KHO:2020:29

Metsästyslaki – Luontodirektiivi – Poikkeuslupa – Suden rauhoituksesta poikkeaminen – Yleinen turvallisuus – Pakottava syy – Muu tyydyttävä ratkaisu – Suotuisa suojelutaso

Vuosikirjanumero: KHO:2020:29
Antopäivä: 19.3.2020
Taltionumero: 1277
Diaarinumero: 5736/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:29

Suomen riistakeskus oli myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla yleisen turvallisuuden kannalta pakottavista syistä poikkeusluvan yhden suden tappamiseen Varsinais-Suomessa sijaitsevalla alueella. Alueelta oli kirjattu runsaasti havaintoja susista läheltä asutusta valoisaan aikaan. Asukkaat olivat susihavaintojen aiheuttaman huolen takia ryhtyneet järjestämään lapsille koulukyytejä ja vähentämään luonnossa liikkumista. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta ratkaistavana, oliko poikkeuslupa voitu myöntää mainitusta syystä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asukkaiden kokema huoli turvallisuudesta ei yksin riittänyt perusteeksi poikkeusluvan myöntämiselle. Kun susien ihmisarkuuden vähentymisestä ja liikkumisesta asutuksen läheisyydessä valoisaan aikaan oli runsaasti havaintoja ja asukkaat olivat niiden vuoksi ryhtyneet jo muuttamaan käyttäytymistään, kyse oli sellaisesta metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta yleistä turvallisuutta koskevasta pakottavasta tilanteesta, joka edellytti viranomaisilta toimenpiteitä uhan torjumiseksi. Poikkeusluvan myöntämistä yleisen turvallisuuden kannalta pakottavista syistä oli tässä tapauksessa tuettu selvin ja täsmällisin perustein siten kuin unionin tuomioistuimen luontodirektiivin 16 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä oli edellytetty. Poikkeusluvan myöntäminen ei edellyttänyt, että kyse olisi ollut välittömästä ja konkreettisesta uhkatilanteesta. Viimeksi mainitussa tapauksessa myös poliisilla on poliisilain nojalla valtuudet ryhtyä toimenpiteisiin.

Edellytyksenä poikkeusluvan myöntämiselle oli lisäksi, että susien karkottamiseksi ei ollut muuta tyydyttävää ratkaisua. Asiassa oli selvitetty, että susia oli ensin pyritty karkottamaan susikannan hoitosuunnitelman mukaisesti muilla keinoilla. Karkotukset eivät olleet kuitenkaan muuttaneet susien käyttäytymistä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei tässä tapauksessa ollut.

Poikkeusluvan myöntäminen edellytti vielä, että poikkeuslupa ei vaikeuttanut lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä sen luontaisella levinneisyysalueella. Kun otettiin huomioon yhden suden tappamiseen myönnetyn poikkeusluvan ehdot ja arvioidut vaikutukset, poikkeuslupa ei entisestään huonontanut susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan poikkeuksen hyväksyminen oli tällaisessa tilanteessa mahdollista.

Metsästyslaki 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti ja 41 a § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 3 § ja 4 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016‒2018 (1335/2016) 1 §

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta c alakohta ja liite IV a kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851)

Vrt. KHO 2020:27 ja KHO 2020:28

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 7.11.2018 nro 18/0335/1

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on 26.1.2018 myöntänyt C:lle metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun poikkeusluvan yhden suden tappamiseksi hakemuksen karttaliitteessä merkitylle, Loimaan kaupunkiin sekä Oripään ja Pöytyän kuntiin kuuluvalle alueelle. Lupa on voimassa 26.1.–15.2.2018.

Poikkeuslupa on sisältänyt muun muassa seuraavat ehdot:

Pyynti on mahdollista aloittaa todetun pihakäynnin jälkeen ja pyytää sutta katkeamattomana jäljityksenä kohdentaen pyynti pihakäynnin tehneeseen susiyksilöön.

Kun pyynti kohdistuu laumaan, pyynnissä suositellaan vältettäväksi tunnistettavan alfayksilön tappamista.

Pyynnissä tulee välttää pannoitetun yksilön tappamista. Jos pyynnissä kaadetaan pannoitettu susi, on panta palautettava välittömästi Luonnonvarakeskukselle.

Jos pyyntiin käytetään ajavaa koiraa, sitä suositellaan käytettäväksi yksittäisen suden ajattamisessa.

Pyyntiin saa osallistua kerrallaan korkeintaan 50 henkilöä yhtä susireviiriä tai todetuille vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinaluetta kohti. Suosituksena on, että pyyntiin osallistuvat ovat kouluttautuneita ja kokeneita pyytäjiä. Pyynnin tulee tapahtua poikkeusluvan saajan nimeämän metsästyksenjohtajan ja apujohtajien johdolla. Heidän tehtävänään on turvallisen metsästystapahtuman suunnittelu sekä vastata siitä, että pyyntiä koskevia säädöksiä noudatetaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Satakunta – Varsinais-Suomi ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja asiassa saadun selvityksen, lausunut oikeudellisena arviointinaan seuraavaa:

Asiassa on arvioitava, ovatko luontodirektiivin 16 artiklassa ja metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt perusteet suden rauhoituksesta poikkeamiselle täyttyneet, kun poikkeusluvalla on sallittu yhden suden tappaminen, sekä se, onko riistakeskus selvittänyt asian säännösten edellyttämällä tavalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että perusteluissa mainittu komission ohje ja maa- ja metsätalousministeriön asetusta koskeva muistio sekä susikannan hoitosuunnitelma eivät ole sitovia oikeuslähteitä, mutta ensiksi mainitut voidaan ottaa säännöksiä tulkittaessa ja hoitosuunnitelma asiassa selvityksenä huomioon.

