KHO:2020:52

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaavan ajanmukaisuus – Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi – Asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnin kannalta tarkoituksenmukainen kokonaisuus – Rakentaminen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä – Lämpökeskus

Vuosikirjanumero: KHO:2020:52
Antopäivä: 15.5.2020
Taltionumero: 2114
Diaarinumero: 514/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:52

Rakennuslupaa oli haettu kerrosalaltaan 1 394 neliömetrin suuruisen lämpökeskusrakennuksen rakentamiseksi vuonna 1980 voimaan tulleen asemakaavan alueella olevalle 3 888 neliömetrin suuruiselle tontille siten, että tontilla olevaa 357 kerrosneliömetrin suuruista rakennusta lukuun ottamatta muut tontilla olevat rakennukset purettaisiin. Kaupunginhallitus katsoi, että lämpökeskus ei kokonsa eikä toiminnan laadun vuoksi ole alueelle sopiva ja totesi asemakaavan olevan tontin osalta vanhentunut.

Tontti sijaitsi keskeisellä paikalla kerrostalolähiössä. Lämpökeskuksen käyttötarkoitus ja rakennuksen korkeus huomioon ottaen rakennuslupahakemuksen mukaisella rakentamisella oli alueiden käytön ja ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä.

Asemakaavan mukaan tontille sai rakentaa enintään kaksikerroksisia huoltorakennuksia, joiden yhteenlaskettu kerrosala on 1 944 neliömetriä. Tontin rakennusoikeudesta oli toistaiseksi käytetty alle puolet. Tontti oli asemakaavassa osoitettu lähialueen muusta maankäytöstä eroavaan käyttöön. Sen yhdellä sivulla oli asuinkerrostalojen korttelialueeseen kuuluva tontti, yhdellä sivulla puistoaluetta ja kahdella sivulla katualueet. Huoltorakennusten korttelialue ei toiminnallisesti tai muutoinkaan välittömästi kytkeytynyt viereisiin alueisiin. Asemakaavan voitiin tontin osalta katsoa olevan merkittävältä osaltaan edelleen toteuttamatta ja muodostavan asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnin kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden.

Kaupunginhallitus oli maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 2 momentin perusteella voinut ryhtyä asemakaavan ajanmukaisuuden arviointimenettelyyn tontin osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 20 § 1 momentti, 51 § 1 momentti, 53 § 1 momentti, 60 § 1 ja 2 momentti sekä 61 §

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 18.12.2018 nro 18/0391/1

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunginhallitus on päätöksellään 30.4.2018 (§ 156) päättänyt, että Runosmäen (85.) kaupunginosan korttelin 11 tontti 5 määrätään rakennuskieltoon maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n mukaisesti 30.4.2020 saakka. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt, että sanottua tonttia koskeva asemakaava katsotaan maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n mukaisesti vanhentuneeksi.

Päätöspöytäkirjan esittelytekstissä on todettu muun ohella seuraavaa:

Runosmäen (85.) kaupunginosan korttelin 11 tontti 5 (Munterinkatu 8) on 24.12.1980 voimaan tulleessa asemakaavassa varattu huoltorakennusten korttelialueeksi (AH). Tontille saa rakentaa enintään kaksikerroksisia huoltorakennuksia, joiden yhteenlaskettu kerrosala on 1 944 kerrosneliömetriä. Ympäristöministeriön Asemakaavamerkinnät ja -määräykset -oppaan nro 12 (2000) mukaan AH-korttelialueelle voidaan rakentaa esimerkiksi vähäinen asuntoalueen omaan tarpeeseen tarkoitettu lämpökeskus tai asuntoalueen yhteispalvelujen, kuten pesulan tai varastojen tarvitsemia tiloja.

Tontilla sijaitsee tällä hetkellä rakennusrekisterin tietojen mukaan teollisuuden tuotantorakennus, kulkuneuvojen suoja- ja huoltorakennus sekä voimalaitosrakennus.

