KHO:2020:31

Metsästyslaki – Poikkeuslupa – Rauhoitettu laji – Ahma – Pyyntialue – Luonnonsuojelu – Natura 2000 -kohde – Suojeluperusteena oleva laji – Natura-arvioinnin tarve

Vuosikirjanumero: KHO:2020:31
Antopäivä: 25.3.2020
Taltionumero: 1365
Diaarinumero: 3313/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:31

Suomen riistakeskus oli metsästyslain nojalla myöntänyt poikkeusluvan kahden ahman tappamiseen kahden Enontekiön kunnassa sijaitsevan Natura 2000 -kohteen alueella. Ahma oli näiden Natura-kohteiden suojeluperusteena oleva laji. Suomen riistakeskus oli katsonut, että Natura-arviointi ei ollut tarpeen, koska pyyntitapahtuman aikana voi aiheutua vain lyhytaikaista ja paikallista häiriötä Natura-kohteisiin kuuluvilla alueilla. Asiassa oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta otettava kantaa siihen, edellyttikö poikkeusluvan myöntäminen luonnonsuojelulain mukaista Natura-arviointia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Suomen riistakeskus ei ollut asianmukaisesti arvioinut poikkeusluvalla sallitun pyynnin vaikutusta Natura-kohteiden ahmakantaan. Kun otettiin erityisesti huomioon, että ahma oli Natura-kohteiden suojeluperusteena oleva laji ja luontodirektiivin liitteen II ensisijaisesti suojeltava laji, sekä ahmayksilöiden vähälukuisuus, korkein hallinto-oikeus katsoi, että olemassa olevien tietojen perusteella ei ollut voitu sulkea pois sitä, että Suomen riistakeskuksen päätöksellä sallittu kahden ahman tappaminen vaikutti merkittävästi Natura-kohteiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Poikkeusluvan myöntäminen ilman Natura-arviointia oli ollut vastoin luonnonsuojelulain 65 §:ää.

Metsästyslaki 41 § ja 41 a §

Luonnonsuojelulaki 64 a § ja 65 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta ahman metsästyksestä metsästysvuonna 2016–2017 (88/2017) 1 §

Neuvoston direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemisesta (92/43/ETY, luontodirektiivi) 6 artikla 3 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 5.6.2019 nro 19/0124/1

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on 27.2.2017 päätöksellään nro 2017-1-200-01179-5 siitä ilmenevin ehdoin myöntänyt metsästyslain 41 §:n nojalla sanotun lain 41 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla perusteella poikkeusluvan kahden ahman tappamiseen ajalla 28.2.‒20.3.2017 Enontekiöllä sijaitsevilla päätöksen karttaliitteissä tarkemmin rajatuilla kolmella pyyntialueella enintään yhden ahman yhtä pyyntialuetta kohden.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään Natura-arvioinnin tarpeen osalta seuraavasti:

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Poikkeusluvan nojalla sallittu poikkeaminen ahman rauhoituksesta ei ole sellainen hanke tai suunnitelma, joka todennäköisesti merkittävästi heikentäisi poikkeuslupa-alueella tai sen läheisyydessä sijaitsevien Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden (hakemusalue 1) Tarvantovaaran erämaa SAC tai (hakemusalueet 2 ja 3) Käsivarren erämaa SAC/SPA niitä luontoarvoja, joiden vuoksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Poikkeusluvan nojalla tapahtuva ahman pyynti voi aiheuttaa lyhytaikaista ja paikallista häiriötä pyyntitapahtuman aikana. Häiriö on kuitenkin niin lyhytaikaista ja paikallista, ettei sillä sen vuoksi voi katsoa todennäköisesti merkittävästi heikennettävän Natura-alueiden niitä luontoarvoja, joiden vuoksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Asiaa tarkasteltaessa häiriön voimakkuus, kesto ja tiheys ovat merkittäviä arviointiperusteita. Jotta häiriö olisi merkittävä, sen on vaikutettava suojelun tasoon. Pyyntitoiminta ja siihen liittyvä alueella liikkuminen ei vaikuta pienimuotoisuutensa vuoksi mitenkään merkityksellisesti alueen luontotyyppeihin. Pyyntitoiminnan aikana voidaan liikkua moottorikelkoilla niin kuin niillä liikutaan normaalin poronhoitotyönkin aikana. Tässä suhteessa moottorikelkkojen ääni tai laukauksen ääni ei poikkea millään muotoa alueilla muutoinkin harjoitettavasta muusta toiminnasta.

