KHO:2020:37

Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Asian uudelleen käsittely – Päätöksen lopputulos – Selkeyden vaatimus – Päätöksen lainvoimaisuus – Oikeusvoima

Vuosikirjanumero: KHO:2020:37
Antopäivä: 3.4.2020
Taltionumero: 1536
Diaarinumero: 798/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:37

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus oli A:n valituksen johdosta tekemänsä päätöksen ratkaisuosassa kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan asia oli palautettu toissijaisen suojelun myöntämiseksi A:lle. Perusteluista ei käynyt yksiselitteisesti ilmi, että valitus olisi hylätty turvapaikan osalta.

Maahanmuuttovirasto oli asiaa uudelleen käsitellessään päättänyt, ettei se anna A:lle turvapaikkaa Suomesta. Maahanmuuttovirasto oli samalla päätöksellä myöntänyt A:lle oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella. Maahanmuuttoviraston päätöksestä oli siihen liitetyn valitusosoituksen mukaan voinut valittaa hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeus oli A:n valituksen johdosta tekemällään uudella päätöksellä poistanut Maahanmuuttoviraston edellä mainitun asiaa uudelleen käsitellessään tekemän päätöksen siltä osin kuin tuolla päätöksellä oli hylätty A:n hakemus turvapaikan antamisesta. Hallinto-oikeus oli poistanut Maahanmuuttoviraston päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus oli perustellut päätöstään sillä, että A:n turvapaikkaa koskeva asia oli lainvoimaisesti ratkaistu hallinto-oikeuden aikaisemmin antamalla päätöksellä, eikä Maahanmuuttovirasto ollut voinut käsitellä uudelleen A:n hakemusta turvapaikkaa koskevilta osin.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota siihen, että hallintolainkäyttöpäätöksestä on käytävä selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi, mikä on päätöksen lopputulos. Tällä on merkitystä paitsi päätöksen täytäntöönpanon ja asianosaisten oikeusturvan kannalta myös valituslupavaiheessa. Nyt esillä olevassa asiassa päätöksen ratkaisuosa ja perustelut olivat keskenään ristiriitaiset.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kansainvälisen suojelun edellytyksiä harkittaessa on arvioitava sekä hakijaan kohdistuvaa henkilökohtaista vainoa, vaaraa tai uhkaa että kotialueen yleistä turvallisuustilannetta. Vainon vaara ja siten peruste turvapaikkaan voi syntyä myös kotimaasta lähdön jälkeen, ja uusia perusteita kansainväliselle suojelulle voidaan esittää myös hakemuksen johdosta tehtyjen päätösten jälkeen. Koska turvapaikanhakijan henkilökohtaisissa olosuhteissa tai hänen kotimaassaan on saattanut tapahtua kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen ja koska turvapaikan antaminen on ensisijaista suhteessa toissijaisen suojelun perusteella myönnettävään oleskelulupaan, Maahanmuuttoviraston on sille tuomioistuimesta palautettua asiaa uudelleen käsitellessään voitava ottaa huomioon päätöksen tekohetkellä vallitsevat seikat ja olosuhteet riippumatta siitä, miten tuomioistuin on arvioinut kansainvälisen suojelun edellytyksiä tehdessään omaa päätöstään.

Korkein hallinto-oikeus totesi myös, ettei asianosaisen kannalta kielteinen kansainvälistä suojelua koskeva hallinto-oikeuden päätös muutoinkaan saavuttanut sellaista oikeusvoimaa, joka yksinään estäisi asian harkitsemisen uudelleen.

Maahanmuuttovirasto ei ollut edellä lausuttu huomioon ottaen toiminut lainvastaisesti, kun se oli ratkaissut A:n kansainvälistä suojelua koskevan asian uudelleen myös turvapaikan osalta. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut poistaa mainittua Maahanmuuttoviraston päätöstä eikä siihen liitettyä valitusosoitusta. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.1.2019 nro 19/0064/4

Asian aikaisemmat vaiheet

Maahanmuuttovirasto on A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa 21.10.2016 tekemällään ensimmäisellä päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen ja päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Afganistaniin.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 3.8.2018 antamallaan päätöksellä numero 18/0816/4 kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana, että A on työskennellyt sedän ja enon viljelyksillä ja paimentanut heidän karjaansa. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana, että eno ja setä ovat ottaneet A:n hoitoonsa A:n äidin kuoltua, ja että he ovat kohdelleet A:ta huonosti muun muassa pahoinpitelemällä häntä. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana, että A on paimentyössään vuorilla kohdannut paimentolaisia, ja he ovat pahoinpidelleet A:ta.