Tontille on vireillä rakennuslupahakemus lämpökeskusrakennuksen rakentamiseksi sekä kahden rakennuksen purkamiseksi. Rakennuksen suunniteltu kerrosala on 1 394 neliömetriä. Rakennusvalvonta on tulkinnut hankkeen asemakaavan mukaiseksi.

Tontti sijaitsee keskeisellä paikalla Majoitusmestarinkadun ja Munterinkadun kulmassa, asuinkortteleiden välittömässä läheisyydessä, johon ei sovellu lupahakemuksen mukainen lämpölaitostoiminta. Esitetty lämpökeskus vastaa korkeudeltaan seitsenkerroksista kerrostaloa eikä se kokonsa eikä toiminnan laadun vuoksi ole kaupunkikuvallisesti eikä ympäristövaikutuksiltaan alueelle sopiva. Runosmäen alueen pohjoispuolella on lisäksi vireillä asemakaavanmuutos, johon vastaavanlaista lämpölaitostoimintaa on suunniteltu sijoitettavaksi.

Voimassa olevan asemakaavan mukainen käyttötarkoitus voidaan katsoa maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n mukaisesti vanhentuneeksi. Kaavan toteuttamisella on merkittävä vaikutus alueen käytön ja ympäristökuvan kannalta, joten arviointi voidaan tehdä myös yhtä tonttia koskien. Tontille, johon rakennuskieltoa esitetään, tulisikin asemakaavanmuutoksella etsiä sellainen käyttötarkoitus, joka tukee alueen elinvoimaisuuden kehittämistä ja palvelee nykyistä paremmin asukkaiden tarpeita.

Kaupunkisuunnittelun näkemyksen mukaan kyseessä olevan tontin käyttötarkoitusta tulisi muuttaa siten että se tukee kaupunginvaltuuston 16.4.2018 hyväksymässä strategian päivitystä koskevassa päätöksessä mainittua kohtaa, jonka mukaan Turku ehkäisee ja vähentää sekä eriarvoisuutta että syrjäytymistä.

Asemakaavamuutoksen valmistelun käynnistäminen edellyttää, että tontti määrätään maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n mukaisesti rakennuskieltoon sen turvaamiseksi, ettei alueelle myönnetä rakennuslupaa sellaiseen toimintaan, joka ei tue edellä mainittua tavoitetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Runosmäen Lämpö Oy:n valituksen Turun kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Saman lain 51 §:n 1 momentin mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Saman lain 53 §:n 1 momentin mukaan alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä, kunta voi määrätä rakennuskiellon.

Saman lain 60 §:n 1 momentin mukaan kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka merkittävältä osalta on edelleen toteuttamatta, rakennuslupaa ei saa myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Arviointi ei kuitenkaan ole tarpeen, jos kaavan ajanmukaisuus on arvioitu viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana. Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi voidaan samalla kertaa suorittaa alueella, joka muodostaa arvioinnin kannalta tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden.

Saman lain 61 §:n mukaan, jos asemakaava arvioinnissa todetaan vanhentuneeksi, rakennuslupaa ei voida myöntää ennen asemakaavan muuttamista. Kunnan päätöksestä, jolla asemakaava todetaan vanhentuneeksi, tulee voimaan 53 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan muuttamista varten.

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp s. 82) on maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

"Edellä 51 §:än ehdotettu säännös jo edellyttää, että kunta pitää asemakaavaa ajan tasalla. Tämän yleisen velvollisuuden täydennykseksi esitetään lakiin otettavaksi erityissäännös asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista. Tarkoituksena on toisaalta edistää asemakaavojen toteuttamista ja toisaalta luoda järjestelmä, jolla vältetään jo pitkään voimassa olleiden kaavojen toteuttamiseen usein liittynyt epäselvyys. Asemakaavan ajanmukaisuutta on tarkasteltava ottaen huomioon kaavalle asetettavat sisältövaatimukset.