Hakemuksessa esitetty ja valituksenalaisella päätöksellä sallittu toiminta ei luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin sanamuodon mukaisesti todennäköisesti merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Kyseessä ei ole myöskään sellainen toiminta alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti olisi alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Näin ollen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista vaikutusarviota ei ole tarpeen tehdä. Asiassa ei ole myöskään sellaisia syitä, joiden vuoksi olisi tarpeen pyytää alueella toimivaltaisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat oikeusohjeet perusteluineen ja viranomaisselvityksiä sekä perustellut päätöstään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa nyt on kysymys seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

(---)

Ahma, joka on vuoden 2015 uhanalaisuusarvioinnin mukaan erittäin uhanalainen laji, kuuluu luontodirektiivin liitteessä II mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin ensisijaisesti suojeltaviin eläinlajeihin, joiden suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita. Luontodirektiivi on pantu täytäntöön muun muassa edellä mainitulla metsästyslain ja luonnonsuojelulain säännöksillä.

Käsivarren paliskunnan poikkeuslupahakemukseen liittyvissä kartoissa yksilöity hakemusalue 1 (Palojärvi-Kultima) sijoittuu Tarvantovaaran Natura 2000 -alueelle (FI1300118) ja hakemusalueet 2 (Raittijärvi) ja 3 (Kova-Labba) sijoittuvat Käsivarren erämaa Natura 2000 -alueelle (FI1300105). Tarvantovaaran alue on hyväksytty luontodirektiivin mukaiseksi erityisten suojelutoimien alueeksi (SAC) ja Käsivarren erämaan alue SAC-alueeksi ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (lintudirektiivi, 2009/147/ETY) mukaiseksi erityiseksi suojelualueeksi (SPA). Tarvantovaaran ja Käsivarren erämaa Natura-alueita koskevien Natura-tietolomakkeiden mukaan alueiden suojelun perusteena on mainittu muun muassa luontodirektiivin liitteen II laji ahma, joka on molemmilla alueilla priorisoitu laji.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ensinnä ratkaistava kysymys siitä, onko riistakeskuksen päätös poikkeuslupien myöntämisestä perustunut riittäviin ja luotettaviin tietoihin ja asianmukaisiin vaikutusarviointeihin. Asiassa on tämän jälkeen mahdollisesti ratkaistava kysymys siitä, onko riistakeskus voinut myöntää poronhoitoalueella poikkeusluvan kahden ahman tappamiseen porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi. Lopuksi on vielä mahdollisesti arvioitava, muodostavatko luonnonsuojelulain 64 a §:n ja 65 §:n säännökset esteen poikkeuslupien myöntämiselle ja onko valituksenalainen päätös tältä osin puutteellisesti perusteltu.

(---)

