siitä syystä lupamääräystä 5 on pidettävä tarpeellisena eikä sitä voida poistaa.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia. Lupamääräykset 12 ja 13 ovat tarpeen kalateiden toimivuuden selvittämiseksi, mutta myös hankkeen vaikutusten arvioimiseksi ja luvan noudattamisen valvomiseksi. Alajuoksuun tehtyjen toimenpiteiden seurauksena meritaimen ja muut kalat pääsevät nousemaan Kantturakosken alapuolelle. Kantturakosken yläpuolella ennen seuraavaa nousuestettä on meritaimenelle soveltuvia kutualueita, joten voimalaitosluvassa alunperinkin ollut velvoite rakentaa padon yhteyteen toimiva kalatie on perusteltu. Samalla edistetään vesienhoitoon ja kansalliseen kalatiestrategiaan kuuluvan äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen lisääntymistä ja elinolosuhteita. Edellä todetun perusteella vaatimus lupamääräysten 12 ja 13 poistamisesta on hylättävä.

Kalatien toimivuuden varmistaminen on olennaista yhtäältä asetetun velvoitteen toimivuuden ja toisaalta myös luvan myöntämisen edellytysten kannalta, eikä lupamääräyksiä 4, 5, 12 ja 13 ole syytä poistaa tai muuttaa valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta, kun otetaan huomioon hankkeesta ennalta arvioiden saatavissa oleva hyöty uhanalaisen taimenen lisääntymismahdollisuuksien turvaamiseksi.

Lupamääräys 6

Valituksessa on vaadittu lupamääräyksen 6 muuttamista siten, että kalatiehen voidaan juoksuttaa vettä 0,2 m3/s suuruinen virtaama tai enintään joen tulovirtaama 15.5.−15.7. välisenä aikana kuukauden ajan ja 16.7.−15.11. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan. Edelleen valituksessa on vaadittu lupamääräyksen muuttamista siten, että kalatie voi olla auki 15.5.−15.11. välisenä aikana ja kokonaan suljettuna 16.11.−14.5. välisenä aikana.

Saadun selvityksen mukaan Virojoen keskivirtaama on Kantturakosken kohdalla noin 4 m3/s ja keskialivirtaama noin 0,2 m3/s. Kuivina aikoina alivirtaama on 0 m3/s joskus pitkiäkin aikoja kesällä. Ajoittain alhainen virtaama on huomioitu lupamääräyksessä 6 eikä kalatiehen ole määrätty juoksutettavaksi enempää vettä kuin 0,2 m3/s aikavälillä 1.5.–30.11. Kuivajaksojen aikana on tarpeen keskittää vähäinen virtaama kalatiehen, minkä vuoksi vesivoimalaitos on tarvittaessa määrätty pysäytettäväksi.

Kalatien alavirran puoleinen sisääntuloaukko sijaitsee etäällä padosta ja sivussa voimalaitokselta tulevasta päävirtauksesta. Siten ennalta arvioiden nousevilla kaloilla voi olla vaikea löytää kalatien suuaukkoa, minkä vuoksi on perusteltua varautua lisähoukutusveden johtamiseen kalatien alaosaan lupamääräyksen 6 toisen kappaleen mukaisesti.

Edellä todetun perusteella juoksutuksen ajankohtaa ja kalatien auki pitämistä ei ole syytä muuttaa valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta.

Lupamääräys 15

Valituksessa on vaadittu lupamääräyksessä 15 asetettujen määräaikojen pidentämistä. Vesilain 3 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan määräaika hankkeen toteuttamiselle saa olla enintään kymmenen vuotta ja toteuttamiseen ryhtymiselle enintään neljä vuotta. Kun otetaan huomioon hankkeen suuruus, hallinto-oikeus katsoo, että kalatien rakentamisen aloittamiselle ja rakentamiselle varattu aika on riittävä eikä ennalta arvioiden aiheuta luvan saajalle vaikeuksia toteuttaa kalatietä määräyksessä asetetussa ajassa, vaikka lupamääräykset 7–9 rajaavat työn tekemisen kuivaan aikaan ja edellyttävät lähtötilanteen dokumentointia sekä neuvotteluja. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto voi vesilain 3 luvun 8 §:n 3 momentin nojalla perustellusta syystä jatkaa määräaikoja.

