KHO:2020:48

Asiakirjajulkisuus – Julkisuuslain soveltamisala – Viranomaisen asiakirja – Ei-asiakirja – Ministerille lähetetty kirje – Kansalaiskirje – Ministeriön asiakirja

Vuosikirjanumero: KHO:2020:48
Antopäivä: 13.5.2020
Taltionumero: 2095
Diaarinumero: 5605/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:48

Kysymys koski sitä, kuuluiko eräs yksityishenkilön ministerille lähettämä niin sanottu kansalaiskirje julkisuuslain soveltamisalan piiriin vai ei.

Ministereille lähetettyjen kansalaiskirjeiden julkisuusasemaa koskevan arvioinnin lähtökohta oli, että ministeri on paitsi poliittista luottamustehtävää hoitava hallituksen jäsen, myös ministeriönsä päällikkö, joka tässä ominaisuudessa käsittelee ministeriön toimialaan kuuluvia asioita. Julkisuuslain tarkoitukseen nähden ja lain 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen oli perusteltua katsoa, että muun ohella sellaiset ministerin saamat sinänsä kansalaiskirjeiksi luonnehdittavat asiakirjat, joiden oli sisältönsä perusteella katsottava toimitetun ministerille ministeriön toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa, olivat tuon ministeriön hallussa olevia viranomaisen asiakirjoja. Koska kirjeen julkisuusasemaa koskeva arviointi tuli tehdä tapauskohtaisesti kirjeen sisällön ja sen tarkoituksen perusteella, sillä seikalla, oliko kirje nimenomaisesti osoitettu ministeriölle tai oliko ministeri siirtänyt sen ministeriön käsiteltäväksi, ei ollut tämän arvioinnin kannalta ratkaisevaa merkitystä.

Kysymyksessä olevan kansalaiskirjeen oli sisältöönsä ja tarkoitukseensa nähden katsottava toimitetun ministerille ministeriön toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa. Se ei siten jäänyt julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle vaan se oli sanotun pykälän 2 momentissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja, johon julkisuuslakia sovelletaan ja jota koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 4 § 1 momentti 1 kohta sekä 5 § 2 momentti ja 3 momentti 1 kohta

Suomen perustuslaki 68 § 2 momentti

Valtioneuvostosta annettu laki 4 § 1 momentti

Valtioneuvoston ohjesääntö 14 § 1, 3 ja 4 kohta

Oikeusministeriöstä annettu valtioneuvoston asetus 1 § 1 momentti 1, 3, 9 ja 10 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.11.2019 nro 19/0717/5

Asian aikaisempi käsittely

Oikeusministeriö on päätöksellään 8.3.2019 hylännyt A:n 22.11.2018 esittämän ja myöhemmin uudistaman asiakirjapyynnön, joka on ministeriön päätöksen mukaan koskenut päätöksessä mainitun henkilön oikeusministerille vuoden 2017 loppupuolella lähettämää kirjettä.

Ministeriön päätöksessä on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:ään ja 5 §:n 3 momentin 1 kohtaan ja todettu, että kansalaiskirjeet, jotka on lähetetty ministerille hänen asemansa vuoksi, eivät ole viranomaisen asiakirjoja, eikä niihin siten sovelleta julkisuuslain säännöksiä. Asiakirjapyynnössä tarkoitettu kansalaiskirje ei ole saapunut viranomaiselle eli oikeusministeriölle, eikä sitä ole siirretty oikeusministeriön valmisteltavaksi. Kirje ei sen vuoksi ole julkisuuslain mukainen viranomaisen asiakirja, eikä se siten ole julkinen. Lähtökohtana on, ettei ministerin kansalaisilta saamia kirjeitä julkaista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut A:n valituksesta oikeusministeriön päätöksen ja palauttanut asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tämän pääasiaratkaisunsa osalta seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan kyseisessä laissa valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten. Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Säännösten esitöitä

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp) julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty seuraavaa: "Laissa tarkoitettuja viranomaisia ovat 1 momentin 1 kohdan mukaan valtion hallintoviranomaiset sekä muut valtion virastot ja laitokset. Valtion hallintoviranomaisia ovat ne valtion toimielimet, jotka on asetettu hoitamaan hallintotehtäviä. Niitä ovat valtion keskushallintoviranomaiset eli valtioneuvosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvoston alaisuuteen kuuluvat hallintoviranomaiset, joiden alueellinen toimivalta on yleinen."

