KHO:2020:46

Kunnallisasia – Valtuutettu – Esteellisyys – Hallintosäännön muutos – Kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajat – Osa-aikaisuus – Kuukausipalkkio

Vuosikirjanumero: KHO:2020:46
Antopäivä: 7.5.2020
Taltionumero: 2012
Diaarinumero: 2923/3/19 ja 3272/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:46

X:n kaupunginvaltuusto päätti muuttaa hallintosääntöä 1.4.2018 lukien muun ohella niin, että kaupunginvaltuuston puheenjohtaja ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat hoitaa tehtäviään osa-aikaisesti, kummankin työajan ollessa enintään 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Työajan ollessa 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta puheenjohtajien palkkio oli 3 400 euroa kuukaudessa. Päätöksen tekemiseen valtuustossa olivat ottaneet osaa valtuutetut C ja D, joista C oli kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja D kaupunginvaltuuston puheenjohtaja. Määräykset sisältyivät hallintosäännön 162 §:ään.

Hallinto-oikeus hylkäsi kahden kuntalaisen A:n ja B:n tekemät valitukset. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan määräykset kaupunginvaltuuston ja -hallituksen puheenjohtajien mahdollisuudesta toimia osa-aikaisina luottamushenkilöinä sekä näiden tehtävien hoidosta maksettavista palkkioista koskivat kulloinkin mainittuihin luottamustehtäviin valittuja henkilöitä, eikä kysymys ollut kaupungin henkilöstön palvelussuhteen eduista. Päätökset eivät olleet koskeneet valtuutettuja henkilökohtaisesti eivätkä he siten olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi A:n ja B:n valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja valtuuston päätöksen siltä osin kuin se koski hallintosäännön 162 §:n hyväksymistä.

Korkein hallinto-oikeus viittasi ratkaisussaan oikeuskirjallisuuden osalta teoksiin Harjula – Prättälä, Kuntalaki – tausta ja tulkinnat (10. uudistettu painos, 2019 s. 662) ja Hannus – Hallberg – Niemi, Kuntalaki (4. uudistettu painos, 2009 s. 320) ja totesi, että hallintosäännön keskeiset muutokset olivat koskeneet osa-aikaisille kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajille näistä luottamustehtävistä maksettavaa palkkiota. Nämä uudet määräykset liittyivät niin kiinteästi kaupunginhallituksen puheenjohtaja C:hen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D:hen sekä heidän meneillään oleviin toimikausiinsa kyseessä olevien toimielinten puheenjohtajina, että tämä yhteys oli otettava huomioon arvioitaessa heidän esteellisyyttään valtuutettuina osallistua asian käsittelyyn ja päättämiseen kaupunginvaltuustossa juuri näiden palkkioiden osalta. Se seikka, että valtuuston päätettävänä oli ollut samanaikaisesti muidenkin luottamushenkilöiden palkkioita koskevia määräyksiä ei antanut aihetta arvioida asiaa toisin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtuuston päätös oli koskenut valtuutettuja C ja D kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti hallintosäännön 162 §:n osalta.

Kuntalaki 97 § 1 momentti ja 135 § 2 momentti 1 kohta

Vert. KHO 1984 II 28 ja KHO 1987 A 23

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 12.6.2019 nro 19/0279/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupunginvaltuusto on 12.3.2018 (§ 22) päättänyt muuttaa kaupungin hallintosääntöä 1.4.2018 lukien muun ohella niin, että kaupunginvaltuuston puheenjohtaja ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat hoitaa tehtäviään osa-aikaisesti, kummankin työajan ollessa enintään 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Työajan ollessa 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta puheenjohtajien palkkio on 3 400 euroa kuukaudessa. Muulla tavalla osa-aikaisen puheenjohtajan palkkio on osa-aikaisuuden mukainen laskennallinen osuus 6 800 euron suuruisesta kuukausipalkkiosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valtuuston päätöksestä tekemät valitukset. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt A:n ja X:n kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valtuuston päätöksen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 97 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Jos valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan, mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä säädetään hallintolain 27–30 §:ssä.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

(– –)

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

(– –)

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kuntalain 14 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan valtuusto päättää hallintosäännöstä ja 11 kohdan mukaan luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista.

Kuntalain 33 §:n 2 momentin mukaan valtuusto voi päättää, että valtuuston puheenjohtaja, kunnanhallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat sekä lautakuntien ja valiokuntien puheenjohtajat toimivat päätoimisina tai osa-aikaisina luottamushenkilöinä.