Muut valitusperusteet

Valituksessa on esitetty, että yksityiselle toimijalle lupapäätöksessä asetetut raskaammat lupamääräykset ovat tasapuolisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden vastaista verrattuna ELY-keskuksen vireille panemiin hankkeisiin. Hallinto-oikeus toteaa, että lupamääräykset annetaan tapauskohtaisen harkinnan perusteella eikä sillä seikalla, millaisia lupamääräyksiä jossakin toisessa vastaavanlaisen hankkeen vesitalousluvassa on annettu, ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa nyt kyseessä olevassa päätöksessä annettujen lupamääräysten lainmukaisuutta. Aluehallintoviraston päätös ei ole tasapuolisuus- eikä suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että aluehallintovirasto on päätöksessään antanut lupamääräyksiä, joita yhtiö ei ole hakemuksessaan esittänyt, hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto on lupaharkinnassaan voinut ja sen on tullutkin luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi vesilain 2 luvun 7 §, 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohta ja 3 luvun 10 § huomioon ottaen antaa tarvittavat lupamääräykset. Lupamääräyksiä voidaan antaa ja on annettava, vaikka lupahakemuksessa ei olisikaan esitetty tiettyjä lupamääräyksiä.

Aluehallintoviraston päätöksellä on määrätty toteutettavaksi tekninen kalatie, joka Virojoen olosuhteissa mahdollistaa meritaimenen nousun padon ohi ja joka oleellisilta osin vastaa alkuperäistä velvoitetta. Kalatien rakentaminen ei aiheuta voimalaitosyhtiölle kustannuksia, jotka olisivat kohtuuttomia kalatiellä saatavaan hyötyyn nähden. Kalatien rakentaminen ja siihen sisältyvät velvoitteet eivät ole voimalaitosyhtiölle kohtuuttomia tai suhteettomia. Rakennetta ja sen käyttöä sekä mahdollisia korjaustoimenpiteitä on pidettävä enemmänkin toimivana vähimmäisratkaisuna. Kalatien rakentamisesta saatava hyöty on merkittävä suhteessa sen rakentamisesta ja ylläpidosta aiheutuviin kustannuksiin.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, ettei kalatietä voitaisi määrätä rakennettavaksi ennen kuin kalan on todettu nousevan Kantturakosken padon alapuolella, hallinto-oikeus viittaa asiassa korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamaan ratkaisuun taltio 1035, jossa kalatien rakentamisvelvoite Kantturakosken voimalaitoksen yhteyteen on vahvistettu. Mainitun päätöksen perustelujen mukaan "Kantturakosken alapuolella on tehty kalataloudellisia kunnostustoimenpiteitä. Myllykosken avaaminen on muuttanut olosuhteita Kantturakosken alapuolella ja mahdollistanut vaelluskalan nousun Kantturakosken voimalaitokselle."

Valituksen mukaan nyt rakennettavaksi määrätyn kalatien rakentamis- ja ylläpitokustannukset ovat suurempia kuin aiemmin toteutetun kalatien eikä aiempaa laajemman kalatieratkaisun määräämiseen ole näin ollen perusteita. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksellä ja siihen liittyvillä lupamääräyksillä on määrätty toteutettavaksi kalatie, joka näissä olosuhteissa ennalta arvioiden on toimiva ja joka ei toisaalta aiheuta luvan saajalle vesilain 3 luvun 14 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kohtuuttomia kustannuksia saavutettavaan hyötyyn nähden. Sillä seikalla minkälainen aikaisempi kalatie on ollut, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Lopputulos

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös perusteluineen sekä Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksessa esittämät näkökohdat ja niiden perusteet, ei aluehallintoviraston päätöksen muuttamiselle valituksen johdosta ole miltään osin perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Lasse Känsälä ja Heli Ala-Tulijoki, joka on myös esitellyt asian.