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa: "Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä."

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiassa on kyse sen arvioimisesta, onko oikeusministeriö voinut kieltäytyä luovuttamasta A:lle tämän pyytämää oikeusministerille toimitettua kansalaiskirjettä. Vaatimus on hylätty sillä perusteella, että tällainen asiakirja ei julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan perusteella ole julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja eikä siihen siten sovelleta julkisuuslakia.

Hallinto-oikeus on tutustunut kyseessä olevaan asiakirjaan. Asiakirja on lähetetty oikeusministeri Antti Häkkäselle ja tämän eduskunta-avustajalle eduskunnan sähköpostiosoitteisiin. Viesti koskee seksuaalisen ahdistelun ja väkivallan uhrien vaikeutta saada apua, tukea ja oikeutta. Viestissä on esitetty kysymyksiä liittyen muun ohella seksuaalirikosten tekijöiden tuomioihin ja lainsäädännön kehittämiseen ja toivottu asian käsittelyä eduskunnassa. Asiakirjoista käy ilmi, että ministerin eduskunta-avustaja on lähettänyt viestin edelleen ministeriön sähköpostiosoitteeseen. Hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä on Häkkäselle ensisijaisesti tämän ministeriaseman perusteella toimitettu kansalaiskirje.

Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusministeriö on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja oikeusministeri toimii oikeusministeriön päällikkönä. Tällä perusteella hallinto-oikeus katsoo, että nyt kyseessä oleva viesti on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaiselle toimitettu viranomaisen asiakirja, johon sovelletaan julkisuuslakia. Näin ollen oikeusministeriö ei ole voinut kieltäytyä asiakirjan luovuttamisesta esittämällään perusteella.

Asia on palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi julkisuuslain 11 ja 12 § sekä valtioneuvostosta annetun lain 4 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Marja Viima ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oikeusministeriö on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, onko oikeusministeriön päätöksessä mainitun henkilön oikeusministeri, kansanedustaja Antti Häkkäselle 1.12.2017 yksityishenkilönä lähettämä sähköpostiviesti (kirje) viranomaisen asiakirja, ja sovelletaanko siihen siten julkisuuslakia.

Oikeusministeriö on A:n asiakirjapyynnön hylätessään noudattanut valtioneuvoston yleistä linjaa kansalaiskirjeiden käsittelyssä.

Valtioneuvoston kanslia on 28.10.2016 antanut ohjeen (VNK/2108/31/2016) ministereille saapuneiden kansalaiskirjeiden käsittelystä. Jos kansalaiskirjeessä on kyseessä valtioneuvostolle, ministeriölle tai muulle viranomaiselle kuuluva virka-asia, esimerkiksi kantelu, joka vaatii hallintopäätöstä, se tulee ohjeen mukaan siirtää käsiteltäväksi toimivaltaiselle ministeriölle tai muulle hallintoviranomaiselle. Kansalaiskirjeet, jotka on lähetetty ministerille hänen asemansa vuoksi, eivät ole viranomaisen asiakirjoja eikä niihin siten sovelleta julkisuuslain säännöksiä. Lähtökohta on, ettei niitä julkaista eikä kirjeiden yksilöintitietoja anneta muuten kuin kirjeiden lukumäärätietojen osalta.

Valtioneuvoston kanslia on 14.6.2019 antanut määräyksen hallitusten asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista (VN/3877/2019). Määräyksessä todetaan, että jokainen hallitus on oma arkistonmuodostajansa, jolle muodostuu oma arkisto. Kunkin hallituksen arkiston muodostavat ministerien, ministerin toimikaudeksi nimitettyjen valtiosihteerien sekä ministerien erityisavustajien niiden tehtävien hoidossa syntyneet tai vastaanotetut asiakirjat, jotka eivät kuulu viranomaisen asiakirjoina arkistoitaviksi. Tällaisia asiakirjoja ovat esimerkiksi näissä tehtävissä syntyneet ja vastaanotetut kansalaiskirjeet, kirje- ja sähköpostivaihto muiden kuin yksityishenkilöiden kanssa ja ministereille saapuneet kutsut erilaisiin tilaisuuksiin.

