KHO:2020:50

Kunnallisvalitus – Kunnan myöntämä laina – Kunnan omavelkainen takaus – Merkittävä taloudellinen riski – Vakuus – Jälkipantti yrityskiinnityksestä – Tietoverkko-osuuskunta – Osuuskunnan heikko taloudellinen tila

Vuosikirjanumero: KHO:2020:50
Antopäivä: 14.5.2020
Taltionumero: 2110
Diaarinumero: 3103/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:50

Kunnanvaltuusto hyväksyi Kuntarahoitus Oyj:n 1,5 miljoonan euron lainatarjouksen. Talousarvioon lisättävällä lainalla oli tarkoitus maksaa paikallisen tietoverkko-osuuskunnan lainojen lyhennyksiä rahoituslaitoksille sekä osuuskunnan velkoja kunnalle. Valtuusto päätti samana päivänä myöntää tietoverkko-osuuskunnalle 1 488 884,76 euron suuruisen lainan ja hyväksyä sitä koskevan velkakirjan.

Kuntalainen A valitti päätöksistä hallinto-oikeuteen. Valituksessa katsottiin, että valtuuston edellä tarkoitetut päätökset olivat kuntalain 129 §:n 1 momentin vastaiset sekä kunnan että tietoverkko-osuuskunnan heikon taloustilanteen vuoksi. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja valtuuston päätöksen siltä osin kuin kysymys oli lainan myöntämisestä osuuskunnalle.

Kunta oli osallistunut usean vuoden ajan laajakaistapalvelujen tarjontaan soveltuvan viestintäverkon suunnittelu- ja rakentamishankkeeseen kunnan alueella. Kunta oli antanut hankkeen toteuttamista varten perustetun tietoverkko-osuuskunnan pankkilainoille omavelkaisia takauksia. Kunta oli joutunut maksamaan osuuskunnan lainojen lyhennys- ja korkoeriä, minkä lisäksi kunta oli myöntänyt osuuskunnalle myös bulletlainan. Osuuskunnalle myönnetyllä uudella lainalla oli tarkoitus kattaa ennenaikaisesti osuuskunnan lainojen lyhennykset yli 870 000 euroa neljältä vuodelta, jo maksetut yli 310 000 euron suuruiset lyhennys- ja korkoerät ja 300 000 euron bulletlaina.

Osuuskunnan taloudellinen tila oli erittäin heikko. Osuuskunnan oma pääoma oli menetetty ja sen omaisuus koostui käytännössä rakennetusta valokuituverkosta, joka oli vaikeasti realisoitavissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnan osuuskunnalle myöntämään lainaan sisältyi kuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitettu merkittävä taloudellinen riski, kun otettiin huomioon kunnan vuoden 2017 tilinpäätöksen taseen loppusumma noin 13,8 miljoonaa euroa.

Asiaa ei ollut arvioitava toisin sillä kunnan esittämällä perusteella, että kunnan taseessa olisi riittävä ylijäämä taloudellisen riskin kattamiseksi tai että kunnan riskit olisivat lainajärjestelyllä pienemmät kuin jos osuuskunnan annettaisiin joutua konkurssiin tai velkajärjestelyyn. Lainan myöntämisen ei voitu katsoa liittyneen kunnan osuuskunnalle aikaisemmin myöntämiin sitoumuksiin kuntalain esitöissä tarkoitetulla tavalla takautuvasti niin, että 1.5.2015 voimaan tulleen kuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitetut rajoitukset eivät olisi koskeneet kysymyksessä olevaa uutena pidettävää lainaa. Kun kunnan etuja ei myöskään voitu katsoa turvatun sillä, että osuuskunta oli sitoutunut antamaan luoton vakuudeksi kunnalle jälkipantin yrityskiinnityksestä ensisijaisen pantinhaltijan saatavien jälkeen, valtuusto oli päättäessään lainan myöntämisestä osuuskunnalle toiminut kuntalain 129 §:n 1 momentin vastaisesti.

Kuntalaki 129 § 1 momentti ja 135 §

Hallituksen esitys (HE 268/2014 vp)

HaVM 55/2014 vp

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 24.5.2019 nro 19/0108/4

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnanvaltuusto on 26.2.2018 (§ 11) hyväksynyt Kuntarahoitus Oyj:n 1,5 miljoonan euron lainatarjouksen kuuden kuukauden euribor-korolla ja päättänyt lisätä lainan kunnan vuoden 2018 talousarvioon talousarviolainaksi.