Kantturakosken Vesivoima Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 6 ja 15 muutetaan ja lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13 poistetaan kokonaan.

Yhtiö on vaatinut, että lupamääräykset 6 ja 15 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"6. Kalatie voi olla avoinna 15.5.‒15.11. välisenä aikana. Kalatiehen voidaan juoksuttaa vettä 0,2 m3/s suuruinen virtaama tai enintään joen tulovirtaama 15.5.‒15.7. välisenä aikana kuukauden ajan ja 16.7.‒15.11. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan. 16.11.‒14.5. kalatie voidaan pitää kokonaan suljettuna."

"15. Kalatien rakennustyöt on aloitettava neljän ja saatettava loppuun kahdeksan vuoden kuluessa siitä lukien, kun Kantturakosken voimalaitoksen kalateiden tai muiden vastaavien rakenteiden toteuttamiseen tarvittavat vesilain mukaiset luvat ovat saaneet lainvoiman.

Rakennustöitä ei kuitenkaan tarvitse aloittaa ennen kuin on todettu meritaimenen nousevan Myllykosken padon esteiden ohi Kantturakosken voimalaitoksen alapuolelle.

Mikäli kalatie rakennettaisiin jo aikaisemmin ei sitä kuitenkaan tarvitse ottaa käyttöön ennen kuin on todettu meritaimenen nousevan alapuolisen Myllykosken nousuesteiden ohi Kantturakosken alapuolelle."

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kalatien rakentaminen ei ole kokonaiskalataloudellisesti järkevä eikä mielekäs ratkaisu vallitsevissa olosuhteissa. Valituksessa ei ole kysymys Kantturakosken vesitalousluvassa olevan kalatievelvoitteen poistamisesta. Kyse on siitä, miten ja millaisin ehdoin velvoite on tarkoituksenmukaista ja oikeudenmukaista määrätä täytäntöönpantavaksi.

Aluehallintoviraston päätöksessä on muutettu yhtiön hakemusta kalatien rakentamiseksi laajalti. Aluehallintovirasto on määräyksillään velvoittanut yhtiön ryhtymään kalatiehankkeeseen, joka johtaa huomattavasti laajempaan ja taloudellisesti vaativampaan kalatieratkaisuun kuin yhtiö on hakemuksessaan hakenut.

Samalla kun kalatiepäätös saa lainvoiman, lakkautetaan voimalan yhteydessä toimiva karanteenihautomo. Karanteenihautomolla on valtakunnallisesti laaja merkitys muun muassa siianpoikasten tuotannossa. Aluehallintoviraston muutettua kalatien lupaehtoja hakemuksesta poikkeaviksi ei samalla ole tehty kokonaiskalataloudellista intressivertailua muutettujen lupaehtojen ja siitä seuraavien karanteenihautomon lopettamisen ja voimalaitoksen vähintäänkin ajoittaisen seisottamisen välillä.

Kalatiemääräyksiin on lisätty yhtiön hakemuksesta poiketen täysin uusi määräys smolttiohjureista sekä erinäisiä avoimeksi jääviä tarkkailu- ja raportointivelvoitteita.

Kantturakosken voimalaitoksen vuosiliikevaihto on noin 15 000 euroa. Arvioitu kustannus yhtiön esittämän kalatiehankkeen kustannuksista on noin 200 000 euroa. Aluehallintoviraston asettamien lisämääräysten johdosta lisäkuluja arvioidaan kalatien rakentamiselle tulevan noin 160 000 euroa. Lisäkulujen arvioiminen on epävarmaa, koska asetetut lisävaatimuksetkin ovat epämääräisiä ja voivat olla jopa mahdottomia toteuttaa.