Asian selvittämistä on arvioitava hallintolain ja valtioneuvoston poikkeuslupa-asetuksessa edellytetyn selvittämisvelvollisuuden kannalta. Tähän liittyen hallinto-oikeus toteaa, että Suomen riistakeskuksella on ollut käytettävissään valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevästi Luonnonvarakeskuksen tieteelliseen tutkimukseen perustuva vuosittainen lausunto susikannasta koko Suomessa ja maan eri alueilla sekä lisäksi erillinen lausunto poikkeuslupa-alueen osalta. Riistakeskus on selvittänyt ja sen on tullutkin selvittää riistavahinkorekisteristä ja TASSU-tietokannasta ilmenevät tiedot ja näiden sekä Oma riista -palvelun avulla muun ohessa varmistaa hakemuksessa ja sen liitteenä olevista lausunnoista ilmenevät yksittäiset susihavainto- ja vahinkotiedot sekä karkotustapahtumat. Suden kannan tilaa valtakunnallisesti ja paikallisesti, susien esiintymistä ja niiden käyttäytymistä poikkeuslupa-alueella ja poikkeusluvalle vaihtoehtoisia toimenpiteitä on selvitetty riittävän kattavasti, yksilöidysti ja luotettavasti. Riistakeskus on siten selvittänyt asian asianmukaisesti hallintolaissa ja poikkeuslupa-asetuksessa edellytetyllä tavalla.

Luonnonvarakeskuksen lausunnoista ilmenevien tietojen perusteella Suomen susikanta on edelliseen vertailuun nähden pienentymisestä huolimatta määrältään 150–180 yksilöä. Susien määrästä, susilaumoista ja -pareista saatujen tietojen perusteella on pääteltävissä, että pienimmän elinvoimaisen susikannan määrä ylittyy. Varsinais-Suomen alueella on useampi susilauma ja poikkeuslupa-alueella on päätöksen tekemisen ajankohtana ollut 7–8 suden kokoinen vakiintunut lauma. Mainitun selvityksen perusteella on arvioitavissa, että poikkeuslupa-alue on suden vahvaa esiintymisaluetta.

Susi kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV a mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tiukasta suojelusta voidaan kuitenkin poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyillä perusteilla, muun ohella c alakohdan mukaisesti kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevilla tai muilla erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavilla syillä. Kansallisesti tämä poikkeamissääntely on pantu voimaan metsästyslain 41 a §:n 1 momentilla.

Luontodirektiivin sanamuodon ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (asia C-6/04) perusteella poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava suppeasti siten, että luontodirektiivissä edellytetty tulos saavutetaan. Oikeuskäytännössä (asia C-508/04) poikkeamisen myöntämisen välttämättömänä ennakkoedellytyksenä on se, että kannan suojelun taso on suotuisa lajin luontaisella levinneisyysalueella. Tähän liittyen hallinto-oikeus toteaa, että Luonnonvarakeskuksen tuottama tieto susitilanteesta ja maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa määrittelemä suden mahdollinen enimmäispoistumamäärä huomioon ottaen on pääteltävissä, ettei nyt kysymyksessä olevan poikkeusluvan mukainen susien määrän väheneminen yhdellä vaikuta luontodirektiivin tavoitteeseen suden suotuisan suojelun tason säilyttämisestä sen luontaisella levinneisyysalueella.

Poikkeuslupa on myönnetty ensisijaisesti yleiseen turvallisuuteen ja sosiaalisiin perusteisiin liittyneillä syillä. Euroopan komission ohjeessa on luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohtaan liittyen "erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt" todettu tarkoittavan tilanteita, joissa aiotut suunnitelmat tai hankkeet osoittautuvat välttämättömiksi kansalaisten elämän suojelua edistävien perusarvojen (terveys, turvallisuus, ympäristö) turvaamiseen tähtäävien toimien tai politiikkojen osana. Oikeuskäytäntö (asia C-508/04) huomioon ottaen tällöinkin poikkeaminen on kuitenkin mahdollista vain, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ratkaistavaan ongelmaan tai tilanteeseen ole. Asiassa on siten arvioitava, täyttyvätkö edellytykset edellä mainituilta osin ja onko asian ratkaisemiseen suojelusta poikkeamisen ohella muita keinoja.