Määräyksessä todetaan edelleen, että kansalaiskirjeiden käsittely riippuu siitä, onko kyseessä ministerille, ministerin toimikaudeksi nimitetylle valtiosihteerille ja ministerin erityisavustajalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetetty asiakirja, vai siirretäänkö asiakirja käsiteltäväksi ministeriölle viranomaisen asiakirjana. Valtioneuvoston tiedonhallintayksikkö tallentaa ne kirjeet, jotka ministeri on siirtänyt ministeriön valmisteltavaksi ja vastattavaksi, ministeriön käytössä olevaan asianhallintajärjestelmään kuten muutkin ministeriöön valmisteltavaksi tulleet asiat.

Nyt kysymyksessä oleva sähköpostiviesti (kirje) on lähetetty Antti Häkkäselle eduskuntaan. Sitä ei ole osoitettu oikeusministeriölle, eikä sitä ole siirretty oikeusministeriön käsiteltäväksi, joten siitä ei ole tullut oikeusministeriön asiakirjaa. Myöskään se, että Häkkäsen eduskunta-avustaja on välittänyt kirjeen Häkkäsen sihteerille oikeusministeriöön, ei ole tehnyt siitä oikeusministeriön asiakirjaa eikä siten ainakaan sellaista viranomaisen asiakirjaa, johon sovellettaisiin julkisuuslakia.

Sähköpostiviestissä on kiitetty Häkkästä tämän osallistumisesta seksuaalista ahdistelua ja väkivaltaa koskevaan keskusteluun. Lähettäjä on kertonut viestissään huolistaan, jotka koskevat seksuaalirikoksiin liittyvien asioiden selvittämistä, seksuaalirikosten rangaistuskäytäntöä ja uhrien tukemista, ja on viitannut lähipiirinsä kokemuksiin aiheesta.

Kirjeessä käsitellään paitsi lainsäädäntöön liittyviä, myös muita seksuaalirikoksiin liittyviä asioita. Se on oikeusministeriön näkemyksen mukaan siten osoitettu Häkkäselle hänen luottamusasemansa perusteella eikä oikeusministeriöviranomaisen päällikkönä. Ministerit eivät valtioneuvoston jäseninä toimiessaan ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia, vaan luottamustehtävässä. Heidän tämän luottamusasemansa vuoksi kansalaisilta saamansa kirjeet eivät siten julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan perusteella ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Lähtökohtana valtioneuvostossa on, ettei ministerin kansalaisilta saamia kirjeitä julkaista. Jokainen hallitus on itsenäinen arkistonmuodostaja, jolle muodostuu oma arkistonsa. Ministereille osoitetut kansalaiskirjeet kuuluvat tähän hallitusaineistoon. Jos ministeri tai hänen toimeksiannostaan erityisavustaja vastaa kirjeeseen, on kysymys hallituksen aineistoon kuuluvasta kirjeenvaihdosta. Hallitus itsessään ei ole viranomainen. Hallituksen aineiston käsittelylle ja arkistoinnille on omat säännöstönsä.

Lähtökohtana on, että tästä aineistosta annetaan asiakirjoja harkinnanvaraisesti.

Yllä mainituilla perusteilla oikeusministeriö katsoo, että kysymyksessä oleva kirje ei ole oikeusministeriön asiakirja, eikä se ole julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja myöskään muilla perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös tulee siten kumota.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Viranomaiselle tullut yksityinenkin asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos se on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. (- - -).

Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle suoraan lähetetty asiakirja kirjattavaksi.

Mikä tahansa viranomaiselle lähetetty asiakirja ei kuitenkaan ole laissa tarkoitettu asiakirja, vaan sen tulee kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin olla annettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Siten esimerkiksi viranomaiselle massajakeluna tullut suoramainos tai sanomalehti ei olisi laissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja.