Erityissäännös edellyttäisi ensinnäkin kunnalta asemakaavojen ajanmukaisuuden seuraamista ja tarvittaessa toimenpiteisiin ryhtymistä vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Tämä vastaa rakennuslakiin jo sisältyvää säännöstä.

Lisäksi ehdotetaan luotavaksi erityinen menettely sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka edelleen on merkittävältä osalta toteuttamatta. Tällaisen asemakaavan alueella ei rakennuslupaa saisi myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden. Arviointi ei kuitenkaan olisi tarpeen, jos kaavan ajanmukaisuus on arvioitu viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana.

Toteuttamatta olevan osan merkittävyyttä samoin kuin lupahakemuksessa tarkoitetun rakennuksen merkittävyyttä on arvioitava alueiden käyttöön tai ympäristökuvaan liittyvien näkökohtien ja vaikutusten kannalta. Arvioinnin kohteeksi tulisi vain sellainen määräajan voimassa ollut kaava, josta toteuttamatta oleva osa on määrällisesti merkittävä (esimerkiksi yli puolet rakennusoikeudesta) tai muutoin vaikutukseltaan alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta merkittävä.

Arviointi on usein tarkoituksenmukaista suorittaa laajemmalla alueella kuin mitä rakennuslupahakemus koskee. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös, jonka mukaan arviointi voidaan samalla kertaa suorittaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavalla alueella. Myös kysymys siitä, milloin asemakaava on merkittävältä osalta toteuttamatta, on arvioitava tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavan alueen puitteissa. Tällainen alue voi olla esimerkiksi kortteli tai laajempikin kokonaisuus, esimerkiksi tietty asuin- tai teollisuusalue.”

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

Asemakaavan sisältö ja tontin rakentamistilanne

Runosmäen (85.) kaupunginosan korttelin 11 tontti 5 (Munterinkatu 8) on 24.12.1980 voimaan tulleessa asemakaavassa varattu huoltorakennusten korttelialueeksi (AH). Tontille saa rakentaa enintään kaksikerroksisia huoltorakennuksia, joiden yhteenlaskettu kerrosala on 1 944 kerrosneliömetriä.

Rakennuslupa-asiakirjoista, ajantasakaavaotteista sekä asiassa esitetyistä valokuvista ilmenee, että tontilla sijaitsee tällä hetkellä yksikerroksinen 241 kerrosneliömetrin suuruinen kulkuneuvojen suoja- ja huoltorakennus, kaksikerroksinen 357 kerrosneliömetrin suuruinen toimistorakennuksena toimiva entinen lämpökeskusrakennus sekä kevytrakenteinen kalustosuoja, jonka pohjapinta-ala on arviolta 100–160 neliömetriä. Tontille on vireillä rakennuslupahakemus lämpökeskusrakennuksen rakentamiseksi sekä huoltorakennuksen ja kalustosuojan purkamiseksi. Uuden rakennuksen suunniteltu kerrosala on 1 394 neliömetriä, minkä lisäksi tontille jäisi edellä mainittu 357 kerrosneliömetrin suuruinen rakennus. Uuden lämpövoimalaitoksen katon ylin korkeusasema on lupapiirustusten mukaan noin 20 metriä nykyistä maanpintaa korkeammalla.

Kaupunginhallituksen päätöksen perustelut

Valituksenalaisen päätöksen esittelytekstissä todetaan, että rakennusvalvonta on tulkinnut hankkeen asemakaavan mukaiseksi. Tontti sijaitsee keskeisellä paikalla Majoitusmestarinkadun ja Munterinkadun kulmassa, asuinkortteleiden välittömässä läheisyydessä, johon ei sovellu lupahakemuksen mukainen lämpölaitostoiminta. Esitetty lämpökeskus vastaa korkeudeltaan seitsenkerroksista kerrostaloa eikä se kokonsa eikä toiminnan laadun vuoksi ole kaupunkikuvallisesti eikä ympäristövaikutuksiltaan alueelle sopiva. Runosmäen alueen pohjoispuolella on lisäksi vireillä asemakaavan muutos, johon vastaavanlaista lämpölaitostoimintaa on suunniteltu sijoitettavaksi.

