KHO:2020:39

Julkinen hankinta – Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus – Varavoimakoneurakka – Oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuun – Menettely hankintapäätöstä tehtäessä ja sen jälkeen

Vuosikirjanumero: KHO:2020:39
Antopäivä: 7.4.2020
Taltionumero: 1571
Diaarinumero: 441/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:39

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana ensinnäkin kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut hankintapäätöksen tekemisen hetkellä katsoa voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaiseksi sellaisen tiedon perusteella, joka oli sisältynyt tarjoajan tarjouksensa liitteeksi sisällyttämään asiakirjaan, kun tällaista asiakirjaa ei ollut tarjouspyynnössä edellytetty toimitettavaksi. Tässä yhteydessä tuli myös arvioitavaksi, oliko tieto ilmennyt liiteasiakirjasta niin selvästi, että hankintayksikön oli se tullut havaita.

Asiassa oli toiseksi ratkaistavana kysymys siitä, mikä merkitys hankintayksikön menettelyn lainmukaisuuden arvioinnissa oli sillä, että hankintayksikkö oli vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, mutta ennen hankintasopimuksen tekemistä hävinneen tarjoajan käynnistämän hankintaoikaisumenettelyn yhteydessä tullut tietoiseksi siitä voittaneen tarjoajan tarjouksen liiteasiakirjasta ilmenevästä tiedosta, ettei tarjoukseen sisältynyt laite vastannut tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Tässä yhteydessä tuli myös arvioitavaksi, mikä merkitys asiassa oli sillä, että hankintayksikkö oli sallinut voittaneen tarjoajan korvata tarjoukseen sen liiteasiakirjan mukaan sisältynyt, tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia vastaamaton laite toisella, tarjouspyynnön vaatimukset täyttävällä laitteella sen sijaan, että hankintayksikkö olisi hankintaoikaisupäätöksellä sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä ei ollut vaadittu toimittamaan tarkempia tietoja rakennusurakkaan sisältyvästä generaattorista. Voittanut tarjoaja oli antanut tarjouksensa hankintayksikön laatimalla tarjouslomakkeella, jossa oli todettu, että tarjoaja tarjoaa varavoimakoneurakan työt tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti kiinteään kokonaishintaan. Voittanut tarjoaja oli lisäksi ennen hankintapäätöksen tekemistä järjestetyissä neuvotteluissa todennut, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukana oli toimitettu tekninen erittely tarjoukseen sisältyvästä generaattorista, vaikka tätä ei ollut tarjouspyynnössä edellytetty. Teknisestä erittelystä ilmeni, että generaattori ei vastannut tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Kun otettiin huomioon, että tämä seikka oli ilmennyt materiaalista, jota ei ollut vaadittu osana tarjousta ja kun generaattorin tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten vastaisuuden havaitseminen olisi vaatinut toimitetun materiaalin tarkkaa teknistä tulkintaa, korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintayksikkö oli voinut näissä olosuhteissa hankintapäätöstä tehdessään perustellusti luottaa siihen, että voittaneen tarjoajan tarjous oli tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön menettely ei siten ollut hankintapäätöstä tehtäessä virheellistä.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintayksikön hankintapäätöksen tekemisen jälkeinen menettely ei ollut virheellistä, koska voittanut tarjoaja ei ollut saanut tilaisuutta parantaa tarjoustaan ennen hankintapäätöksen tekemistä eikä hankintasopimusta ollut solmittu tarjouspyynnön vastaisesta generaattorista. Edellä todettuun nähden asiassa ei ollut merkitystä myöskään sillä, että hankintayksikkö oli hankintaoikaisupäätöksellään hylännyt hävinneen tarjoajan vaatimuksen siitä, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 2 § 1 momentti, 46 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 4.1.2018 nro 1/18

Asian aikaisempi käsittely

HUS-Kiinteistöt Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.2.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Meilahden sairaala-alueen konesalia koskevasta rakennusurakasta. Kyseiseen urakkaan on sivu-urakkana kuulunut varavoimakoneurakka.