Viranomaiselle asian käsittelyä varten annettuja asiakirjoja ovat muun muassa erilaiset hakemukset, ilmoitukset ja kantelut. Asiakirjoja, jotka on annettu viranomaiselle muuten sen toimialaan kuuluvassa asiassa, voivat olla esimerkiksi sen toimialaan liittyvät tiedoksi lähetetyt asiakirjat. Hallintoviranomaiselle erheellisesti lähetettyä toisen viranomaisen käsiteltäväksi kuuluvaa asiakirjaa voidaan pitää viranomaiselle sen tehtäviin kuuluvassa asiassa lähetettynä asiakirjana, koska viranomaisen tehtävänä on hallintomenettelylain mukaan siirtää asia toimivaltaiselle viranomaiselle.

Asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos asiakirja on viranomaisen hallussa. Asiakirja on viranomaisen hallussa, kun se on fyysisesti viranomaisen toimipaikassa tai viranomaisessa toimivalla paikasta riippumatta. (- - -)."

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan viimeksi mainitun säännöksen kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä."

Suomen perustuslain 68 §:n 2 momentin mukaan ministeriön päällikkönä on ministeri.

Valtioneuvostosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ministeri toimii ministeriön päällikkönä tai käsittelee ministeriöiden toimialaan kuuluvia asioita.

Oikeusministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n (106/2015) 1 momentin mukaan oikeusministeriön tehtäviä ovat: 1) lainvalmistelu valtiosääntöoikeuden, yleisen hallinto-oikeuden, yksityisoikeuden sekä rikos- ja prosessioikeuden alalla, sekä muut lainsäädäntöasiat, jotka eivät kuulu toisen ministeriön toimialaan;

(- - -)

3) tuomioistuimet, oikeudenkäyntimenettely ja oikeudellinen jaotus;

(- - -)

9) rikoksentorjunnan ja muun kriminaalipolitiikan yleinen suunnittelu; 10) rikoksen uhrien aseman kehittäminen, jos asia ei kuulu toisen ministeriön toimialaan;

(- - -).

Valtioneuvoston ohjesäännön 14 §:n mukaan oikeusministeriön toimialaan kuuluvat:

1) lainvalmistelu valtiosääntöoikeuden, yleisen hallinto-oikeuden, yksityisoikeuden sekä rikos- ja prosessioikeuden alalla;

(- - -)

3) tuomioistuinlaitos, syyttäjäntoimi, ulosottotoimi, oikeusapu ja muu oikeudenhoito; 4) kriminaalipolitiikka, rikoksentorjunta ja rikosseuraamukset;

(- - -).

Oikeudellinen arviointi

Oikeusministeriön päätöksessä tarkoitettu A:n asiakirjapyynnön kohteena ollut asiakirja on erään yksityishenkilön oikeusministeri, kansanedustaja Antti Häkkäselle ja hänen eduskunta-avustajalleen heidän eduskunnan sähköpostiosoitteisiinsa 1.12.2017 lähettämä viesti. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut tähän kansalaiskirjeeksi luonnehdittavaan asiakirjaan.

Asiassa on kysymys siitä, onko mainittu asiakirja julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja vai ei eli samalla myös siitä, sovelletaanko tähän asiakirjaan julkisuuslakia vai ei.

Asiakirjoista ilmenee, että ministeri Häkkäsen eduskunta-avustaja on 7.12.2017 lähettänyt kysymyksessä olevan sähköpostiviestin edelleen oikeusministeriöön ministerin sihteerille ja tässä yhteydessä tiedustellut, saako hän ministeriön osastolta vastauksen viestissä esitettyihin kysymyksiin.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut, että ministerin erityisavustaja oikeusministeriössä on 2.2.2018 vastannut sähköpostiviestin lähettäneelle yksityishenkilölle, ja että oikeusministeriö on 20.2.2018 antanut asian sisäministeriölle, joka on edelleen antanut sen Poliisihallitukselle, jossa asia on diarioitu. Poliisihallitus on A:n mukaan lähettänyt vastauksen kysymyksessä olevalle yksityishenkilölle. Oikeusministeriö ei ole kiistänyt näitä A:n esittämiä seikkoja.

Sähköpostiviestissä ei ole yksilöity sitä, minkä vastaanottajansa aseman perusteella viesti on lähetetty ministeri ja kansanedustaja Häkkäselle. Viestin sisällön ja sen edellä kuvatun käsittelyn perusteella voidaan arvioida, että se on lähetetty ja se on oikeusministeriössä myös ymmärretty lähetetyn Häkkäselle ainakin hänen ministerin asemansa perusteella. Oikeusministeriön päätöksessä ja valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle onkin lähdetty siitä, että kysymys on Häkkäsen ministerin asemassaan saamasta kansalaiskirjeestä.