Luonnonsuojelulain 64 a § ei edellytä kieltämään kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla voi olla negatiivinen vaikutus Natura 2000 -verkoston perusteena oleviin luonnonarvoihin. Kiellettyjä ovat vain sellaiset toimet, jotka merkittävästi heikentävät kyseisiä luonnonarvoja.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueella arvioidaan liikkuvan noin 40‒60 ahmaa, jotka kuuluvat Fennoskandian yhteiseen ahmapopulaatioon. Hakemusalueella ahmojen suojelun tason on arvioitu olevan suotuisa. Metsästyksen salliva poikkeuslupa on rajoitettu kahden ahman metsästykseen. Valituksenalaisella päätöksellä on pyritty ohjaamaan metsästyksen kohdistumista erityisesti vahinkoa aiheuttaviin yksilöihin ja välttämään päätöksessä tarkemmin yksilöityjen naaraspuolisten ahmojen metsästystä. Lisäksi päätöksellä on rajoitettu metsästys kestämään 28.2. ja 20.3.2017 välisen ajan. Tähän nähden ja vaikka ahma onkin Tarvantovaaran ja Käsivarren erämaa Na-tura-alueilla suojelun perusteena oleva luonnonarvo ja priorisoitu suojeltava laji, kahden ahman metsästyksen ei voida valituksessa esitetyillä perusteilla katsoa merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Näin ollen poikkeuslupien myöntäminen kahden ahman metsästykseen ei ennalta arvioiden ole ollut myöskään luonnonsuojelulain 64 a §:ssä säädetyn heikentämiskiellon vastaista eikä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun Natura-arvioinnin tekeminen ole näissä olosuhteissa ollut tarpeen. Mainitut luonnonsuojelulain säännökset eivät siten ole varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen olleet esteenä poikkeuslupien myöntämiselle.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen päätöksen perusteluissa olisi ollut yleisluontoista arviointia perustellumpaa arvioida luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaista heikentämiskieltoa ja saman lain 65 §:n mukaisen arvioinnin tarpeellisuutta nimenomaan Natura-alueiden suojeluperusteena olevan ahman osalta. Kun kuitenkin otetaan huomioon valituksenalaisessa päätöksessä ja riistakeskuksen lausunnossa esitetyt seikat päätöksen vaikutuksesta Natura 2000 -verkoston perusteena oleville luonnonarvoille ja Natura-arvioinnin tarpeellisuudesta, valituksenalaisen päätöksen perustelut tältä osin täyttävät hallintolain 45 §:n 1 momentissa päätöksen perusteluille ja luonnonsuojelulaissa Natura-arvioinnin tarveharkinnalle säädetyt vähimmäisvaatimukset. Päätöstä ei ole kumottava valittajan tältä osin esittämillä perusteilla.

Edellä todettu huomioon ottaen valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen. Esittelijä Maiju Tero.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suomessa aloitettiin erittäin uhanalaisen ahman metsästys 35 vuoden jälkeen vuonna 2017. Silloin maa- ja metsätalousministeriö antoi ahman metsästykseen kiintiöasetuksen ja Suomen riistakeskus kaikki sen mahdollistamat kahdeksan poikkeuslupaa ahmojen ampumiseen. Valituksen kohteena oleva lupa koskee kahta ahmaa. Lupa on metsästyslain ja luonnonsuojelulain vastainen, koska se annettiin muiden ongelmien lisäksi ahman suojelemiseksi perustetulle Natura-alueelle.

Päätös on luonnonsuojelulain 64 a §:n ja 65 §:n vastainen, koska se kohdistuu Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle. Tällaisen alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää. Poikkeusluvan kohteena oleva ahma on myös samalla näiden Natura-alueiden suojelun perusteena oleva luonnonarvo. Tätä ei ole päätöksessä riittävästi arvioitu eikä otettu huomioon.

Suomen riistakeskus ei ole täyttänyt viranomaiselle hallintolain 31 §:ssä säädettyä selvitysvelvollisuutta eikä 45 §:ssä säädettyä perusteluvelvollisuutta asianmukaisesti.

Suotuisaa suojelutasoa olisi pitänyt arvioida myös kyseessä olevien Enontekiön Käsivarren poikkeuslupa-alueena olleiden eri Natura-alueiden suhteen. Asiakirjoissa ei ole riittävästi arvioitu, montako ahmaa niillä esiintyy. Hakijan mukaan erityisen haitallisia ahmoja oli kolmella osa-alueella yhteensä 12‒14. Tästä määrästä kaksikin yksilöä on paljon, sillä molemmat saalisyksilöt olisivat voineet olla naaraita, koska niiden säästäminen oli poikkeusluvassa pelkkä suositus.

Suomen riistakeskuksen tekemä päätös ei ole perustunut riittävään selvitykseen. Päätöksen pohjana ollut tieto on ollut liian epätäsmällistä eikä päätöksen perustana ole ollut tosiasioiden arvioimiseksi riittäväksi katsottavaa tietoa. Perustuslain 20 §:n mukaisen vastuun ympäristöstä voidaan katsoa edellyttävän viranomaiselta erityisen huolellista selvittämistä.