Lainalla maksetaan Y:n tietoverkko-osuuskunnan lainojen lyhennykset rahoituslaitoksille neljältä vuodelta kerralla. Lisäksi lainalla maksetaan kunnalle sen antama 300 000 euron lyhytaikainen kahden vuoden bulletlaina. Lainojen yhteismäärä on 1 488 884,76 euroa.

X:n kunnanvaltuusto on 26.2.2018 (§ 12) hyväksynyt velkakirjaluonnoksen velkakirjaksi ja myöntänyt Y:n tietoverkko-osuuskunnalle 1 488 884,76 euron lainan. Lisäksi valtuusto on velvoittanut osuuskunnan raportoimaan taloustilanteestaan kunnalle neljännesvuosittain.

Päätös on perustunut kunnanhallituksen 19.2.2018 § 26 tekemään ehdotukseen, jota on perusteltu seuraavasti:

Lainananto liittyy takauksen antajan takautumisoikeuteen/takautumissaatavaan eli kunnalla on oikeus periä velalliselta maksamansa velan määrä takaisin (takauslaki 29 §). Lainalla mahdollistetaan osuuskunnalle maksuaikaa hoitaa velvoitteitaan kunnalle ja rahoituslaitokselle. Osuuskunnan ajautuminen konkurssiin tai velkajärjestelyyn vaarantaisi kunnan kyvyn vastata sille säädetyistä tehtävistä ja taloudellisista velvoitteista (kuntalaki 129 §).

Itä-Suomen hallinto-oikeus on 1.6.2018 antamallaan välipäätöksellä (18/0152/4) kieltänyt kunnanvaltuuston päätösten 26.2.2018 (§:t 11 ja 12) täytäntöönpanon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, varattuaan muiden ohella Y:n tietoverkko-osuuskunnalle tilaisuuden vastineen antamiseen A:n valituksen johdosta, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n kunnanvaltuuston päätöksiä 26.2.2018 (§:t 11 ja 12) koskevan valituksen. Hallinto-oikeus on samalla määrännyt, että hallinto-oikeuden 1.6.2018 antamaa kunnanvaltuuston päätösten 26.2.2018 (§:t 11 ja 12) täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa määräystä tulee noudattaa, kunnes hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös on lainvoimainen tai sitä ennen korkein hallinto-oikeus asiassa toisin määrää.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

(---)

Kuntalain 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla.

Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 268/2014 vp) on 129 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että "Kunta ei saisi myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos niihin sisältyisi merkittäviä taloudellisia riskejä. Merkittävänä taloudellisena riskinä voitaisiin pitää esimerkiksi tilannetta, jossa takausvastuun realisoituminen vaarantaisi kunnan koko toiminnan tai vastaisi suuruudeltaan muutoin huomattavaa osaa kunnan talousarviosta. Momentissa mainittujen edellytysten täyttyminen tulisi arvioida jokaisen toimenpiteen osalta erikseen. Momentissa tuotaisiin esiin myös, että toimenpiteitä tehtäessä kunnan edut tulisi turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Tällä tarkoitettaisiin sitä, ettei vaadittavien vastavakuuksien tarvitsisi kattaa koko takaukseen liittyvää riskiä, vaan kunnan riskien hallinnan näkökulmasta riittävän osan. Riskin todennäköisyys ja laajuus vaikuttavat yleisesti takauksen antamisen edellytyksiin sekä takauksen hintaan."

Hallintovaliokunta on eduskunnalle edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa [oikeastaan mietinnössä] (HaVM 55/2014 vp) todennut 129 §:n osalta, että "Säännös takauksien ja lainanannon rajoittamisesta vähentää kuntien riskinottoa, mutta samalla rajoittaa elinkeinopoliittisia toimenpiteitä. Valiokunta pitää sääntelyä kuitenkin perusteltuna suurten kuntariskien vuoksi. Selvityksen mukaan kuntien takauskäytäntöjen perusteella näyttää siltä, että varsinkin pienet kunnat ovat taanneet taloudelliseen kantokykyynsä nähden huomattavia määriä. Takausvastuiden realisoituminen voisi vaarantaa kunnan toiminnan sekä mahdollisuudet vastata peruspalvelujen järjestämisestä. Myös kuntien muille kuin kuntakonserniin kuuluville yhteisöille antamien takauksien määrä muodostaa erityisesti pienille kunnille merkittävän riskin. Usein näiden kuntien elinkeinorakenne on lisäksi erittäin riippuvainen näistä yrityksistä ja niiden tarjoamista työpaikoista ja siten kuntien talous on riippuvainen näiden yrityksien toiminnasta. Kunnan takauksien riskialttiutta lisää vielä se, että kuntaa haetaan yksityisten yritysten takaajaksi varsinkin silloin, kun muita takaajia ei ole saatavissa tai niiden takaukset eivät riitä koko lainasummalle.