Kuntalain 80 §:n 4 momentin mukaan valtuusto päättää päätoimiselle ja osa-aikaiselle luottamushenkilölle maksettavasta kuukausipalkasta ja korvauksista. Päätoimisella ja osa-aikaisella luottamushenkilöllä on oikeus saada vuosilomaa, sairauslomaa ja perhevapaata sekä työterveyshuollon palveluja samoin perustein kuin kunnallisella viranhaltijalla. Mitä tapaturmavakuutuslaissa (608/1948) säädetään työnantajasta ja työntekijästä, sovelletaan vastaavasti kuntaan sekä päätoimiseen ja osa-aikaiseen luottamushenkilöön.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset ainakin momentin 1–3 kohdassa alakohtineen luetelluista asioista.

Kuntalain 143 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Kuntalain hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) yleisperusteluissa on todettu, että "Kuntalakiin ehdotetaan otettavaksi uusi säännös päätoimisista ja osa-aikaisista luottamushenkilöistä. Tavoitteena olisi parantaa eri tehtävissä ja elämäntilanteissa olevien henkilöiden mahdollisuuksia hakeutua luottamustehtäviin sekä parantaa luottamushenkilöiden sosiaalista edustavuutta." Esityksessä on edelleen 80 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "Valtuuston harkintaan jäisi suhteutetaanko kuukausipalkan suuruus esimerkiksi kunnanjohtajan kuukausipalkkaan. Luottamushenkilölle maksettavasta kuukausipalkasta kertyy eläkettä, joten tästä ei tarvita erillistä säännöstä. Laissa ei olisi määräyksiä päätoimisen luottamushenkilön työajasta, mutta valtuusto voisi päättää, että työaikaan ja työaikakorvauksiin sovelletaan kunnanjohtajaa koskevia kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä. Vastaavasti olisi syytä määritellä osa-aikaisen luottamushenkilön työaika, esimerkiksi 40 prosenttia tai 50 prosenttia toimistotyöajasta. Työajan tarkka määrittely olisi oleellista erityisesti, mikäli osa-aikaiseksi valitulla luottamushenkilöllä on tarve sopia työnantajan kanssa luottamustoimen hoitamiseen tarvittavasta työ- tai virkavapaasta. Päätoimisella ja osa-aikaisella luottamushenkilöllä olisi lisäksi oikeus saada palkkioita ja korvauksia sen mukaan kuin valtuusto on 82 §:n nojalla päättänyt luottamushenkilöiden palkkioista ja korvauksista."

Esitetty selvitys

Uutta hallintosääntöä on valmisteltu kaupunginhallituksessa. Kaupunginhallituksen päätöksen 26.2.2018 § 47 valmisteluosiosta ilmenee, että hallintosäännön luonnoksessa ehdotetut keskeiset muutokset liittyvät kaupunginvaltuuston ja -hallituksen puheenjohtajatehtäviin ja palkkioihin, uuden toimielimen eli tulevaisuusjaoston perustamiseen, apulaiskaupunginjohtajan tehtävään ja luottamushenkilöiden palkkioihin. Edelleen mainitun päätöksen valmisteluosioista käy ilmi, että nykyisen hallintosäännön 2 §:n 6 momentti sisältää määräykset kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajan päätoimisen ja osa-aikaisen tehtävän osalta. Edellä mainitun säännöksen mukaan kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat toimia päätoimisina tai osa-aikaisina luottamushenkilöinä. Nykyinen hallintosääntö ei kuitenkaan sisällä yksiselitteisiä määräyksiä päätoimisesta tai osa-aikaisesta luottamushenkilötehtävästä maksettavista palkkioista. Hallintosäännön luonnokseen sisältyy muutosehdotus, jonka mukaan kaupunginvaltuuston puheenjohtaja ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat toimia osa-aikaisina luottamushenkilöinä. Osa-aikaisesta luottamushenkilötehtävästä maksettavaa palkkiota koskevat määräykset ovat hallintosäännön luonnoksen 162 §:ssä. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta kaupunginvaltuuston tai kaupunginhallituksen puheenjohtajien toimivaltaan.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöspöytäkirjan 12.3.2018 § 22 valmisteluosiosta ilmenee, että esityslistan oheismateriaalina on toimitettu voimassa oleva hallintosääntö 1.6.2017, apulaiskaupunginjohtajien tai kaupunginjohtajien sijaisten palkat C21-kaupungeissa ja C21-kaupunkien luottamushenkilöpalkkioiden vertailu sekä uuden hallintosäännön luonnos.

X:n kaupungin 1.6.2017 voimaan tulleen hallintosäännön 2 §:n 6 momentin mukaan valtuuston puheenjohtaja ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat toimia päätoimisina tai osa-aikaisina luottamushenkilöinä.