Päätöksessään aluehallintovirasto on velvoittanut yhtiötä paljon lupahakemusta tarkemmilla ja laajemmilla lupamääräyksillä kuin yhtiö on lupamääräyksessään esittänyt. Vastaavissa muissa kalatiehankkeissa ei ole määrätty samankaltaisia lupaehtoja. Toisaalta päätöksessä ei ole myöskään perusteltu, miksi Kantturakosken kalatiehanke eroaisi siinä määrin, että juuri tälle hankkeelle tulisi tämän kaltaiset lupamääräykset asettaa. Lisätyt määräykset ovat lisäksi epämääräisiä ja ne voivat johtaa riitaisuuksiin.

Aluehallintovirasto ei ole määrännyt ELY-keskuksen vastaavan kaltaisissa kalatiehankkeissa smolttiohjureita taikka vedenmäärän mittaus-, seuranta-, muutos- tai raportointivelvoitetta. Tällaisia lupamääräyskohtia ei ole esimerkiksi Kuuskoskeen tai Vakkolankoskeen rakennetuissa kalaportaissa. Smolttiohjureita ja ylimääräisen houkutusvirtaaman lisäämistä perustellaan ainoastaan sillä, että kalatalousviranomaiset saattavat katsoa nämä seikat tarpeellisiksi. Valvonta- ja kalatalousviranomaisena toimiva ELY-keskus ei ole katsonut tarpeelliseksi vaatia omiin kalaporrashankkeisiin vastaavia lupamääräyksiä.

Suomeen ei ole vielä rakennettu yhtäkään toimivaa smolttiohjuria. Ei ole edes muodostunut vakiintunutta käsitystä siitä, mitä smolttiohjurilla tarkoitetaan. Ohjureista ei ole perusteltua tutkittua tietoa, eikä lupamääräys rakentamisvelvoitteesta perustu vakiintuneeseen käytäntöön.

Kala ei pääse nousemaan Kantturakosken alapuolelle yhtiöstä riippumattomista syistä johtuen. Kun kalatalousviranomainen ei ole katsonut aiheelliseksi vallitsevassa tilanteessa selvittää kalan nousemista Kantturakosken padon alapuolelle tämän ollessa mahdotonta, on ennenaikaista asettaa yhtiölle lupamääräysten 4, 5, 12 ja 13 mukaiset velvoitteet.

Yhtiö on aluehallintovirastolle jättämässään lupahakemuksessa esittänyt samankaltaista juoksutussääntöä, jota ELY-keskus on käyttänyt muun muassa Kuuskosken kalatien rakentamisessa. Voimalan pysäyttäminen tai lisäveden pumppaaminen ja johtaminen kalatien alapäähän houkutusvirtaaman lisäämiseksi ei tuo kaloja Kantturakosken padon alapuolelle, koska yhtiöstä riippumattomasta syystä kala ei pääse nousemaan Kantturakosken padolle saakka Virojoessa.

ELY-keskuksen ollessa luvanhakijana on rakentamiselle pääsääntöisesti asetettu määräajaksi 6‒10 vuotta. Kantturakosken kalatiehankkeessa aluehallintovirasto on määrännyt yhtiön varaamaan Museovirastolle muun muassa dokumentointioikeuden ennen rakentamistöiden aloittamista. Lisäksi yhtiön on neuvoteltava rakennussuunnitelman toteuttamisesta Museoviraston kanssa, ja tämän jälkeen vielä hyväksytettävä hanke viranomaisilla. Kun muun muassa historiallista dokumentointia alueella voidaan tehdä pääsääntöisesti sulana kautena ja kalatien rakentaminen tulee lupamääräyksen 7 mukaan tehdä mahdollisimman kuivana aikana, voivat lupamääräykset 7, 8, 9 ja 15 yhdessä johtaa siihen, että yhtiö ei pysty noudattamaan sille lupaehdoissa asetettuja määräaikoja itsestään riippumattomista seikoista johtuen.