Valituksenalaisen päätöksen esittelytekstissä todetaan edelleen, että voimassa olevan asemakaavan mukainen käyttötarkoitus voidaan katsoa maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n mukaisesti vanhentuneeksi. Kaavan toteuttamisella on merkittävä vaikutus alueen käytön ja ympäristökuvan kannalla, joten arviointi voidaan tehdä myös yhtä tonttia koskien. Tontille, johon rakennuskieltoa esitetään, tulisikin asemakaavanmuutoksella etsiä sellainen käyttötarkoitus, joka tukee alueen elinvoimaisuuden kehittämistä ja palvelee nykyistä paremmin asukkaiden tarpeita. Kaupunkisuunnittelun näkemyksen mukaan kyseessä olevan tontin käyttötarkoitusta tulisi muuttaa siten, että se tukee kaupunginvaltuuston 16.4.2018 hyväksymässä strategian päivitystä koskevassa päätöksessä mainittua pyrkimystä sekä eriarvoisuuden että syrjäytymisen ehkäisemiseen ja vähentämiseen. Asemakaavamuutoksen valmistelun käynnistäminen edellyttää, että tontti määrätään maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n mukaisesti rakennuskieltoon sen turvaamiseksi, ettei alueelle myönnetä rakennuslupaa sellaiseen toimintaan, joka ei tue edellä mainittua tavoitetta.

Oikeudellinen arvio

Kunnalla on edellä selostetut kunnan tehtäviä ja asemakaavan laatimista koskevat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset huomioon ottaen alueensa käytön suunnitteluun liittyvän harkintavaltansa mukaisesti oikeus päättää, mille alueille asemakaavoja tai niiden muutoksia mahdollisesti laaditaan.

Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevan kunnan harkintavallan osalta tulee maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 2 momentissa säädettyjen edellytysten ohella ottaa huomioon toisaalta kunnan yleinen alueensa käytön suunnitteluun liittyvä harkintavalta sekä toisaalta, ettei asemakaavan vanhentuneeksi toteamisella ratkaista lopullisesti alueen rakentamismahdollisuuksia, vaan edellytetään niiden selvittämistä asemakaavan muuttamisesta säädetyssä järjestyksessä.

Valituksenalainen asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia koskeva kaupunginhallituksen päätös koskee vain yhtä vuonna 1980 voimaan tulleen asemakaavan mukaista tonttia. Edellä selostetun hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp s. 82) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että asemakaavan ajantasaisuuden arviointi on usein tarkoituksenmukaista suorittaa laajemmalla alueella kuin mitä rakennuslupahakemus koskee, ja että myös kysymys siitä, milloin asemakaava on merkittävältä osalta toteuttamatta, on arvioitava tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavan alueen puitteissa. Tällaisena tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden muodostavana alueena on hallituksen esityksessä mainittu kortteli tai laajempikin kokonaisuus, esimerkiksi tietty asuin- tai teollisuusalue.

Kysymyksessä oleva tontti on pinta-alaltaan noin 4 000 neliömetriä. Asemakaavassa se on osoitettu lähialueen muusta maankäytöstä eroavaan käyttöön huoltorakennusten korttelialueeksi. Tontin yhdellä sivulla on asuinkerrostalojen korttelialueeseen kuuluva tontti, yhdellä sivulla puistoaluetta ja kahdella sivulla katualueet. Asiakirjojen mukaan huoltorakennusten korttelialue ei toiminnallisesti tai muutoinkaan ainakaan välittömästi kytkeydy viereisiin alueisiin siten, että asemakaavan toteutuneisuuden ja ajanmukaisuuden arviointi olisi välttämättä tullut suorittaa kysymyksessä olevaa tonttia laajemmalla alueella.