X:n kaupungin 1.4.2018 voimaan tulleen hallintosäännön 2 §:n 6 momentin mukaan kaupunginvaltuuston puheenjohtaja ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja voivat toimia osa-aikaisina luottamushenkilöinä, jolloin luottamustoimen hoitamiseen käytettävä enimmäisaika on 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajan tulee ilmoittaa kaupungin kirjaamoon kirjallisesti, mikäli hän haluaa hoitaa tehtäväänsä osa-aikaisesti. Osa-aikaisuus ei voi tulla voimaan takautuvasti.

Saman hallintosäännön 162 §:n 1 momentin mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja voi hoitaa tehtäväänsä osa-aikaisesti, mikä kestää koko kaupunginhallituksen toimikauden. Osa-aikaisen kaupunginhallituksen puheenjohtajan työaika on enintään 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Työajan ollessa 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta on palkkio 3 400 euroa kuukaudessa. Muulla tavalla osa-aikaisen kaupunginhallituksen puheenjohtajan palkkio on osa-aikaisuuden mukainen laskennallinen osuus 6 800 euron suuruisesta kuukausipalkkiosta. Työaika on osa-aikaisuuden mukainen osuus täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Palkkio sisältää korvauksen 174 §:ssä mainituista ansionmenetyksistä ilman erillistä selvitystä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kaupunginvaltuuston puheenjohtaja voi hoitaa tehtäväänsä osa-aikaisesti, mikä kestää koko kaupunginvaltuuston toimikauden. Osa-aikaisen kaupunginvaltuuston puheenjohtajan työaika on enintään 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Työajan ollessa 50 prosenttia täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta on palkkio 3 400 euroa kuukaudessa. Muulla tavalla osa-aikaisen kaupunginhallituksen puheenjohtajan palkkio on osa-aikaisuuden mukainen laskennallinen osuus 6 800 euron suuruisesta kuukausipalkkiosta. Työaika on osa-aikaisuuden mukainen osuus täydestä säännöllisestä toimistotyöajasta. Palkkio sisältää korvauksen 174 §:ssä mainituista ansionmenetyksistä ilman erillistä selvitystä.

Saman pykälän 3 momentin mukaan toimittaessa puolipäiväisesti tai muulla tavalla osa-aikaisesti ei ole oikeutta vuosipalkkioon eikä 163 §:n mukaisiin erillispalkkioihin eikä 168 §:n mukaisiin palkkioihin.

Oikeudellinen arviointi

Esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

Valtuutettu ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja C sekä valtuutettu ja kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D ovat osallistuneet asian käsittelyyn sekä kaupunginhallituksessa että kaupunginvaltuustossa.

Valtuutettu on esteellinen valtuustossa käsittelemään ainoastaan asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen läheistään. Valtuusto on päätöksellään hyväksynyt kaupungin uuden hallintosäännön, joka on sisältänyt kuntalain 90 §:n mukaisesti tarpeelliset määräykset kaupungin hallinnon ja toiminnan järjestämisestä, päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvistä asioista sekä valtuuston toimintaan liittyvistä asioista. Hyväksyttyyn hallintosääntöön ovat sisältyneet kuntalain 33 §:n 2 momentin ja 80 §:n 4 momentin nojalla annetut määräykset kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajien mahdollisuudesta toimia osa-aikaisina luottamushenkilöinä sekä näiden tehtävien hoidosta maksettavista palkoista. Mainitut määräykset koskevat kulloinkin mainittuihin luottamustehtäviin valittuja henkilöitä, eikä kysymys ole kaupungin henkilöstön palvelussuhteen eduista. Päätös ei ole koskenut C:tä ja D:tä kuntalain tarkoittamalla tavalla henkilökohtaisesti, eivätkä he ole siten olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen ja 7 kohdan mukaan, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Edellä mainitun 3 kohdan mukainen esteellisyys voi syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa päätettävä asia koskee tietylle henkilöstöryhmälle myönnettävää palkka- tai muuta etua silloin, kun luottamushenkilö itse kuuluu mainittuun henkilöstöryhmään. Kuten edellä jo on todettu, hallintosääntö on sisältänyt kattavasti koko kaupungin hallinto-organisaatiota koskevat määräykset, joissa valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien osa-aikaisuutta koskevat määräykset ovat olleet vain yksi osa. Luottamushenkilöiden asema on erilainen kuin kunnan henkilöstöön kuuluvien viranhaltijoiden ja työntekijöiden. Luottamustoimi on aina määräaikainen, eikä se perustu työsopimukseen tai virkasuhteeseen. Lisäksi luottamustoimelle on tunnusomaista poliittinen vastuu. Näistä syistä luottamushenkilöille osa-aikaisesta tehtävänhoidosta maksettavaa palkkaa ei voida rinnastaa esteellisyyttä arvioitaessa kaupungin henkilöstöön kuuluville luottamushenkilöille maksettaviin palkkaetuihin. Kun otetaan huomioon edellä todetun lisäksi kaupunginvaltuuston hyväksymän päätöksen sisältö kokonaisuudessaan, ei C:lle ja D:lle voida katsoa olleen odotettavissa päätöksestä sellaista erityistä hyötyä, että he olisivat olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn myöskään kaupunginhallituksessa.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt valituksissa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Toimivaltaa koskeva valitusperuste