Metsästykseen oikeuttavan poikkeusluvan kohteena oleva ahma itsessään on molempien päätöksessä mainittujen Natura-alueiden suojeluperusteena oleva laji. Tästä huolimatta päätöksessä ei ole otettu kantaa luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuun arviointivelvollisuuteen siltä osin, millainen vaikutus ahmayksilön metsästyksellä on ahmaan laajemmassa merkityksessä.

Alueen suojeluperusteena olevan lajin yksilön tappaminen vaikuttaa kyseisen lajin suojelutilanteeseen laajemmin. Tämä vaikutus olisi tullut arvioida. Päätöksessä Natura-arvioinnin tarveharkintaa on kuitenkin perusteltu vain yleisellä tasolla, nimeämättä alueen suojeluperusteena olevia luontoarvoja.

Kun kyse on hitaasti lisääntyvästä, erittäin uhanalaisesta ja ensisijaisesti suojeltavasta lajista, jota ei ole metsästetty 35 vuoteen, on luontodirektiiviä ja luonnonsuojelulakia tulkittava erittäin suppeasti ja häiriöiden merkittävyyttä arvioitava varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Tällöin lupaviranomaisen on varmistuttava siitä, ettei päätös ole esimerkiksi luonnonsuojelulain 64 a §:n ja 65 §:n vastainen. Tässä tapauksessa näin ei ole tapahtunut.

Suomen riistakeskus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ahma kuuluu luontodirektiivin liitteen II ensisijaisesti suojeltaviin lajeihin. Ahman elinympäristöt ovat siis luontodirektiivin aluesuojelun piirissä. Ahman katsotaan olevan yhteisön tärkeänä pitämä laji ja yhteisöllä katsotaan olevan erityinen vastuu sen elinympäristöjen suojelusta lajin luontaisella levinneisyysalueella. Luontodirektiivin liitteen II lajin suojelutason tulee olla suotuisa.

Ahma ei kuitenkaan kuulu luontodirektiivin lajisuojelua ohjaaviin liitteisiin (liitteet IV tai V). Lajien suojelu käsittää direktiivin osalta artiklat 12‒16. Direktiivin 12, 13 ja 14 artiklat koskevat myös sen liitteessä II olevia tiettyjä kasvi- ja eläinlajeja. Luontodirektiivi ei siis säätele ahman metsästystä päinvastoin kuin karhun, suden ja ilveksen metsästystä, jotka ovat luontodirektiivin liitteen IV lajeja, lukuun ottamatta sutta poronhoitoalueella.

Suomen suurpetokantojen hoito perustuu hoitosuunnitelmiin, jotka on valmisteltu ottaen huomioon luontodirektiivin ja perustuslain sekä muun lainsäädännön vaatimukset ja yhteen sovittamalla paikallisen väestön näkökulmia laajan kansalaisten osallistamisen avulla. Valtakunnallinen ahmakannan hoitosuunnitelma on avainasemassa poikkeuslupaharkinnassa, mikä ilmenee myös komission tulkintaohjeesta.

Valittajan käsitys siitä, että ahmakannan suotuisaa suojelun tasoa olisi tullut tarkastella Enontekiön Käsivarren poikkeuslupa-alueena olleiden eri Natura-alueiden suhteen, ei perustu luontodirektiivin tulkintaan.

Suomen riistakeskus on päätöksen perusteluissa arvioinut Natura-arvioinnin tarvetta.