Arvioitavana olevalle alueelle eli kysymyksessä olevalle tontille on asiakirjojen mukaan rakennettu yksikerroksinen 241 kerrosneliömetrin suuruinen kulkuneuvojen suoja- ja huoltorakennus, kaksikerroksinen 357 kerrosneliömetrin suuruinen toimistorakennuksena toimiva entinen lämpökeskusrakennus sekä kevytrakenteinen kalustosuoja, jonka pohjapinta-ala on arviolta 100–160 neliömetriä. Tontin rakennusoikeudesta on siten käytetty alle puolet. Lämpövoimalaitoksen rakennuslupahakemuksen mukaan laitoksen kerrosala on 1 394 neliömetriä ja hanke tarkoittaa kahden olemassa olevan rakennuksen purkamista siten, että toteutuneesta rakentamisesta jää jäljelle vain kerrosalaltaan 357 neliömetrin suuruinen nykyinen toimistorakennus. Rakennuslupahakemus, jonka vuoksi asemakaavan ajanmukaisuuden arviointiin on ryhdytty, tarkoittaa siten suurimman osan tontin kaavanmukaisesta 1 944 kerrosneliömetrin rakennusoikeudesta käyttämistä tähän uuteen hankkeeseen. Näissä oloissa tontin asemakaavan mukaista rakentamista ei voida katsoa merkittävältä osalta jo toteutetuksi, vaan asemakaavaan perustuva rakentaminen toteutuisi merkittävältä osaltaan vasta hakemuksen mukaisella hankkeella.

Voimassa olevan asemakaavan korttelia koskevat kaavamääräykset rajoittuvat yleisluontoiseen käyttötarkoituksen määrittelyyn (huoltorakennusten korttelialue) sekä rakennusoikeuden (e=0,5) ja kerrosluvun määrittelyyn. Rakennusten suurin sallittu kerrosluku on kaksi. Kun otetaan huomioon alueen asemakaavamääräykset sekä rakennuslupahakemuksessa tarkoitetun lämpövoimalaitoksen käyttötarkoitus ja varsinkin laitoksen korkeus, rakennushankkeella on alueiden käytön ja ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä.

Edellä sanotuilla perusteilla kaupunginhallitus on voinut sille maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella kuuluvan harkintavallan nojalla arvioida asemakaavan kysymyksessä olevalta osaltaan vanhentuneeksi. Kaupunginhallitus on kaavan ajanmukaisuutta arvioidessaan käyttänyt toimivaltaansa lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Valituksenalaisella päätöksellä on ratkaistu kysymys vain nyt kysymyksessä olevan asemakaavan ajanmukaisuudesta. Muilla kaava-alueilla myönnetyillä lämpövoimaloiden rakennusluvilla ei ole merkitystä tämän asian arvioinnin kannalta, eikä sanottujen rakennuslupien myöntämisestä ole pääteltävissä, että tässä asiassa olisi loukattu yhdenvertaisuusperiaatetta.