Aiemmin kerrotulla tavalla susikannan hoitosuunnitelmasta ilmenee, että Suomen susikannan hoidon onnistumisen kannalta merkitystä on sillä, että susireviirillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeet otetaan huomioon. Metsästyslain mukaisilla poikkeusluvilla pyritään ehkäisemään laittomia susien tappamisia ja turvaamaan paikallisen susilauman olemassaolo ja edistämään samalla susien ja alueella elävien ihmisten rinnakkaiseloa. Riistakeskuksen päätöksen perusteluista ja asiakirjoista ilmenee, että lupa suden tappamiseen poikkeusluvalla on ollut tarpeen ennen kaikkea susien ihmisarkuuden ylläpitämiseksi ja siten turvallisuuden lisäämiseksi sekä tuotantoeläinten kasvatukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Poikkeamisluvalla sallittu suden tappaminen on ollut myös tarpeen vaikuttamaan myönteisesti paikallisten asukkaiden asenteisiin sutta kohtaan, millä katsotaan olevan vaikutusta pitkällä aikavälillä suden suotuisan suojelun tason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että poikkeamiselle on esitetty erittäin tärkeiden yleisien etujen kannalta pakottavat syyt, jotka liittyvät turvallisuuteen sekä taloudellisiin ja sosiaalisiin syihin.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa poikkeuslupa-alueen asukkaat ovat susien vuoksi ennen päätöstä jo muuttaneet käyttäytymistään arjessa muun ohessa luonnossa liikkumisen osalta ja järjestämällä lapsille koulukyydityksiä. Vahinkoja on pyritty ehkäisemään ennakolta muun muassa susiaidoin, pitämällä karjaa öisin suojassa ja koirien metsästyskäytön vähentämisellä. Varotoimenpiteistä huolimatta sudet ovat aiheuttaneet yhden tuotantoeläinvahingon. Sekä päivä- että yöaikaan liikkuneita susia on pyritty häätämään poliisin määräämin karkotuksin asutusalueilta, mutta ääntä käyttäen toteutetut karkotukset eivät ole tuottaneet toivottua suden välitöntä poistumista pidempikestoisempaa tulosta, vaan sudet ovat liikkuneet varsin pian edelleen toistuvasti piha-alueilla. Susista on edelleen aiheutunut pelkoa ja turvattomuutta asukkaille ja vaaraa tuotantoeläimille. Näin ollen on arvioitavissa, että varotoimenpiteet ja karkotustoimet eivät ole johtaneet asukkaiden kannalta tyydyttävään ratkaisuun.

Poikkeusluvalla on sallittu yhden suden tappaminen siten, että lupaehdossa pyynti on suositeltu kohdistettaviksi nuoriin, pihakäyntejä tekeviin ja turvallisuusriskiä aiheuttaviin yksilöihin ja toisaalta suositeltu välttämään tunnistettavan alfayksilön tappamista. Susikannan suojelussa yksittäisen lauman olemassaolon turvaaminen on keskeistä. Kysymyksessä olevan vakiintuneen susilauman koko ja lupaehto alfayksilön tappamisen välttämisestä huomioon ottaen on katsottavissa, ettei yhden suden tappaminen heikennä lauman elinvoimaisuutta eikä mainituissa olosuhteissa, edellyttäen, että poikkeusluvan edellytykset kaikilta osin täyttyvät, siten myöskään aiheuta vaaraa susikannan suotuisan suojelun tasolle suden luontaisella esiintymisalueella.

Poikkeusluvan voimassaolo on kestoltaan poikkeuslupa-asetuksen mukainen ja se on myönnetty hakemuksessa esitetylle rajatulle alueelle suden vahvalla esiintymisalueella. Suden metsästys on poikkeusluvan lupaehtojen mukaan tarkkaan määrätty ja valvottu. Poikkeuslupa on myönnetty sallittavaa suden metsästystä metsästysvuosina 2016–2018 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen suurimman sallitun saalismäärän puitteissa.

Yhteenvetona hallinto-oikeus toteaa, että ottaen huomioon susikannan koosta ja suojelun tasosta saatu selvitys lupahakemuksessa esitetyllä alueella ja koko maassa sekä se, että poikkeuslupa koskee vain yhtä sutta ja että poikkeamiselle on annettu asianmukaiset lupaehdot, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyt poikkeusluvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet. Luvan myöntäminen ei ole myöskään vaarantanut suden suotuisaa suojelutasoa lajin luontaisella levinneisyysalueella. Muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole ollut kuin poikkeusluvan myöntäminen yhden suden tappamiseen. Riistakeskuksen päätös ei ole lainvastainen.

Koska päätöksen mukainen määräaika suden tappamiseksi on jo päättynyt, ei asiassa ole enää syytä lausua täytäntöönpanosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 1 artikla, 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta ja liite IV a

Metsästyslaki 5 § 1 momentti, 37 § 3 momentti, 41 § 2 ja 4 momentti sekä 41 a § 1 momentti

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 2, 4 ja 5 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016–2018 1 ja 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falkc, Tiina Saari ja Matti Leikkonen. Asian esittelijä Laura Portin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Satakunta – Varsinais-Suomi ry on hakenut valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Luontodirektiivin 16 artiklassa säädettyjen edellytysten tulee olla voimassa samanaikaisesti: 1) poikkeamiselle on oltava a‒e alakohtien mukainen perusteltu syy, 2) suojelusta poikkeaminen ei saa vaarantaa suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista ja 3) muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kohtia 2) ja 3) ei ole asiassa arvioitu riittävästi. Suotuisaa suojelun tasoa ei määritellä Suomen sudenhoitosuunnitelmassa, vaan luontodirektiivissä.