HUS-Kiinteistöt Oy on 30.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut varavoimakoneurakan osalta Machinery Oy:n tarjouksen.

HUS-Kiinteistöt Oy ja Machinery Oy ovat allekirjoittaneet varavoimakoneurakkaa koskevan hankintasopimuksen 2.9.2016.

Varavoimakoneurakan osalta hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen perusteella ylittänyt tähän asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 15 §:ssä tarkoitetun rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Voimalaite Service Oy on ollut valittajana ja HUS-Kiinteistöt Oy vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt HUS-Kiinteistöt Oy:n maksamaan Voimalaite Service Oy:lle hyvitysmaksuna 20 000 euroa ja velvoittanut HUS-Kiinteistöt Oy:n korvaamaan Voimalaite Service Oy:n oikeudenkäyntikulut 4 500 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on lisäksi hylännyt HUS-Kiinteistöt Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, selostettuaan hankintamenettelyä, osapuolten esittämiä seikkoja, kysymyksenasettelua sekä hankintalain 2 §:n 1 momentin ja 46 §:n 1 momentin sisältöä, perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi

(---)

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Koska tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä, annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on edellä todetuin tavoin antanut tarjouksensa käyttäen hankintayksikön laatimaa tarjouslomaketta, jossa on todettu, että tarjoaja tarjoaa varavoimaurakan työt tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti kiinteään kokonaishintaan. Lisäksi voittanut tarjoaja on ennen hankintapäätöksen tekemistä hankintayksikön kanssa pidetyssä urakkasopimusneuvottelussa todennut, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty tarjoajan liittävän tarjoukseensa teknisiä tietoja tai muuta vastaavaa aineistoa tarjotusta generaattorista. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat kuitenkin liittäneet tarjoukseensa muun ohella tarjoamiaan generaattoreita koskevia teknisiä asiakirjoja. Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan tarjouksen saatekirjeestä on suoraan ilmennyt muun ohella tarjotun generaattorin merkki ja malli. Tarjottu generaattori on ilmoitettu yksiselitteisesti, eikä voittanut tarjoaja ole tässä kohdin esittänyt mitään varaumia tarjottavan generaattorin malliin liittyen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukana on toimitettu myös generaattorin tekninen erittely, jossa on ollut muun ohella kuvaaja "STAMFORD PI734B – Three-phase Short Circuit Decrement Curve. No-load Excitation at Rated Speed Base on star (wye) connection" arvoille 50 Hz ja 60 Hz.

Edellä mainitun 50 Hz:n osalta kuvaajan tekstistä ilmenee se valittajan esittämä seikka, että kyseisen generaattorin pysyvä oikosulkuvirta on 4.400 A ("Sustained Short Circuit = 4,400 Amps"). Itse kuvaajasta selviää, että oikosukuvirta on suurin piirtein tällä tasolla myös viiden sekunnin kohdalla. Valittaja on esittänyt tarjouspyynnön vaatimuksen "Jatkuva oikosulkuvirran antokyky napaoikosulussa vähintään 3,5 x In, 5 sekunnin ajan" merkitsevän, että vaatimuksen mukainen pysyvä oikosulkuvirta on 5.057 A. Tämä perustuu valittajan mukaan siihen, että toimialalla vakiintuneen käytännön mukaan nimellisvirralla In tarkoitetaan tässä generaattoriyhdistelmän nimellisvirtaa eli noin 1.445 A. Hankintayksikkö ei ole kiistänyt tätä vaan on nimenomaan todennut, että kysymyksessä oleva generaattori ei ole tarjouspyynnön mukainen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo asiassa selvitetyksi, että voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleesta teknisestä erittelystä on ilmennyt, ettei tarjouksen saatekirjeessä mainittu generaattori täytä tarjouspyynnössä esitettyä edellä todettua vaatimusta.