Ympäristövaliokunta on todennut luonnonsuojelulain muutosesitystä koskeneessa mietinnössä (YmVM 13/2014 vp) seuraavaa:

”Valiokunta toteaa Natura 2000 -verkostoa koskeviin valtioneuvoston päätöksiin perustuen, että luonnonsuojelualueverkoston ulkopuolisilla Natura 2000 -alueilla ei ole erityistä tarvetta säännellä metsästystä. Valiokunta huomauttaa, että metsästyksen vaikutukset Natura 2000 -alueiden suojelutavoitteisiin arvioidaan ja otetaan tapauskohtaisesti huomioon silloin, kun alueita perustetaan luonnonsuojelualueiksi, ja metsästyksen säätely tapahtuu tarvittaessa luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksillä. Valiokunta huomauttaa, ettei metsästykseen ole ympäristöministeriön ELY-keskuksilta saamien tietojen perusteella arvioituna liittynyt 6 artiklan 2 kohdan kannalta ongelmallisia tilanteita, vaan havaitut ongelmat ovat liittyneet muun muassa teiden ja sähkölinjojen rakentamiseen, maa-ainesten kotitarveottoon. Valiokunta katsookin, että esitetyllä lainmuutoksella ei ole ennalta arvioiden käytännössä juurikaan vaikutuksia metsästykseen, mutta metsästyksen tai minkään muunkaan käyttömuodon kategorinen sulkeminen heikentämiskiellon ulkopuolelle ei ole kuitenkaan EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan mahdollista.”

Suomen riistakeskus on ottanut huomioon Natura-tietolomakkeen tiedoissa ilmoitetut luontoarvot ja kaikki lajit (mukaan lukien ahma) arvioidessaan Natura-arvioinnin tarvetta. Suomen riistakeskus katsoo, että Natura-tietolomakkeen tiivistelmiin perustuvat tiedot ovat olleet riittäviä tälle tarveharkinnalle.

Yksittäisten ahmojen tappaminen ei ole vaikuttanut myöskään Natura 2000 -alueiden verkoston yhtenäisyyteen. Molempien erämaa-alueiden voimassa olevissa käyttö- ja hoitosuunnitelmissa on todettu ahmojen liikkuvuuden olevan alueilla suurta riippumatta hallinnollisista rajoista.

Käsivarren paliskunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja lausunnon johdosta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on antanut vastaselityksen.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että metsästyksen kohdistuessa Natura 2000 -alueen suojeluperusteena olevaan ahmaan menettelyyn tulee soveltaa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa ja luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuja Natura-vaikutusten arviointi- ja lausuntomenettelyä koskevia säännöksiä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on keväällä 2017 ensimmäisten poikkeuslupapäätösten antamisen jälkeen kiinnittänyt Suomen riistakeskuksen huomiota siihen, että poikkeuslupapäätöksistä puuttuu luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen asianmukainen arviointi metsästyksen vaikutuksista kunkin yksittäisen Natura-alueen suojeluperusteena olevan lajin (ahman) suojeluun.

Ahma on luontodirektiivin liitteen II laji, jonka suojelun turvaamiseksi on osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvia erityisten suojelutoimien alueita (SAC). Tällöin ahman pyynnin vaikutukset kunkin yksittäisen Natura-alueen suojeluperusteena olevan ahman suojeluun arvioidaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Poikkeuslupapäätöksessä ahman pyyntiä Tarvantovaaran erämaan ja Käsivarren erämaan Natura-alueilla on arvioitu lyhytkestoisena toimintana lajin elinympäristöön liittyen. Pyyntitapahtumaan liittyvä liikkuminen moottorikelkalla ja siitä aiheutuvat päästöt (melu) kohdistuvat luontotyyppeihin eivätkä ne ELY-keskuksen mukaan näin ollen ole Natura-vaikutusten tarkastelussa riittävä vaikutusten arvio. Poikkeuslupapäätöksessä arvioitu vaikutus ahman suojeluun rajoittuu ahman elinympäristölle aiheutuviin vaikutuksiin, vaikka siinä tulee arvioida metsästyksen vaikutus suojeluperusteena olevaan poistettavaan lajiin yksittäisellä Natura-alueella ja poistojen vaikutus kyseessä olevan Natura-alueen tietolomakkeella ilmoitettuun yksilömäärään.