Hallintosääntöön sisältyvät määräykset kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajien osa-aikaisesta tehtävän hoidosta eivät ole B:n esittämällä tavalla tarkoittaneet viran tai toimen perustamista. Luottamushenkilö ei voi hoitaa luottamustehtäväänsä virka- tai työsuhteessa. Valtuusto on voinut kuntalain 33 §:n 2 momentin mukaisesti sisällyttää hallintosääntöön määräykset puheenjohtajien mahdollisuudesta hoitaa tehtäviään osa-aikaisesti. Valtuusto on voinut edelleen 80 §:n 4 momentin nojalla päättää luottamushenkilölle maksettavasta kuukausipalkasta. Kuntalaissa ei ole erikseen säädetty siitä, millä tavalla valtuuston on asiasta päätettävä. Kuntalain 90 §:n 1 momentissa on luettelo niistä asioista, joista hallintosäännössä on ainakin määrättävä. Luettelo ei ole tyhjentävä, vaan valtuustolla on harkintavaltansa nojalla mahdollisuus sisällyttää hallintosääntöön myös muita tarpeellisia määräyksiä. Kaupunginvaltuusto ei siten ole ylittänyt B:n valituksessaan esittämistä syistä toimivaltaansa, kun luottamushenkilöille osa-aikaisesta tehtävänhoidosta maksettavasta palkasta on määrätty hallintosäännössä.

Päätöksen perustelemista koskeva valitusperuste

Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt kaupunginhallituksen valmisteleman uuden hallintosäännön. Päätöksentekohetkellä voimassa ollut hallintosääntö oli tullut voimaan vasta 1.6.2017. Hallinto-oikeus toteaa, että hallintosäännön hyväksymisestä tehtävä päätös on luonteeltaan sellainen, ettei kaikkien määräysten osalta ole tarpeellista taikka edes mahdollista esittää yksityiskohtaisia perusteluja. Kaupunginhallituksen päätösvalmistelussa on selostettu uuteen hallintosääntöön ehdotetut keskeiset muutokset. Luottamushenkilöiden palkkioiden osalta valmisteluasiakirjoihin ovat sisältyneet muun muassa virkamiestyönä tehdyt vertailut muiden kuntien käytäntöihin. Valtuuston päätöksen perustelut ilmenevät siten riittävällä tavalla kaupunginhallituksen valmisteluasiakirjoista. Valtuuston päätös ei ole B:n esittämällä päätöksen puutteellista perustelemista koskevalla perusteella virheellisessä järjestyksessä syntynyt.

Harkintavallan väärinkäyttöä koskevat valitusperusteet

Valtuusto on päättänyt, että sen hyväksymä uusi hallintosääntö tulee voimaan 1.4.2018 alkaen. Kuntalain mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman, eikä valtuusto ole voimaan tulosta päättäessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa. Valitusviranomaiselta on kunnallisvalituksen yhteydessä mahdollista pyytää täytäntöönpanon kieltämistä. Kuntalain mukainen muutoksenhakujärjestelmä ei sellaisenaan ole luonut kenellekään hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja oikeutettuja odotuksia siitä, ettei lain mukaan täytäntöönpanokelpoista päätöstä voitaisi panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana.