Susi on Suomessa erittäin uhanalainen (EN) ja kuuluu Suomessa poronhoitoalueen ulkopuolella direktiivin liitteeseen IV. Lisäksi tarkastelu tulee tehdä sekä valtakunnallinen että alueellinen tilanne huomioiden. Tammikuussa 2018 Suomen susikanta oli Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan merkittävästi laskenut lähes kolmen vuoden intensiivisen metsästyksen jälkeen, ollen vain 150−180 yksilöä. Tämä arvio ei ole yhtäpitävä sen väitteen kanssa, että susi olisi Suomessa suotuisalla suojelun tasolla. Luonnonvarakeskuksen arviossa laumojen minimimäärä, jolla suden katsotaan selviytyvän lyhyellä aikavälillä, ei edes ylity vaan jää rajalaumatkin huomioiden vain 22 laumaan. Vain todennetuilla laumoilla tai pareilla on merkitystä. Minimimäärä laumoja/lisääntyviä pareja, jolla suden katsotaan selviävän lyhyellä aikavälillä, on 25. Luonnontieteellisesti populaation tulisi olla nykyistä paljon suurempi: geneettisen mallinnuksen mukaan jopa noin 800 yksilöä.

Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa ei ole arvioitu riittävästi. Varsinais-Suomessa susia on ollut noin vuodesta 2007‒2008 alkaen, joten tilanne ei ole uusi, vaan muun tyydyttävän ratkaisun käyttöön ottamiseen ja parhaiden käytänteiden toteuttamiseen sekä toimeenpanoon on ollut aikaa kymmenen vuotta. Petovahinkojen osalta muu tyydyttävä ratkaisu on kotieläinten suojaaminen. Tämä on kotieläimen omistajan vastuulla. Niin ikään lasten koulukyydit ovat muu tyydyttävä ratkaisu.

Tiedotus, ohjaus ja neuvonta eläimestä, sen käyttäytymisestä ja biologiasta ovat muu tyydyttävä ratkaisu. Suomen riistakeskus on sudenhoitosuunnitelman mukaisessa hankkeessa velvollinen selvittämään karkotuskeinojen tehostamista, tarjoamaan ohjausta ja neuvontaa sekä etsimään parhaita käytänteitä myös kansainvälisesti. Metsästys ei ole käypä keino vahinkojen ennaltaehkäisyyn tai torjuntaan.

Unionin tuomioistuin on vastaavissa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisissa tilanteissa nähnyt yleisen edun merkittävänä kansallisena hankkeena, jolloin kyseeseen voisi tulla esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoitus, energiansaannin tarpeen turvaava tuulivoimalahanke tai jokin muu, erittäin painava syy. Yleistä etua tai yleistä turvallisuutta koskeva erittäin painava syy ei ole mikään Suomen riistakeskuksen päätöksessä mainittu syy. Kansanterveyden tai yleisen turvallisuuden kannalta painava syy voisi olla suuruusluokaltaan esimerkiksi zoonoosi, kuten rabies.

Direktiivin tulkintaohjeen mukaan yleinen etu tulee huolellisesti ja tapauskohtaisesti arvioida suhteessa suojeltavaan intressiin. Mikä tahansa paikallisyhteisössä koettu pelko ei siten voi olla yleinen etu. Edelleen tulee muistaa direktiivin tarkoitus ja että sitä tulee tulkita suppeasti.

On myös osoitettava poikkeuksella saavutettava pitkän aikavälin hyöty. Metsästettäessä sutta poikkeuslupaperusteisesti tämä hyöty jää valitettavan usein tilapäiseksi. Sen osalta, voidaanko direktiivin säädöksiä soveltaa siten, että sutta laillisesti metsästämällä voitaisiin ennaltaehkäistä salametsästystä, on meneillään EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisukäsittely.

Hallinto-oikeuden päätöksessä jää epäselväksi, mikä on se oikeushyvä, mitä päätöksellä on suojattu: kansanterveys, yleinen turvallisuus vai merkittävät taloudelliset tai sosiaaliset syyt.

Suomen riistakeskuksen päätös olisi tullut kumota jo siitäkin syystä, että hallinnollista päätöstä tehtäessä riistakeskus on käyttänyt tarkoitukseen tilastolain mukaista salassa pidettävää aineistoa, eli Riistavahinkorekisterin kautta käytettävissään olevaa TASSU-havaintorekisterin aineistoa, jota lainmukaisena tilastoviranomaisena hallinnoi Luonnonvarakeskus.

Suomen riistakeskus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Jokaisen poikkeusluvan osalta tehdään erikseen tapauskohtaiseen harkintaan perustuen arvio suotuisan suojelun tason osalta. Tämä seikkaperäisen harkinnan ketju on toteutunut myös nyt kyseessä olevassa poikkeuslupapäätöksessä. Erityisesti tulee ottaa huomioon Luonnonvarakeskuksen susikannan arvion huomioon ottavassa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa ja muistiossa esitetty susikantaan kohdistetun poistuman vaikutus suotuisaan suojelun tasoon.

Suomen voimassa olevan susikannan hoitosuunnitelman mukaisia toimenpiteitä on toteutettu laajasti. Näitä toimenpiteitä on tehty myös Varsinais-Suomen alueella. Osa näistä toimenpiteistä, kuten petoaitojen rakentaminen, suden biologiasta tiedottaminen ja petoyhdyshenkilöiden koulutus, voi olla luonteeltaan luontodirektiivin 16 artiklassa tarkoitettu muu tyydyttävä ratkaisu eräissä yksittäisissä tilanteissa.