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana, että A olisi tulevaisuudessa vaarassa setänsä ja enonsa taholta tai siksi, että A:n vanhemmat eivät ole enää elossa. Maahanmuuttoviraston mukaan A ei ole esittänyt merkittäviä perusteita uskoa, että hän olisi henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi kuchien mielenkiinnon kohteena tulevaisuudessa. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana, että A olisi tulevaisuudessa vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi kuchi-paimentolaisten taholta, tai että pelkkä etninen ja uskonnollinen tausta asettaisi A:n kotimaassaan tulevaisuudessa vaaraan.

Asiassa on riidatonta, että A:n eno ja setä ovat kohdelleet A:ta huonosti muun muassa pahoinpitelemällä häntä, sekä että A on paimentaessaan karjaa vuorilla kohdannut paimentolaisia, jotka ovat pahoinpidelleet häntä.

Asiassa on arvioitava, olisiko A tulevaisuudessa vaarassa joutua vainon tai vakavan haitan kohteeksi kotimaassaan.

Vaikka A on jo joutunut pahoinpitelyn kohteeksi kotialueellaan, ovat kohtaamiset kuchien kanssa An kertomuksen perusteella johtuneet siitä, että A on tehnyt työtä paimenena vuorilla, jonne myös kuchit ovat tulleet laiduntamaan. Asiassa ei ole ilmennyt muita seikkoja, joiden perusteella A: voitaisiin katsoa henkilökohtaisesti profiloituneen sillä tavoin, että hän olisi jonkin aseellisen ryhmän tai kuchien erityisen mielenkiinnon kohteena kotimaassaan, varsinkin kun A on jo lopettanut työnsä paimenena. Ajantasaisesta maatiedosta ei myöskään ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perustella voitaisiin arvioida, että kuchit harjoittaisivat systemaattista pakkorekrytointia, taikka että hazarat olisivat yleisesti ottaen vainon vaarassa alkuperänsä johdosta.

Edellä esitetty seikat ja asiassa saatu muu selvitys huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että A ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa A:n joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Wardakin maakunnassa suurin osa väkivaltaisuuksista on keskittynyt maakunnan itäisiin piirikuntiin. Talebanien kasvaneen alueellisen hallinnan johdosta myös tiet alueella ovat entistä turvattomampia. A:n kotialueella Hesa-i Awal-e Behsudin piirikunnassa, joka sijaitse Wardakin länsiosassa, ei ole raportoitu talebanin läsnäolosta, ja konfliktin on raportoitu olevan alhainen. A ei ole siten kotialueellaan todellisessa vaarassa kärsiä sellaista vakavaa haittaa, jota ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetaan.

A:n käytettävissä oleviin asiassa esille tuotuihin paluureitteihin kotiseudulleen Behsudin piirikuntaan sisältyy turvallisuusriskejä. Kun erityisesti otetaan huomioon A:n henkilökohtaiset olosuhteet, kuten hänen nuori ikänsä, luku- ja kirjoitustaidottomuutensa, tukiverkoston puuttuminen sekä fyysiset ja psyykkiset terveysongelmat, hallinto-oikeus katsoo, että on merkittäviä perusteita uskoa A:n voivan olla ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellisessa vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa kotialueelleen palatessaan.

Kun otetaan huomioon A:n edellä mainitut henkilökohtaiset olosuhteet, A:lla ei voida katsoa olevan kohtuullista mahdollisuutta turvautua ulkomaalaislain 88 e §:n mukaiseen sisäiseen pakoon.

Edellä kerrottu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut hylätä A:n hakemusta toissijaisen suojelun osalta esittämällään perusteella. Näin ollen hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämistä varten toissijaisen suojelun perusteella.