Siihen nähden, että voittaneen tarjoajan tarjoaman generaattorin tarjouspyynnön vastaisuus on täytynyt selkeästi ilmetä ammattimaiselle hankintayksikölle voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole esillä olevassa asiassa voinut luottaa voittaneen tarjoajan ilmoitukseen siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tässä arvioinnissa ei ole merkitystä sillä seikalla, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjousasiakirjojen sisältävän generaattoria koskevia teknisiä tietoja. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Koska tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä, annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Näin olen asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä seikalla, että voittanut tarjoaja on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen vaihtanut ilmoittamansa generaattorin mallin. Edellä todetun perusteella hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Käsillä olevassa hankinnassa on kysymys hankintalain 15 §:n mukaisesta kansallisen kynnysarvon ylittävästä hankinnasta. Hankintasopimus on allekirjoitettu 2.9.2016. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön perusteella kaksi tarjousta ja hyväksynyt molemmat mukaan tarjouskilpailuun. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut 332 900 euroa ja toiseksi sijoittuneen valittajan tarjouksen hinta 361 718 euroa. Voittanut tarjous olisi tullut edellä todetun mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

(- - -)

Kun lisäksi otetaan huomioon voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta edellä todettu ja kun hankintayksikkö on saanut vain kaksi tarjousta, markkinaoikeus katsoo, että valittajalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu ja että hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 70) mukaan hakijalla on velvollisuus näyttää toteen virheellisestä menettelystä aiheutuneen vahingon määrä.

Hankintasopimuksen arvo on 332 900 euroa. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä sille aiheutuneista kustannuksista ja vahingosta. Markkinaoikeus harkitsee hankintalain 95 §:ssä tarkoitetun hyvitysmaksun määräksi tässä asiassa 20 000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 89 §:n 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä mainituissa hallintolainkäyttölain säännöksissä säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajalla ei ole ollut asiamiestä eikä sille ole voinut aiheutua vaadittuja kuluja. Hankintayksikön mukaan valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä perusteettomana.

Markkinaoikeus toteaa, että korvattavaksi oikeudenkäyntikuluksi voidaan katsoa asianosaisen itsensä suorittama sellainen hankintavalitusta koskeva työ, joka asiamiehen tekemänä olisi laskutettavaa työtä. Vaikka valittaja ei ole eritellyt oikeudenkäyntikuluvaatimustaan, oikeudenkäynnin on katsottava aiheuttaneen valittajalle sanotun kaltaista työtä ja siitä aiheutuvia kuluja.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Ottaen huomioon asian laatu ja laajuus hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään sinänsä kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on esittäminsä tavoin oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Markus Mattila ja Mirva Näsi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

HUS-Kiinteistöt Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

  1. kumoaa markkinaoikeuden päätöksen;
  2. ensisijaisesti hylkää Voimalaite Service Oy:n valituksen kokonaisuudessaan;
  3. toissijaisesti poistaa hankintayksikön maksettavaksi määrätyt hyvitysmaksun ja Voimalaite Service Oy:n oikeudenkäyntikulut tai alentaa niitä;
  4. velvoittaa Voimalaite Service Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 5 629,05 eurolla viivästyskorkoineen; sekä
  5. velvoittaa Voimalaite Service Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön menettely ei ole ollut virheellistä. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ja tarjoaja oli tarjouksessaan vakuuttanut tarjouksen täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöstä tehdessään tiennyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksen lisäksi toimittamat tekniset asiakirjat olisivat markkinaoikeuden katsomin tavoin ristiriidassa tarjouslomakkeella ilmoitetun tiedon kanssa, eikä hankintayksikön ole myöskään voitu edellyttää tätä tietävän.