Muiden tyydyttävien ratkaisujen arviointia tulee kuitenkin ensisijaisesti tarkastella käsittelyssä olevan poikkeusluvan tarkoituksen perusteella. Petoaitojen rakentaminen tuotantoeläimille tai susista annettu neuvonta, ohjaus tai tiedotus eivät ole muita tyydyttäviä ratkaisuja tilanteessa, jossa susista aiheutuu selkeää uhkaa yleiselle turvallisuudelle. Poikkeuslupaan oli pakottavat perusteet, koska susien käyttäytyminen oli parhaan käytettävissä olevan tiedon perusteella muuttunut toteutetuista karkotustoimista huolimatta tavalla, joka oli akuutisti yleistä turvallisuutta uhkaava. Tietoisuus tilanteesta aiheutti alueella myös perusteltua huolta yleisen turvallisuuden heikkenemisestä.

C on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksessa väheksytään päivittäin ihmisten elinympäristössä liikkuvien susien aiheuttamaa pelkoa ja huolta, jota ei pystytä euromääräisesti arvioimaan. Kyseisellä reviirillä sudet eivät voi olla kahta kilometriä kauempana ihmisasutuksesta.

Lounais-Suomen alueella susikanta voi hyvin ja tämän valitusprosessin aikana alueen susireviirit ovat lisääntyneet seitsemästä yhteentoista. Yhden suden poisto Lounais-Suomen alueelta ei olisi vaarantanut suotuisan suojelun tasoa. Luonnonvarakeskuksen maaliskuussa tekemän laskelman mukaan Lounais-Suomessa oli yli 40 sutta, minkä lisäksi alueella on keväällä syntyneet pennut.

Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Satakunta – Varsinais-Suomi ry on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Satakunta – Varsinais-Suomi ry:lle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan liittyvät säännökset

Luontodirektiivi

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 1 ja 2 artiklan mukaan direktiivissä tarkoitetaan lajin suojelun tasolla eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.

Luontodirektiivin 1 artiklan i kohdan mukaan suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12 artiklan säännöksistä:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus, paitsi suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella).

Metsästyslaki

Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n rauhoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen:

1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi;

2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi;

3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai

4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä:

1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa;

2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella;

3) tarvittaessa viranomaisten, julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten tiedot, jotka liittyvät poikkeusluvan hakuperusteeseen;

4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Mainitun asetuksen 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueella lokakuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään ja muualla maassa marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.

Mainitun asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.

Maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetus

Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016–2018 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1335/2016) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla kunakin metsästysvuonna enintään 53 yksilöä.

Asetuksen 3 §:n mukaan asetus on ollut voimassa 28.12.2016–31.7.2018. Sanotun pykälän 3 momentin mukaan 1 §:ssä säädettyyn määrään luetaan poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.

Poliisilaki

Poliisilain 2 luvun 16 §:n mukaan poliisimiehellä on oikeus ottaa kiinni ja viimesijaisena keinona lopettaa eläin, joka aiheuttaa vaaraa ihmisen hengelle tai terveydelle tai huomattavaa vahinkoa omaisuudelle taikka vakavasti vaarantaa liikennettä. Eläin saadaan lopettaa myös, jos sen hengissä pitäminen olisi ilmeistä julmuutta sitä kohtaan.

Suomen susikannan hoitosuunnitelma 2015

Maa- ja metsätalousministeriö on vahvistanut toisen Suomen susikannan hoitosuunnitelman 22.1.2015.

Vuoden 2015 hoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla. Hoitosuunnitelmassa pienimmän elinvoimaisen susikannan kooksi on katsottu 25 lisääntyvää paria.

Hoitosuunnitelman luvussa 4 on käsitelty puuttumista toistuvaa haittaa tai ongelmia aiheuttaviin susiin. Hoitosuunnitelmassa todetaan, että yksittäiset sudet tai jopa susilaumat saattavat vierailla lähellä asutusta tai pihapiireissä. Toistuvat susien pihavierailut tulkitaan susien ihmisarkuuden heikentymiseksi. Lähelle ihmisasutuksia tulevat sudet koetaan epämiellyttäviksi ja niiden nähdään usein aiheuttavan turvallisuusuhkaa.

Hoitosuunnitelman mukaan susien erilaiset karkotukset sekä ihmisasutuksen läheisyydessä toistuvasti vierailevien susien tappaminen nousevat tällöin tärkeiksi toimenpiteiksi, joiden avulla myös suden ihmisarkuutta voidaan lisätä.

Hoitosuunnitelmassa todetaan, että poliisilain mukaisesti toteutettujen susiyksilöiden poistojen tarkoituksena ei ole toimia ennakoivana tai kantaa säätelevänä tekijänä. Niissä yleistä turvallisuutta heikentävissä tilanteissa, jotka eivät ole poliisilain soveltamisen näkökulmasta välittömiä, mutta jotka kuitenkin ovat toistuvia, on Suomen riistakeskuksella toimivalta arvioida tilannetta ja toimia metsästyslaissa säädetyin edellytyksin.