(---)

Yleisten laintulkintaoppien mukaisesti rajoituksilla ei voi olla takautuvia vaikutuksia. Siten takauksia ja antolainoja koskeva sääntely ei muuta voimassa olevia sitoumuksia. Siltä osin kuin lainan ja takauksen antaminen tulee kunnassa uudelleen harkittavaksi, tilanne on toinen. Valiokunta katsoo, ettei tässä yhteydessä voida asettaa erilaiseen asemaan kokonaan uusia ja aiemmin myönnettyjen takauksien ja lainojen pidennyksiä tarkoittavia takauksia ja lainoja, vaan rajoitukset koskevat näitä molempia."

Esitetty selvitys

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 19.3.2012 (§ 47) valmisteluosiosta ilmenee muun ohella, että kunnanvaltuusto on 28.9.2011 (§ 31) päättänyt kunnan osallistumisesta laajakaistapalvelujen tarjontaan soveltuvan viestintäverkon suunnittelu- ja rakentamishankkeeseen koko kunnan alueella 560 327 euron rahoitusosuudella. Kunnanhallitus on päättänyt 27.2.2012 (§ 30) myöntää rahoitusosuutensa Y:n tietoverkko-osuuskunnalle, joka Z:n maakuntaliiton hyväksymänä toimittajana toteuttaa laajakaistahanketta kunnan alueella. X:n kunnan haja-asutusalueiden laajakaistahankkeiden toteuttajaksi oli laajakaistatukilain mukaisesti kiinnostunut vain Y:n tietoverkko-osuuskunta. Osuuskunta perustettiin siksi, että aiemmilla hakukierroksilla ei löytynyt ketään kiinnostunutta toteuttajaa koko kunnan laajakaistahankkeisiin.

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 5.2.2018 (§ 21) valmisteluosiosta ilmenee, että kunnanvaltuusto on päättänyt 2.4.2012, 11.11.2013 ja 25.9.2014 antaa Y:n tietoverkko-osuuskunnan yhteensä 3 765 511,52 euron suuruisille lainoille omavelkaiset takaukset. Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 4.11.2013 (§ 181) valmisteluosiosta ilmenee, että 11.11.2013 myönnetyn lisätakauksen takausaika olisi 15 vuotta kuten aikaisemmassakin takauspäätöksessä. Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 5.2.2018 (§ 21) valmisteluosiosta ilmenee edelleen, että kunnanvaltuusto on 11.12.2017 hyväksynyt lisätalousarvion, joka sisälsi osuuskunnan rahoitusjärjestelyjä varten myönnetyn 300 000 euron lyhytaikaisen kahden vuoden bulletlainan. Puheenjohtajiston ja osuuskunnan puheenjohtajan kanssa käydyissä neuvotteluissa on sovittu, että lyhytaikainen laina huomioidaan pitkäaikaisen lainan määrässä. Lainojen yhteismäärä on siten 1 488 884,76 euroa. Kunta on vuoden 2016 aikana maksanut takauksen antajana pankeilta saatujen ilmoitusten perusteella velallisen maksamatta jättämiä lainojen lyhennys- ja korkoeriä yhteensä 89 934,91 euroa.

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 19.2.2018 (§ 26) valmisteluosiosta ilmenee, että osuuskunnan taloustilanteesta on vuoden 2017 aikana käyty useita neuvotteluja. Osuuskunnan lainoilla on niin tiukat maksuohjelmat, ettei se ole pystynyt eikä pysty suoriutumaan maksuohjelman mukaisista lainojen lyhennyksistä ja koroista nykyisellä tulo- ja menokehityksellä. Omavelkaisen takauksen antajana kunta vastaa osuuskunnan veloista kuin omistaan.