Poikkeuslupa on mahdollistanut yhden ahman pyynnin kummallakin Natura-alueella (lupa-alue 1 ja lupa-alue 2−3), jolloin toteutunut pyynti on vähentänyt kummankin Natura-alueen arvioitua ahmakantaa laskennallisesti 10−20 prosentilla. Lajin liikkuvuus vaikuttanee merkittävyyden arviointiin lieventävästi, mutta ottaen huomioon, että ahmojen määrä on arvioitu varsin pieneksi kyseisillä Natura-alueilla, yksilömäärän vähentäminen voi olla suojeluperustetta merkittävästi heikentävää.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan arviointia ei voida pitää asianmukaisena, jos alueen luontotyyppejä ja lajeja koskevat tiedot puuttuvat tai ne eivät ole luotettavia eivätkä ajantasaisia (asia C-43/10, 115 kohta). Tällaisia tietoja voivat olla muun muassa alueella esiintyvien luontodirektiivin liitteen II lajien kannan koko, eristyneisyys, ekotyyppi, geenipooli, ikärakenne ja suojeluaste. Poikkeusluvassa tämä tarkastelu puuttuu Tarvantovaaran erämaan ja Käsivarrren erämaan Natura 2000 -alueiden suojeluperusteena olevan ahman osalta.

Ahman pyynti voidaan hyväksyä vasta, jollei tieteellisen arvioinnin perusteella jää järkevää epäilyä pyynnin haitattomuudesta lajin suojeluun kullakin Natura-alueella, jonka suojeluperusteena ahma on. Kun on epävarmaa, että tällaisia vaikutuksia ei ole, viranomaisten on evättävä pyydetty lupa. Lisäksi varovaisuusperiaate puoltaa luvan epäämistä silloin, kun otetaan huomioon suojelutavoitteen turvaaminen.

Metsähallitus on toimittanut sille valituksen johdosta tehdyn lausuntopyynnön johdosta korkeimman hallinto-oikeuden käyttöön lausuntonsa viimeisimmästä ahmakiintiöasetuksesta. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Olisi tärkeää saada ahmakannasta luotettavaa alueellista tietoa, ettei laillisilla poikkeusluvilla hävitetä ahmaa laajoilta alueilta toistaiseksi kokonaan. Ahma on luontodirektiivin liitteen II laji ja suojeluperusteena kaikkiaan 55 eri Natura-alueella. Toisaalta myös ahman kiintiöpyynti tapahtuu käytännössä kokonaan Natura 2000 -alueilla. Ilman suunnitelmallista seurantaa on mahdotonta tietää, miten poikkeuslupapyynti vaikuttaa Natura-alueiden ahmakantoihin ja sitä kautta alueiden suojeluperusteisiin.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle ja Käsivarren paliskunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen lausuntojen johdosta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on toimittanut lisäselvitystä talven 2019‒2020 ahmasaaliista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Perusteluissa jäljempänä lausutuista syistä Suomen riistakeskuksen päätös ei ole lainmukainen. Kun otetaan huomioon, että poikkeuslupaa varten myönnetty määräaika on jo päättynyt, lausuminen Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ahma on riistaeläin.

Metsästyslain 9 §:n mukaan oikeudesta metsästää luonnonsuojelulain mukaisilla suojelualueilla on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan ahma on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n rauhoituksesta 41 a−41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa ahman pyydystämiseen tai tappamiseen: 1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi; 2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi; 3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai 4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.

Poikkeusluvalla sallittavasta ahman metsästyksestä metsästysvuonna 2016–2017 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (88/2017) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen ahmojen määrä saa olla enintään kahdeksan yksilöä. Asetus on ollut voimassa 10.2.2017‒31.7.2017.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 65 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Luontodirektiiviä koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja komission ohjeistus

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C-388/15, 50 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. muun muassa tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, 44 kohta ja tuomio 20.10.2005, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-6/04, 54 kohta). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (tuomio 10.1.2006, komissio v. Saksa, C-98/03, 41 kohta ja tuomio 26.5.2011, komissio v. Belgia, C-538/09, 41 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö − Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”. Ohjeessa todetaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan osalta muun ohella seuraavaa:

”Merkittävän” vaikutuksen käsitettä ei tule määritellä mielivaltaisesti. Ensinnäkin direktiivissä käsitettä käytetään objektiivisesti (toisin sanoen siihen ei liitetä harkinnanvaraisia tulkintoja). Toiseksi ”merkittävyyden” käsitteen yhdenmukainen tulkitseminen on välttämätöntä, jotta voidaan varmistaa Natura 2000 -verkoston johdonmukainen toiminta.