Edellä sanottu huomioon ottaen kaupunginhallituksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio ja Tuomo Knaapi sekä asessori Juho Vuori (äänestyslausunto), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Runosmäen Lämpö Oy (jäljempänä yhtiö) on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turun kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on viitattu yhtiön hallinto-oikeudessa esittämään ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys muun ohella siitä, voidaanko asemakaava-alueella olevan yksittäisen tontin osalta tehdä asemakaavan ajanmukaisuusarviointi ja määrätä tontti sen perusteella asemakaavan muuttamista varten rakennuskieltoon, vaikka asemakaava on tuolla alueella kokonaan toteutettu. Rakennuskieltoon määrätyllä yhtiön tontilla on voimassa olevan asemakaavan mukainen lämpölaitosrakennus ja muita kaavan sallimia rakennuksia, joten edes tämän tontin osalta asemakaava ei ole toteuttamatta. Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 2 momentin mukaan ajanmukaisuusarvioinnin tekemisen edellytyksenä on nimenomaisesti, että asemakaava on merkittävältä osalta edelleen toteuttamatta. Tämä koskee sellaisiakin rakennushankkeita, joilla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä. Näiltä osin viitataan myös korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 19.6.2014 taltionumero 1972. Hallinto-oikeuden pysyttämä Turun kaupunginhallituksen päätös ei täytä mainittua edellytystä.

Yhtiö on 27.3.2018 jättänyt rakennuslupahakemuksen lämpökeskusrakennuksen rakentamiseksi yhtiön omistamalle Turun Runosmäen kaupunginosassa olevalle tontille. Tontti on 24.12.1980 voimaan tulleessa asemakaavassa varattu huoltorakennusten korttelialueeksi (AH), jolle voi rakentaa asuntoalueen tarpeisiin tarkoitetun lämpökeskuksen. Tontilla sijaitsee tällä hetkellä lämpökeskusrakennus, joka ei nyt ole toiminnassa, sekä toinen lämmitettävää tilaa sisältävä rakennus ja kylmä huoltohalli. Huollon tilat purettaisiin rakennettavan lämpölaitoksen tieltä.

Tontilla on aiemmin toiminut yhtiön omistama 17,4 megawatin lämpölaitos, joka on tuottanut lämpöenergiaa samaan yhtiön alueelliseen lämpöverkkoon kuin mihin rakennettava 14 megawatin biolämpölaitos on tarkoitettu energiaa tuottamaan. Suunniteltu laitos käyttäisi energianlähteenä pelkästään uusiutuvaa energiaa, puuhaketta.

Kaupunginhallituksen päätöksen pääasiallisena perusteena on mainittu, että lämpölaitosrakennus ei kokonsa eikä toiminnan laadun vuoksi ole kaupunkikuvallisesti eikä ympäristövaikutuksiltaan alueelle sopiva.

Yhtiön tontin kahdella sivustalla ja risteyssuunnissa on asemakaavan mukaisia katuja ja pysäköintialueita, yhdellä sivustalla metsää ja yhdellä sivustalla asuinkerrostalo. Siten rakennushankkeen toteuttaminen ei vaikuttaisi käytännössä yhteenkään lähistöllä olevaan asuinrakennukseen eikä olisi edes niiden läheisyydessä lukuun ottamatta yhden rakennuksen pieni-ikkunaista päätyä.

Hankkeeseen käytettävä rakennusoikeus on vain 1 394 kerrosneliömetriä eli huomattavasti vähemmän kuin yhdenkään naapurissa olevan kerrostalokiinteistön. Lisäksi rakennusoikeuden lisäys on huomattavasti tätä pienempi, sillä lämpölaitoksen tieltä purettaisiin rakennuksia. Laitos tulisi myös arkkitehtuuriltaan olemaan ympäristöön selvästi sopivampi kuin nykyiset purettavat rakennukset. Vastoin kaupunginhallituksen esittämää laitos ei vastaisi 7-kerroksista asuinrakennusta, vaan sen korkeus tulisi olemaan 14–18 metriä eli selvästi vähemmän kuin lähimpien rakennusten.

Lämpölaitos olisi täysin päästötön. Kaupunginhallituksen päätöksen jälkeen yhtiön on ollut ostettava lämmitysenergia Turku Energialta, jonka tuottama energia ei ole likimainkaan päästötöntä. Kaupunginhallituksen päätös on kaupungin oman energiapolitiikan vastainen.