Hallintosäännön määräykset puheenjohtajille maksettavista kuukausipalkoista perustuvat luottamustoimen osa-aikaiseen hoitamiseen. Kuntalain 33 §:n 2 momentin sääntelyn tavoitteena on lisätä erilaisissa elämäntilanteissa ja sosiaalisista taustoista olevien henkilöiden mahdollisuuksia hakeutua luottamustehtäviin, kun tehtävää olisi mahdollista hoitaa maksettavan kuukausipalkan johdosta myös päätoimisesti tai osa-aikaisesti. Siitä huolimatta, että hallintosäännön määräyksissä on käytetty nimitystä "palkkio", kyse on kuntalain mukaisesti palkasta. Kuntalain esitöistä ilmenee, että luottamushenkilöllä olisi kuukausipalkan lisäksi oikeus saada palkkioita ja korvauksia sen mukaan kuin valtuusto on 82 §:n nojalla päättänyt luottamushenkilöiden palkkioista ja korvauksista. Hallintosäännössä on nimenomaisesti määrätty siitä, ettei osa-aikaisesti tehtäväänsä hoitavalla luottamushenkilöllä ole oikeutta vuosipalkkioon eikä 163 §:n ja 168 §:n mukaisiin palkkioihin. Näin ollen puheenjohtajille ei hallintosäännön määräysten johdosta ole katsottava syntyvän oikeutta palkkaan ja palkkioihin päällekkäin samojen tehtävien hoitamisesta. Luottamustehtävän hoitamisesta maksettavan kuukausipalkan määräytyminen ja suuruus on kuntalaissa jätetty valtuuston harkintavaltaan. B ei ole esittänyt valituksessaan selvitystä, joka osoittaisi, että kyse olisi osa-aikaisen tehtävän hoitamisesta maksettavan korvauksen sijaan poliittisesta palkitsemisesta.

Valtuusto ei ole hallintosäännön hyväksymisestä päättäessään valituksessa esitetyin perustein ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa.

Muut valitusperusteet

B on valituksessaan tuonut esille, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja C on toiminut aiemmin Y Oy:n hallituksen varapuheenjohtajana ja ettei kaupungin yhtiöiden ja yhteisöjen johdon tehtävissä toimivia henkilöitä tulisi valita kaupunginhallituksen jäseniksi. Lisäksi hän on tuonut esille, ettei kaupungin internet-sivuilta löydy sidonnaisuusrekisteriin tallennettuja ilmoituksia. Hallinto-oikeus toteaa, ettei valtuuston valituksenalainen päätös koske luottamushenkilöiden valintaa. Näin ollen näillä valituksessa esitetyillä seikoilla ei ole merkitystä valtuuston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä syntynyt taikka muutoinkaan lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

A:n valitus on hylätty, joten ei ole kohtuutonta, että hän pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. A:n ei voida kuitenkaan katsoa esittäneen hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitettua ilmeisen perusteetonta vaatimusta, joten häntä ei velvoiteta korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikuluja. Kun perustetta A:n korvausvelvollisuudelle ei ole, hallinto-oikeuden ei ole oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta tarpeen ottaa kantaa siihen A:n vastineessaan esittämään väitteeseen, että kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimus on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A:n valitus

A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja X:n kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan kokonaisuudessaan tai valtuuston päätös ainakin hallintosäännön 162 §:n osalta. X:n kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa 1 600 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Uuden hallintosäännön 162 §:n mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja valtuuston puheenjohtaja voivat hoitaa tehtäväänsä osa-aikaisesti käyttäen siihen enintään 50 prosenttia säännöllisestä toimistotyöajasta, jolloin tehtävästä maksetaan palkkiona 3 400 euroa kuukaudessa.

Olennaista esteellisyyden kannalta on, että hallintosääntö on tullut myös 162 §:n osalta voimaan 1.4.2018, eli kaupunginhallituksen puheenjohtajan C:n ja valtuuston puheenjohtajan D:n luottamustehtäväjakson aikana. Päätös koskee siten välittömästi ja henkilökohtaisesti heitä itseään.

Kaupunginhallituksen puheenjohtaja C on osallistunut esteellisenä asian valmisteluun, käsittelyyn ja päättämiseen sekä kaupunginhallituksessa että kaupunginvaltuustossa. Myös kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D on osallistunut esteellisenä asian valmisteluun olemalla läsnä puheoikeutettuna kaupunginhallituksen kokouksessa ja toimimalla valtuuston puheenjohtajana asiasta päätettäessä. Asiassa on kysymys C:n ja D:n omasta henkilökohtaisesta edusta.

Kaupunginhallituksen kokouksessa 26.2.2018 (§ 47), jossa päätettiin hallintosäännön viemisestä valtuuston päätettäväksi, puheenjohtajana toimi C, joka osallistui asian käsittelyyn. Mainitussa kokouksessa tehtiin muutosesitys, jonka mukaan hallintosäännön 162 § tulisi voimaan vasta seuraavan valtuustokauden alusta. Muutosesityksestä äänestettiin. Äänin 8–5 muutosesitys jäi tappiolle. C äänesti itse välittömän voimaantulon puolesta. Hän on siten ollut vaikuttamassa siihen, että kaupunginhallituksen puheenjohtajan osa-aikainen palkallinen toimi on tullut voimaan jo hänen toimikaudellaan tuoden hänelle merkittävää taloudellista etua. C on lehtihaastattelussa ilmoittanut ryhtyvänsä hoitamaan puheenjohtajan tehtäväänsä osa-aikaisesti hallintosäännön mukaista palkkiota vastaan.