Vaikka objektiivisuus on tarpeen ”merkittävyyden” käsitteen tulkinnassa, tätä objektiivisuutta ei voida selvästikään erottaa suunnitelman tai hankkeen kohteena olevan suojeltavan alueen erityispiirteistä ja ympäristöolosuhteista. Näin ollen alueen suojelutavoitteet sekä sitä koskevat ennakko- tai lähtötilannetta koskevat tiedot voivat olla hyvin tärkeitä, koska niiden avulla voidaan määrittää tarkemmin suojelun kannalta erityisen tarkasti huomioon otettavat seikat (asia C-127/02, 46–48 kohta).

Osa näistä tiedoista esitetään luonto- ja lintudirektiivien mukaisen alueiden valintaprosessin yhteydessä toimitettavassa tietolomakkeessa (---). Jäsenvaltioilla saattaa myös olla käytettävissään tarkkoja alueen suojeluun liittyviä käyttösuunnitelmia, joissa kuvataan alueen luontotyyppien ja lajien herkkyyden vaihteluita suhteessa erilaisiin uhkiin.”

Natura-kohteet, pyyntialueet ja muu asiassa saatu selvitys

Natura 2000 -kohde (FI1300105) Käsivarren erämaa sijaitsee Enontekiön kunnassa ja sen pinta-ala on noin 264 740 hehtaaria. Natura 2000
-kohde (FI1300118) Tarvantovaaran erämaa sijaitsee myös Enontekiön kunnassa kohteen FI1300105 itäpuolella ja sen pinta-ala on noin 66 403 hehtaaria.

Kohteet on liitetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisina SCI-alueina (Sites of Community Importance). Sittemmin ne on määritelty erityisten suojelutoimien alueiksi (SAC) 17.4.2015 voimaan tulleella ympäristöministeriön asetuksella (354/2015). Kohde FI1300105 on lisäksi määritelty myös lintudirektiivin mukaiseksi erityiseksi suojelualueeksi (SPA).

Natura-kohteet sijaitsevat alpiinisella luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä, ja kohteita koskevien Natura-tietolomakkeiden mukaan alueiden suojeluperusteena on muun ohella ahma (Gulo gulo). Tietolomakkeiden luontodirektiivin liitteen II mukaisia lajeja koskevien taulukoiden mukaan kohteen FI1300105 Käsivarren erämaa ahmapopulaation koko on 6‒10 yksilöä ja kohteen FI1300118 Tarvantovaaran erämaa 1‒5 yksilöä. Tietolomakkeen tietojen laadun on tältä osin ilmoitettu olevan kohtalainen.

Käsivarren paliskunta oli hakenut poikkeuslupaa neljän ahman tappamiseen Enontekiön kunnassa. Hakemusta oli perusteltu erityisesti ahmojen aiheuttamilla porovahingoilla. Käsivarren paliskunta täydensi hakemusta myöhemmin pyyntialueita ja alueella tapahtuneita porovahinkoja koskevilla tiedoilla.

Suomen riistakeskus myönsi hakemuksesta poiketen poikkeusluvan kahden ahman tappamiseen siten, että luvan nojalla oli mahdollista tappaa enintään yksi ahma yhtä pyyntialuetta kohden 28.2.‒20.3.2017. Eteläisin pyyntialue 1 kattoi koko kohteen FI1300118 Tarvantovaaran erämaa. Pyyntialueet 2 ja 3 sijoittuivat kohteen FI1300105 Käsivarren erämaa pohjoisosaan.