Vastaavia ja huomattavasti suurempia voima- ja lämpölaitoksia sijaitsee Turussa jo nykyisin asutuksen keskellä ja välittömässä läheisyydessä. Kaupunginhallituksen päätös loukkaa siten myös maanomistajien ja yritysten tasavertaisen kohtelun vaatimusta.

Kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on viitattu suunnitteilla oleviin superbussi-/raitiotielinjauksiin, mutta ei ole selitetty sitä, mikä merkitys tällä seikalla olisi nyt kysymyksessä olevan tontin käytön kannalta. Julkisen liikenteen reitin kulkeminen läheltä mitä tahansa tonttia ei ole peruste tontin määräämiselle rakennuskieltoon eivätkä liikennelinjaukset voi tässä tapauksessa muodostaa maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:ssä tarkoitettua perustetta asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnille.

Kaupunginhallituksen päätöksen 30.4.2018 esittelytekstissä ja lausunnossa hallinto-oikeudelle annetaan ymmärtää, että yhtiön lämpölaitoksen sijoittaminen johonkin toiseen paikkaan olisi mahdollista. Yhtiön kaupungille esittämän lämpölaitoksen tonttivaihtoehtoja koskevan kirjelmän johdosta annetun kaupunginhallituksen päätöksen 10.12.2018 ja sen esittelytekstin perusteella voidaan kuitenkin yksiselitteisesti todeta, ettei kaupungilla ole vähäisintäkään tarkoitusta sallia yhtiölle mahdollisuutta rakentaa oma lämpölaitos. Kaupunginhallituksen päätökset 30.4.2018 ja 10.12.2018 ovat perustelujensa osalta keskenään ristiriitaiset ja osoittavat, etteivät asemakaavan ajanmukaisuuden arviointia ja rakennuskieltoa koskevan päätöksen perusteet ole alun perinkään olleet maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetut, vaikka päätös on pyritty niin muotoilemaan. Kysymys on kilpailuoikeudellisesti kyseenalaisesta ratkaisusta, jolla ohjataan kokonainen kaupunginosa käyttämään kaupungin oman energiayhtiön päästöllisiä ja kalliimpia palveluja. Kaupunginhallitus on päätöksen tehdessään ylittänyt toimivaltansa.

Yhtiö omistaa oman alueellisen kaukolämpöverkkonsa, jota myöten suunnitellun laitoksen tuottama energia jaettaisiin alueen asuntoyhtiöille. Kaupunginhallituksen päätöksen jälkeen yhtiön oli tehtävä energiantoimitussopimus Turku Energian kanssa, sillä muuta vaihtoehtoa ei ollut. Lopputulos oli se, että Runosmäen asukkaat maksavat Turku Energian myymästä energiasta ilmeisesti korkeinta hintaa koko kaupungissa.

Turun kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja aikaisemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asemakaavan toteutuneisuutta ja ajanmukaisuutta ei ole ollut välttämätöntä arvioida kysymyksessä olevaa tonttia laajemmalta alueelta. Asemakaavaan perustuva rakentaminen toteutuisi merkittävältä osaltaan vasta vireillä olleen rakennuslupahakemuksen mukaisella hankkeella. Kun otetaan huomioon alueen asemakaavamääräykset ja varsinkin laitoksen korkeus, rakennushankkeella on alueiden käytön ja ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä. Asemakaava on näin ollen voitu todeta vanhentuneeksi.

Kaupunginhallitus kiistää väitteen siitä, että se olisi käyttänyt harkintavaltaansa tosiasiallisesti muuhun kuin maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen tarkoitukseen.

Runosmäen Lämpö Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että koska maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n mukainen asemakaavan ajanmukaisuusarviointi koskee kaavaa kokonaisuudessaan, merkittävyyttä ei voida arvioida vain yksittäisen tontin osalta. Lain sanamuoto ja sen esityöt eivät miltään osin anna tulkinnallista tukea sille, että arviointi voitaisiin tehdä yksittäisen tontin osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 15.5.2020