Hallinto-oikeuden päätös ei vastaa tosiasioita. Mitään sellaista "päätöksen sisällön kokonaisuutta" ei ole, joka vähentäisi ja poistaisi sitä merkittävää henkilökohtaista taloudellista hyötyä, joka C:lle ja myös D:lle on päätöksen myötä tullut. C on vieläpä aktiivisesti omalla toiminnallaan ollut vaikuttamassa siihen, että päätös nimenomaan kohdistuu häneen itseensä eikä vain tuleviin luottamushenkilöihin. On mahdollista, että myös D, jolla on ollut puhe- ja läsnäolo-oikeus kaupunginhallituksen kokouksessa, on osallistunut ja vaikuttanut asian käsittelyyn.

Hallinto-oikeus on soveltanut valtuutetun esteellisyyttä koskevaa kuntalain 28 §:n 1 momenttia ja 97 §:n 1 momenttia virheellisesti.

2. B:n valitus

B on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja X:n kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

B on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja todennut muun ohella seuraavaa:

Valtuutetut C ja D ovat osallistuneet esteellisinä asian valmisteluun kaupunginhallituksessa sekä päätöksentekoon valtuustossa. He ovat olleet varmistamassa itselleen palkkion maksamisen ja osa-aikaisten puheenjohtajien vakanssien perustamisen.

Valtuusto on ylittänyt toimi- ja harkintavaltansa rajat. Hallintosäännöllä on päätetty valtuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajien osa-aikaisista vakansseista. Tällaisista tehtävistä ei voi päättää hallintosäännöllä. Niistä maksettava korvaus on luonteeltaan erilaista kuin luottamushenkilöille maksettavat palkkiot. Tehtävistä ei makseta puolueveroa, ja niistä kertyy eläkettä. Lisäksi päätetty osa-aikaisuus tulisi voimaan takautuvasti. Palkkiokysymykset olisi ollut mahdollista käsitellä edellisen valtuustokauden loppupuolella. Palkkioperusteet voidaan ylipäänsä vahvistaa vasta vakanssien perustamisen jälkeen. Nyt vakansseja ei ole edes erikseen perustettu.

Hallintosäännön mukaan kokouspalkkioiden lisäksi maksetaan kokousten ulkopuolella toimielinten toimintaan liittyvistä tehtävistä vuosipalkkioita. Kaupunginhallituksen puheenjohtajana C:lle maksetaan osa-aikaisuudesta 3 400 euron kuukausipalkkio ja tämän lisäksi muita kokouspalkkioita luottamustoimista noin 20 000 euroa. Hallintosääntö mahdollistaa kaksoispalkkauksen.

Puheenjohtajien tehtävät eivät ole oleellisesti muuttuneet aikaisemmista. Hallintosääntö ei sisällä mitään tulosmittareita tehtävän menestyksellisen hoitamisen arvioimiseksi. Valtuuston päätöksen perusteluissa ei esitetä mitään selkeästi hallintoa parantavaa, taloutta kehittävää tai palveluja edistävää selvitystä päätöksen perusteeksi. Päätös on siten perustelematon. Puheenjohtajien palkkioiden korottamisessa on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti kysymys poliittisesta palkitsemisesta.

Kaupungin yhtiöiden ja yhteisöjen johtotehtävissä toimivia henkilöitä ei tulisi valita kaupunginhallituksen jäseniksi, koska kaksoisroolit synnyttävät esteellisyyden. C on toiminut Y Oy:n hallituksen varapuheenjohtajana kesäkuun yhtiökokoukseen asti.

X:n kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu A:n ja B:n valitusten hylkäämistä.

Kaupunginhallitus on esittänyt A:n valituksen osalta muun ohella seuraavaa:

Valtuuston päätöksestä ei sen sisältö kokonaisuudessaan huomioon ottaen ole C:lle eikä D:lle sellaista hyötyä, että he olisivat olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn. Hoitaessaan luottamustoimiaan C ja D ovat oikeutettuja samanlaisiin palkkioihin ja korvauksiin kuin muut luottamushenkilöt, jos he valitsevat tehtävien hoitamisen osa-aikaisina luottamushenkilöinä.