Asiassa on riidatonta, että voittaneen tarjoajan lisäaineiston yhteydessä toimittamassa teknisessä erittelyssä esitetty generaattori on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen ei ole tullut oheistaa mitään muita liitteitä kuin ilmoitukset ja selvitykset verojen ja lakeihin perustuvien työnantajamaksujen suorittamisesta. Tarjouspyynnön määräyksestä huolimatta molemmat tarjoajat ovat toimittaneet tarjoustensa yhteydessä hankintayksikölle teknisiä erittelyitä ja muuta materiaalia. Hankintayksikkö on tarjouksia vastaanottaessaan katsonut, ettei tämä muu materiaali ole ollut osa tarjouspyynnön mukaista tarjousta, eikä ole sen vuoksi tarkemmin perehtynyt lisäaineiston asiakirjoihin ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Lisäaineistossa oli esitetty generaattorin mallimerkintä sekä erikseen tekninen eritelmälehti. Teknisestä eritelmälehdestä on asiantuntijalle ilmennyt, että voittaneen tarjoajan esittämän generaattorin oikosulkuvirta ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia. Oikosulkuvirtaa ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä absoluuttisena lukuna vaan laskukaavalla suhteessa järjestelmän nimellisvirtaan. Tarjotun generaattorin oikosulkuvirta on puolestaan ollut todettavissa lisäaineiston teknisessä eritelmälehdessä ollutta englanninkielistä graafista kuvaajaa tulkitsemalla. Lisäaineistosta ilmenevän tarjouspyynnön vastaisuuden toteaminen olisi käytännössä edellyttänyt sitä, että hankintayksikön sähkötekninen asiantuntija olisi käynyt lisäaineiston läpi. Nyt tarjouksen on käynyt ennen tarjousvertailua ja hankintapäätöksen tekemistä läpi hankinnasta vastannut hankintayksikön projektipäällikkö, jolla ei ole ollut erityistä sähköteknistä asiantuntemusta.

Markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, että voittaneen tarjoajan tarjouksen saatekirjeestä on suoraan ilmennyt muun ohella tarjotun generaattorin merkki ja malli. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tiennyt, eikä sen ole myöskään voitu edellyttää tietävän yksittäisen generaattorimallin teknisiä tietoja. Hankintayksikön ei voida edellyttää tarkistavan jokaisen tarjoukseen kuuluvan elementin teknisiä tietoja etenkään tilanteessa, jossa tarjoajalta on tarjouslomakkeella pyydetty kokonaishintaa tarjouspyynnön mukaisesta kokonaisuudesta ja tarjoaja on lomakkeella vahvistanut tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuuden.

Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen hyväksymisestä seuraisi se, että hankintayksiköiden tulisi aina ennen hankintapäätöksen tekemistä käydä kaikki tiedossa oleva ja hankintayksikölle toimitettu tarjouksen kohteeseen liittyvä materiaali läpi teknisen asiantuntijan kanssa. Tämä tarkoittaisi hankintamenettelyn kustannusten huomattavaa kasvamista.

Hankintayksikkö ei ole tosiasiallisesti tiennyt tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta hankintapäätöstä tehdessään. Voittanut tarjoaja oli tarjouslomakkeella sekä vielä ennen hankintapäätöksen tekemistä pidetyssä urakkasopimusneuvottelussa todennut, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamaan. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole erikseen selvittänyt tarjoajan toimittaman muun aineiston ja tarjouspyynnön vastaavuutta. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava.

Koska hankintayksikkö ei ole toiminut asiassa hankintasäännösten vastaisesti, hyvitysmaksua koskeva vaatimus tulee hylätä. Toissijaisesti hyvitysmaksun suorittamista koskeva määräys tulee hylätä ja poistaa perusteettomana tai ainakin sen määrää tulee alentaa puoleen markkinaoikeuden tuomitsemasta määrästä. Voimalaite Service Oy ei ole yksilöinyt, mitä kustannuksia ja vahinkoa sille olisi asiassa aiheutunut. Voimalaite Service Oy ei ole perustellut vaatimustaan muutoin kuin, että kysymys on kaupan toteutumatta jäämisen aiheuttamasta hyvityksestä. Hyvitysmaksuvaatimus tulee näin ollen hylätä toteennäyttämättömänä. Joka tapauksessa hyvitysmaksun määrä on ylimitoitettu.