Puheenjohtajiston ja osuuskunnan hallituksen puheenjohtajan kesken käydyissä neuvotteluissa on lopulta päädytty siihen, että kunta omavelkaisen takauksen antajana ottaa vastattavakseen osuuskunnan lainoista osan siten, että kunta maksaa osuuskunnan kaikkien lainojen lyhennykset neljältä vuodelta kerralla ja osuuskunta vastaa lainojen koroista. Neljän vuoden lyhennysten määrä on pankin ilmoituksen mukaan yhteensä 1 188 884,76 euroa. Lisäksi kunnanvaltuuston hyväksymä lisätalousarvion sisältämä 300 000 euron lyhytaikainen laina otetaan lainajärjestelyissä huomioon, joten lainojen yhteismääräksi tulee 1 488 884,76 euroa (TakausL 26 §).

Lainan antaminen liittyy takauksen antajan takautumisoikeuteen/takautumissaatavaan eli kunnalla on oikeus periä velalliselta maksamansa velan määrä takaisin. Lainalla mahdollistetaan osuuskunnalle maksuaikaa hoitaa velvoitteitaan kunnalle ja rahoituslaitokselle. Osuuskunnan ajautuminen konkurssiin tai velkajärjestelyyn vaarantaisi kunnan kyvyn vastata sille säädetyistä tehtävistä ja taloudellisista velvoitteistaan. Velasta on laadittu velkakirja, jonka luonnoksen mukaan velan määrä 1 488 884,76 euroa erääntyy maksettavaksi kokonaisuudessaan 20 vuoden kuluttua. Velan korko on 6 kk euribor + 0,550 prosenttia. Esitetyn velkakirjaluonnoksen mukaan velallinen sitoutuu antamaan luoton vakuudeksi jälkipantin yrityskiinnityksestä nro 2012/00306 ensisijaisen pantin haltijan saatavien jälkeen.

Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antamien lausuntojen mukaan kunnan taseessa on yli 2 miljoonaa euroa niin sanottua puskuria. Kunnan tilinpäätösten tunnusluvut osoittavat talouden olevan tasapainoinen. Kunnan lainakanta viimeisimmässä vuoden 2017 tilinpäätöksessä on 1 860 euroa/asukas. Osuuskunnan puolesta annetut takaukset on annettu ennen kuntalain voimaantuloa. Osuuskunnan maksukyky on heikko, sen oma pääoma on menetetty. Osuuskunnan omaisuus koostuu lähinnä X:ään rakennetusta valokuituverkosta eikä se ole käytännössä realisoitavissa. Osuuskunta ei pysty nykyisessä taloudellisessa tilanteessa selviytymään kaikkien lainojensa maksusta. Tämän vuoksi kunta on joutunut ja joutuu jatkossa maksamaan takausvastuunsa perusteella takaamiensa lainojen korot ja lyhennykset. Mikäli osuuskunta asetettaisiin konkurssiin, kunta joutuisi maksamaan koko takaamansa lainamäärän (noin 3,4 miljoonaan euroa) heti ja kirjaamaan mahdollisesti jopa koko summan luottotappioksi. Tällöin kunta joutuisi hankkimaan yli kaksikertaisen rahoituksen takausvastuun maksamiseksi.

Oikeudellinen arviointi

(---)

Kuntalain 129 §:n 1 momentin vastaisuutta koskeva valitusperuste

Kunnanvaltuusto on päätöksellään 26.2.2018 § 11 hyväksynyt Kuntarahoituksen 1,5 miljoonan euron suuruisen lainatarjouksen 6 kuukauden euribor-korolla. Valittajan mukaan lainan ottaminen on vastoin kuntalain 129 §:ää. Mainittu säännös koskee kuitenkin vain kunnan myöntämän lainan, takauksen tai muun vakuuden antamista. Säännös ei tule sovellettavaksi kunnan ottaman lainan kohdalla, eikä valtuuston päätös siten ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.