Hoitosuunnitelman mukaan kaikilla susireviirialueilla sudet saattavat yksittäisinä kertoina kulkea lähellä ihmisasutusta. Sudet voivat tulla lähelle asuin- tai eläintuotantorakennuksia joko ajautumalla tai erityisesti hakeutumalla. Usein vierailut tapahtuvat öiseen aikaan. Tätä ei voida pitää sudelle epätyypillisenä käyttäytymisenä. Sen sijaan toistuvasti ja säännönmukaisesti pihoilla vieraileva susi käyttäytyy epätyypillisesti ja sutta voidaan pitää sellaisena uhkana ja turvallisuutta heikentävä tekijä, jonka perusteella suteen voidaan kohdistaa karkotustoimenpiteitä tai viimesijaisena keinona lopettaa eläin.

Sekä poliisilain että metsästyslain mukaan ensisijaisena tavoitteena on löytää sellainen tyydyttävä ratkaisu, joka ei pakota suden tappamiseen. Asutuksen läheisyydessä vierailevien susien karkotukset koirilla, erilaiset ääni- ja valopelotteet yhdistettynä kipuun saattavat muuttaa suden käyttäytymistä ja luoda ihmisarkuutta sudelle.

Maa- ja metsätalousministeriö on sittemmin 5.11.2019 vahvistanut kolmannen Suomen susikannan hoitosuunnitelman.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Asia C-345/05, komissio v. Suomi

Unionin tuomioistuin on käsitellyt suden metsästystä ja luontodirektiivin 16 artiklan mukaisia poikkeusperusteita asiassa C-342/05, komissio v. Suomi 14.6.2007 antamassaan tuomiossa. Tuomiossa todetaan (kohta 29), että tällaisia poikkeuksia voidaan myöntää poikkeuksellisesti silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, että niillä ei entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Ei ole suljettu pois, että vähäisen yksilömäärän tappaminen ei vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tällainen poikkeus on siis asianomaisen lajin kannalta neutraali.

Unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa (kohta 31) lisäksi, että päätökset, jotka yhtäältä eivät perustu arviointiin siitä, millä tavoin niillä sallittava susien tappaminen vaikuttaa tämän lajin kantojen suotuisaan suojelun tasoon niiden luontaisella levinneisyysalueella, ja joita toisaalta ei ole perusteltu täsmällisesti ja asianmukaisesti muun tyydyttävän ratkaisun puuttumisen osalta, ovat luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisia.

Asia C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut 10.10.2019 ennakkoratkaisun asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola. Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu koskee erityisesti luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa, mutta siinä on käsitelty myös yleisemmin sanotun artiklan mukaisia poikkeusperusteita.

Unionin tuomioistuin on todennut tuomiossaan (kohta 37) ensinnäkin, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät, minkä vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä.

Unionin tuomioistuin viittaa tuomiossaan aikaisempaan oikeuskäytäntöönsä ja muistuttaa (kohta 41), että päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan näet soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa.

Lisäksi tuomion mukaan (kohta 51) toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia poikkeuslupia myönnettäessä osoitettava asiassa merkitykselliseen parhaaseen tieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen tukeutumalla, ettei tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi kyseessä olevassa yksittäistapauksessa vallitsevissa olosuhteissa ole muuta tyydyttävää ratkaisua, joka mahdollistaisi luontodirektiivissä asetettujen kieltojen noudattamisen.

Suotuisan suojelun tason säilyttämistä koskevan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vaatimuksen osalta tuomiossa (kohta 59) todetaan, että sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Koska tällaista poikkeusta voidaan soveltaa ainoastaan erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa, sen seuraukset oletettavasti tuntuvat välittömimmin sen kohteena olevalla paikallisella reviirialueella. Kuten unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy ilmi, kannan suojelun taso koko valtion alueella tai luonnonmaantieteellisellä alueella riippuu lisäksi myös paikallisiin reviirialueisiin vaikuttavien eri poikkeusten yhteisvaikutuksesta.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

Suomen riistakeskus on myöntänyt valituksen kohteena olevan poikkeusluvan metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla. Kyseisellä säännöksellä on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohta. Metsästyslain 41 a §:n 1 momenttia on näin ollen tulkittava yhdenmukaisesti luontodirektiivin 16 artiklan ja unionin tuomioistuimen sitä koskevan oikeuskäytännön kanssa. Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla poikkeuslupa voidaan myöntää yleisen turvallisuuden kannalta pakottavista syistä, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella. Kaikkien poikkeusluvan myöntämiselle säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeuslupa suden tappamiseen voidaan myöntää.

Poikkeusluvan päämäärä

C on perustellut poikkeuslupahakemustaan susien ihmisarkuuden puutteella ja siitä seuraavalla turvattomuuden tunteella. Alueelta on dokumentoitu useita tapauksia, joissa sudet ovat käyneet pihapiirissä. Lähimmillään susi on käynyt kymmenen metrin päässä ihmisestä ja vieraillut muun muassa Oripään koulukeskuksen pihalla. Susien aiheuttamasta huolesta johtuen alueen vanhemmat ovat vaatineet koulukyytejä. Myös alueen luontoharrastus on vähentynyt susipelosta johtuen.