Kuntalain mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos muutoksenhaku käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. C ja D eivät ole halunneet käyttää mahdollisuutta toimia osa-aikaisina luottamushenkilöinä.

Hallintosäännön määräys koskee kulloinkin luottamustehtäviin valittuja henkilöitä, eikä kyse ole kaupungin henkilöstön palvelussuhteen eduista. Hallintosääntö sisältää koko kaupungin organisaatiota koskevat määräykset. Kyseessä oleva määräys on pieni osa hallintosäännön määräyksistä. Luottamushenkilölle osa-aikaisesta tehtävänhoidosta maksettavaa palkkiota ei esteellisyyttä arvioitaessa voida rinnastaa kaupungin henkilöstöön kuuluville luottamushenkilöille maksettaviin palkkaetuihin.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, toimivaltaa ei ole ylitetty eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton.

Kaupunginhallitus on B:n valituksen osalta viitannut edellä esittämäänsä esteellisyyden osalta sekä todennut muun ohella seuraavaa:

Valtuusto voi kuntalain mukaan hallintosäännössään määrätä luottamushenkilöiden tehtävien hoitamisesta, niiden perusteista, palkkioista ja muista kaupungin hallintoon liittyvistä seikoista, kuten luottamushenkilön tehtävän hoitamisesta osa-aikaisena. Valtuusto ei ole päättäessään hallintosäännön sisällöstä ylittänyt toimivaltaansa.

Päätöstä on perusteltu riittävällä ja tarkoituksenmukaisella tavalla.

Osa-aikaisena toimiva luottamushenkilö ei saa hallintosäännön mukaista vuosipalkkiota eikä hallintosäännön 163 ja 168 §:n mukaisia palkkioita. Kyse ei ole ollut henkilöiden palkitsemisesta.

A on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Koska kysymys on vain hallintosäännön yhdestä pykälästä, olisi voitu päättää, että kyseinen pykälä tulee voimaan vasta seuraavan valtuustokauden alusta tai että valtuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja olisivat tämän pykälän osalta todenneet itsensä esteellisiksi ja poistuneet käsittelyn ajaksi kokouksesta.

B ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja X:n kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan hallintosäännön 162 §:ää koskevilta osin. A:n ja B:n valitukset hylätään muilta osin.

2. X:n kaupunki määrätään vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 C:n ja D:n esteellisyys valtuustossa

1.1.1 Sovellettava oikeusohje esitöineen

Kuntalain 97 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Kuntalain 97 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 268/2014 vp s. 208–209) todetaan muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin esteellisyydestä pitkälti nykyisen lain 52 §:ää vastaavasti. Erikseen säädettäisiin valtuutetun esteellisyysperusteista valtuustossa ja kunnan muiden luottamushenkilöiden, tilintarkastajan sekä kunnan henkilöstön esteellisyydestä. Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan käsittelyn ja päätöksenteon puolueettomuutta. Esteellisyydellä tarkoitetaan, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä.

Valtuutetun esteellisyysperusteet valtuustossa olisivat edelleen lievemmät kuin muihin luottamushenkilöihin sovellettavat perusteet. Valtuutettu olisi valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään. Esteellisyyden vaikutus ulottuu nykyisen sääntelyn tavoin asian käsittelyyn kokonaisuudessaan. Esteellinen valtuutettu ei siis saa ottaa osaa asiasta käytävään keskusteluun."

1.1.2 Asiassa saatu selvitys

X:n kaupungin valtuutetut kaupunginhallituksen puheenjohtaja C ja kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D ovat osallistuneet kaupungin hallintosäännön muuttamista koskevan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa.

Kaupunginhallituksen päätöksen 26.2.2018 (§ 47) valmisteluosiosta käy ilmi, että ehdotetun hallintosäännön keskeiset muutokset ovat liittyneet muun ohella kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajatehtäviin ja palkkioihin sekä luottamushenkilöiden palkkioihin.

Kaupunginjohtaja on ehdottanut kaupunginhallitukselle, että se ehdottaisi kaupunginvaltuustolle uuden hallintosäännön hyväksymistä 1.4.2018 alkaen.