Valtuusto on päätöksellään 26.2.2018 § 12 päättänyt myöntää Y:n tietoverkko-osuuskunnalle 1 488 884,76 euron lainan. Kunnan selvityksen mukaan lainan antamisessa on kyse kunnan osuuskunnalle jo aiemmin lainvoimaisilla päätöksillä antamiin omavelkaisiin takausiin liittyvästä rahoitusjärjestelystä osuuskunnalle. Kuntalain lainvalmisteluasiakirjoista edellä selostetulla tavalla ilmenee, että kuntalain 129 §:n sääntely ei voi kohdistua jo voimassa oleviin sitoumuksiin, mutta sääntely tulee sen sijaan sovellettavaksi samalla tavalla sekä kokonaan uusien että jo aiemmin myönnettyjen takauksien ja lainojen pidennyksiä tarkoittavien takausten ja lainojen kohdalla. Hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätöksessä on selkeästi kyse uuden lainan myöntämisestä osuuskunnalle. Lainan käyttötarkoituksella ei ole hallinto-oikeuden arvion mukaan merkitystä arvioitaessa sitä, onko lainan antamiseen tullut soveltaa kuntalain 129 §:n 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä. Näin ollen asiassa tulee valituksen johdosta arvioitavaksi, onko kunnanvaltuuston päätös kuntalain 129 §:n 1 momentin vastainen.

Valituksen mukaan lainan antaminen heikentää entisestään huonoa kuntataloutta ja vaarantaa kunnan mahdollisuudet selvitä lakisääteisistä velvoitteistaan. Kuntalain 129 §:n 1 momentin tarkoituksena on ollut vähentää kuntien sellaista riskienottoa, joka voisi vaarantaa kunnan toiminnan sekä mahdollisuudet vastata peruspalvelujen järjestämisestä. Nyt kysymyksessä olevan lainan myöntäminen osuuskunnalle liittyy kunnan aiempiin lainvoimaisiin päätöksiin perustuviin takausvastuisiin. Esitetyn selvityksen mukaan osuuskunta ei ole kyennyt suoriutumaan lainojensa takaisinmaksusta, ja kunnan takausvastuu on siten jo osin toteutunut. Laina on myönnetty kunnan takaamien osuuskunnan velkojen takaisinmaksuun. Lainan myöntäminen perustuu siten takausvastuista johtuvaan, ja osuuskunnan heikon taloustilanteen johdosta todellisena ja merkittävänä pidettävään taloudelliseen riskiin.

Kunta on pitänyt lainajärjestelyyn liittyviä riskejä taloutensa kannalta pienempinä kuin tilannetta, jossa osuuskunnan annettaisiin maksukyvyttömänä ajautua konkurssiin tai velkajärjestelyyn, jossa kunta joutuisi maksamaan ja rahoittamaan koko takaamansa noin 3,4 miljoonan lainamäärän välittömästi. Lainalla on tarkoitus kattaa osuuskunnan lainojen lyhennykset neljältä vuodelta ja sillä tavalla vakauttaa osuuskunnan taloutta sekä maksuvalmiutta. Hallinto-oikeus arvioi, ettei kunnan myöntämä laina ainakaan merkittävästi lisää kunnalla jo olemassa olevaa osuuskunnan rahoittamiseen liittyvää riskiä. Tästä syystä lainan ei voida katsoa vaarantavan myöskään kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä.

Kuntalain 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan edut tulee lainaa myönnettäessä turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Valittajan mukaan osuuskunnan lainalle antamat vakuudet ovat olemattomat. Valtuuston hyväksymän velkakirjaluonnoksen mukaan lainan vakuutena olisi jälkipantti yrityskiinnityksestä ensisijaisen pantinhaltijan saatavien jälkeen. Kunnan esittämästä selvityksestä ilmenee, että osuuskunnan omaisuus koostuu lähinnä kuntaan rakennetusta valokuituverkosta, eikä se ole käytännössä realisoitavissa. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että kunnalla jo entuudestaan oleva osuuskunnan rahoittamiseen liittyvä riski ei edellä todetulla tavalla merkittävästi kasva, vastavakuutta on pidettävä näissä oloissa kunnan etujen kannalta riittävänä. Valittaja on vedonnut korkojen noususta mahdollisesti kunnalle tulevaan lisääntyneeseen riskiin. Kunnan selvityksen mukaan merkittävä osa lainasta on tarkoitus käyttää osuuskunnan lainojen ennenaikaiseen lyhentämiseen, mikä osaltaan vähentää myös korkojen nousuun liittyvää riskiä.

Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutuin perustein, ettei kunnanvaltuuston päätöstä ole pidettävä kuntalain 129 §:n 1 momentin vastaisena. Kunnanvaltuuston päätökset 26.2.2018 §:t 11 ja 12 eivät siten ole valituksessa esitetyin perustein lainvastaisia.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Marika Turunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osuuskunta ei ole pystynyt antamaan kunnalle kuntalain 129 §:ssä tarkoitettuja riittäviä vastavakuuksia lainalle.

Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa mainittu kahden miljoonan euron niin sanottu puskuri koostuu kunnan tilikautta 1.1.–31.12.2018 koskevasta tilintarkastajan tilintarkastuspöytäkirjasta 27.5.2019 ilmenevin tavoin lähinnä epävarmoista saatavista, eikä kysymys näin ollen ole todellisesta puskurista.

Osuuskunta ei ole viime aikoina pystynyt suoriutumaan edes lainojensa korkokustannuksista. Ne ovat langenneet takaajan maksettaviksi.

X:n kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

X:n kunta ei ole kriisikunta. Kunnan taseessa on niin sanottua puskuria eli ylijäämää yli kaksi miljoonaa euroa, ei epävarmoja saatavia.

A on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Osuuskunta ei ole vuosiin pystynyt hoitamaan maksuvelvoitteitaan, ja se on ylivelkaantunut. Kysymyksessä oleva jälkipantti on arvoton, eikä se voi toimia lainan vakuutena.

Kunnan taseeseen on kirjattu epävarmoja saatavia esimerkiksi osuuskunnalta. Tilintarkastaja on puuttunut näihin taseeseen kirjattuihin saataviin. Kunnan kirjanpitäjän ja tilintarkastajan välisisistä sähköpostiviesteistä ajalla 5.9.–11.10.2019 ilmenevin tavoin on todennäköistä, ettei osuuskunta pysty maksamaan kunnan takautumissaatavaa, minkä vuoksi takautumissaatavaa ei voi näyttää kunnan taseessa saamisena, koska taseessa saa olla vain sellaisia saamisia, joista todennäköisesti saadaan maksusuoritus.

Osuuskunta ei pysty tulevaisuudessakaan hoitamaan olemassa olevia lainojaan eikä korkoja. Uusien lainojen hoitamiselle ei ole minkäänlaisia mahdollisuuksia.

Järkevän maksuohjelman saaminen olemassa olevien maksuvelvoitteiden hoitamiseksi edellyttää osuuskunnan hakeutumista velkasaneeraukseen tai konkurssiin ja siten sellaisen maksuohjelman saamista, josta osuuskunta kykenee selviytymään. Kunnan lakisääteisten velvoitteiden hoitaminen on vaarantunut osuuskunnan maksujen hoitamisen vuoksi.

Osuuskunnan maksuvaikeudet ovat alkaneet alkuvuonna 2015 sekä jatkuneet ja pahentuneet sen jälkeen. Osuuskunnalle on alkuvuonna 2017 myönnetty 300 000 euron bulletlaina. Tämä laina olisi pitänyt maksaa vuoden kuluttua sen saamisesta, mutta tästä lainasta ei ole maksettu mitään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1.Valitus hylätään siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös koskee kunnanvaltuuston päätöstä 26.2.2018 (§ 11).

2. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan kunnanvaltuuston päätöstä 26.2.2018 (§ 12) koskevilta osin.

Perustelut

1. Kunnanvaltuuston päätös 26.2.2018 (§ 11)

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Kunnanvaltuuston päätös 26.2.2018 (§ 12)

2.1 Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla.

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksessä (HE 268/2014 vp) on 129 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saisi vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saisi myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos niihin sisältyisi merkittäviä taloudellisia riskejä. Merkittävänä taloudellisena riskinä voitaisiin pitää esimerkiksi tilannetta, jossa takausvastuun realisoituminen vaarantaisi kunnan koko toiminnan tai vastaisi suuruudeltaan muutoin huomattavaa osaa kunnan talousarviosta.

(---)

Momentissa tuotaisiin esiin myös, että toimenpiteitä tehtäessä kunnan edut tulisi turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Tällä tarkoitettaisiin sitä, ettei vaadittavien vastavakuuksien tarvitsisi kattaa koko takaukseen liittyvää riskiä, vaan kunnan riskien hallinnan näkökulmasta riittävän osan. Riskin todennäköisyys ja laajuus vaikuttavat yleisesti takauksen antamisen edellytyksiin sekä takauksen hintaan."

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 268/2014 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 55/2014 vp) todetaan ehdotetun 129 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

" Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, millä edellytyksillä kunta voi myöntää lainaa, takauksia tai muita vakuuksia toisen velasta tai muusta sitoumuksesta.