Voimalaite Service Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä ensisijaisesti vaatinut, että HUS-Kiinteistöt Oy:n valitus hylätään. Voimalaite Service Oy on toissijaisesti vaatinut, että hyvitysmaksu korotetaan 10 prosenttiin menetetyn hankkeen arvosta. Vielä Voimalaite Service Oy on vaatinut, että HUS-Kiinteistöt Oy velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Voimalaite Service Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on myöntänyt, että se on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen antanut vaihtaa voittaneen tarjoajan laitteen generaattorin tarjouspyynnön mukaiseksi. Havaittuaan hankintamenettelyssä virheen hankintayksikön olisi tarjouksen parantamisen sallimisen sijaan tullut tehdä oikaisupäätös ja sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta. Oikein suoritetussa hankintamenettelyssä Voimalaite Service Oy:lle olisi kertynyt vähintään 60 000 euron suuruinen nettotulo.

HUS-Kiinteistöt Oy on antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että Voimalaite Service Oy:n vaatimus hyvitysmaksun korottamisesta on jätettävä tutkimatta, koska yhtiö ei ole valittanut Markkinaoikeuden päätöksestä.

HUS-Kiinteistöt Oy:n vastaselitys on annettu tiedoksi Voimalaite Services Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta Voimalaite Service Oy:n vaatimuksen markkinaoikeuden päätöksen muuttamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

Voimalaite Service Oy velvoitetaan korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 5 629,05 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Voimalaite Service Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. HUS-Kiinteistöt Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Voimalaite Service Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

3. HUS-Kiinteistöt Oy:n ja Voimalaite Service Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Vaatimuksen tutkimatta jättäminen

1. Voimalaite Service Oy ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä määräajassa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Näin ollen yhtiön vaatimus markkinaoikeuden päätöksen muuttamisesta on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana ensinnäkin kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut hankintapäätöksen tekemisen hetkellä katsoa voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaiseksi sellaisen tiedon perusteella, joka sisältyi tarjoajan tarjouksensa liitteeksi sisällyttämään asiakirjaan, kun tällaista asiakirjaa ei ollut tarjouspyynnössä edellytetty toimitettavaksi. Tässä yhteydessä tulee myös arvioitavaksi, onko tieto ilmennyt liiteasiakirjasta niin selvästi, että hankintayksikön olisi se tullut havaita.

Asiassa on toiseksi ratkaistavana kysymys siitä, mikä merkitys hankintayksikön menettelyn lainmukaisuuden arvioinnissa on sillä, jos hankintayksikkö on vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, mutta ennen hankintasopimuksen tekemistä hävinneen tarjoajan käynnistämän hankintaoikaisumenettelyn yhteydessä tullut tietoiseksi siitä voittaneen tarjoajan tarjouksen liiteasiakirjasta ilmenevästä tiedosta, ettei tarjoukseen sisältynyt laite vastannut tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Tässä yhteydessä tulee myös arvioitavaksi, mikä merkitys asiassa on sillä, että hankintayksikkö on sallinut voittaneen tarjoajan korvata tarjoukseen sen liiteasiakirjan mukaan sisältynyt, tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia vastaamaton laite toisella, tarjouspyynnön vaatimukset täyttävällä laitteella sen sijaan, että hankintayksikkö olisi hankintaoikaisupäätöksellä sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

2.2 Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentista ilmenevän oikeusperiaatteen mukaisesti tarjoajan on tarjouksessaan osoitettava tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