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten seuraukset ovat suhteettomia ja kohtuuttomia tavoiteltuun lopputulokseen pääsemiseksi. Olisi kohtuutonta velvoittaa yhtiö rakentamaan kalatie ennen kuin on todettu, että kala nousee Kantturakosken padon alapuolelle. Aluehallintoviraston määräämät velvoitteet voivat vaarantaa koko yhtiön toiminnan, jolloin sillä ei ole enää resursseja ylläpitää sekä voimalaitosta että kalatietä. Lisäksi valtakunnallisesti merkittävä karanteenihautomon toiminta loppuu.

Lupamääräysten tulee olla selkeät ja yksiselitteiset. Niissä ei tule jättää tulevaisuudessa viranomaisen määrättäväksi seikkoja, joihin lähtökohtaisesti tarvitaan lupaviranomaisen päätös. Luparatkaisun kohtia ei tule myöskään jättää avoimiksi siten, että viranomainen voi tulevaisuudessa vaatia millaisia muutoksia tahansa jo rakennettuun kalaportaaseen. Tällainen lupakäytäntö voisi johtaa luvan saajaan kannalta kohtuuttomaan epävarmuuteen sekä ennalta arvaamattomiin taloudellisiin vaikeuksiin.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut päätöksessään ja sen perusteluissa esitettyyn sekä hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perusteluihin ja katsonut, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole syytä muuttaa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut -yksikkö on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valituslupaa ei tule myöntää eikä hallinto-oikeuden päätöstä tule muuttaa. Lausunnossa on todettu seuraavaa:

Kantturakosken Vesivoima Oy on valituksessaan vaatinut muun muassa lupamääräysten 4, 5 ja 13 poistamista kokonaan. Nämä lupamääräykset ovat välttämättömiä kalatien riittävän toimivuuden takaamiseksi ja sen myötä voimalan kalakannalle ja kalastukselle aiheuttamien haittojen vähentämiseksi. Seuranta on oleellista, jotta voidaan arvioida kalatien toimivuutta. Vesilain mukaan kalatalousvelvoitteen avulla ehkäistään tai vähennetään toimenpiteestä aiheutuvaa haittaa. Toimimaton tai heikosti toimiva kalatie ei vähennä riittävissä määrin toimenpiteestä aiheutuvaa haittaa. Kalatien toimiminen kumpaankin suuntaan (ylös- ja alasvaellus) on myös aivan keskeistä. Alasvaelluksen ongelmia pienvesivoimakohteissa on selvitetty muun muassa Mustionjoella. Tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen kuuluu yksiselitteisesti sille, joka haittaa aiheuttaa.

Kantturakosken Vesivoima Oy on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 4 kumotaan ja lupamääräys 13 muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"13. Luvan saajan on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla tarkkailtava kalatien toimivuutta. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

Tarkkailun tulokset on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle sekä Virolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tarkkailusuunnitelmassa sanotuin määräajoin. Tarkkailutiedot on pyydettäessä annettava myös asianosaisille nähtäväksi.

Luvan saajan on toimitettava kolmen (3) ja kuuden (6) vuoden kuluessa kalatien käyttöönotosta Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle yhteenveto kalatien tarkkailutiedoista kyseiseltä ajalta. Mikäli tarkkailun tulokset osoittavat puutteita kalatien toimivuudessa tai kalojen alasvaelluksen toteutumisessa, luvan saajan on toimitettava kalatalousviranomaiselle lisäksi tarkkailutuloksiin perustuva selvitys kalatien toimivuuden parantamismahdollisuuksista mukaan lukien smolttiohjureiden asentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen."