Oikeusministeriö on valituksessaan todennut, että hallitus itsessään ei ole viranomainen eivätkä ministerit valtioneuvoston jäseninä toimiessaan ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia vaan luottamustehtävässä. Heidän tämän luottamusasemansa vuoksi kansalaisilta saamansa kirjeet eivät siten julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdan perusteella ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Ministeriön näkemyksen mukaan sähköpostiviesti on sen sisältö huomioon ottaen osoitettu ministeri Häkkäselle hänen luottamusasemansa perusteella eikä oikeusministeriöviranomaisen päällikkönä. Edelleen ministeriö on todennut, että sähköpostiviestiä ei ole osoitettu oikeusministeriölle eikä sitä ole siirretty sen käsiteltäväksi, joten siitä ei ole tullut oikeusministeriön asiakirjaa. Myöskään se seikka, että eduskunta-avustaja on välittänyt kirjeen ministerin sihteerille ministeriöön, ei ole ministeriön näkemyksen mukaan tehnyt siitä oikeusministeriön asiakirjaa eikä siten ainakaan sellaista viranomaisen asiakirjaa, johon sovellettaisiin julkisuuslakia.

Ministereille lähetettyjen kansalaiskirjeiden julkisuusasemaa koskevan arvioinnin lähtökohta on, että ministeri on paitsi poliittista luottamustehtävää hoitava hallituksen jäsen, myös ministeriönsä päällikkö, joka tässä ominaisuudessa käsittelee ministeriön toimialaan kuuluvia asioita. Julkisuuslain tarkoitukseen nähden ja lain 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen on perusteltua katsoa, että muun ohella sellaiset ministerin saamat sinänsä kansalaiskirjeiksi luonnehdittavat asiakirjat, joiden on sisältönsä perusteella katsottava toimitetun ministerille ministeriön toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa, ovat tuon ministeriön hallussa olevia viranomaisen asiakirjoja. Koska kirjeen julkisuusasemaa koskeva arviointi tulee tehdä tapauskohtaisesti kirjeen sisällön ja sen tarkoituksen perusteella, sillä seikalla, onko kirje nimenomaisesti osoitettu ministeriölle tai onko ministeri siirtänyt sen ministeriön käsiteltäväksi, ei ole tämän arvioinnin kannalta ratkaisevaa merkitystä.

Asiakirjapyynnön kohteena olevassa sähköpostiviestissä on käsitelty seksuaaliseen ahdisteluun ja väkivaltaan liittyviä kysymyksiä ja ongelmia. Siinä on toivottu asian käsittelemistä eduskunnassa sekä muun ohella selostettu kirjoittajan näkemyksiä seksuaalirikosten selvittämiseen, tuomitsemiseen, rangaistuskäytäntöön ja uhrien tukemiseen liittyvistä epäkohdista. Viestissä on myös esitetty eräitä tähän aihepiiriin liittyviä kysymyksiä, jotka liittyvät lainsäädännön ja asenteiden muutostarpeeseen.

Kysymyksessä olevan sähköpostiviestin on sisältöönsä ja tarkoitukseensa nähden katsottava toimitetun oikeusministeri Häkkäselle ministeriön toimialaan ja tehtäviin kuuluvassa asiassa, mitä ilmentää osaltaan sekin, että hänen eduskunta-avustajansa on lähettänyt sen edelleen oikeusministeriöön ministerin sihteerille ja tässä yhteydessä tiedustellut ministeriön osaston vastausta asiakirjassa esitettyihin kysymyksiin.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva sähköpostiviesti ei siten jää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle vaan se on sanotun pykälän 2 momentissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja, johon julkisuuslakia sovelletaan ja jota koskeva tiedonsaantioikeus määräytyy sanotun lain perusteella.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla oikeusministeriön päätös A:n asiakirjapyynnön hylkäämisestä on kumottu ja asia on palautettu ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Ministeriön on käsiteltävä asiakirjapyyntö uudestaan julkisuuslakia soveltaen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 13.5.2020