2.3 Keskeinen tapahtumakulku

Hankintakokonaisuuden kohteena on ollut Meilahden sairaala-alueen konesalia koskeva rakennusurakka, joka on koostunut pää- ja sivu-urakoista sekä erillishankintoina tehtävistä töistä. Jokaiseen urakkaan on tullut toimittaa oma osallistumishakemuksensa. Nyt kysymyksessä oleva valitus koskee sivu-urakkana ollutta varavoimakoneurakkaa, joka on määritelty tarjouspyyntöasiakirjoissa myös varavoimaurakaksi.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan urakkaohjelman kohdan 16.1 "Tarjouksen muoto" mukaan urakkatarjous on tullut antaa käyttämällä tarjouspyynnön liitteenä olevaa tarjouslomaketta ja siihen on tullut liittää kohdassa 16.2 pyydetyt erittelyt ja todistukset. Tarjouspyynnön ja urakkaohjelman kohdan 16.2 mukaan urakkatarjoukseen on tullut liittää "todistus tilaajavastuu.fi järjestelmään kuulumisesta tai RALA-todistus" taikka muu vastaava selvitys muun ohella verojen ja lakeihin perustuvien työnantajamaksujen asianmukaisesta hoitamisesta. Tarjouslomakkeessa "Varavoiman urakkatarjous" on merkitty kokonaishinnalle kohta "Tarjoamme yllämainitun kohteen varavoimaurakan työt sivu-urakkana tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti kiinteään kokonaishintaan: ___________ EUR, alv 0 %".

Tarjouspyynnön liitteenä olevan sähköenergianjakelu- ja käyttö- sekä tietoteknisten järjestelmien sähköselostuksen kohdan S211 "Varavoimajärjestelmät" kohdassa "Generaattorin tekniset tiedot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Generaattori valitaan siten, että tässä hankintaohjelmassa esitetyt syöttökyky ja sähkön laadun vaatimukset täyttyvät.

Nimellisnäennäisteho valitaan siten, että laitokselta vaadittava jakeluverkkoon syötettävä teho on 800 kW/1000 kVA ja vaadittu sähkön laatu saavutetaan standardin SFS8528 – 5 suoritusluokan G3 – mukaan, ellei jäljempänä ole toisin mainittu G4 - luokan tarkennuksin.

- Nimellisteho vähintään 1400 kVA

- Nimellispyörimisnopeus 1500 r/min

- Nimellinen tehokerroin 0,8 ylimagnetoituna

- Nimellisjännite 400/231 V.

- Tyyppi: harjatonta rakennetta oleva kolmivaiheinen kaksilaakerinen sisänapageneraattori

- Nimellistaajuus 50 Hz, taajuustarkkuus standardin SFS8528 – 5 suoritusluokan G3 – mukaan G4 luokan tarkennuksin

(…)

- Jatkuva oikosulkuvirran antokyky napaoikosulussa vähintään 3,5 x In, 5 sekunnin ajan."

Kysymyksessä olevan varavoimakoneurakan osalta tarjouksia on saatu kaksi. Molemmat tarjoajat ovat tarjoustensa liitteinä toimittaneet tarjouspyynnössä vaadittujen asiakirjojen lisäksi muun ohella tekniset erittelyt tarjoamistaan varavoimajärjestelmistä. Voittaneen tarjoajan tarjoaman generaattorin malli oli tarjouksen mukaan Stamford PI734B. Hävinneen tarjoajan vastaavasti Stamford PI734C2.

Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan kesken on 16.6.2016 pidetty urakkasopimusneuvottelu. Tästä neuvottelusta laaditun pöytäkirjan kohdan 4 "Urakan sisältö ja urakkarajat" mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on 30.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Hävinnyt tarjoaja on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen esittänyt hankintayksikölle voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Vastauksena hävinneen tarjoajan hankintayksikölle esittämään tiedusteluun voittanut tarjoaja on muun ohella ilmoittanut sähköpostitse 5.7.2016 generaattorinsa malliksi Stamford PI734B.

Hävinnyt tarjoaja on oikaisuvaatimuksessaan 8.7.2016 vaatinut hankintapäätöksen kumoamista sillä perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjoama generaattori ei ollut vastannut tarjouspyynnössä mainittuja vaatimuksia.

Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan kesken on 17.8.2016 pidetty toinen urakkasopimusneuvottelu. Tästä neuvottelusta laaditussa pöytäkirjassa on todettu muun ohella seuraavaa: "Urakoitsija on 5.7.2016 toimittamassaan sähköpostiviestissä ilmoittanut virheellisesti generaattorin tyypin. Toimitettava generaattori on tyyppiä Stamford PI734C2 ja se täyttää tarjouspyynnön vaatimukset."