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asian taustaa ja kysymyksenasettelu

Vesivoimalaitoksen rakentaminen Virojoen Kantturakoskeen on perustunut Wiipurin läänin Maaherran 31.10.1924 myöntämään lupaan. Maaherran päätöksen lupaehdon 4 mukaisesti oli 1930-luvulla rakennettu myös kalaporras, joka poistettiin käytöstä vuonna 1949. Vuonna 1952 rakennettiin uusi, entistä korkeampi voimalaitospato Kymen lääninhallituksen 27.5.1950 myöntämän luvan perusteella. Päätöksen lupaehdon 3 mukaan padon omistaja on velvollinen rakentamaan ja kunnossapitämään kelvollisen kalaportaan sekä varaamaan porrasta varten tarpeellisen vesimäärän.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 20.4.2015 taltionumero 1036 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattanut voimaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston 11.7.2011 antaman päätöksen, jolla voimalaitosluvan haltija oli velvoitettu sakon uhalla jättämään aluehallintovirastolle Kantturakosken kalatien toteuttamista koskeva hakemus. Hakemus tuli toimittaa aluehallintovirastolle 31.12.2015 mennessä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 20.4.2015 taltionumero 1035, jolla kalatien rakentamisvelvoitteen poistamista koskeva hakemus on lainvoimaisesti hylätty, on muun ohella todettu, että yhtiölle voimalaitosluvan ehdon mukaan kuuluva kalatien rakentamis- ja kunnossapitovelvoite on edelleen merkittävä keino vaelluskalakantojen ja erityisesti erittäin uhanalaisen meritaimenen luonnonkannan elvyttämiseksi ja säilyttämiseksi sekä muutoinkin kalataloudellisten vahinkojen vähentämiseksi Kantturakosken voimalaitoksen ala- ja yläpuolisessa vesistössä. Näitä tavoitteita ei voida saavuttaa kalahautomon tai kalatalousmaksun avulla. Päätöksessä on lisäksi todettu, että kun kysymys on toimenpiteestä, jolla pyritään ehkäisemään meritaimenen luonnonkannan häviämistä, ei kalatien toteuttamisen ja ylläpidon kustannuksia voida pitää kohtuuttomina saavutettavaan hyötyyn nähden.

Kantturakosken Vesivoima Oy on jättänyt aluehallintovirastolle määräajassa kalatietä koskevan suunnitelman ja hakemuksen, johon sisältyi myös ehdotus kalatietä koskeviksi lupamääräyksiksi. Suunnitelman mukainen kalatie on niin sanottu pystyrakokalatie, jonka pituus on 64 metriä ja kokonaisnousu noin seitsemän metriä. Aluehallintovirasto myönsi valituksen kohteena olevalla päätöksellään yhtiölle luvan pääosin suunnitelman mukaisen kalatien rakentamiseen Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi. Aluehallintovirasto on kuitenkin lupamääräysten osalta merkittävästi poikennut yhtiön hakemuksessa esitetyistä määräyksistä.

Yhtiö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut lupamääräysten 4, 5, 12 ja 13 poistamista sekä lupamääräysten 6 ja 15 muuttamista. Yhtiö on valituksessaan vedonnut muun ohella siihen, että kalatien rakentamisen kokonaistaloudellisuus tulisi vielä selvittää ottaen huomioon karanteenihautomon toiminnan lakkaaminen. Kysymys kalatien rakentamisvelvoitteesta ja kalatien toteuttamisen kustannusten kohtuullisuudesta on kuitenkin ratkaistu jo korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä 20.4.2015. Asiassa on Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksen johdosta kysymys edellä mainittujen lupamääräysten lainmukaisuudesta, mitä arvioitaessa tulee ottaa huomioon edellä kalatievelvoitteen tarkoituksesta todettu.

Sovellettavat säännökset

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu).

Sanotun pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Vesilain 3 luvun 15 §:ssä säädetään kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelmasta ja kalatalousmaksun käyttösuunnitelmasta. Pykälän 1 momentin mukaan hankkeesta vastaavan on laadittava yksityiskohtainen suunnitelma luvassa määrätyn kalatalousvelvoitteen toteuttamiseksi (kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelma). Kalatalousviranomainen hyväksyy kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelman.

Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Vesilain 11 luvun 21 §:n 1 momentin mukaan päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Päätöksessä on annettava hanketta koskevat tarpeelliset 3 luvun 10–14 §:n mukaiset määräykset sekä muut määräykset siitä, miten hanke on toteutettava. Päätöksessä on vastattava lausunnoissa ja muistutuksissa tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Lupamääräykset 4, 5, 6 ja 13

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tilanteessa, jossa vesilain mukaista lupaa on haettava velvoittavan päätöksen perusteella, lupaviranomaisella on oltava toimivalta muuttaa hakijan esittämiä tai asettaa uusia lupamääräyksiä laajemmin kuin tavanomaisessa lupa-asiassa. Muutoin hallintopakkomenettelyn tehokkuus kärsisi velvoitteiden täytäntöönpanon viivästyessä.

Lupamääräysten 5, 6 ja 13 mukaan kalatalousviranomainen voi myöhemmin edellyttää muutoksia kalatien rakenteisiin ja kalatien alaosaan johdettavan veden määrään. Lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle on myös tarvittaessa asennettava smolttiohjureita. Aluehallintoviraston päätöksen perusteluista ilmenee, että smolttiohjureiden asentamisen osalta toimivaltaiseksi viranomaiseksi on tarkoitettu kalatalousviranomainen.

Kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamisesta säädetään vesilain 3 luvun 22 §:ssä, jonka mukaan lupaviranomainen voi pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä muuttaa määräyksiä. Kalatalousvelvoitetta koskevien lupamääräysten muuttaminen tai lupamääräyksiin liittyvän erimielisyyden ratkaiseminen ei kuulu kalatalousviranomaisen päätettäväksi. Vesilain 3 luvun 15 §:ssä säädetään erikseen kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelmasta, jonka kalatalousviranomainen hyväksyy. Aluehallintoviraston päätöksessä ei ole kuitenkaan ollut määräystä vesilain 3 luvun 15 §:ssä tarkoitetusta toteuttamissuunnitelmasta. Asiassa on siten arvioitava, merkitsevätkö lupamääräykset 4, 5, 6 ja 13 lupaviranomaiselle kuuluvan päätösvallan siirtämistä vesilain säännösten vastaisesti kalatalousviranomaiselle.

Lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle on tarvittaessa asennettava smolttiohjureita eli vaelluspoikasten alasvaellusta ohjaavia rakenteita. Vaelluskalojen poikasten turvallisen alasvaelluksen mahdollistaminen on kalatien rakentamisen tarkoitus huomioon ottaen tärkeää. Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, ovat voimalaitoksen turpiinit tyypiltään putkiturpiineja ja smolttien alasvaellusta tapahtuu aikana, jolloin päävirtaus kulkee turpiinien kautta eikä juoksutusta kalatien lisäksi ole muiden luukkujen kautta. Kalatietä koskevassa lupapäätöksessä on näin ollen ollut perusteltua kiinnittää huomiota vaelluspoikasten alasvaelluskuolleisuuden vähentämiseen ja sitä tukeviin toimenpiteisiin, kuten smolttiohjureiden asentamiseen.

Lupapäätöksessä ei kuitenkaan ole määritetty, olisivatko smolttiohjurit rakenteeltaan kiinteitä vai liikuteltavia taikka missä tilanteessa niiden asentaminen olisi tarpeen, eikä päätöksessä myöskään ole arvioitu smolttiohjureiden asentamisesta ja käytöstä luvanhaltijalle aiheutuvia kustannuksia. Smolttiohjureiden asentamisesta ei ole tiettävästi annettu Suomessa aikaisemmin lupamääräyksiä, eikä niitä ole vielä yleisesti käytössä. Tutkimustyö smolttiohjurien rakenteista ja toimivuudesta on Suomessa parhaillaan käynnissä. Vaelluspoikasten kiinteitä alaslaskukouruja on sinänsä hyväksytty rakennettavaksi voimalaitosten yhteyteen. Muissa maissa käytössä olevat smolttiohjurit vaihtelevat rakenteeltaan ja kustannuksiltaan huomattavasti toisistaan. Kun otetaan huomioon lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen päätösvallasta edellä lausuttu, lupamääräyksen 4 sisältö jää siten avoimeksi, että sen muotoilua ei voida pitää riittävän täsmällisenä. Tämän vuoksi lupamääräys 4 on kumottava.