(---)

Yleisten laintulkintaoppien mukaisesti rajoituksilla ei voi olla takautuvia vaikutuksia. Siten takauksia ja antolainoja koskeva sääntely ei muuta voimassa olevia sitoumuksia. Siltä osin kuin lainan ja takauksen antaminen tulee kunnassa uudelleen harkittavaksi, tilanne on toinen. Valiokunta katsoo, ettei tässä yhteydessä voida asettaa erilaiseen asemaan kokonaan uusia ja aiemmin myönnettyjen takauksien ja lainojen pidennyksiä tarkoittavia takauksia ja lainoja, vaan rajoitukset koskevat näitä molempia."

2.2 Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

X:n kunnanvaltuusto on vuonna 2011 päättänyt kunnan osallistumisesta laajakaistapalvelujen tarjontaan soveltuvan viestintäverkon suunnittelu- ja rakentamishankkeeseen koko kunnan alueella 560 327 euron rahoitusosuudella. Kunnanvaltuusto on vuosina 2012–2014 antanut hankkeen toteuttamista varten perustetun Y:n tietoverkko-osuuskunnan yhteensä 3 765 511,52 euron suuruisille pankkilainoille omavelkaiset takaukset. Kunta on vuodesta 2016 lähtien maksanut omavelkaisen takauksen antajana osuuskunnan maksamatta jättämiä lainojen lyhennys- ja korkoeriä yhteensä kaikkiaan 314 967,80 euroa. Lisäksi kunta on vuonna 2017 myöntänyt osuuskunnalle 300 000 euron lyhytaikaisen kahden vuoden bulletlainan.

Osuuskunnan maksuvaikeuksien vuoksi kunta on päättänyt ottaa vastattavakseen osan osuuskunnan lainoista maksamalla osuuskunnan kaikkien lainojen lyhennykset neljältä vuodelta yhteensä 873 916,96 euroa kerralla niin, että osuuskunta vastaa lainojen koroista.

Kunnanvaltuusto on 26.2.2018 (§ 12) myöntänyt Y:n tietoverkko-osuuskunnalle 1 488 884,76 euron lainan, jolla on ollut tarkoitus kattaa edellä mainitut ennenaikaiset osuuskunnan lainojen lyhennykset yhteensä 873 916,96 euroa sekä jo maksetut 314 967,80 euron suuruiset lyhennys- ja korkoerät ja 300 000 euron bulletlaina.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osuuskunnan taloudellinen tilanne on kunnanvaltuuston päätöstä 26.2.2018 (§ 12) tehtäessä ollut erittäin heikko. Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle toimittamasta lisälausunnosta käy ilmi, että osuuskunnan oma pääoma on menetetty ja sen omaisuus, joka käytännössä koostuu rakennetusta valokuituverkosta, on vaikeasti realisoitavissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä tarkoitetuissa olosuhteissa X:n kunnan osuuskunnalle myöntämään 1 488 884,76 euron suuruiseen lainaan sisältyy kuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitettu merkittävä taloudellinen riski, kun otetaan huomioon X:n kunnan vuoden 2017 tilinpäätöksen taseen loppusumma 13 820 388 euroa. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä kunnanhallituksen esittämällä perusteella, että kunnan taseessa olisi riittävä ylijäämä taloudellisen riskin kattamiseen tai että kunnan riskit olisivat toteutetulla lainajärjestelyllä pienemmät kuin jos osuuskunnan annettaisiin joutua konkurssiin tai velkajärjestelyyn.

Lainan myöntämisen ei voida myöskään katsoa liittyvän kunnan osuuskunnalle aikaisemmin myöntämiin sitoumuksiin lain esitöissä tarkoitetulla tavalla takautuvasti niin, että 1.5.2015 voimaan tulleenkuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitetut rajoitukset eivät koskisi nyt kysymyksessä olevaa uutena pidettävää lainaa.

Kun kunnan etuja ei voida katsoa turvatun myöskään sillä, että velallisena oleva osuuskunta on sitoutunut antamaan luoton vakuudeksi jälkipantin yrityskiinnityksestä X:n kunnalle ensisijaisen pantinhaltijan saatavien jälkeen, kunnanvaltuusto on päättäessään lainan myöntämisestä osuuskunnalle toiminut kuntalain 129 §:n 1 momentin vastaisesti. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja kunnanvaltuuston päätös 26.2.2018 (§ 12) on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jukka Vanto.

 
Julkaistu 14.5.2020