Oikeudellinen arviointi

Metsästyslain 41 ja 41 a §:ssä säädetty menettely poikkeusluvan myöntämiseksi rauhoitetun riistaeläimen tappamiseksi ei poista luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisen Natura-arvioinnin tarvetta, jos arviointitarve on olemassa luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin asiaa koskevien säännösten ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Poikkeuslupaa ei siten voida myöntää, jos tarvittavaa Natura-arviointia ei ole tehty. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on näin ollen ensisijaisesti kysymys siitä, onko Natura-arvioinnin tekeminen ollut tarpeen ennen poikkeusluvan myöntämistä.

Suomen riistakeskus on katsonut, että Natura-arviointi ei ole tarpeen, koska pyyntitapahtuman aikana voi aiheutua vain lyhytaikaista ja paikallista häiriötä Natura-kohteisiin kuuluvilla alueilla. Päätöksessä ei ole Natura-arvioinnin tarvetta harkittaessa otettu huomioon tietoja, jotka koskevat ahman esiintymistä kyseessä olevien Natura-kohteiden alueilla eikä arvioitu poikkeusluvalla sallitun pyynnin vaikutusta näiden Natura-kohteiden ahmakantaan. Suomen riistakeskuksen tarkastelusta puuttuu myös Natura-kohteiden yksilöllinen tarkastelu eikä se ole pyytänyt arvioinnin tarpeesta lausuntoa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta.

Natura-arvioinnin tarvetta on käsitelty edellä mainitussa komission ohjeessa. Arvioinnin tarvetta koskevaa harkintaa varten laadittavissa asiakirjoissa on esitettävä Natura-kohteen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä. Tämän niin sanotun tarveharkinnan tulee vastaavasti kuin varsinaisen Natura-arvioinnin perustua tieteellisesti asianmukaiseen ja ajantasaiseen tietoon lupapäätöksen kohteena olevien toimenpiteiden vaikutuksista Natura-kohteen suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin. Lisäksi luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia Natura-kohteiden suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin on arvioitava erikseen kunkin Natura-kohteen osalta ottaen huomioon suojeltavan alueen ekologiset ominaispiirteet ja luonnonolosuhteet.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, Suomen riistakeskus ei ole asianmukaisesti arvioinut poikkeusluvalla sallitun pyynnin vaikutusta Natura-kohteiden ahmakantaan.

Poikkeusluvan mukaan oli mahdollista tappaa enintään yksi ahma yhtä pyyntialuetta kohden eli vaihtoehtoisesti yksi ahma kummankin Natura-kohteen alueella tai kaksi ahmaa toisen Natura-kohteen Käsivarren erämaa alueella sijaitsevilla kahdella pyyntialueella. Kummankin Natura-kohteen suojeluperusteena on muun ohella ahma. Ahma on luontodirektiivin liitteessä II *-merkinnällä osoitettu ensisijaisesti suojeltava laji. Ahman populaation kokoa koskevien Natura-kohteiden tietolomakkeiden tietojen perusteella poikkeuslupa on kohdistunut merkittävään osaan ahman Natura-kohteiden alueilla esiintyvistä kannoista. Ahmakantojen tilasta saatavilla olevien tietojen luotettavuudesta ei ole kaikilta osin ollut varmuutta. Joka tapauksessa laji on vähälukuinen, sillä ahma on luokiteltu Suomessa erittäin uhanalaiseksi pienen populaatiokoon perusteella. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen poikkeusluvan myöntäminen ahman tappamiseen näillä Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla edellyttää lähtökohtaisesti Natura-arviointia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole voitu sulkea pois sitä, että Suomen riistakeskuksen päätöksellä sallittu kahden ahman tappaminen vaikuttaa merkittävästi Natura-kohteiden FI1300105 Käsivarren erämaa ja FI1300118 Tarvantovaaran erämaa suojeluperusteena oleviin luonnonarvoihin. Näin ollen poikkeusluvan myöntäminen ilman asianmukaista Natura-arviointia on ollut vastoin luonnonsuojelulain 65 §:ää.

Lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla Suomen riistakeskuksen ei olisi tullut myöntää poikkeuslupaa metsästyslain 41 a §:n 1 momentin nojalla. Suomen riistakeskuksen päätös ja hallinto-oikeuden päätös olisi tämän vuoksi kumottava. Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 25.3.2020