Suomen riistakeskus on perustellut poikkeusluvan myöntämistä ensisijaisesti metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuilla yleisen turvallisuuden kannalta pakottavilla syillä. Riistakeskuksen päätöksen perusteluissa on viitattu Suomen susikannan hoitosuunnitelmaan ja todettu, että hakemusalueelta oli kirjattu runsaasti susihavaintoja asutuksen tuntumasta. Asutuksen tuntumassa kulkevien susien käyttäytyminen aiheutti huolta paikallisissa asukkaissa. Susien tulo ihmisasutuksen piiriin valoisaan aikaan toistuvasti loi perusteet yleisen turvallisuuden turvaamiseksi myönnettävälle poikkeamiselle.

Suomen susikannan hoitosuunnitelman mukaan niissä yleistä turvallisuutta heikentävissä tilanteissa, jotka eivät ole poliisilain soveltamisen näkökulmasta välittömiä, mutta jotka kuitenkin ovat toistuvia, on Suomen riistakeskuksella toimivalta arvioida tilannetta ja toimia metsästyslaissa säädetyin edellytyksin. Hoitosuunnitelmassa on katsottu, että toistuvasti ja säännönmukaisesti pihoilla vieraileva susi käyttäytyy epätyypillisesti. Tällaista sutta voidaan pitää sellaisena uhkana ja turvallisuutta heikentävänä tekijänä, jonka perusteella suteen voidaan kohdistaa karkotustoimenpiteitä tai viimesijaisena keinona lopettaa eläin.

Riistakeskuksen päätöksen perusteluista käy tarkemmin ilmi, että runsaan vuoden aikana 1.1.2017‒24.1.2018 puheena olevalta alueelta oli kirjattu yhteensä 258 erilaista havaintotapahtumaa susista. Alle sadan metrin etäisyydellä asutusta rakennuksesta merkittyjä havaintotapahtumia oli 1.1.2017‒19.1.2018 kirjattu 101 kappaletta. Pääosin havainnot koskettivat yksittäistä sutta, mutta alle sadan metrin etäisyydellä asutuksesta kirjatuista havaintotapahtumista yli kolmannes oli koskenut useita susia ja enimmillään jopa koko seitsemän suden laumaa. Useat havainnot olivat näköhavaintoja valoisalta ajalta. Havaintoja asutuksen tuntumasta oli koko hakemusalueelta. Susien saalistuskäyttäytyminen toi sudet lähelle asutusta, koska alueen susien yleisin saaliseläin valkohäntäpeura käyttää asuttua viljelysmaisemaa pääasiallisena elinympäristönään.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päämäärät, joihin luontodirektiivin 16 artiklan mukaisella poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti sekä tuettava niitä perusteluin.

Suomen riistakeskuksen päätös on annettu metsästyslain 41 a §:n 1 momentin yleistä turvallisuutta koskevan 3 kohdan nojalla, mutta riistakeskuksen ja hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa on tuotu esiin myös susien hakemusalueella aiheuttamia vahinkoja. Koska Suomen riistakeskuksen päätös poikkeusluvan myöntämisestä on tehty yleistä turvallisuutta koskevan metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla, saman momentin 2 kohdassa tarkoitetulle tavoitteelle omaisuudelle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemisestä ei voida edellä selostetun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tässä asiassa antaa merkitystä.

Poikkeusluvan myöntäminen yleisen turvallisuuden takaamiseksi edellyttää pakottavaa syytä. Asukkaiden susihavaintojen perusteella kokema huoli turvallisuudesta ei siten yksin riitä perusteeksi poikkeusluvan myöntämiselle. Riistakeskuksen päätöksen perusteluista ilmenevien täsmällisten tietojen perusteella susien liikkumisesta asutuksen läheisyydessä on poikkeuslupapäätöstä edeltävältä ajalta runsaasti kirjattuja havaintoja, osin valoisaan aikaan. Se, että asukkaat ovat susien ihmisarkuuden vähentymisen takia ryhtyneet muuttamaan käyttäytymistään muun muassa järjestämällä koulukyytejä ja vähentämällä luonnossa liikkumista osoittaa, että uhka on alueella koettu todelliseksi. Kysymyksessä on katsottava olleen metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu yleistä turvallisuutta koskeva pakottava tilanne, joka on edellyttänyt viranomaisilta toimenpiteitä uhan torjumiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että poikkeusluvan myöntämistä yleisen turvallisuuden kannalta pakottavista syistä on tässä tapauksessa tuettu selvin ja täsmällisin perustein siten kuin unionin tuomioistuimen luontodirektiivin 16 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössä on edellytetty.

Päätöksestä ilmenevien tietojen perusteella ei ole esiintynyt sellaista välitöntä yksittäistä uhkatilannetta, jossa poliisilla olisi ollut perusteet lopettaa susi. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeusluvan myöntäminen ei ole edellyttänyt, että esillä olisi ollut tällainen tilanne.

Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolo

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Suomen riistakeskuksen päätöksen perusteluissa on kuvattu, kuinka susia on petoyhdyshenkilöiden pihahavaintojen jälkeen poliisin tekemän karkotuspäätöksen perusteella karkotettu alueelta ääntä käyttäen kahteen kertaan 7.1. ja 9.1.2018. Karkotuksista huolimatta sudet olivat tehneet tammikuussa 2018 vielä toistuvasti pihakäyntejä. Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätös on tehty 26.1.2018 eli pian pihakäyntien jälkeen.

Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa on todettu, että ensisijaisena tavoitteena on löytää sellainen tyydyttävä ratkaisu, joka ei pakota suden tappamiseen. Hoitosuunnitelman mukaan asutuksen läheisyydessä vierailevien susien karkotukset koirilla, erilaiset ääni- ja valopelotteet yhdistettynä kipuun saattavat muuttaa suden käyttäytymistä ja luoda ihmisarkuutta sudelle.

Unionin tuomioistuin on luontodirektiivin 16 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään korostanut, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on poikkeuslupia myönnettäessä osoitettava asiassa merkitykselliseen parhaaseen tieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen tukeutumalla, ettei tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi kyseessä olevassa yksittäistapauksessa vallitsevissa olosuhteissa ole muuta tyydyttävää ratkaisua.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myönnettäessä poikkeuslupa yleisen turvallisuuden kannalta pakottavasta syystä riittävänä voidaan pitää sitä, että edellä mainittuja hoitosuunnitelman mukaisia muita susien karkotuskeinoja on käytetty ennen poikkeuslupapäätöksen tekemistä. Kun karkotukset eivät ole toivotulla tavalla muuttaneet susien käyttäytymistä ja lisänneet niiden ihmisarkuutta, ei karkotusten jatkamista ole kyseessä olevassa yksittäistapauksessa vallitsevissa olosuhteissa voitu edellyttää. Poikkeusluvan myöntämisen edellytys muun tyydyttävän ratkaisun puuttumisesta on tässä tapauksessa täyttynyt.

Poikkeusluvan vaikutus suden suojelun tasoon

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että päätös ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antaman tuomion mukaan kannanhoitosuunnitelma ja kansallinen lainsäädäntö, jossa vahvistetaan tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä tiettynä metsästysvuonna, voivat olla merkityksellisiä arvioitaessa, onko vaatimusta suotuisan suojelun tason säilyttämisen takaamisesta noudatettu.

Suomen raportissa komissiolle luontodirektiivin toimeenpanosta kaudelta 2007‒2012 suden suojelutason on vuoden 2013 kokonaisarviossa katsottu olevan boreaalisella ja alpiinisella vyöhykkeellä epäsuotuisa, mikä on johtunut populaation koosta. Uhanalaisuusluokitukseltaan susi on ollut sekä vuoden 2015 että uusimman vuoden 2019 arvion mukaan Suomessa erittäin uhanalainen.

Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätös on tehty maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaisen enimmäismäärän rajoissa. Suomen riistakeskus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että poikkeamisella ei haitata suotuisan suojelun tason säilymistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Riistakeskuksen päätöksestä tai muistakaan tämän asian asiakirjoista ei ilmene, että suden suojelun taso olisi päätöksen tekohetkellä todettu Suomessa suotuisaksi. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei suden suojelun tason ole selvitetty olleen suotuisa.

Unionin tuomioistuimen mukaan poikkeusten hyväksyminen on mahdollista poikkeuksellisesti myös silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Tällainen poikkeus on suojellun lajin kannalta neutraali. Poikkeuslupien myöntäminen on näin ollen ollut mahdollista vain silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, ettei niillä entisestään huononneta susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa.

Lisäksi edellä mainitussa unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamassa tuomiossa on todettu, että sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Suomen riistakeskuksen päätös oikeutti tappamaan yhden suden Loimaan, Oripään ja Pöytyän kuntien puolelle ulottuvalla Pöytyän lauman reviirialueella. Riistakeskuksen päätöksessä on viitattu Luonnonvarakeskuksen lausuntoihin ja maastotarkastukseen, joiden mukaan Pöytyän laumassa oli arviolta 7‒8 sutta. Lauma oli vakiintunut ja dna-näytteiden perusteella alfanaaras oli ollut reviirillä jo vuodesta 2013 lähtien. Lähistöllä Lounais-Suomen alueella oli tiedossa viisi muuta susiparia tai 3‒8 suden laumaa. Ennalta arvioiden yhden suden tappamisen ei ole ollut syytä arvioida pysyvästi heikentävän Pöytyän lauman elinvoimaisuutta.

Arvioitaessa poikkeuksen vaikutusta paikallisen lauman reviirin tasolla merkitystä on myös pyynnin kohdistumisella. Vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle jäävät vähäisimmiksi, jos pyynti kohdistetaan lauman nuoreen yksilöön, kun taas alfanaaraan tappaminen voi johtaa lauman elinvoimaisuuden heikkenemiseen tai jopa lauman häviämiseen. Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksen mukaan pyynnissä suositeltiin vältettäväksi tunnistettavan alfayksilön tai pannoitetun suden tappamista. Pyynti oli mahdollista aloittaa todetun pihakäynnin jälkeen ja pyytää sutta katkeamattomana jäljityksenä kohdentaen pyynti pihakäynnin tehneeseen susiyksilöön.

Kun otetaan huomioon yhden suden tappamiseen myönnetyn poikkeusluvan ehdot ja arvioidut vaikutukset erityisesti paikallisen lauman reviirin tasolla, Suomen riistakeskuksen myöntämä poikkeuslupa ei ole entisestään huonontanut susikannan epäsuotuisaa suojelun tasoa.

Johtopäätökset ja lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyt sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määritellyt edellytykset poikkeusluvan myöntämiselle yhden suden tappamiseen ovat tässä tapauksessa täyttyneet. Hallinto-oikeuden on näin ollen tullut hylätä Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Satakunta – Varsinais-Suomi ry:n valitus Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 19.3.2020