Kaupunginhallituksen pöytäkirjasta 26.2.2018 (§ 47) ilmenee, että kaupunginhallituksen kokouksessa on tehty muutosesitys, jonka mukaan uuden hallintosäännön mukainen 162 § hyväksytään tulemaan voimaan seuraavan valtuustokauden alusta. Äänestyksen jälkeen kaupunginhallituksen puheenjohtaja C on todennut muutosesityksen tulleen hylätyksi äänin 8–5. Kaupunginhallitus on päättänyt hyväksyä kaupunginjohtajan hallintosääntöä koskevan ehdotuksen muun ohella 162 §:n osalta.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään 12.3.2018 (§ 22) hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen. Valtuuston pöytäkirjasta ilmenee, että valtuuston kokouksessa on tehty muutosesitys, jonka mukaisesti uuden hallintosäännön 162 § hyväksytään tulemaan voimaan seuraavan valtuustokauden alusta (1.6.2021). Äänestyksen jälkeen kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D on todennut kaupunginhallituksen esityksen tulleen hyväksytyksi äänin 31–28.

1.1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus ottaa ensin ratkaistavakseen, ovatko X:n kaupunginhallituksen puheenjohtaja C ja kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D olleet valtuutettuina esteellisiä osallistumaan hallintosäännön muuttamista koskevan asian käsittelyyn ja päättämiseen kaupunginvaltuustossa siltä osin kuin hallintosäännössä on määrätty kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajan palkkioista, joita on ryhdytty soveltamaan jo kuluvalla valtuustokaudella.

Oikeuskirjallisuudessa (Harjula – Prättälä: Kuntalaki – tausta ja tulkinnat, 10. uudistettu painos 2019 s. 662) on todettu valtuutetun esteellisyydestä kuntalain 97 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella, että kysymys on ratkaistava kunkin tilanteen erityispiirteet huomioon ottaen. Yleensä voidaan edellyttää, että asialla on tai voi olla välittömiä vaikutuksia valtuutetun asemaan. Kirjoittajat ovat todenneet, että rajanveto on ongelmallista silloin, kun asia koskee laajaa henkilöryhmää tai on osa suurempaa kokonaisuutta.

Oikeuskirjallisuudessa (Hannus–Hallberg–Niemi, Kuntalaki, 4. uudistettu painos, 2009 s. 320) on toisaalta katsottu, että valtuutetuille suoritettavaa palkkiota tai korvausta koskevan asian käsittelyyn valtuutettujen täytyy saada osallistua, mutta puheenjohtaja on katsottava esteelliseksi käsittelemään puheenjohtajalle tulevaa palkkiota.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ratkaisun koskiessa suurta osaa kunnan henkilöstöstä valtuutetun esteellisyyttä ei korkeimman hallinto-oikeuden aiemman oikeuskäytännön perusteella ole välttämättä syntynyt. Esimerkiksi vuosikirjapäätöksessä KHO 1984 II 28 katsottiin, että valtuutettu, joka oli myös kihlakunnanoikeuden lautamies, ei ollut esteellinen ottamaan valtuustossa osaa päätöksen tekemiseen asiassa, joka koski kaupungin luottamushenkilöiden palkkio- ja matkustussäännön muuttamista muun ohella kihlakunnanoikeuden lautamiesten palkkiota koskevalta osalta. Vastaavasti ratkaisussa KHO 1987 A 23 katsottiin, että kaupungin henkilökunnan työterveyshuoltosäännön muuttamista koskeva asia ei koskenut kaupungin palveluksessa virka- ja työsuhteessa olevia valtuutettuja henkilökohtaisesti siten, että he olisivat olleet esteellisiä ottamaan osaa valtuustossa työterveyshuoltosäännön muutosta koskevan päätöksen tekemiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintosäännön keskeisiin muutoksiin ovat kuuluneet osa-aikaisille kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajille näistä luottamustehtävistä maksettavat palkkiot. Nämä uudet määräykset ovat liittyneet niin kiinteästi kaupunginhallituksen puheenjohtaja C:hen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtaja D:hen sekä heidän meneillään oleviin toimikausiinsa kyseessä olevien toimielinten puheenjohtajina, että tämä yhteys on otettava huomioon arvioitaessa heidän esteellisyyttään valtuutettuina osallistua asian käsittelyyn ja päättämiseen kaupunginvaltuustossa juuri näiden palkkioiden osalta. Se seikka, että kaupunginvaltuuston päätettävänä on samanaikaisesti ollut myös muiden luottamushenkilöiden palkkioita koskevat hallintosäännön määräykset, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuuston päätös 12.3.2018 (§ 22) on koskenut valtuutettu C:tä ja valtuutettu D:tä kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti hallintosäännön 162 §:n osalta. He ovat siten olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Kaupunginvaltuuston päätös on C:n ja D:n esteellisyyden vuoksi syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset on kumottava hallintosäännön 162 §:ää koskevilta osin.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita pääasian osalta.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan.

Tämän vuoksi X:n kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.

 
Julkaistu 7.5.2020