Hankintayksikkö on 30.8.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt hävinneen tarjoajan oikaisuvaatimuksen. Päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että hankintayksikön tiedossa ei ole hankintapäätöstä tehtäessä ollut mitään seikkaa, minkä johdosta voittaneen tarjoajan tarjous ei täyttäisi tarjouspyynnön vaatimuksia.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat allekirjoittaneet varavoimakoneurakkaa koskevan hankintasopimuksen 2.9.2016.

2.4 Asian arviointi

Asiassa on kysymys hankintayksikön hankintamenettelyn lainmukaisuuden arvioimisesta. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä tarjouspyynnössä 3.5.2016 ei ole edellytetty, että tarjoaja toimittaisi teknisiä tietoja rakennusurakkaan sisältyvästä generaattorista. Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksensa käyttäen hankintayksikön laatimaa tarjouslomaketta, jossa on todettu, että tarjoaja tarjoaa varavoimaurakan työt tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti kiinteään kokonaishintaan. Lisäksi voittanut tarjoaja on ennen hankintapäätöksen tekemistä hankintayksikön kanssa 16.6.2016 pidetyssä urakkasopimusneuvottelussa todennut, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on täten hankintapäätöstä tehdessään 30.6.2016 lähtökohtaisesti voinut luottaa siihen, että voittaneen tarjoajan tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Edellä selostetulla tavalla voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa mukana muun ohella teknisen erittelyn tarjoamastaan generaattorista, vaikka tätä ei ollut tarjouspyynnössä edellytetty. Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla tekniseen erittelyyn sisältyneestä kuvaajasta on sinänsä ollut tulkittavissa, että voittaneen tarjoajan tarjoaman generaattorin oikosulkuvirta ei ole ollut tarjouspyynnön vaatimuksen mukainen. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että tätä materiaalia ei ole tarjouspyynnössä edellytetty osana tarjousta ja kun sen seikan havaitseminen, että tarjoukseen liiteasiakirjan mukaan sisältynyt laite ei vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia, on vaatinut toimitetun materiaalin tarkkaa teknistä tulkintaa, hankintayksikkö on voinut näissä olosuhteissa hankintapäätöstä tehdessään perustellusti luottaa siihen, että voittaneen tarjoajan tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Asiassa on lisäksi selvitetty, että voittanut tarjoaja on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ennen hankintasopimuksen solmimista korvannut tarjoukseensa sen liiteasiakirjan mukaan sisältyneen generaattorin toisella, tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset täyttävällä generaattorilla, mitä hankintayksikkö on voinut yllä todettu ja myös sopimusoikeudelliset näkökohdat huomioon ottaen tarjoajalta edellyttää. Voittanut tarjoaja ei siten ole saanut tilaisuutta parantaa tarjoustaan ennen hankintapäätöksen tekemistä ja toisaalta kysymys ei ole myöskään siitä, että hankintasopimus olisi solmittu sellaisesta generaattorista, joka tosiasiassa ei olisi ollut tarjouspyynnön mukainen. Edellä todettuun nähden asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä, että hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään hylännyt hävinneen tarjoajan vaatimuksen siitä, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Näin ollen hankintamenettely ei ole ollut tältäkään osin hankintasäännösten vastainen.

2.5 Lopputulos

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt kysymyksessä olevassa varavoimakoneurakassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä ei siten ole. Markkinaoikeuden päätös on hyvitysmaksun määräämisen osalta kumottava.

2.6 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos HUS-Kiinteistöt Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt HUS-Kiinteistöt Oy:n markkinaoikeudessa esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Voimalaite Service Oy on hankintalain 89 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Voimalaite Service Oy joutuu markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. HUS-Kiinteistöt Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata Voimalaite Service Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että HUS-Kiinteistö Oy:lle ja Voimalaite Service Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

 
Julkaistu 7.4.2020