Maahanmuuttovirasto on A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa 23.8.2018 tekemällään toisella päätöksellä myöntänyt A:lle jatkuvan A-oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä alkaen neljäksi vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa 30.9.2018 tekemällään kolmannella päätöksellä poistanut 23.8.2018 tekemänsä, asiavirheen sisältäneen toisen päätöksensä, ja ratkaissut asian uudelleen seuraavasti:

Maahanmuuttovirasto ei ole antanut A:lle turvapaikkaa Suomesta. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt A:lle jatkuvan oleskeluluvan (A) toissijaisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä alkaen neljäksi vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on perusteluissaan todennut, että se on tällä päätöksellä ratkaissut A:n asian myös ulkomaalaislain 87 §:ssä tarkoitettua turvapaikkaa koskevilta osin. Maahanmuuttoviraston päätöksestä on siihen liitetyn valitusosoituksen mukaan voinut valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

A on valittanut Maahanmuuttoviraston 30.9.2018 tekemästä kolmannesta päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 25.1.2019 poistanut Maahanmuuttoviraston A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa 30.9.2018 tekemän kolmannen päätöksen siltä osin kuin siinä on ollut kysymys turvapaikan antamisesta A:lle. Lisäksi hallinto-oikeus on poistanut tähän Maahanmuuttoviraston päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt A:n valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 3.8.2018 (päätösnumero 18/0816/4) kumonnut Maahanmuuttoviraston 21.01.2016 tekemän päätöksen (diaarinumero 26407/210/2015) ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämistä varten toissijaisen suojelun perusteella. Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, ettei asiassa ole ollut edellytyksiä turvapaikan antamiselle, mutta edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle toissijaisen suojelun perusteella ovat täyttyneet.

Hallinto-oikeuden edellä mainittuun päätökseen 3.8.2018 ei ole haettu muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joten A:n turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskeva asia on tullut tuolla päätöksellä lainvoimaisesti ratkaistuksi. Näissä olosuhteissa Maahanmuuttovirasto ei ole voinut käsitellä uudelleen A:n hakemusta turvapaikkaa koskevilta osin, minkä vuoksi Maahanmuuttoviraston valituksenalainen päätös 30.9.2018 (diaarinumero 26407/210/2015) on tältä osin poistettava. Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 30.9.2018 myöntänyt A:lle jatkuvan oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella hallinto-oikeuden lainvoimaisen päätöksen nojalla eikä Maahanmuuttovirasto ole siten tässä yhteydessä enää voinut arvioida toissijaisen suojelun edellytysten täyttymistä.

Edellä lausuttuun nähden Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut liittää päätökseensä valitusosoitusta. Valituksenalaiseen päätökseen liitetty valitusosoitus on näin ollen poistettava ja päätöksestä tehty valitus on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Velakoski-Kovalainen ja Maarit Karjalainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden 25.1.2019 antamasta päätöksestä. A on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja sitä koskeva Maahanmuuttoviraston A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa tekemä kolmas päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan antamiseksi A:lle. Lisäksi A on vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt virheellisesti tutkimatta A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan valituksen nyt kysymyksessä olevasta Maahanmuuttoviraston 30.9.2018 tekemästä päätöksestä.

Hallinto-oikeus oli aikaisemmin antamallaan päätöksellä kumonnut Maahanmuuttoviraston tekemän ensimmäisen päätöksen A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa kokonaisuudessaan ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Se, että hallinto-oikeus palautti asian Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämistä varten toissijaisen suojelun perusteella, ei tarkoita, että asian palauttaminen ei olisi koskenut päätöstä myös muilta osin. Maahanmuuttovirasto on siten voinut nyt kysymyksessä olevassa 30.9.2018 tekemässään päätöksessä käsitellä A:n turvapaikkaperustetta koskevan asian uudelleen. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään tulkinnut aikaisemmin antamaansa päätöstä virheellisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden 25.1.2019 antama valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Lopputuloksen selkeyttä koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttöpäätöksen täytäntöönpanon ja asianosaisten oikeusturvan vuoksi on välttämätöntä, että asian lopputulos käy selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi päätöksestä. Päätöksen lopputuloksen selkeydellä ja yksiselitteisyydellä on olennaista merkitystä myös valituslupavaiheen kannalta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään poistanut Maahanmuuttoviraston päätöksen siltä osin kuin siinä on ollut kysymys turvapaikan antamisesta A:lle sekä poistanut Maahanmuuttoviraston päätökseen liitetyn valitusosoituksen. Hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että A:n turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskeva asia oli lainvoimaisesti ratkaistu hallinto-oikeuden aikaisemmin antamalla päätöksellä.