Lupamääräys 5 sisältää kalatalousvelvoitteita koskeviin lupiin varsin yleisesti sisältyvän maininnan siitä, että kalatien rakenteita on tarvittaessa muutettava kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla kalatien toimivuuden sitä edellyttäessä. Kalatien tekninen rakenne on kuvattu tarkemmin lupamääräyksissä 1‒3. Kun otetaan huomioon edellä lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen välisestä toimivallanjaosta todettu, lupamääräys 5 voi koskea vain sellaisia vähäisiä muutoksia kalatien rakenteisiin, joilla ei ole merkittäviä vaikutuksia yleisiin tai yksityisiin etuihin taikka luvanhaltijalle aiheutuviin kustannuksiin. Jos lupamääräyksen tulkinnasta aiheutuu erimielisyyttä, kuuluu erimielisyyden ratkaiseminen lupaviranomaiselle.

Lupamääräys 6 koskee kalatiehen juoksutettavan veden määrää. Lupamääräyksen toisessa kappaleessa todetaan, että kalatien alaosaan on tarvittaessa johdettava lisävettä houkutusvirtaaman lisäämiseksi, mikäli tarkkailu osoittaa, että kalat eivät riittävässä määrin hakeudu kalatien sisäänkäynnille. Mahdollisesti juoksutettavan lisäveden määrään tai johtamistapaan ei ole lupapäätöksessä otettu tarkemmin kantaa. Myös tältä osin lupamääräyksen tulkintaa koskeva mahdollinen myöhempi erimielisyys kuuluu lupaviranomaisen ratkaistavaksi.

Voimalaitoksesta aiheutuu kalan kululle ja vaelluskalakantojen elvyttämiselle ja säilymiselle merkittävää haittaa. Kalatien rakentamis- ja kunnossapitovelvoite on merkittävä keino näiden haittojen vähentämiseksi siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 20.4.2015 on todettu. Tällaisessa tilanteessa kalatien toimivuuden varmistaminen on lupaharkinnan kannalta keskeistä. Luvassa rakennettavaksi määrätyn kalatien toimivuuteen liittyy epävarmuutta. Tarkkailutietojen perusteella on myöhemmin mahdollista ottaa kantaa siihen, onko hankesuunnitelmaa muutettava esimerkiksi asentamalla smolttiohjureita tai lisäämällä houkutusvirtaamaa kalatien alaosalla.

Tämän vuoksi lupamääräystä 13 on muutettava siten, että siinä mainittu suunnitelma toimenpiteistä kalatien toimivuudessa havaittujen puutteiden poistamiseksi korvataan kalatalousviranomaiselle määräajassa toimitettavalla selvityksellä. Koska kalatien vaikutukset kalojen ylös- ja alasvaellukseen voivat ilmetä viiveellä, tulee selvitys tehdä ensimmäisen kerran kolmen vuoden ja toisen kerran kuuden vuoden kuluttua kalatien käyttöönotosta. Selvityksen perusteella kalatalousviranomainen voi tarvittaessa tehdä lupaviranomaiselle hakemuksen kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamisesta.

Kun lupaviranomainen arvioi kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamistarvetta, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, ettei määräysten tarkistamisen vuoksi kalatien toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisätä suhteessa saavutettavaan etuun. Tarkistamisasiassa ei siten ole kysymys kokonaan uudesta intressivertailusta, vaan asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon kalatien toimivuuden parantamisesta aiheutuvat kustannukset.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen lupamääräysten 4, 5, 6 ja 13 osalta muilta osin ei ole perusteita.

Lupamääräykset 12 ja 15

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen lupamääräysten 12 ja 15 osalta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 31.12.2019