Hallinto-oikeus oli mainitun aikaisemmin antamansa päätöksen ratkaisuosassa kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen kokonaisuudessaan ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Kysymyksessä oleva hallinto-oikeuden päätöksellä kumottu Maahanmuuttoviraston päätös oli koskenut A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa sekä käännyttämistä. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan asia oli kuitenkin palautettu vain toissijaisen suojelun myöntämiseksi. Toisaalta perusteluista ei käy yksiselitteisesti ilmi, että valitus olisi samalla hylätty turvapaikan osalta.

Edellä mainitun hallinto-oikeuden aikaisemmin antaman päätöksen ratkaisuosa ja perustelut ovat keskenään ristiriitaiset. Näin ollen asiassa on jäänyt epäselväksi, miltä osin asia on kumottu ja palautettu Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus ei olisi jo yksin tästä syystä voinut perustaa päätöstään tutkimatta jättämisestä siihen, että asia on joltakin osin lainvoimaisesti ratkaistu.

Lainvoimaisuuden merkitys turvapaikka-asioissa

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään perustellut valituksen tutkimatta jättämistä sillä, että asia olisi turvapaikan osalta lainvoimaisesti ratkaistu edellä mainitulla hallinto-oikeuden aikaisemmin antamalla päätöksellä. Hallinto-oikeuden mukaan Maahanmuuttovirasto ei olisi voinut käsitellä asiaa tältä osin uudelleen.

Kansainvälistä suojelua toteutetaan antamalla hakijalle joko ulkomaalaislain 87 §:ssä tarkoitettu turvapaikka tai myöntämällä ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitettua oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Turvapaikan antamisen edellytyksenä on, että hakijalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi alkuperänsä, uskontonsa, kansallisuutensa, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittinen mielipiteensä vuoksi. Toissijaista suojelua myönnetään hakijalle, jos edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakija kotimaahan palautettaessa joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitettua vakavaa haittaa, eikä hakija voi turvautua kotimaansa suojeluun. Kansainvälisen suojelun tarve arvioidaan jokaisen hakijan osalta yksilöllisesti.

Kansainvälisen suojelun edellytyksiä harkittaessa on arvioitava sekä hakijaan kohdistuvaa henkilökohtaista vainoa, vaaraa tai uhkaa että kotialueen yleistä turvallisuustilannetta. Vainon vaara ja siten peruste turvapaikkaan voi syntyä myös kotimaasta lähdön jälkeen, ja uusia perusteita kansainväliselle suojelulle voidaan esittää myös hakemuksen johdosta tehtyjen päätösten jälkeen. Koska turvapaikanhakijan henkilökohtaisissa olosuhteissa tai hänen kotimaassaan on saattanut tapahtua kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen ja koska turvapaikan antaminen on ensisijaista suhteessa toissijaisen suojelun perusteella myönnettävään oleskelulupaan, Maahanmuuttoviraston on sille tuomioistuimesta palautettua asiaa uudelleen käsitellessään voitava ottaa huomioon päätöksen tekohetkellä vallitsevat seikat ja olosuhteet riippumatta siitä, miten tuomioistuin on arvioinut kansainvälisen suojelun edellytyksiä tehdessään omaa päätöstään.

Asianosaisen kannalta kielteinen kansainvälistä suojelua koskeva hallinto-oikeuden päätös ei muutoinkaan saavuta sellaista oikeusvoimaa, joka yksinään estäisi asian harkitsemisen uudelleen.

Johtopäätös ja lopputulos

Edellä lausuttu huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei ole toiminut lainvastaisesti, kun se on esillä olevassa asiassa ratkaissut asian uudelleen myös turvapaikan osalta. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut valituksenalaisella päätöksellään poistaa Maahanmuuttoviraston turvapaikkaa koskevaa päätöstä eikä siihen liittyvää valitusosoitusta.

Koska hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen turvapaikkaa koskevilta osin, hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian lopputulokseen nähden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti huomioon otettuna tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Pekka Aalto, Monica Gullans ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jenny Rebold.

 
Julkaistu 3.4.2020